Temanotat 4/2013 Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter Et temanotat i en serie om styring og kvalitet www.utdanningsforbundet.no
Temanotat 4/2013 Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter Utgitt i seksjon for samfunn og analyse i avdeling for profesjonspolitikk, juni 2013 Saksansvarlige: Arnhild Grønvik Bie-Larsen, Trond Harsvik, Harald Skulberg Illustrasjonsfoto: BananaStock Denne publikasjonen er utarbeidet i seksjon for samfunn og analyse i avdeling for profesjonspolitikk. Publikasjonen er forankret i Utdanningsforbundets politikk og verdigrunnlag, men er ikke behandlet i Utdanningsforbundets politisk ansvarlige organer før den blir offentliggjort. Utgiver: Utdanningsforbundet Postboks 9191 Grønland, 0134 Oslo Tlf. 24 14 20 00 post@utdanningsforbundet.no
Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter 3 Innholdsfortegnelse 1. Innledning... 5 1.1 Om temaets aktualitet... 5 1.2 Hvorfor dette er viktig for oss... 6 1.3 Hva dette notatet berører... 6 2. Mål- og resultatstyring og New Public Management... 8 2.1 Hva er New Public Management?... 8 2.2 New Public Management i norsk forvaltning... 10 2.3 Hvem mener hva om mål- og resultatstyring?... 10 3. Det teoretiske grunnlaget for styring etter mål og resultater... 13 3.1 Hva er styring?... 13 3.2 Hva er mål- og resultatstyring?... 13 Målformuleringer... 14 Medvirkning... 15 Resultatvurderinger... 15 3.3 Grunnleggende målefeil... 17 3.4 Målstyring på individnivå (hard HR)... 18 3.5 Hvor godt egnet er utdanningssektoren for målstyring?... 19 4. Hvordan praktiseres målstyring? Erfaringer fra utdanningssektoren.... 20 4.1 Mange mål på ulike nivåer i utdanningssektoren... 20 4.2 Hvordan måles resultater og kvalitet i utdanningssektoren?... 21 4.3 Målforskyvning... 22 4.4 Belønning og straff... 23 4.5 Mer dokumentasjon og byråkratisering... 24 4.6 Målstyring i spenningsfeltene politikk profesjon, sentralisering desentralisering... 25 5. Muligheter for videreutvikling av mål- og resultatstyring i utdanningssektoren... 27 5.1 Alternative styringsformer... 27 5.2 Nye takter... 28 5.3 Målformulering, medvirkning og resultatvurderinger... 29 5.4 Utdanningsforbundets rolle og strategi... 30 5.5 Allianser... 32 5.6 Avsluttende betraktninger... 32 Litteratur... 34
4 Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter
Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter 5 1. Innledning 1.1 Om temaets aktualitet Det er økende bevissthet rundt styringssystemets betydning for utviklingen i, og videreutviklingen av, kvaliteten på tjenestene i offentlig sektor. Dette gjelder også utdanningssektoren, og et sentralt spørsmål blir derfor hvordan Utdanningsforbundet som fagforening og profesjonsorganisasjon kan påvirke og bidra til en utvikling og forbedring av utdanningssystemet i et styringsperspektiv. Det synes å være stor enighet mellom de politiske partiene om den desentraliseringen som har funnet sted de siste ti-årene. Bevegelsen fra nasjonal styring til mer desentralisering er blant annet motivert av ønsker om styrket lokaldemokrati og nærhet mellom de som yter og mottar velferdstjenester. Parallelt med desentraliseringen i offentlig sektor har vi hatt en reformbølge ofte omtalt som New Public Management (NPM), der mål- og resultatstyring og markedsprinsipper er viktige elementer. NPM handler om at organisasjons- og ledelsesformer i det private næringsliv blir forbilde for reformer i offentlig sektor. Utformingen og praktiseringen av systemene for mål- og resultatstyring får direkte konsekvenser for Utdanningsforbundets handlingsrom på de ulike nivåene i styringssystemet, og for rammene for profesjonsutøvelse for våre medlemmer. Etter 22. juli-kommisjonens rapport har det vært en offentlig diskusjon om forvaltningens evne til å gjennomføre vedtatt politikk og praktiseringen av mål- og resultatstyring i offentlig sektor. Den manglende evnen til å koordinere og samhandle, både