MELAND KOMMUNE MARS FORVALTNINGSREVISJON. Økonomisk internkontroll

MELAND KOMMUNE MARS 2011 FORVALTNINGSREVISJON Økonomisk internkontroll

INNHALD 0 Samandrag...3 1 Innleiing...4 2 Problemstilling...4 3 Metode...4 4 Revisjonskriterium...5 5 Økonomisk internkontroll i Meland kommune...8 5.1 Data...8 5.1.1 Berekning og utbetaling av tilskot til private barnehagar...8 5.1.2 Berekning og utbetaling av tilskot til Meland Arbeidssenter...9 5.1.3 Berekning og utbetaling av tilskot til legar...10 5.2 Vurderingar...11 5.2.1 Berekning og utbetaling av tilskot til private barnehagar...12 5.2.2 Berekning og utbetaling av tilskot til Meland Arbeidssenter...12 5.2.3 Berekning og utbetaling av tilskot til legar...13 6 Konklusjon og tilrådingar...13 7 Litteratur...15 2

0 Samandrag Prosjektet Økonomisk internkontroll i Meland kommune er utført på bakgrunn av bestilling frå kontrollutvalet i møte 14.01.11, sak 07/11. Kontrollutvalet ønskja ei gjennomgang av den økonomiske internkontrollen knytt til berekning og utbetaling av tilskot. Bakgrunnen for prosjektet er ei oppmoding frå ordførar i Meland kommune om å vurdere den økonomiske internkontrollen i kjølvatnet av den såkalla barnehagesaka, der kommunen hadde betalt ut vel 5 mill. kr for mykje i tilskot til dei private barnehagane. Følgjande problemstilling er vurdert: Har Meland kommune eit tilstrekkeleg økonomisk internkontrollsystem for berekning og utbetaling av tilskot, og i kva grad fungerar det tilfredsstillande i praksis? Prosjektet er avgrensa til å sjå på tre ulike typar tilskot som kommunen bereknar og utbetalar: tilskot til private barnehagar, tilskot til Meland Arbeidssenter og tilskot til privatpraktiserande leger. Dette er tilskot som i 2010 utgjorde om lag 30 mill kr. Utfordringa i eit prosjekt som skal vurdere om den økonomiske internkontrollen er tilstrekkeleg er for Meland kommune sitt vedkommande todelt: For det første er det ikkje gitt kva krav ein faktisk kan og bør stille til eit økonomisk internkontrollsystem for at det skal kunne karakteriserast som tilstrekkeleg eller tilfredsstillande, m.a. fordi det må tilpassast organisasjonens risiko og eigenart. Det krev at administrasjonssjefen har gjort ei vurdering av om administrasjonen er under betryggende kontroll og kva risiko som er akseptabelt, og at denne vurderinga er kjent. Revisjonskriteria som revisjonen har utleda, gjør det derimot mogleg å vurdere om sentrale internkontrollelement er tilstades i desse prosessane. Den andre utfordringa revisjonen har møtt i dette arbeidet, er mangelen på skriftleg dokumentasjon. Mangel på skriftleg dokumentasjon og eit lovverk som opnar for at kommunen sjølv skal definere kva som er eit hensiktsmessig internkontrollsystem, gjer det til ei utfordrande oppgåve å vurdere om internkontrollsystemet fungerar som forutsatt. Manglande formalisert internkontrollsystem utelukkar ikkje at kontrollaktivitetar vert utført på meir uformell basis. Revisjonen meiner at det vert utført kontrollaktivitetar for å redusere risiko i samband med berekning av tilskot, men at desse i avgrensa grad er basert på konkrete risikovurderingar, og praksisen varierar mellom dei ulike tilskota. Det ligg i liten grad føre skriftleg dokumentasjon på korleis kontrollhandlingar skal utførast, og kva ansvar som ligg til dei ulike funksjonane. Når det gjeld utbetaling av tilskot, meiner revisjonen at sentrale internkontrollelement manglar. Den økonomiske internkontrollen på dei områda som er vurdert er i liten grad formalisert og dokumentert. Revisjonen meiner derfor det er positivt at den administrative leiinga planlegg å få på plass eit meir omfattande skriftleg økonomisk internkontrollsystem i nær framtid. Etter revisjonens vurdering bør dette arbeidet prioriterast, og revisjonen er einig i administrasjonens vurdering om at dette arbeidet må forankrast både på leiarnivå og i organisasjonen forøvrig. Revisjonen vil understreke at det også bør etablerast rutinar som sikrar at det økonomiske internkontrollsystemet vert halde vedlike. Det er i stor grad et kommunalt valg å avgjøre hva det vil si å ha betryggende kontroll innen de ulike områdene. Men, et slikt valg bør gjøres bevisst. (PwC, 2009:22). Dette sitatet oppsummerar i stor grad revisjonens vurdering. 3

