Hva taler for og imot at vi vil se større endringer i norsk kommune- og forvaltningsstruktur i tiårene som kommer?

Transkript

1 Partnerforum/KMD Hva taler for og imot at vi vil se større endringer i norsk kommune- og forvaltningsstruktur i tiårene som kommer? Jostein Askim, Institutt for statsvitenskap, UiO

2 Kommune- og forvaltningsstruktur i endring Kommunestruktur = kommuneinndeling Forvaltningsstruktur = forholdet mellom forvaltningsnivåene oppgavefordeling og styringsrelasjoner I endring = brudd; noe mer enn inkrementelle tilpasninger

3 Kommune- og forvaltningsstruktur i endring Treffende beskrivelse av det siste tiåret? Kommuneinndeling Oppgavefordeling Statlig styring av lavere forvaltningsnivåer Nei, kun inkrementelle endringer NAV-reformen 2006 Forvaltningsreformen 2010 Samhandlingsreformen 2012 Oppgavemessig noe større ansvar på eksisterende områder Økonomisk noe styrket statlig styring; andelen frie inntekter Legalt noe styrket statlig styring, økende tilsynsaktivitet

4 Kommune- og forvaltningsstruktur i endring Kun inkrementelle endringer Troverdig spådom for de neste årene? Hva skal til for at vi skal se brudd i rådende forvaltningspolitikk?

5 Hva driver frem (radikalt) ny politikk? Ødeleggelse innenfra (råtne på rot) Institusjonell sklerose Lært skuffelse Ødeleggelse utenfra (eksogent press) Sosioøkonomiske endringer Nye ideer Nye interesser og koalisjoner Vil vi se betydelig endring i norsk kommune- og forvaltningsstruktur drevet frem av noen av disse faktorene?

6 Institusjonell sklerose som endringsdriver Quick going forward but turning cycle like a super tanker Akkumulert sklerose gir «failure» som tvinger frem «død» eller endring (Nokia, Rank Xerox, britiske postvesenet) «Capture» den sentrale mekanismen bak sklerose: når en institusjon laget for å tjene samfunnsinteresser i stedet begynner å tjene noens spesielle interesser (regulatorer-bedrifter, statsforetak-ansatte) Kommunesektoren er 50/50 vital og sklerotisk. Svelger unna alt av oppgaver, men funksjonelle tilpasninger ut over hva som godt er, «gjør alt» for at grensene skal bestå Kommunestrukturen «fanget» av medianinnbygger, -politiker og -ansatt, med snevre interesser og begrenset horisont? Statlig styring «fanget» av risikoaverse departementer og av direktorater og tilsynsorganer med ønske om makt og innflytelse? Ikke sterk nok drivkraft for betydelig endring (alene)

7 Lært skuffelse som endringsdriver Opphopning av skuffelse, tålmodigheten tar slutt, strikken ryker Sektordepartementene innser at styringen av kommunene er kontraproduktiv (hyperbyråkrati) Stortinget innser at funksjonskrav og tilsynshjemler er carte blanche for direktorater og tilsyn Kommunene (innbyggerne, ansatte) innser at trange grenser holder kvaliteten nede, politikere i fraflyttingskommuner tolker exit som skuffelse Et stykke igjen til skuffelsen er sterk nok til å drive frem betydelig endring andres strikk er strukket lengre enn vår

8 Sosioøkonomiske endringsdrivere Fortsatt urbanisering taler for strukturendring

9 Urbanisering i europeiske land 20,0 15, ,0 5,0 0,0-5,0

10 Sosioøkonomiske endringsdrivere Fortsatt urbanisering taler for strukturendring Teknologisk endring taler for sterkere statlig styring men mot strukturendring Profesjonalisering av velferdsyrker har motstridende effekter på sjansen for endring Fravær av økonomisk nedgangstid taler mot endring generelt

11 «Fiscal stress» i europeiske land 20,00 15, ,00 5,00 0,00-5,00-10,00-15,00-20,00

12 Sosioøkonomiske endringsdrivere Fortsatt urbanisering taler for strukturendring Teknologisk endring taler for sterkere statlig styring men mot strukturendring Profesjonalisering av velferdsyrker har motstridende effekter på sjansen for endring Fravær av økonomisk nedgangstid taler mot endring generelt Uten økonomisk krise, vil sosioøkonomiske faktorer neppe drive frem endret kommunestruktur, men muligens sterkere statlig styring

13 Dark horse: Nye ideer som endringsdriver Ny likevekt mellom forvaltningsverdier? Redusert vektlegging av demokratisk ansvarsutkrevelse? Redusert aksept for ulike tilbud på ulike steder? Vektlegging av forebygging fremfor reparasjon. Redusert vektlegging av generalistkommuneprinsippet? Styrket tilslutning til ideen bigger is better? Very dark horse: Fokuserende hendelser, kommuner på dypt vann, kan skape mulighetsvindu for radikal endring

14 Nye interesser og koalisjoner som endringsdrivere Endringsagenter som kobler problemer og løsninger Er Jan Tore Sanner flernivåstyringens Tormod Hermansen? Neppe sterk nok til å tvinge opp mulighetsrom uten andre endringer Nye politiske koalisjoner åpner for nye beslutninger. Senterpartiets posisjon i nasjonal politikk (velgergrunnlaget). Tilnærming mellom H og Ap. Koalisjoner i bredere forstand hvordan fagorganisasjonene stiller seg til struktur og styring over tid

15 Oppsummert om mulige drivere for ny kommune- og forvaltningsstruktur Vil kommune- og forvaltningsstrukturen endres innenfra? Institusjonell sklerose: betydelig dynamikk (for mye) Lært skuffelse: et stykke igjen Vil den endres utenfra? Sosioøkonomiske endringer: strukturendring fremmes av urbanisering men kan hindres av teknologisk utvikling. Profesjonalisering har usikker effekt. Nye ideer: nøkkelen er vektlegging av likebehandling, generalistkommuneprinsippet og kraften i bigger is better Nye interesser og koalisjoner: nøkkelen er fagorganisasjonenes posisjon og Senterpartiets styrke De ulike mulige driverne: Bevegelse på alle, men motstridende effekter på sannsynligheten for betydelig endring Alt i alt begrenset grunn til å forvente større endringer i kommende tiår enn i tiåret vi har bak oss

16 Intern dynamikk i forvaltningspolitikken Kommuneinndeling Oppgavefordeling Statlig styring av kommunene Interkommunalt samarbeid