vertikalt og horisontalt, har vært trukket fram som et svakt punkt. Selv om rapporten omhandler helt andre sektorer enn utdanning, har flere av problemstillingene som er reist også høy grad av relevans for vår sektor. Kommisjonens rapport har bidratt til økt oppmerksomhet om begrensinger og konsekvenser av ulike styringsformer i forvaltningen, og styringstematikken debatteres nå på mange arenaer. De fleste tenketanker fra venstre til høyre deltar, så også alliansen For velferdsstaten. Temaet styring blir også bredt debattert i mediene, fra Klassekampen til Dagens Næringsliv. På mange områder følger hovedargumentasjonen i debatten de linjene fagforeninger samlet har søkt å formidle i 20 år. Det nye er likevel den brede enigheten i problembeskrivelsen, og den sektorovergripende tilnærmingen som preger debatten. Der kritikken av styringen tidligere foregikk internt i ulike fagmiljøer i ulike sektorer, har debatten nå antatt et mer samfunnspolitisk preg. Med dette følger også et større rom for å diskutere alternativer og finne fram til et felles språk og felles oppfatninger som i sin tur kan føre til at vi får et forbedret styringssystem. Blant annet er det stadig flere som peker på at målstyring ikke er det samme som resultatstyring, at detaljstyring av aktiviteter eller tiltak slett ikke er målstyring, og at det i
6 Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter målstyring ligger et potensiale som ikke har blitt utnyttet gjennom dagens praktisering av styringssystemene. 1.2 Hvorfor dette er viktig for oss Utdanningsforbundet må utvikle både språk og strategier for å fremme et styringssystem som kan bygge opp under de faglige og etiske prinsippene utdanningen er forankret i, og som gir rom for vårt brede samfunnsoppdrag og våre grunnleggende verdier. Det er stor enighet om at det er behov for mål for utdanningen, og at det er behov for styring av utdanningssektoren. Spørsmålet er hva som er formålstjenlig styring, hvem som skal styre og hvordan vi kan unngå styringspraksis som motarbeider utdanningens brede samfunnsfunksjon og profesjonsutøvernes 1 faglige og etiske ansvar, handlingsrom og skjønnsutøvelse. Spørsmålet om hva som er den rette balansen mellom kontroll og tillit i vår sektor er nært forbundet med dette. Det legitime behovet for å kontrollere innhold og praksis i en så viktig samfunnsinstitusjon som utdanning, må kombineres med profesjonsfaglig styring og profesjonelt handlingsrom som sikrer det faglige og etiske grunnlaget for profesjonsutøvelsen. Styringsdebatten er kompleks, og kompetanse gir definisjonsmakt. Utdanningsforbundets definisjonsmakt og gjennomslagskraft i styringsdebatten på ulike nivå i styringskjeden øker dersom tillitsvalgte i hele organisasjonen har høy kompetanse på styringsspørsmål og et felles faglig grunnlag for å delta i debatten og påvirke utformingen av styringssystemet. 1.3 Hva dette notatet berører I dette temanotatet vil vi søke å belyse noen sentrale spørsmål knyttet til styring, med vekt på målstyring slik det praktiseres i offentlig sektor generelt og utdanningssektoren spesielt. Ved å se teori og praksis i sammenheng med erfaringer og alternativer, ønsker vi å synliggjøre uutnyttede muligheter innen styringsmodellene og muligheter for videreutvikling og forbedring av dagens styringspraksis. Det vil i temanotatet ikke bli drøftet konkrete løsninger på styringsutfordringene i utdanningssektoren. Vi vil imidlertid forsøke å bidra til økt bevissthet og kunnskap om styring i teori og praksis for gjennom dette å bidra til en debatt i organisasjonen som kan kaste nytt lys over hva som er alternativene til dagens styringspraksis. På denne måten kan Utdanningsforbundets grunnlag for å påvirke og forme dagens styringssystem videreutvikles. 1 Når vi i temanotatet bruker begrepene lærere, profesjon og profesjonsutøvere, omfatter det lærere og ledere på alle nivåer i utdanningssystemet, fra barnehage til høyere utdanning.
Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter 7 I kapittel 2 begynner vi med et kort tilbakeblikk med hovedvekt på intensjonene bak innføringen av prinsippene for New Public Management (NPM) i offentlig forvaltning i Norge. Deretter vil vi se nærmere på de ulike synspunktene som fremmes i det offentlige ordskiftet om målstyring. I kapittel 3 vil vi søke å gi en forenklet innføring i den teorien som dagens målstyring er forankret i. Videre løfter vi fram noen problemstillinger knyttet til målstyring på individnivå og peker på noen utfordringer ved å benytte målstyring i utdanningssektoren. I kapittel 4 blir det gitt noen eksempler på hvordan målstyring praktiseres i utdanningssektoren i dag, og hvilke utslag det får. Målet med framstillingene i kapittel 3 og 4 er å rydde i begreper og beskrive nyanser, kompleksitet og praksis, for derigjennom å vise utfordringer og muligheter i møtet mellom teorien og virkeligheten. Med referanse til det offentlige ordskiftet om styring i offentlig sektor, vil vi i kapittel 5 argumentere videre for at det har oppstått en ny vilje til kritisk vurdering av dagens styringspraksis. På bakgrunn av det teoretiske grunnlaget for målstyringen vil vi drøfte noen uutnyttede muligheter som ligger i dagens styringssystem, og Utdanningsforbundets rolle og strategi for videreutvikling av utdanningssektoren i et styringsperspektiv. Avslutningsvis vil vi knytte noen refleksjoner til vår rolle som fagforening og profesjonsorganisasjon i møte med styringssystemet. Vi vil argumentere for at rollen som fagforening og profesjonsorganisasjon forplikter oss til å søke den rette balansen mellom en prinsipiell og pragmatisk tilnærming. Vi viser også at målstyring praktisert i tråd med grunnlagstenkningen kan gi et betydelig rom for profesjonsstyring. Videre argumenterer vi for at vi bør samarbeide med våre alliansepartnere for å påvirke den videre utviklingen av styringssystemet både som profesjonsorganisasjon og som samfunnsaktør. Temanotatet er det tredje som omhandler styring og kvalitet i utdanningssektoren. De to første er «Kvalitetsbegrepet i norsk utdanning. Hva dreier det seg egentlig om?» (Temanotat 3/2012) og «Systemvurdering av norsk utdanning hvordan kan vurdering forbedre grunnopplæringen» (Temanotat 9/2011).
8 Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter 2. Mål- og resultatstyring og New Public Management 2.1 Hva er New Public Management? Mål- og resultatstyring blir gjerne sett i sammenheng med innføringen av New Public Management (NPM) i offentlig sektor. NPM er betegnelsen på en reformbølge som har preget offentlig sektor i mange land siden 1980-årene. New Public Management er ikke en enhetlig teori eller idé, men heller en sammenfatning av mange ulike elementer (Christensen og Lægreid 2001, Utdanningsforbundet 2002). Mål- og resultatstyring er ett av elementene, andre elementer er blant annet å skille mellom politikk og forvaltning; vektlegging av profesjonell ledelse; økt delegering av beslutningsmyndighet; bruk av konkurranse og marked; effektiv ressursutnyttelse og brukerne i sentrum. Det er gjerne Christopher Hood som får æren av å ha introdusert begrepet NPM i en artikkel fra 1991 (Hood 1991). Han omtalte NPM som universalistisk når det gjelder bruksområder og som apolitisk. Den kunne brukes på tvers av landegrenser, administrativt nivå, institusjoner og sektorer. New Public Management innebærer på mange måter et brudd med den klassiske forvaltningstradisjonen, byråkratiet, og NPM blir ofte framstilt som en motsetning til tradisjonelle byråkratiske verdier. Byråkratiet i idealtypisk form, bygger på flere enkle prinsipper (Hernes 2007): Arbeidsdeling: de sakene som hører sammen tematisk, blir gruppert sammen organisatorisk Hierarkisk oppbygging: Økende myndighet oppover i nivåene og økende spesialisering nedover Regelstyring: beslutningene er forankret i lover og bestemmelser Plikttroskap: profesjonalitet, nøytralitet og lojalitet overfor den politisk valgte ledelsen på toppen Avskjerming: beskytte administrasjonen fra styringsimpulser utenfra Den byråkratiske modellen bygger på at det er prinsipielle forskjeller mellom offentlig og privat virksomhet. Verdigrunnlaget er ulikt og målet med virksomheten skiller seg fra hverandre. Stortingsmelding nr. 19 (2008 2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap, kan brukes som et eksempel på hva som særpreger offentlig forvaltning. I meldingen mener regjeringen at arbeidet i den offentlige forvaltningen må tuftes på noen grunnleggende verdier: demokrati, rettssikkerhet, faglig integritet og effektivitet. Forvaltningen har mange formål og oppgaver og må forholde seg til en rekke målgrupper. Dette krever stor evne til å håndtere kompleksitet samt evne til å veie ulike hensyn mot hverandre.
Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter 9 Til forskjell er mye av tenkningen rundt NPM-inspirert av markedsteori (Hernes 2007). Bak ligger en tanke om at offentlig sektor bør bli mer lik privat sektor når det gjelder organisering og ledelse. Hovedideen i NPM er å overføre elementer fra markedsmodellen til offentlig forvaltning. Sentrale elementer i denne modelleksporten er i følge Hernes (2007): Skill roller: blant annet mellom bestiller- og utførerrollen Styrk partene: blant annet at brukerne kan gis en kunderolle, «pengene følger brukeren» Organiser konsekvensene: brukerne må ha noe å velge mellom. Dette kan gjøres på ulike vis som fristilling, konkurranseutsetting, outsourcing og privatisering. Spesifiser mål, roller og ansvar. Herunder hvilke resultater som ventes og hvilke tiltak som kreves. Meld tilbake. Måloppnåelse vurderes og resultater legges til grunn for eventuelt endret praksis. De to siste elementene er relevante når det gjelder den delen av NPM som gjerne omtales som mål- og resultatstyring. Mål- og resultatstyring som fenomen ble beskrevet på 50-tallet og er derfor langt eldre enn NPM. Det nye med NPM var at det ble laget en pakkeløsning som skulle bevege offentlig sektor i retning av privat sektor. Noen mener at konseptet bygger på en antakelse om at profesjoner og tillitsvalgte hadde fått for stor makt over styringen (Trygstad 2009). Representativ innflytelse og deltakelse ble sett på som en trussel mot individets muligheter for utfoldelse. Arbeidstakere var først og fremst virkemidler som skulle styres, av ledere, for å nå de oppsatte målene. Et problem med NPM som begrep er at de elementene som gjerne forbindes med begrepet utgjør en uoversiktlig pakke av praksiser og ideer som ikke nødvendigvis henger sammen. Dessuten er fokus på mål og resultat, effektivitet og desentralisering som alle er sentrale i samlebetegnelsen NPM ikke «NPM-eiendom» alene. Dette er elementer som forvaltningspolitikken støtter opp under uten at politikken dermed omfatter alle de andre ideene knyttet til NPM. Christensen og Lægreid (2001) mener også at NPM bærer i seg to motstridende målsettinger, nemlig mer kontroll og mer autonomi. NPM kan brukes på ulike måter. Den kan brukes som en beskrivelse av en bestemt type forvaltningspraksis, men kan også være en samlebetegnelse for idealer om hvordan offentlig sektor bør organiseres og hvordan den bør fungere. Begrunnelsene for NPM har vært dels av økonomisk art og knyttet til behov for å finne andre måter å drifte og finansiere offentlig sektor på og dels av ideologisk art, som et innlegg for en nedbygging av offentlig sektor. NPM har også blitt sett på som en nødvendig omstilling for å styrke staten gjennom økt effektivisering av offentlig virksomhet. Dette siste argumentet er det vi kjenner igjen fra den politiske debatten i Norge, og fra andre sosialdemokratiske land i Europa. Anthony Giddens (1998) har vist til hvordan dette siste argumentet har vært avgjørende for å gi NPM-relaterte reformer legitimitet og innpass i mange land. NPM kan også ses i sammenheng med kritikk av mer tradisjonell og byråkratisk styring. Offentlig sektor blir da beskyldt for å være
10 Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter ineffektiv, ha lang saksbehandlingstid og ventetider, likegyldighet overfor menneskelige aspekter og fokus på regler for reglenes egen skyld. 2.2 New Public Management i norsk forvaltning Norge ble langt inn på 1990-tallet karakterisert som nølende til NPM-tankegangen (Byrkjeflot 2008). Omkring årtusenskiftet var det imidlertid åpenbart at NPM hadde fått et visst grep om offentlig sektor også i Norge. Da tenkemåten virkelig slo igjennom i Norge var det på et tidspunkt da noen av de negative virkningene av NPM-reformene var kjent gjennom erfaringer fra Australia og New Zealand. Undersøkelser i regi av OECD tyder på at de nordiske landene ikke har gått like langt i å implementere NPM-reformer som angloamerikanske land som Storbritannia, USA, Canada, Australia og New Zealand. Dette gjelder spesielt privatisering og bruk av markedsliknende mekanismer, og dermed blir kanskje også de negative virkningene mindre. Mål- og resultatstyring er imidlertid den delen av NPM som har blitt tillagt størst betydning både i den norske forvaltningen og de andre nordiske landene. Mål- og resultatstyringen slik vi kjenner den fra de nordiske landene er preget av å ha blitt utformet som en del av NPM-reformen. 