2
3 Hvorfor arbeide med menneskerettigheter og demokrati i Europa?... 5 Hvordan få en helthetlig politikk?... 7 Hvilke temaer skal prioriteres?... 8 a) Hatefulle ytringer, rasisme og høyreekstreme holdninger... 9 b) Minoriteters situasjon med særlig fokus på rom og religiøse minoriteter... 9 c) Seksuelle og reproduktive rettigheter. Kjønnsidentitet og seksuell orientering... 10 d) Korrupsjon, styresett- og rettsstatsutfordringer... 11 e) Arbeidslivsrettigheter... 11 f) Likestilling... 12 Hvilke bevilgninger brukes i arbeidet?... 13 Multilaterale aktører: Europarådet, OSSE, EU og FN... 15 Hvordan vil arbeidet følges opp?... 17 Ressurser og forpliktelser... 18 Norges forpliktelser i henhold til internasjonale konvensjoner ligger til grunn for vårt arbeid med menneskerettighetene
4
5 Hvorfor arbeide med menneskerettigheter og demokrati i Europa? Krisen i Europa rammer regioner og befolkningsgrupper ulikt, men den er likevel hele Europas krise. Dels skjerper den eksisterende sosiale og politiske motsetningsforhold, dels skaper den nye. Rettigheter innbyggerne i Europa er vant til å ta for gitt, settes på prøve. Dette utfordrer sentrale verdier i norsk utenrikspolitikk. Norges arbeid for å fremme menneskerettigheter og demokrati får ny betydning i et Europa som rammes av mangel på økonomisk og politisk stabilitet, der intolerante og hatefulle ytringer forekommer stadig oftere og der høyreekstreme og andre radikale politiske krefter i stigende grad organiserer seg. Fremmedfrykt, islamofobi og antisemittisme trives i slikt terreng. Samtidig får arbeidet for likestilling og arbeidet til støtte for seksuelle minoriteter og kjønnsminoriteter, dårligere kår. Den økonomiske krisen i Europa aktualiserer også de betydelige korrupsjons- og styresettutfordringer som finnes også i vår egen verdensdel og gjør konsekvensene av dem verre for flere. Vi må derfor bidra til å sette menneskerettigheter og demokratispørsmål høyrere på den politiske dagsordenen i Europa. Europarådet har satt særlig søkelys på betydningen av økt innsats mot intoleranse, økt respekt for fundamentale rettigheter og på den trusselen korrupsjon utgjør mot demokratiet i Europa. OSSEs Kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR) er en viktig tilrettelegger for et internasjonalt samarbeid mellom stater og frivillige organisasjoner om sentrale temaer innenfor menneskerettigheter og demokrati og en viktig politisk arena for det europeiske ordskiftet om disse temaene. EU-samarbeidet er en arena for å fremme likebehandling og bekjempe forskjellsbehandling på alle grunnlag (kjønn, seksuell orientering, funksjonsevne, etnisitet, religion). Europakommisjonen retter i økende grad oppmerksomheten mot korrupsjon og rettsstatsutfordringer blant medlemslandene og har også pekt på de utfordringer det europeiske prosjektet vil stå overfor dersom hatretorikk øker og får bredere plass i den generelle politiske debatten. EUs institutt for likestilling mellom kvinner og menn (EIGE) og EUs byrå for grunnleggende rettigheter (FRA) er særlig relevante i denne sammenheng. I FN er organer som Menneskerettighetsrådet, Generalforsamlingen og Sikkerhetsrådet tar også jevnlig opp temaer som berører menneskerettighetssituasjonen i europeiske land. FNs traktatorganer hører regelmessig land som har ratifisert ulike konvensjoner, for eksempel CERD-komiteen om eliminering av rasisme, og nyvinningen Universal Periodic Review (UPR) gir en regelmessig gjennomgang av menneskerettighetssituasjonen i alle FNs medlemsland en mekanisme som behandler alle likt og derfor har høy legitimitet. Utenriksministeren ønsker at Norges arbeid med menneskerettigheter og styresett i Europa skal styrkes. Dette dokumentet peker ut retningen og noen prioriteringer. Det gir også en oversikt over relevante aktører og virkemidler.