1 Innleiing Prosjektet Økonomisk internkontroll i Meland kommune er utført på bakgrunn av bestilling frå kontrollutvalet i møte 14.01.11, sak 07/11. Før oppstart av prosjektet har revisor vurdert sin uavhengighet i forhold til Meland kommune, jf. Kommuneloven 79 og revisjonsforskriften 6, og kjenner ikkje til tilhøve som er eigna til å svekke tilliten til vår uavhengighet og objektivitet. Kontrollutvalet ønskja ei gjennomgang av den økonomiske internkontrollen knytt til berekning og utbetaling av tilskot. Bakgrunnen for prosjektet er ei oppmoding frå ordførar i Meland kommune om å vurdere den økonomiske internkontrollen i kjølvatnet av den såkalla barnehagesaka, der kommunen hadde betalt ut vel 5 mill. kr for mykje i tilskot til dei private barnehagane. Ordførar peikar i sitt brev av 26.11.10 på at det er svært viktig at Meland kommune har rutinar/kvalitetskontroll som hindrar feilutbetalingar, og at det er avgjerande å setje inn tiltak for å hindre liknande feil i framtida. Kontrollutvalet signaliserte ønskje om at tilskot til private barnehagar vart prioritert, gjerne saman med utbetalingar på andre område. I dette prosjektet vil revisjonen sjå på den økonomiske internkontrollen knytt til berekning og utbetaling av tilskot til private barnehagar, tilskot til Meland Arbeidssenter, samt tilskot til privatpraktiserande legar. Desse tre typane tilskot utgjorde rekneskapsførte utbetalingar på meir enn 30 mill kr i 2009, der tilskot til private barnehagar var det største med 27,7 mill i driftstilskot. Prosjektet vil ikkje undersøke om sjølve berekningane av tilskota er korrekt, men om det er etablert internkontrollsystem knytt til berekning og utbetaling av tilskot, og i kva grad/på kva måte dette systemet vert følgt. 2 Problemstilling 1. Har Meland kommune eit tilstrekkeleg økonomisk internkontrollsystem for berekning og utbetaling av tilskot, og i kva grad fungerar det tilfredsstillande i praksis? 3 Metode Prosjektet er lagt opp etter RSK 001: Forvaltningsrevisjon organisert som prosjekt. Revisjonen har nytta intervju og dokumentanalyse for å svare på problemstillingane i prosjektet. Datainnsamlinga er gjennomført i februar-mars 2011. Revisjonen hadde oppstartsmøte med konstituert rådmann og økonomisjef 14.02.11, og førebels rapport vart sendt til kst. rådmann på høyring 24.03.11. Høringsuttale frå rådmann datert 30.03.11, gir uttrykk for at administrasjonen i hovudsak delar dei konklusjonar revisjonen har trekt. Høyringsuttalen gav ikkje grunnlag for å gjere vesentlege endringar i rapporten, og uttalen er lagt ved endeleg rapport. Revisjonen har intervjua kst. rådmann, kommunalsjef for kultur og oppvekst, kommunalsjef for helse og sosial, økonomisjef og to sakshandsamarar. Referat frå alle intervjua er verifisert, dvs. godkjent av intervjuobjektet. Informasjon er også henta inn via e-postkorrespondanse. 4

4 Revisjonskriterium Omgrepet revisjonskriterium viser til dei krav og forventningar ein kan stille til den funksjon, aktivitet eller prosedyre som er gjenstand for forvaltningsrevisjon, jf. Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Revisjonskriteria i dette prosjektet er henta frå følgjande kjelder: Kommuneloven 23 nr 2 COSO-rammeverket The Comittee of the Sponsoring Organizations of the Treadway Comission KRD 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane (2009) KRD Internkontroll i norske kommuner, AGENDA Utredning og utvikling AS (2008) KRD Internkontroll i kommuner, PwC (2009) Rutiner for økonomistyring. Ansvarsstruktur (Meland kommune 2009) Etisk reglement for Meland kommune Kommuneloven 23.2 slår fast at ( )Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Siktemålet i lovverket er å tydeleggjere administrasjonssjefens ansvar for å føre kontroll med verksemda, men kommuneloven nyttar ikkje omgrepet internkontroll, og stiller heller ikkje krav til korleis internkontrollsystemet skal utformast. I 2008 leverte Agenda ein rapport til KRD med tittelen Internkontroll i norske kommuner, der ein av hovudkonklusjonane var at det er ei utfordring for administrasjonssjefane å definere innhaldet i omgrepet betryggande kontroll. Det var varierande forståing i den kommunale toppleiinga om kva omgrepet betryggande kontroll faktisk innebar, i dei casekommunane Agenda hadde undersøkt. Også i faglitteraturen og anna utredningsarbeid er det ulike tilnærmingar til internkontrollomgrepet. I rapporten Internkontroll i kommuner (2009:5) definerar PwC internkontroll som et formalisert kontrollsystem der kontrollaktiviteter utformes, gjennomføres og følges opp med basis i vurderinger av risiko for styringssvikt, feil og mangler i virksomhetens arbeidsprosesser. Andre institusjonar, som t.d. Senter for Statlig Økonomistyring (SSØ) har eit breiare fokus, der også måloppnåing er inkludert. Hovudforskjellen ligg i at den snevre varianten av internkontrollomgrepet har større element av kontroll og fokus på å unngå uønska hendingar, jf. diskusjonen i KRDs rapport 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll. I dette prosjektet skal revisjonen sjå nærare på den økonomiske internkontrollen i Meland kommune. Det gjer det naturleg å ta utgangspunkt i ei forståing av internkontrollomgrepet, der risikoomgrepet i hovudsak er knytt til hendingar ein ønskjer å unngå. Men den økonomiske internkontrollen må sjølvsagt sjåast som ein del av eit større heile. 5