2.3 Hvem mener hva om mål- og resultatstyring? Det pågående offentlige ordskiftet om mål- og resultatstyring er mangefasettert. I forenklet form kan man si at det dels dreier seg om en ideologisk og dels om en akademisk debatt, men at det er glidende overganger mellom de ulike posisjonene og argumentene. Dette kan ha sammenheng med at reformbølgen som ble kjent som New Public Management, og som mål- og resultatstyring altså ofte forbindes med, bestod av en blanding av ideologisk tankegods fra både høyre- og venstresiden i politikken. Styringssystemene i offentlig sektor framstår som en blanding av markedsmekanismer og byråkratiske kontroll- og rapporteringssystemer. I styringsdebatten er det bred enighet om problembeskrivelsene, men ulike syn på hva som er årsaken til problemene. Særlig gjelder dette spørsmålet om det ligger en ideologi til grunn for styringssystemet, og om det er mål- og resultatstyring i seg selv eller om det er måten mål- og resultatstyring praktiseres på som er hovedproblemet. Noen sidestiller markedsstyring og målstyring, og ser gjerne målstyring som del av en neoliberalistisk 2 statsforvaltning med en klar ideologisk agenda. Alliansen For velferdsstaten har bidratt til å belyse sammenhengene mellom målstyring og markedsstyring, og beskriver målstyring slik den praktiseres i offentlig sektor som en integrert del av markedsstyringen og det nyliberale menneskesynet. (Wahl 2012). Fagforbundet sier i en pamflett om markedsrettingen av offentlig sektor, at det er «viktig å 2 Neoliberalisme (nyliberalisme) legger blant annet vekt på at staten bør begrense den direkte involveringen i økonomien til et minimum, og at statens oppgave bør innskrenkes til å sikre markeder og konkurranse.
Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter 11 forstå at de gjennomførte endringene i offentlig sektor er et politisk prosjekt» (Voldnes 2012). Norsk Tjenestemannslag (NTL) har publisert en omfattende rapport om markedsstyring i staten. Privatisering, konkurranseutsetting, outsourcing og bestiller- og utførermodeller blir nevnt som eksempler på markedsstyring, og mål- og resultatstyring beskrives som et integrert element i dette. I rapporten trekker også NTL fram at tillitsvalgte i stadig flere statlige virksomheter melder om at medbestemmelsen er svekket, og at tillitsbasert samarbeid og ledelse erstattes av mistillit og toppstyring. Dette beskrives også som en konsekvens av markedsmekanismene (NTL 2012). LOkongressen 2013 vedtok en uttalelse om styring av offentlig sektor hvor det blant annet heter at «22. juli kommisjonens rapport har vist hvor dårlig dagens målstyringsregime virker, og hvorfor det må endres fundamentalt. Det omfattende apparatet av enkle, kvantitative mål, der oppnådde mål er koblet opp mot belønningssystemer, har vist seg ikke å fungere etter hensikten. Denne styringsformen har resultert i en kraftig økning i rapportering og etablering av tungrodde systemer, som gir mindre tid til å utføre tjenestene. Dette går ut over kvaliteten, og de ansattes kompetanse blir skadelidende. En slik snever målstyring har ført til målforskyvning, bort fra de overordnede samfunnsoppgaver» (LO 2013). Mens andre deler av offentlig sektor har blitt gjenstand for markedsstyring i en rekke ulike former, er målstyring det mest fremtredende i utdanningssektoren. I saken Verdiar og prinsipp for Utdanningsforbundet fra landsmøtet i 2009, slås det fast at «Utdanning skal styrast etter demokratiske prinsipp og gjennom folkevalde organ. Vi tek avstand frå marknadsorienterte styringsideologiar. Vi vil arbeide for at det blir nytta demokratiske styringssystem utan preg av marknadsorientert målstyring» (Utdanningsforbundet 2010). Et sentralt spørsmål blir da om markedsstyring og målstyring er to sider av samme sak, eller om målstyringen kan vurderes og utvikles på et selvstendig teoretisk grunnlag. Mediene har også deltatt aktivt i debatten. I oktober 2012 hadde Dagens Næringsliv et eget bilag om NPM, der innledningen lød: «Metoden New Public Management skulle effektivisere staten. I stedet fortviler fagmiljøer, forskere og ansatte over et byråkrati som bruker mer tid enn noen gang på å administrere seg selv» (Dagens Næringsliv 13. oktober 2012). Åge Johnsen er professor i offentlig politikk ved Høgskolen i Oslo og Akershus (HiOA), og en av flere som har markert seg i det offentlige ordskiftet om styring etter at 22. juli-kommisjonens rapport ble lagt fram. Han har blant annet tatt til orde for at mye av den statlige styringen er omfattende detaljstyring, og ikke målstyring; at det er tiltaks- og aktivitetsstyring med omfattende kontroll og rapporteringssystemer som er problemet; og at mer målstyring derfor kan være en del av løsningen på