6
7 Hvordan få en helthetlig politikk? Formålet med denne strategien er å fokusere og bedre samordne vår innsats for menneskerettigheter og demokrati i Europa, både bilateralt og multilateralt. For at vår innsats skal være effektiv må den samordnes mellom berørte landdesker, fagseksjoner, delegasjoner og ambassader. Tydelige og enhetlige budskap og innsats basert på landkunnskap er målet. Vi ønsker også å identifisere samarbeidspartnere (land, organisasjoner) som kan bidra til å styrke vår egen innsats. Denne strategien retter seg mot landene i Vest-, Sentral- og Sør-Europa (EU, EFTA), Vest- Balkan og Tyrkia. Det vil si land som enten er EU/EFTA-medlemmer eller som søker EUmedlemskap. For landene øst for EUs østgrense Russland og Eurasiaregionen arbeides det også med disse spørsmålene, forankret i Utenriksdepartementets Avdeling for sikkerhetspolitikk og nordområdene.
8 Hvilke temaer skal prioriteres? Politisk ledelse ønsker et spesielt fokus på enkelte prioriterte områder der norske utenriksmyndigheter skal engasjere seg aktivt, og der utviklingen anses som spesielt utfordrende for Europa. Disse områdene er: a) Hatefulle ytringer, rasisme og høyreekstreme holdninger b) Minoriteters situasjon, med særlig fokus på rom og religiøse minoriteter c) Seksuelle og reproduktive rettigheter. Kjønnsidentitet og seksuell orientering d) Styresettutfordringer, særlig korrupsjon og rettsstat e) Rettigheter i arbeidslivet f) Likestilling mellom kvinner og menn Brudd på fundamentale menneskerettigheter er uakseptabelt. Rettighetene stasjonene bes følge omfatter derfor både politiske og sivile rettigheter så vel som sosiale og økonomiske rettigheter samt styresett og korrupsjon. Landene i Europa har som landene ellers i verden ulike utfordringer, både med hensyn til hvilke rettigheter som krenkes og alvorlighetsgrad. For dette arbeidet gjelder derfor at stasjonene og ansvarlige enheter i departementet i tillegg til å merke seg de prioriterte områdene, må være oppmerksomme på de utfordringer som særlig gjør seg gjeldende innenfor deres faglige og geografiske ansvarsområder. Forhold som da kan ses på gjelder(eksempelvis) følgende områder: Ulovlig frihetsberøvelse Fengselsforhold, herunder praksis mht varetekt Fravær av rettferdig rettsprosess Maktmisbruk og -overgrep Ytringsfrihet, pressefrihet Forsamlingsfrihet Religionsfrihet Frie valg, frihet til politisk deltakelse Korrupsjon Myndigheters respekt for frivillige organisasjoners virksomhet Diskriminering Kvinners rettigheter Barns rettigheter Minoriteters og urfolks rettigheter og situasjon Utsatte gruppers situasjon, herunder transpersoner, funksjonshemmede og andre marginaliserte grupper Arbeidstakerrettigheter, arbeidsstandarder
9 a) Hatefulle ytringer, rasisme og høyreekstreme holdninger Hatefulle ytringer og hatkriminalitet er en reell utfordring i dagens Europa. Dette kommer til uttrykk ikke bare gjennom hendelser på gatene som generell trakassering og anonyme eller åpne innlegg på nettsteder og blogger - de er også en del av en akseptert politisk retorikk som fremføres i parlamenter og i internasjonale fora. Oppslutningen i valg og den parlamentariske betydningen av høyreekstreme partier er fortsatt beskjeden men Gyllent Daggry i Hellas og Jobbik i Ungarn er eksempler på at høyre-ekstreme partier kan vinne oppslutning i dagens Europa. Regjeringen har gjort kampen mot hatefulle ytringer og høyreekstremisme i Europa til en prioritert oppgave på flere arenaer. Utenriksdepartementet arrangerte en egen konferanse i Oslo 14.-15. mai 2013 som ledd i dette arbeidet. Koordinert innsats for oppfølging av disse spørsmål både i Europarådet, OSSE og FN vil være viktig i tiden fremover. Samtidig vil EØSmidlene være et viktig instrument. Det er viktig å kartlegge måter minoriteter rammes på og bakgrunnen for politisk og religiøst betinget hat i det enkelte tilfelle. Hvilken rolle spiller sosiale medier og hvilket ansvar har myndigheter og andre aktører for å ta til motmæle? Hvordan kan hatefulle ytringer bekjempes samtidig som ytringsfriheten ivaretas? b) Minoriteters situasjon med særlig fokus på rom og religiøse minoriteter Romfolket er Europas største minoritet og en utsatt gruppe på mange områder og i mange land. Det vil kreve både samordnet innsats og nasjonale krafttak å integrere dem bedre. Norge bidrar gjennom EØS-midlene. Fram til 2016 er det satt av om lag 300 millioner kroner til ulike romtiltak i 10 av mottakerlandene i Sentral- og Sør-Europa. Støtten går blant annet til utdanningstiltak, jobbtrening, helsetilbud. Norge støtter også frivillige organisasjoner som
10 fremmer romfolkets rettigheter og tilbyr velferds- og sosiale tjenester i områder hvor det bor mange rom. EUs rammeverk for integrering av nasjonale landstrategier for Rom er et relevant referansepunkt også for Norge. Selv om det hjemlige fokuset på romspørsmål er av relativt ny dato, har ambassader i Europa lenge rapportert om integreringsspørsmål knyttet til romfolk. I mange land, også i Europa, utsettes tros- og livssynsminoriteter for trakassering og diskriminering på grunn av sin tro. Retten til å kunne velge eller praktisere en tro eller livssyn er en viktig dimensjon i mange menneskers liv og en grunnleggende menneskerettighet. I Tros- og livssynsgrupper kan utsettes for hets og overgrep, ekskludering og diskriminering både fra offentlige og ikke-statlige aktører. Et lands myndigheter har alltid ansvar for å forebygge overgrep, gi beskyttelse og straffeforfølge overgripere. Utenrikstjenestens veileder for arbeidet med tros- og livssynsminoriteter inneholder en sjekkliste for stasjonenes arbeid på dette området. c) Seksuelle og reproduktive rettigheter. Kjønnsidentitet og seksuell orientering Dette er kontroversielle temaer i mange europeiske land. Motstand mot abort, prevensjon og seksualopplysning for ungdom og en utbredt negativ holdning til LHBT-personer bidrar til at det i mange europeiske land er vanskelig å sikre at MR-forpliktelsene overfor denne minoriteten etterleves.
11 Transpersoner er særlig utsatt for diskriminering og trakassering. Avskaffelse av tvangssterilisering, tilgang til helsetjenester og anerkjennelse av deres kjønnsidentitet er viktige mål for disse personene. Det er en reell verdikamp å sikre bred støtte selv på et prinsipielt nivå for seksuelle og reproduktive rettigheter i europeisk sammenheng. Utfordringen i Europa dreier seg ikke bare om myndigheters etterlevelse av sine forpliktelser, men også om holdninger. En kombinasjon av samarbeid med myndigheter, sivilt samfunn og andre aktører, som religiøse institusjoner, er ofte den beste veien å gå. For Regjeringen er det viktig å videreføre Norges internasjonale pådriverrolle og samtidig støtte opp om EUs arbeid på feltet, jfr også departementets egen veileder for utenriksstasjonenes arbeid på dette feltet, se her. d) Korrupsjon, styresett- og rettsstatsutfordringer Velfungerende politiske institusjoner, demokratisk politisk kultur og fungerende rettsstat er forutsetninger for demokratiet og for økonomisk og sosial utvikling. Det henger også nært sammen med gjennomføring av menneskerettighetene. Den økonomiske krisen i Europa har svekket tilliten til politikken og politikerne i mange land. Tillitssvikten rammer også viktige samfunnsinstitusjoner, noe som kan få alvorlige samfunnsmessige følger utover de rent økonomiske Det er store variasjoner fra land til land i styresettutfordringenes natur og omfang. Et høyt korrupsjonsnivå påvirker imidlertid alltid etterlevelsen av demokratiske verdier i et samfunn.. De bilaterale stasjonene i Europa kan trekke på arbeidet som gjøres i OECD i sin rapportering om disse forholdene. OECD-delegasjonen i Paris er i så fall et nyttig kontaktpunkt. e) Arbeidslivsrettigheter Store deler av Europa opplever vedvarende og alvorlig økonomisk krise og økende arbeidsledighet, spesielt blant unge. Mekanismer for sosial beskyttelse svekkes, standarder i arbeidslivet settes under press og sosial dialog skyves ofte til side i det politiske arbeidet med å finne tiltak mot krisen. Under ILOs europeiske regionalmøte i Oslo 8.-11. april understreket Norge betydningen av rettigheter, sosial dialog og sosial tillit som avgjørende i formuleringen av policy-tiltak mot krisen. Utenriksdepartementet legger blant annet vekt på bedre tilrettelegging for at næringslivet kan bidra til sysselsetting og anstendig arbeid med særlig fokus rettet mot ungdom, dessuten på sosial beskyttelse og samarbeid mellom arbeidslivets parter. Stasjonene i Europa oppfordres til å styrke kontakten med arbeidslivets parter i sine land for å kunne følge utviklingen på disse områdene tettere. Gjennom EØS-midlene for kommende periode (post 2014) vil Regjeringen også prioritere innsats for å motvirke finanskrisen og dens
12 negative konsekvenser gjennom fokus på sysselsetting særlig for ungdom og fattigdomsbekjempelse. f) Likestilling På likestillingsområdet har Utenriksdepartementet akkurat lansert en ny handlingsplan for kvinners rettigheter og likestilling som en integrert del av vår utenriks- og utviklingspolitikk. Planen er utarbeidet i dialog med berørte fagdepartement som BLD, AD, JD m.fl. Arbeidet er forankret i Seksjon for FN-politikk og likestilling. Handlingsplanen vil reflektere regjeringens syn på også disse rettighetene som universelle, basert på og forankret i våre menneskerettighetsforpliktelser. Dette vil være relevant for menneskerettighetsagendaen i Europa, blant annet gjennom EØS-midlene, arbeidet i Europarådet og i OSSE. Mens vi tidligere i hovedsak hadde FN som hovedarena for arbeid med denne tematikken, vil vi nå også føre arbeidet inn i relevante regionale europeiske fora. De tematiske utfordringene vil blant annet kunne være voldsofres rettigheter, politiske og økonomiske rettigheter, seksuelle og reproduktive rettigheter. Likestilling vil i tillegg bli en mer synlig del av politikken overfor våre europeiske partnere bilateralt overfor myndigheter så vel som det sivile samfunn.
13 Hvilke bevilgninger brukes i arbeidet? EØS-midlene og bistandsmidlene for Vest-Balkan er betydelige virkemidler til å fremme innsatsen for menneskerettigheter og godt styresett også i Europa. EØS-midlene utgjør om lag 14 milliarder kroner med dagens eurokurs (august 2013) for perioden 2009-14. Prosjekter og programmer kan løpe til 2016. En stor del av EØS-midlene går direkte til programmer for svake og utsatte grupper i mottakerlandene. Totalt 2,5 milliarder kroner er satt av til blant annet helse, barn og unge, regional utvikling og sosial inkludering. Over 1,1 milliarder kroner går til det sivile samfunn. Vi støtter blant annet frivillige organisasjoner som tilbyr velferds- og sosiale tjenester. Det er avtalt programmer som skal støtte romfolk i 10 av 15 mottakerland. Totalt avsettes om lag 300 millioner NOK til romrelaterte tiltak frem til 2016. Også i den neste perioden for EØS-finansieringsordningene vil vi ha fokus på rettsstaten, menneskerettigheter og godt styresett. Vi vil ha særskilt fokus på minoriteter, inkludert rom, betydningen av et aktivt sivilt samfunn og et velfungerende rettsapparat, i tillegg til innsats mot diskriminering. Vi tar sikte på fortsatt tett samarbeid med Europarådet og EUs Fundamental Rights Agency (FRA). Norge støtter også romprosjekter i landene på Vest-Balkan. Noen av tiltakene er målrettet mot rombefolkningen, mens andre prosjekter har rom som en integrert komponent. Prosjektene omfatter utdanning, helse, sosial inkludering, samfunnsdeltakelse og entreprenørskap. Det anslås at om lag 3 000 000 NOK årlig brukes på romfolk over denne bevilgningen. I Prop. 1 S for budsjettåret 2013, som for tidligere år, finnes en egen post for støtte til menneskerettigheter, kap 163.72. Posten er del av budsjettets 03-område og kan således anvendes i de land som befinner seg på OECD/DACs ODA-liste. For denne strategiens formål gjelder det Tyrkia.
14
15 Multilaterale aktører: Europarådet, OSSE, EU og FN Europarådet spiller en nøkkelrolle på MR-feltet i Europa og skal bidra til stabilitet, konfliktforebygging og utvikling av demokratiske standarder i medlemslandene. Særlig viktig er rådets rolle som sanksjonsmyndighet gjennom den europeiske menneskerettighetsdomstolen (ECHR)), som er den sentrale aktøren i Europa på det normative området. Norge vil i år øke sitt bidrag til Den europeiske menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg. Det er viktig at domstolen har tilstrekkelig med ressurser til å kunne håndtere den store mengde saker som venter på behandling. Norge er en aktiv bidragsyter til menneskerettighetsfondet i Europarådet. Fondets viktigste oppgave er å gjennomføre prosjekter i partsland med demokratiunderskudd, og i særdeleshet i land som har mange saker domstolen. Arbeidet for beskyttelse av minoriteters rettigheter vil fortsette å være høyt prioritert. Norge avsetter betydelige ressurser for tiltak i regi av Europarådet, i første rekke innrettet mot romfolk og LHBT-personer. MR-situasjonen i Europa står høyt på Europarådets agenda. Norge vil bidra aktivt til at dette arbeidet fortsatt vil være høyt prioritert. OSSEs arbeid rettet mot MR og styresett ligger innenfor Den menneskelige dimensjon og drives i stor grad fra OSSEs kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR) som ligger i Warszawa. Norge er en stor bidragsyter til prosjektvirksomhet i OSSE og vil aktivt benytte en inngått rammeavtale til å støtte prosjekter som styrker menneskerettighetene. Norge vil fortsette å spille en aktiv rolle og være tydelig når det gjelder MR-spørsmål i OSSE. EU-samarbeidet utgjør etter hvert en viktig arena for å fremme fundamentale rettigheter som likebehandling og bekjempelse av diskriminering på alle grunnlag (etnisk opprinnelse, religiøs tilhørighet, kjønn, seksuell orientering og nedsatt funksjonsevne). Selv om Norge ikke er EU-medlem, deltar norske myndigheter i dette arbeidet særlig innenfor rammen av EØSavtalen og andre avtaler med EU, i første rekke gjennom de ulike fagdepartementene. Hva gjelder arbeidet i FN så er de prioriterte temaer i handlingsplanen jevnlig til behandling i FNs menneskerettighetsråd, FNs traktatorganer, FNs Generalforsamling (3. komite) og Sikkerhetsrådet. En kobling mellom europeiske menneskerettighetsutfordringer og arbeidet i FN-fora vil være et viktig bidrag i en handlingsplan. Norge har særlig mulighet til å bidra når det gjelder FNs arbeid med likestilling, seksuelle og reproduktive rettigheter, menneskerettighetsforsvarere, samt menneskerettigheter og arbeidsliv. Norge kan også styrke sitt arbeid med hensyn til de øvrige temaene i planen i relevante fora.