I rapporten Internkontroll i norske kommuner (2009:27) heiter det: Behovene for styring, kontroll og forbedring må veies mot hverandre, [...] Vår vurdering er likevel at vektingen i dag er skjev. De fleste kommuner trenger større islett av kontroll i virksomhetsstyringen. Dagens dominerende rammeverk i kommunesektoren, mål og resultatstyring, legger for liten vekt på risikovurdering og kontroll. Vi tilråder at kommunene gir kontroll større prioritet i virksomhetsstyringen. Når det gjelder hvordan man finner veien videre med kombinasjon og justering mellom styringsrammeverk, må den enkelte kommune starte fra der den står. Kommuner med velutviklet kvalitetssystem bør naturligvis ikke kaste dette på båten, men heller ta grep som sikrer nødvendige islett av kontroll. I KRDs rapport 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll (2009:47) understrekar arbeidsgruppa at internkontrollsystemet ( ) må tilpassast kvar einskild kommune. Kommunane er ulike i organisering, utvikling, intern ansvarsfordeling og kompetanse. Denne ulikskapen vil påverke risikovurderinga og dermed òg arbeidet med internkontrollen og dei løysingane som blir valde. Ut i frå dokumentgjennomgangen kan ein såleis utlede at internkontrollsystemet er eit leiaransvar, og bør vere tilpassa risiko og eigenart i verksemda. Manglande definering i lov og forskrift til kva krav ein kan stille til eit internkontrollsystem utover dette, gjer at ein må bevege seg lågare i hierarkiet for å finne revisjonskriterium som kan definere kva krav ein kommunes internkontrollsystem skal vurderast mot. COSO-rapporten (1992), som har vore retningsgivande for svært mykje av den faglege diskusjonen omkring internkontroll i Noreg, gir kvalifiserte tilrådingar om kva element eit internkontrollsystem bør innehalde. Rapporten frå The Comittee of the Sponsoring Organizations of the Treadway Comission (1992), også kjent som COSO-rapporten peiker på at eit internkontrollsystem består av fem innbyrdes samanhengande komponentar: a) Eit godt kontrollmiljø b) Bruk av løpande risikovurderingar c) Kontrollaktivitetar d) God kommunikasjon og informasjon på alle nivå e) Aktiv overvaking frå leiinga Figur 1) COSO-rammeverket 6

Kontrollmiljøet viser til den såkalla grunnmuren som dei øvrige komponentane byggjer på, og viser t.d. til organisasjonskultur, ledelsesfilosofi og organisatorisk oppbygging av eininga. Risikovurdering viser til dei vurderingane som må gjerast for å kartlegge og analysere risiko for at målsettingane ikkje vert nådd, både med omsyn til sannsynlighet og vesentlighet. Kontrollaktivitetane henger nøye saman med risikovurderingane, og er dei kontrollhandlingane som skal iverksettast for å redusere risiko. Informasjonsflyt og kommunikasjon må vere effektiv, og virke både horisontalt og vertikalt i organisasjonen. Dei som skal utføre kontrollhandlingane må vite kva kontroller som finnes, og i tillegg forstått si rolle. Til sist må det etablerte internkontrollsystemet overvakast, slik at avvik vert følgt opp, og internkontrollsystemet korrigert, dersom dei fira kontrollelementa ikkje fungerar etter hensikta. PwCs rapport Internkontroll i kommuner (2009) fokuserar på formalisering av kontrollhandlingar, krav til skriftleg dokumentasjon av rutinar og at etablerte internkontrollsystem vert følgt opp og vedlikehalde. I dette prosjektet er internkontrollomgrepet avgrensa til økonomisk internkontroll, og innanfor økonomisk internkontroll er det utbetalingar av tilskot, som er hovudfokus. Overførings- og utbetalingsordningar i kommunen skal bidra til å oppfylle kommunens hovudmålsettingar når det gjeld produksjon og service, og må til ein kvar tid skje med bakgrunn i legale administrative eller politiske vedtak. Einaste skriftlege dokument som skildrar rutinar knytt til økonomisk internkontroll i Meland kommune er Rutiner for økonomistyring. Ansvarsstruktur. (2009). I forhold til berekning og utbetaling av tilskot er det spesielt tilvising og attestasjonsfunksjonen som er relevant i dette dokumentet Ei tilvising er ein fullmakt til å foreta utbetaling og/eller belastning av ein utgiftspost i kommunen sin rekneskap. Det betyr at den som gir ordre om utbetaling, dvs. tilviser, er ansvarleg for at det ligg til grunn tilstrekkeleg grunngjeving for overføring av økonomiske midlar til andre. Å attestere innebærer å gå god for at bilaget er forsvarleg kontrollert, og at det er sikkert grunnlag for å tilrå tilvising. I Rutiner for økonomistyring. Ansvarsstruktur (2009:2) heiter det: Den som tilviser ei rekning til utbetaling og bokføring, pliktar å kontrollere at disponeringa er i orden både formelt og reelt, og at det er i samsvar med vedteke budsjett. I Rutiner for økonomistyring. Ansvarsstruktur (2009:2) heiter det også at Budsjettansvarlege skal også etablere rutiner for internkontroll ( ). På denne bakgrunn utleder revisjonen følgjande revisjonskriterium for økonomisk internkontroll knytt til berekning og utbetaling av tilskot: Kommunen bør 1. ha oppdaterte dokument som viser fordeling av roller og ansvar 2. gjere risikovurderingar som vert lagt til grunn for kontrollaktivitetar 3. ha skrifteleg rutineskildring av kontrollaktivitetane 4. sikre kommunikasjon som gjer at dei som skal utføre kontrollhandlingane kjenner sitt ansvar 5. vedlikehalde internkontrollsystemet 7

5 Økonomisk internkontroll i Meland kommune Omgrepet økonomisk internkontroll viser til ein del av eit overordna internkontrollsystem, som er retta inn mot den økonomiske drifta i kommunen. Det er grunn til å forvente at eit økonomisk internkontrollsystem har større fokus på kontrollelement, enn øvrige deler av eit internkontrollsystem, jf. diskusjonen under punkt 4. Overførings- og utbetalingsordningar i kommunen skal bidra til å oppfylle kommunens hovudmålsettingar når det gjeld produksjon og service, og må til ein kvar tid skje med bakgrunn i legale administrative eller politiske vedtak. I dette prosjektet ser revisjonen på tre avgrensa prosessar, der berekningsprosess og utbetalingsordning vert vurdert. 5.1 Data 5.1.1 Berekning og utbetaling av tilskot til private barnehagar Tilskotet til ikkje-kommunale barnehagar, også kjent som barnehagetilskotet vert berekna ein gong i året, med utbetaling fordelt på fire terminar. Tilskotet utgjorde i 2008 meir enn 27 mill kr. Kommunalsjef for kultur og oppvekst har tilvisningsansvar og barnehagekonsulent attestasjonsansvar. Berekning av barnehagestilskotet skjer i eit samarbeid mellom barnehagekonsulent og økonomikonsulent, altså i eit samarbeid mellom to avdelingar. Samarbeidet mellom barnehagekonsulent og økonomikonsulent var initiert på bakgrunn av behov for komplementær kompetanse, og ikkje kontrollfunksjon. Det betyr at samarbeidet vaks fram uformelt, fordi det var behov for to ulike typar kompetanse for å berekne tilskotet. Barnehagekonsulenten leverar data om barnehagesektoren som berekningane av barnehagestilskotet er basert på, og økonomikonsulenten bereknar tilskotet ved hjelp av eit excelark som er gitt av departementet, jf. Forskrift om likeverdig behandling av tildeling av offentlige tilskudd til ikke-kommunale barnehager. Fram til 2010 har det ikkje vært gjort risikovurdering av denne prosessen. Det ligg ikkje føre skriftlege rutinar/retningslinjer som beskriver konkrete prosesspesifikke kontrollhandlingar for å sikre at tilskot og utbetaling skjer korrekt, forutan at det er etablert arbeidsdeling mellom den som attesterer, tilviser og utbetalar, jf. Rutiner for økonomistyring og delegasjonsreglementet. Revisjonen kjenner ikkje til at det fram til 2010 var etablert noko kontrollaktivitetar for å sikre/vurdere bereknings- og utbetalingsprosessen, men den var i hovudsak basert på tillit til at leddet framom ein i prosessen som var tillagt kontrollansvar, hadde utført sin oppgåve korrekt. Då det vart kjent at kommunen hadde utbetalt om lag 5,5 mill for mykje til dei private barnehagane i perioden 2008-2010, vart Telemarksforsking hyra inn for å kvalitetssikre berekningsgrunnlaget. Telemarksforsking kvalitetssikrar berekningsgrunnlaget for tilskotet også i 2011. Vidare har økonomisjefen sendt ut skriv til kommunalsjefane om at krav til attestasjon og tilvisningsfunksjon må presiserast. 1 1 E-post frå økonomisjef til kommunalsjefar i Meland kommune datert 16.12.10. 8