12 Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter styringsutfordringene i offentlig sektor (Dagens Næringsliv, 19. sept. 2012, Klassekampen 17. sept. 2012). Per Lægreid er professor ved Institutt for administrasjon og organisasjonsvitenskap ved Universitetet i Bergen (UiB), og har blant annet etterlyst en debatt om ny forvaltningspolitikk i Norge. (Dagens Næringsliv 31. oktober 2012). I Danmark har en gruppe forvaltningsforskere gått sammen om å kreve en ny styring av offentlig sektor. De sier blant annet: «Vi syntes, at det var vores pligt som engagerede samfundsforskere at give et forskningsbaseret bud på, hvordan den offentlige styring og serviceproduktion kan forbedres, demokratiseres og gøres mere effektiv» (Andersen et. al. 2013, www.forvaltningspolitik.dk, Magisterbladet 2012). Forskerne kaller sin forvaltningspolitiske visjon for New Public Governance (NPG), og de framhever mangfold, tillit, faglighet, samarbeid og åpenhet som grunnleggende verdier. Dette er verdier som også fremmes i den norske debatten. På samme måte som NPM-reformene var del av en internasjonal trend som fikk ulike utforminger i ulike land, kan man nå ane at kritikken av styringsformene som assosieres med NPM også har fellestrekk på tvers av landegrenser. I Norge er det ikke lenger noen tydelige forsvarere av NPM som styringsform, og således heller ingen mottakere av NPM-kritikk. Debatten har blitt mer målrettet og presis, og det er særlig styringspraksis knyttet til målstyring som er gjenstand for debatt.
Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter 13 3. Det teoretiske grunnlaget for styring etter mål og resultater 3.1 Hva er styring? Styring er en form for administrasjon, og handler om hvordan arbeid skal organiseres; om regler, prosedyrer, rutiner og systemer. I forenklet form kan man si at ledelse begynner der styring slutter (Arnulf 2012:8). Hvordan et styringssystem praktiseres er selvsagt nært forbundet med ledelse, men ledelse vil ikke behandles som eget tema i dette notatet. Styring kan også «ses på som hvordan politikk og administrasjon virker sammen på organisering og virkninger av offentlige tjenester» (Johnsen 2007:78). Den rådende styringsfilosofien i offentlig sektor i dag omtales ofte som mål- og resultatstyring. Dette er pålagt i økonomiregelverket som et grunnleggende styringsprinsipp i stat og kommune (Finansdepartementet 1996, 2010). Her heter det blant annet at alle virksomheter skal fastsette mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet (ibid.). Med hovedvekt på målstyring vil vi i fortsettelsen se nærmere på det teoretiske grunnlaget for denne styringsformen. 3.2 Hva er mål- og resultatstyring? Resultatstyring i offentlig sektor er, i følge Johnsen (2007:11) «å framskaffe relevante data for både effektivitets- og produktivitetsvurderinger samt å sette disse inn i en organisatorisk og politisk sammenheng som danner grunnlag for bedre og mer rasjonelle beslutninger i offentlige organer». En underliggende forutsetning er altså at nytten er større enn kostnaden ved å utforme, iverksette og bruke systemet. Videre framheves det at rapporteringer er et sentralt element i dette, og må omfatte bruk og oppfølging av resultatinformasjonen på en måte som sikrer videreutvikling av styringssystemet. Målstyring brukes ofte synonymt med resultatstyring, men er ifølge Johnsen bare en av flere kjente former for resultatstyring. Andre former for resultatstyring er overvåkning og sammenlikninger. «Målstyring bygger på at resultatstyringen inngår i et hierarkisk styringssystem hvor målformuleringer på overordnet nivå bestemmer resultatindikatorene på lavere nivå i et forholdsvis tett integrert system» (Johnsen 2007:132).
14 Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter Målstyring innebærer med andre ord at det styres etter mål med fokus på resultater, og det brukes fordi det påvirker atferd og prioriteringer. