Desentralisering og lokaldemokrati: Vest-Afrika SGO2400 h2007 Øivind Hetland Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, UiO oivind.hetland@sgeo.uio.no 1
Globalisering og lokalisering Glokalisering: globalisering og lokalisering av politikk fører til uthuling av nasjonalstaten: Globalisering statens regulerende kapasitet redusert gjennom overføring av makt til overnasjonale organer Lokalisering statens makt overføres til regionalt og lokalt nivå Multi-scale governance Økt fokus på demokratisering av staten og dens rolle i utvikling i Afrika Det lokales betydning sentralt i nye utviklingsteorier og strategier 2
Lokalisering av politikk Institusjonelle reformer omstrukturering av nasjonalstaten etableringen av nye lokale styresett gjennom bla desentralisering Utviklingsdiskurser desentralisering bygger på antakelser om positiv kobling til demokrati og utvikling (90-tallet ) Politisk mobilisering rundt lokale, nasjonale og globale saker motstand ofte lokalt utspring Her: fokus på desentralisering og lokaldemokrati med eksempler fra Vest-Afrika 3
Ideologiske og politiske endringer Moderniseringsteori (60-tallet): den intervenerende staten Staten tjener fellesskapets beste skal styre økonomisk utvikling Markedet ikke i stand til dette Nyliberalisme (80-tallet): mer marked og mindre stat Staten er ineffektiv (byråkrati; monopol) Strukturtilpasning: markedsledet utvikling; minimalisering av staten; privatisering 4
Ideologiske og politiske endringer Institusjonalisme (90-tallet): hva slags stat? Fra less government på 80-t til good governance på 90-t (sunn offentlig sektor, juridisk rammeverk for utvikling, mekanismer for gjennomsiktighet/ansvarlighet) Deltakende mekanismer utover representativt demokrati gjennom NGOer og sivilsamfunnet i desentraliserte systemer Se Verdensbankens World Development Report 1997: Bringing the state closer to people Er teknokratisk og ignorer de politiske prosessene som er involvert i ulike former for styresett 5
Hva slags demokrati Minimalistisk definisjon: avholdelse av regelmessige og rettferdige valg formelle regler, prosedyrer og institusjoner i sentrum Substantiell definisjon: Democratisation is the introduction and extension of citizenship rights and the creation of a democratic state. Another way to think of this is a rights-based or substantive democratisation, in contrast to formal democratisation. The litmus-test for democracy is not whether rights exist on paper but, rather whether they have real meaning for people. (Grugel, J. 2002., s. 5) demokrati må reproduseres over tid og være en mekanisme for å regulere maktrelasjoner og sikre deltakelse og påvirkning 6
Desentralisering og lokaldemokrati Interessen for desentralisering og lokaldemokrati et resultat av konvergens mellom: Neoliberalisme (Verdensbanken): good governance sivilsamfunnet skal øve organisert press på staten gjennom deltakelse Poststrukturalisme: meningsfylt demokrati søkes i lokalsamfunn og motstand nedenfra gjennom mobilisering av marginaliserte grupper (sosiale bevegelser viktig politisk agent) Omtales som radikal polysentrisme: Et løst sammenknyttet sett av ideer om at sivilsamfunnets, markedsaktørers og lokale myndigheters handlinger inngår i en gjensidig forsterkende prosess for å bedre folks kår (Harriss, Stokke og Törnquist 2004) 7
Demokratisk desentralisering (DD) There is a growing consensus that democratic governance creates the conditions for sustainable development and poverty reduction. Local governments can play a major role in this effort by ensuring more effective and accountable local infrastructure and service delivery for the poor and by improving the dialogue between the state, citizens and their communities, and the private sector www.uncdf.org (besøkt 5. desember 2006) 8