Figur 2) Prosess for berekning og utbetaling av tilskot til private barnehagar Barnehagekonsulenten gir bakgrunnsinfo Økonomikonsulenten bereknar tilskotet i excel Telemarksforsking kvalitetssikrar Barnehagekonsulent attesterar Kommunalsjef tilvisar Økonomikontoret utbetalar tilskot Tilskotet vert utbetalt av økonomikontoret på bakgrunn av attestert og tilvist bilag. Same person bokførar og foretar utbetaling. Revisjonen har fått opplyst at denne også gjennomførar kontrollar i samband med manuelle utbetalingar, t.d. kontrollerar bankkvittering mot faktura. Denne aktiviteten er ikkje dokumentert. Det ligg ikkje føre skriftlege retningslinjer eller prosedyreskildringar knytt til utbetaling av tilskot. I følgje økonomisjefen, vil dette kome på plass i samband med utarbeiding av eit nytt økonomisk internkontrollsystem i løpet av våren 2011. 5.1.2 Berekning og utbetaling av tilskot til Meland Arbeidssenter Kommunen sitt samla tilskot til Meland Arbeidssenter AS utgjorde nærmare 3,2 mill kr i 2009. Meland Arbeidssenter AS (MAS) er ein vekst bedrift, som tilbyr varig tilrettelagt arbeid (VTA) til personar som har behov for tilrettelagt arbeidsplass, arbeidspraksis i skjerma bedrift (APS), kommunale tilrettelagte arbeidsplassar, samt Arbeid med bistand. 2 Kommunen sitt tilskot til MAS vert berekna på bakgrunn av antall personar med VTAplassar 3 ved Meland Arbeidssenter AS, og deira funksjons- og hjelpebehov. Kommunen sitt tilskot skal utgjere minst 25 % av det statlege driftstilskotet 4, jf. Forskrift om arbeidsrettede tiltak 11-7 og avtale mellom Meland kommune og MAS. I tillegg kjem kommunale VTA plassar som kommunen kjøper/dekker med personellressurs. Desse plassane er eit kommunalt ansvar. Avtala mellom Meland kommune v/rådmann og Meland Arbeidssenter AS dannar utgangspunkt for dette tilskotet. Prosessen som definerar funksjons- og hjelpebehovet til personar med VTA-plassae, styrar i stor grad størrelsen på det kommunale tilskotet. Leiar NAV kommune og koordinator for funksjonshemma har møter med Meland Arbeidssenter AS, og kvart år er det gjennomgang av alle brukarane sitt funksjons- og hjelpebehov. Referat frå desse møta dannar grunnlag for tilskotet som kommunen skal betale ut frå tall VTA-plassar og stillingsbehov for kommunale VTA-plassar. Eventuelle endringar i tilskot vert kvart år vurdert/justert via ordinær budsjettprosess og vedteke i kommunestyret. Det er også faste møter (Rådgjevande utvalg 5 ) mellom Meland kommune, NAV stat og Meland Arbeidssenter AS i løpet av året. Eventuelle endringar i tilskotsbehov (auke/reduksjon) må justerast via budsjettrevisjon og godkjennast i kommunestyret. 2 Sjå www.melandarbeidssenter.no 3 NAV stat betalar for APS-plassane 4 Det statlege driftstilskotet utgjer ein fast, månadleg sats pr godkjent tiltaksplass. 5 MAS er pålagt å ha rådgjevande utval. Her er NAV kommune og NAV stat representert saman med MAS. 9

Budsjett for tilskot til Meland Arbeidssenter består av tre ansvarsområde: ansvar 300, ansvar 350 og ansvar 305 6. Ansvar 300 er fast sum per år med kr 650.000,- 7, der attestasjon vert utført av sekretær ved helse- og sosial, og tilvist av kommunalsjef Helse- og sosial. Dette er eit fast beløp som ikkje kan justerast. Ansvar 350 er variabel sum med grunnlag i tiltaksplassar, som vert attestert av leiar NAV kommune, og tilvist av kommunalsjef for helse og sosial, og utgjorde i 2010 vel 2,2 mill kr. I følgje kommunalsjef helse og sosial er det ikkje gjort risikovurderingar knytt til berekning og utbetaling av tilskot. Kontrollaktivitet i budsjettår er knytt til budsjettprosessen samt fast rekneskapsrapportering annakvar månad til formannskapet. Det ikkje etablert formell etterkontroll frå Helse- og sosialavdelinga på at faktisk utbetalt tilskot stemmer imidlertid vil endringar i behov bli synliggjort i Rådgjevande utval, og evt reduksjon/auke i behov i budsjettår blir synliggjort i revidert budsjett. Revisjonen har ikkje gjort ei konkret vurdering av kontrollmiljøet, utover intervju med kommunalsjef, som karakteriserer dette som tilfredsstillande. Det er ikkje etablert skriftlege retningslinjar/rutinar for berekning av tilskot til Meland Arbeidssenter utover Rutiner for økonomistyring. Ansvarsstruktur, men kommunalsjef for helse og sosial opplyser at dette arbeidet er på trappene. Tilskotet vert utbetalt via økonomikontoret. Økonomikontorets utbetaling av tilskot følgjer same praksis som opplyst under punkt 5.1.1. 5.1.3 Berekning og utbetaling av tilskot til legar Kommunen betalar ut tilskot til privatpraktiserande legar, og utbetalinga består av to ulike typar tilskot: praksiskompensasjon og per-capita-tilskot. Totalt vart det utbetalt om lag 800 000,- i 2009. Berekning av praksiskompensasjon følgjer ein sentralt inngått avtale mellom KS og legeforeningen, jf. 5 i avtalen. 8 Satsen skal justerast annakvart år, i tråd med endringar i avtalen. I følgje økonomisjefen har ikkje denne justeringa vorte gjennomført sidan 2006. I følgje økonomisjefen er det ikkje klart definert kven som har ansvar for at denne justeringa vert gjennomført i lønnssystemet. Det ligg ikkje føre skriftlege retningslinjer for denne prosessen. Pr capita-tilskot følgjer den same avtala, og utgjer for tida kr 380 pr år pr listepasient. 9 Det er HELFO 10 som administrerar fastlegelistene og bereknar tilskotet til fastlegane. Kommunane eller legane rapporterer ikkje noko av dette sjølv. Økonomikontorets utbetaling av tilskot til legane skjer via lønnssystemet. Når det gjeld endring av sats for praksiskompensasjon, har revisjonen fått opplyst at det skal sendast tilvist endringsmelding til økonomikontoret. Denne dokumentasjonen skal, i følgje økonomisjefen, 6 Revisjonen har ikkje vurdert ansvar 305 Psykisk helseteneste kr 501 000 i 2010. 7 Jamfør kommunestyrevedtak 113/09, gjeldande frå og med 2010. 8 http://www.legeforeningen.no/id/111867.0 9 Sjå statsavtalen / normaltariffen, side 34: http://www.legeforeningen.no/cocoon/legeforeningen/normaltariff.xsp 10 Helseøkonomiforvaltningen (HELFO) er ein ytre etat under Helsedirektoratet som ivaretar sentrale helserettar gjennom forvaltning av viktige stønadsordningar for befolkninga. 10

arkiverast i personalmappa. Endringa i sats for praksiskompensasjon var ikkje å finne i personalmappa. 5.2 Vurderingar Oppdraget i dette prosjektet var å vurdere kommunen sitt internkontrollsystem knytt til berekning og utbetaling av tilskot. Økonomisk internkontroll knytt til berekning og utbetaling av tilskot kan seiast å vere eit svært avgrensa felt av kommunen sitt internkontroll system. På den annan side hadde Meland kommune utbetalt driftstilskot på meir enn 30 mill kr i 2009. Det innebærer at det er eit viktig område å sikre at utbetalingar er korrekte med omsyn til berekning og faktisk utbetaling. Utfordringa i eit prosjekt som skal vurdere om den økonomiske internkontrollen er tilstrekkeleg er for Meland kommune sitt vedkommande todelt: For det første er det ikkje gitt kva krav ein faktisk kan og bør stille til eit økonomisk internkontrollsystem for at det skal kunne karakteriserast som tilstrekkeleg eller tilfredsstillande, m.a. fordi det må tilpassast organisasjonens risiko og eigenart. Det krev at administrasjonssjefen har gjort ei vurdering av om administrasjonen er under betryggende kontroll og kva risiko som er akseptabelt, og at denne vurderinga er kjent. Revisjonskriteria som revisjonen har utleda, gjør det derimot mogleg å vurdere om sentrale internkontrollelement er tilstades. Den andre utfordringa revisjonen har møtt i dette arbeidet, er mangelen på skriftleg dokumentasjon. Mangel på skriftleg dokumentasjon og eit lovverk som opnar for at kommunen sjølv skal definere kva som er eit hensiktsmessig internkontrollsystem, gjer det til ein utfordrande oppgåve å vurdere om internkontrollsystemet fungerar som forutsatt. Manglande formalisert internkontrollsystem utelukkar ikkje at kontrollaktivitetar vert utført på meir uformell basis. Revisjonen er ikkje kjent med at det frå rådmannsnivå er gjort ei systematisk vurdering av om administrasjonen er under betryggende kontroll, t.d. ved systematisk å etterspørje korleis dei budsjettansvarleges krav til internkontroll er følgt opp, jf. Rutiner for økonomistyring. Ansvarsstruktur (2009). På eit generelt nivå vert det gitt uttrykk for at leiarstilen i administrasjonen har vore meir basert på tillit enn kontroll. Dette kjem også til uttrykk ved at det er svært lite skriftlege retningslinjer kva økonomisk internkontroll angår i dei avdelingane revisjonen har undersøkt. Frå leiarnivå vert det også gitt uttrykk for at det ikkje er ein heilheitleg kultur for å gjennomføre risikovurderingar i einingane, men at dette er aktivitetar som er meir utprega innanfor eit utval sektorar. Manglande risikovurderingar er begrunna med manglande ressursar. Revisjonen meiner at risikovurderingar med tilhøyrande kontrollaktivitetar for å redusere risiko, med fordel kan innarbeidast i dei prosessar og arenaer som alt er etablert, når eit heilheitleg økonomisk internkontrollsystem skal etablerast. I KRDs rapport 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll (2009:47) heiter det at Arbeidsgruppa meiner at innsats og ressursbruk i internkontrollen ikkje må sjåast som bruk av ressursar på unødig administrasjon. Arbeidet med internkontrollen verkar til at kommunen når sine mål. Internkontroll er såleis eit løpande arbeid for betre kvalitet i tenestene og effektiv ressursbruk. 11

Det er positivt at det er tatt initiativ til å etablere eit økonomisk internkontrollsystem, slik kst. rådmann og økonomisjef gir uttrykk for i intervju. 5.2.1 Berekning og utbetaling av tilskot til private barnehagar Ei vurdering av det økonomiske internkontroll systemet knytt til berekning og utbetaling av tilskot til private barnehagar, vil nødvendigvis måtte skjelne mellom før og etter den såkalla barnehagesaka. Til tross for kompleksiteten i reknearket som låg til grunn for berekningane av tilskotet, og den vesentlege storleiken på tilskotet, var det ikkje gjort nokon risikovurdering av prosessen, og heller ikkje sett i verk særskilte kontrollaktivitetar, etter det revisjonen har fått opplyst. Det er revisjonen sitt inntrykk at samarbeidet mellom dei to aktørane som var sentrale i berekninga av tilskotet var eit uformelt samarbeid, som hadde utvikla seg på bakgrunn av behovet for komplementær kompetanse, snarare enn ei bevisst risikovurdering, med tilhøyrande kontrollhandlingar for å redusere risikoen. Det vert uttalt at prosessen fant sted i ein setting stor grad prega av tillit, og der roller og ansvar ikkje var tilstrekkeleg avklara. Det ligg ikkje føre skriftleg skildring av økonomiske internkontrollaktivitetar, utover dokumentet Rutiner for økonomistyring (2009), som på side 2 angir at ( ) Den som tilviser ei rekning til utbetaling og bokføring, pliktar å kontrollere at disponeringa er i orden både formelt og reelt ( ) Den som tilviser har også ansvaret for at beløpet som vert bokført er rett, og at tilvist rekning er attestert og etterekna av dei som har effektuert kjøpet/ordren eller har slikt ansvar. At det har vore to personar involvert i berekninga av tilskotet, kan ha gitt inntrykk av eit kontrollelement, som i realiteten ikkje fantes. Slik revisjonen forstår saka, vart det ikkje undersøkt om den/dei som utførte kontrollaktivitetar faktisk hadde forståing av kva ansvar som låg til funksjonen. Det fantes ikkje skriftlege retningslinjer for korleis berekningsprosessane og utbetalinga skulle utførast, og det kan synast som at ledda i prosessen som var tillagt kontrollansvar, hadde tillit til at leddet foran i prosesskjeden hadde utført oppgåva korrekt. Etter at feilen i berekningsgrunnlaget vart oppdaga, vart Telemarksforsking hyra inn for å kvalitetskontrollere berekningsgrunnlaget. Telemarksforsking har denne rolla også i samband med utbetaling av tilskotet i 2011. Vidare har økonomisjefen sendt ut skriv til kommunalsjefane om at krav til attestasjon og tilvisningsfunksjonen må presiserast. 11 Når det gjeld sjølve utbetalinga av tilskot, kan ikkje revisjonen sjå at sentrale kontrollelement som arbeidsdeling og skriftleg rutineskildringar, er ein del av den ordinære utbetalingsprosessen. 5.2.2 Berekning og utbetaling av tilskot til Meland Arbeidssenter Prosessen knytt til berekning av tilskot til Meland Arbeidssenter involverar personar frå fleire ulike einingar, og attestasjon og tilvisingsansvar er lagt til ulike personar. Ein kan såleis sei at arbeidsdelingsprinsippet er i varetatt. Men det ligg ikkje føre skriftlege retningslinjer for korleis berekning og utbetaling av tilskot til Meland Arbeidssenter skal utførast, og det vert 11 E-post frå økonomisjef til kommunalsjefar i Meland kommune datert 16.12.2010. 12

heller ikkje gjennomført risikovurdering av prosessen. Det ligg element av økonomisk internkontroll i handsaminga av tilskotet i budsjettprosessen, og rapporteringsrutinane knytt til rekneskapen. Revisjonen meiner at det er element av økonomiske internkontroll tilstades i berekningsprosessen, men at desse bør formaliserast og dokumenterast, og baserast på konkret risikovurdering. Revisjonen meiner det er positivt at kommunalsjef for helse og omsorg ønskjer å sette økonomisk internkontroll på dagsorden i tida som kjem. Når det gjeld vurdering knytt til utbetaling av tilskot viser revisjonen til punkt 5.2.1. 5.2.3 Berekning og utbetaling av tilskot til legar Berekninga av per capita-tilskot er primært lagt utanfor kommunen, og vert utført av ekstern aktør ved hjelp av sentralt avtaleverk, og elektronisk henta tal på listepasientar. Når det gjeld berekning av praksiskompensasjon manglar denne prosessen etter revisjonens vurdering sentrale internkontrollkomponentar. Ansvaret for at satsane gitt i statsavtalen vert overført til lønnssystemet er ikkje klart plassert, og det er ikkje skriftlege retningslinjer som skildrar korleis denne prosessen skal foregå. Resultatet i dette tilfellet er at praksiskompensasjonen til privatpraktiserande legar, i følgje økonomisjefen, ikkje har blitt justert i tråd med den sentralt inngåtte avtala mellom KS og legeforeningen sidan 2006. 6 Konklusjon og tilrådingar Det er utfordrande å vurdere om Meland har eit tilstrekkeleg økonomisk internkontrollsystem, fordi det ikkje ligg føre ei kjent vurdering som definerar akseptabelt risikonivå frå rådmann. Det revisjonen har gjort, er å vurdere i kva grad sentrale internkontrollelement er tilstades og vert gjennomført i samband med utrekning og utbetaling av tilskot frå kommunen. Revisjonen meiner at det vert utført kontrollaktivitetar for å redusere risiko i samband med berekning av tilskot, men at desse i avgrensa grad er basert på konkrete risikovurderingar, og varierar mellom dei ulike tilskota. Det ligg i liten grad føre skriftleg dokumentasjon på korleis kontrollhandlingar skal utførast, og kva ansvar som ligg til dei ulike funksjonane. Når det gjeld utbetaling av tilskot, meiner revisjonen at sentrale internkontrollelement manglar. Den økonomiske internkontrollen på dei områda som er vurdert er i liten grad formalisert og dokumentert. Revisjonen meiner derfor det er positivt at den administrative leiinga planlegg å få på plass eit meir omfattande skriftleg økonomisk internkontrollsystem i nær framtid. Etter revisjonens vurdering bør dette arbeidet prioriterast, og revisjonen er einig i administrasjonens vurdering om at arbeidet med økonomisk internkontrollsystem må forankrast både på leiarnivå og nedover i organisasjonen. Revisjonen vil understreke at det i denne samanheng også bør etablerast rutinar som sikrar at det økonomiske internkontrollsystemet vert følgt opp og halde vedlike. Det er i stor grad et kommunalt valg å avgjøre hva det vil si å ha betryggende kontroll innen de ulike områdene. Men, et slikt valg bør gjøres bevisst. (PwC, 2009:22). Dette sitatet oppsummerar i stor grad revisjonens vurdering. 13

Revisjonens tilrådingar: a. Meland kommune bør prioritere arbeidet med å etablere eit økonomisk internkontrollsystem, basert på risikovurderinga, og tilpassa kommunen sin eigenart. Ansvaret for dette arbeidet ligg hos rådmannen. b. Det økonomiske internkontrollsystemet bør formaliserast t.d. gjennom skriftlege rutinar, avklaring av rollar og ansvar og tilfredsstillande dokumentasjonsrutinar. c. Arbeidet med å etablere eit økonomisk internkontrollsystem bør forankrast både i leiinga og i organisasjonen forøvrig, og det bør etablerast rutinar som sikrar at systemet vert følgt opp og halde vedlike. Isdalstø, 01.04.11 NORDHORDLAND REVISJON IKS Reidar Bjørsvik Revisjonssjef 14

7 Litteratur Kommuneloven COSO-rammeverk The Comittee of the Sponsoring Organizations of the Treadway Comission KRD 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane (2009) KRD Internkontroll i norske kommuner status og utviklingsbehov, AGENDA Utredning og utvikling AS (2008) KRD Internkontroll i kommuner PwC, (2009) Rutiner for økonomistyring. Ansvarsstruktur (Meland kommune 2009) Delegasjonsreglement for Meland kommune Forskrift om arbeidsrettede tiltak 15