16 Når det gjelder koblingen mellom det norske multilaterale og det bilaterale MR-arbeidet har spesielt systemet med landhøringer i FNs menneskerettighetsråd vært en viktig nyvinning. UPR (Universal Periodic Review) har senket terskelen for å ta opp menneskerettighetsproblemer med land med store utfordringer på dette området og forenkler systematisk oppfølging av de norske anbefalingene etter høringen. Norge vil fortsette å bruke landhøringene aktivt og søke å styrke oppfølgingen i prioriterte land i fireårsperioden mellom hver gjennomgang. I løpet av de to neste årene skal følgende land i planens nedslagsfelt høres: Monaco, Malta, Slovakia, Kypros, Portugal, Italia, Slovenia, Bosnia og Herzegovina, Spania, Sverige, Tyrkia, Bulgaria, San Marino, Albania, Andorra og Kroatia (i tillegg til Norge i april/mai 2014). Høykommissæren for menneskerettigheter Navi Pillay og hennes kontor (OHCHR) samt relevante spesialrapportører har styrket sitt arbeid med hatefulle ytringer og minoriteters situasjon de siste årene.
17 Hvordan vil arbeidet følges opp? Som nevnt innledningsvis i denne strategien skal arbeidet med menneskerettigheter og styresettutfordringer gis et løft i departementets og utestasjonenes arbeid. Nedenfor følger en nærmere oversikt over tiltak som igangsettes for å styrke dette arbeidet i Europa: Stasjonene foretar en helhetsvurdering av behov og innretting på arbeidet med menneskerettigheter og styresettutfordringer i samråd med landdesk. Ressursallokering til feltet diskuteres i virksomhetsplan, herunder rapporteringsvirksomhet. Utenrikstjenestens kompetansesenter (UKS) arrangerer regelmessige kurs om menneskerettigheter for utenrikstjenestens personell, i samarbeid med Seksjon for menneskerettigheter og demokratispørsmål. Horisontalt perspektiv: Fokus på sammenhengene mellom MR/styresettutfordringer og mer allmenne politiske, økonomiske og sosiale problemstillinger. Styrke koblingen mellom bilateral innsats og landkompetansen ute og hjemme med sentrale multilaterale prosesser (FN, ER, OSSE) Politiske budskap i bilaterale kontakter utarbeides Kontakt med det sivile samfunn om MR/styresettutfordringer styrkes, i Norge og i stasjonenes embetsdistrikt Deltagelse i lokale nettverk ute, samarbeid med andre ambassader Konferanser, seminarer
18 Ressurser og forpliktelser 1. Til grunn for Norges arbeid med menneskerettigheter ligger de forpliktelser vi har påtatt oss og som er nedfelt i konvensjoner utarbeidet i regi av FN, Europarådet, ILO og andre. Alle enheter i departementet som arbeider med menneskerettigheter, og stasjonene ute bes om å gjøre seg kjent med dette rammeverket. En oversikt over de ulike kildene finnes på en egen nettside med linker på regjeringen.no, her. 1 2. Norge er også part i flere instrumenter som er relevante på korrupsjonsområdet: GRECO (CoE): www.coe.int/t/dghl/monitoring/greco/default_en.asp OECD Anti-Bribery convention: www.oecd.org/corruption/oecdantibriberyconvention.htm UNCAC: www.unodc.org/unodc/en/treaties/cac/ UNODCs Global report on human trafficking: www.unodc.org/unodc/en/humantrafficking/global-report-on-trafficking-in-persons.html US State Dep. årlige rapport om menneskehandel: www.state.gov/j/tip/rls/tiprpt/ 3. I tillegg er følgende ressurser nyttige: MR/DEM-veiledere (for samleside om UDs arbeid for menneskerettigheter inkl veiledere, se her: www.regjeringen.no/nb/dep/ud/tema/menneskerettigheter.html?id=1160 ) US State Department gjennomfører MR-vurderinger av alle land, inkludert Europa. Disse har et bredt tematisk fokus, og er en god ressurs også for oss. Se www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/humanrightsreport/index.htm 1 www.regjeringen.no/nb/dep/ud/tema/menneskerettigheter/mr_internasjonalt.html?id=115251
19
20 Nyttige lenker: europaportalen.no regjeringen.no/eosmidlene eeagrants.org Foto: Yannis Kontos Christian Grotnes Halvorsen/UD