Demokratisk desentralisering Demokratisk desentralisering: desentralisering og demokrati en forutsetning for utvikling og fattigdomsreduksjon Sentralt i regimers retorikk rundt desentralisering i Afrika fra 1990-tallet Grunnleggende antakelser: Staten er en uegnet institusjon for å fordele ressurser og skape utvikling jfr kritikk av staten i Afrika Desentralisering vil bringe beslutninger nærmere folk bedre kunnskaper om lokale behov 9
Demokratisk desentralisering DD antas å ha positive effekter på tre områder: Politisk spre makt i samfunnet og dermed øke folks innflytelse Styringsmessig øke politisk deltakelse og ansvarliggjøre politiske myndigheter Økonomisk økt ressursmobilisering og gi bedre og flere tjenester Demokratisk desentralisering og utvikling: Desentralisering økt politisk representasjon krav om tjenester og press på folkevalgte redistribusjon av ressurser utvikling Sentral plass i utviklingsdiskurser Imidlertid få studier om lokalisering av politikk og konsekvenser for utvikling og demokratisering 10
Desentralisering som institusjonell reform 80 % av utviklingsland involvert i en eller annen form for desentralisering Overføringer av planlegging, beslutningsmyndighet og administrative oppgaver fra sentralstaten til enheter på subnasjonalt nivå: Dekonsentrasjon: til statlige institusjoners lokale enheter Devolusjon (demokratisk desentralisering): til myndigheter på lokalt nivå som er a) helt eller delvis uavhengige av sentrale myndigheter og b) demokratiske valgte (som kommuner i Norge) Innebærer opprettelsen av lokaldemokratiske institusjoner ofte i form av kommuner i Vest-Afrika 11
Demokratisering i Afrika En rekke demokratiske transisjoner fra slutten av 1980- tallet (Huntingtons 3. bølge) Kobling intern og ekstern påvirkning i Afrika Økonomisk krise fra 1970-tallet gjorde et vanskelig å opprettholde sentraliserte styringsstrukturere Krav om reformer fra internasjonale institusjoner Demokratiske overganger og fremveksten av demokratiske protestbevegelser på 1990-tallet bla pga negative konsekvenser av Structural Adjustment Programs Frankofone Afrika: Mitterands tale ved konferanse i la Baule i 91 Ulike mekanismer i ulike land Samtidig en økt interesse for desentralisering i Afrika 12
Desentralisering i Vest-Afrika Senegal: gradvis styrking av lokale myndigheter siden 1960-tallet Ghana: District Assembly med ansvar for utvikling innført i 1988/89 Mali: desentraliserte institusjoner på kommune-, distrikts- og regionsnivå; innført i hele landet samtidig i 1999 Burkina Faso: desentraliserte institusjoner på provins- og kommunenivå; lokalvalg til landkommuner i 2006 13
Fører desentralisering til demokrati? Beetham to grunnleggende demokratiske prinsipper må være oppfylt Folkelig kontroll politisk deltakelse gjennom valg og andre formelle kanaler, men også gjennomsiktighet i beslutninger Likhet i forhold til beslutninger som fattes delta på lik linje og samme mulighetene til å fremme sine behov Institusjoner er demokratiske såfremt de fremmer disse demokratiske prinsippene Hvis folks valg ikke reflekteres i myndigheters planer vil de demokratiske prinsippene ikke være realisert Etablering av demokratiske institusjoner betyr ikke spredning av demokratisk praksis 14
Fører desentralisering til demokrati? Demokratisering alltid vil være en uferdig prosess Faktorer som undergraver eller styrker demokratiske prinsipper og institusjoner Statens rolle kommuner alltid del av en større institusjonell kontekst Lokalpolitikk mange institusjoner med krav på legitimitet og myndighet lokalt Eksempler fra Vest-Afrika 15
Desentralisering og lokalpolitikk i Mali Desentraliseringsreformen er et ambisiøst administrativt og institusjonelt politisk prosjekt som søker å utvide den demokratiske prosessen til de mest fjerntliggende stedene i landet og danne et rammeverk for lokale initiativ, selve motoren i den nye tilnærmingen til utvikling Alpha O. Konaré, president 1992-2002 16
Desentralisering og lokalpolitikk i Mali Opprettelsen av 682 nye kommuner i 1999 Devolusjon har ført til endringer lokalt: Partipolitisk system lokalt direktevalg til kommunestyret Devolusjon av begrensete funksjoner til kommunen: utarbeidelse av budsjetter og utviklingsplaner Mangel på devolusjon av sentrale funksjoner (primærhelsetjeneste; grunnskole) og få økonomiske overføringer truer lokaldemokratiet 17
Desentralisering og lokalpolitikk i Mali Mali: desentralisering maktkamp lokalt for politisk kontroll over kommunene elitekontroll i mange tilfeller Gossi kommunen blir arena for lokale konflikter: lokale ledere for to nomadefraksjoner i konflikt over skogressurser, men begge blir valgt inn i kommunestyret for samme politiske parti Tori og elitekontroll: landsbysjef er sønn av tidligere kantonsjef ser desentralisering som mulighet til å gjenopprette familiens tidligere dominans: er både borgermester, kontrollerer tilgang på naturressurser og er leder av alle lokale organisasjoner Tenenkou: reformen har skapte nye konfliktlinjer på lokalt nivå aktører gitt muligheter til å få posisjoner og tilgang til ressurser tidligere reservert for statsansatte (kommunegrenser definert slik at visse grupper kommer i majoritet) 18
Devolusjon og resentralisering i Ghana Etablering av folkevalgte District Assemblies i 1988/89 Høyeste politiske og administrative myndighet lokalt Devolusjon av en rekke ansvarsområder (86 i tallet), blant annet for planlegging, utvikling og budsjetter (= DD i teorien) Lokale myndigheter lite spillerom Sentrale aktører i DA utpekt av presidenten opprettholder statlig kontroll Folkelig deltakelse i planlegging av utviklingstiltak, men samordnes av sentralstaten ikke lokalt tilpasset Klientelisme: landsbyer med representanter i DA større tilgang på midler Manglende folkelig kontroll over folkevalgte Det institusjonelle rammeverket fører til økt statlig kontroll Politiske allianser sentrale lokale myndigheter: klientelisme 19
Devolusjon: skatteinnkreving Devolusjon av skatteinnkreving sentralt i DD: skal styrke lokaldemokratiske institusjoner Senegal: nivået sank til 0-5% av forventede inntekter Politikere frykter å ikke bli gjenvalgt krever ikke inn skatter Folk ser ikke fordelene frykter korrupsjon Kommunene ingen penger til investeringer Finansiering fra bistandsaktører og klientelistiske netteverk Ingen ansvarliggjøring av folkevalgte og lite gjennomsiktighet Folkevalgte ansvarlige overfor sine nasjonale politiske partier og ikke lokalbefolkningen 20
Devolusjon: skogforvaltning Deler av ansvaret for skogforvaltning overført til kommuner i Senegal kan nekte kommersiell utnyttelse Lokale folkevalgte nekter ikke: ansvarlige overfor politisk partier nasjonalt avhangig av ressurser Staten kontrollerer sentrale funksjoner: fastsetter kvoter og fordeler lisenser Ingen demokratisk desentralisering: makt til folkevalgte begrenset og funksjoner overført til institusjoner ansvarlig oppover Lokaldemokratiske institusjoner undergraves kan ikke fatte demokratiske beslutninger resentralisering Skogforvaltning i Niger overført til landsbynivå lokal utvikling (økte inntekter) og mindre urbanisering 21
Utvikling og fattigdomsreduksjon Ghana: økt deltakelse, men liten effekt for folk flest politiske tiltak reflekterer sentrale myndigheters krav om å mobilisere inntekter og oppfylle sentralt bestemte politiske prioriteringer enn de behov befolkningen har Mali: virkning av ekstern støtte? Bistandsprosjekter har bidratt midlertidig til demokratisk desentralisering, men vanskelig å opprettholde på sikt Nasjonalt investeringsfond for kommuner (ANICT) bidrar til småskala investeringer liten effekt på utvikling Lokal elitekontroll framfor DD mange steder Tchad: lokal utvikling i fravær av staten 22
Oppsummering Sentrale myndigheter begrenser folkevalgtes handlingsrom undergraver deres mulighet til å fatte demokratiske beslutninger Lokalpolitikk og elitekontroll: ingen folkelig kontroll og eksklusjon Vanskelig å fremme lokaldemokrati og utvikling gjennom desentralisering (i Vest-Afrika) Analyse av lokale politiske prosesser er sentralt - lokaldemokrati må forstås i relasjonelle og kontekstuelle termer: forholdet til staten og aktørers strategier ift demokratiske institusjoner 23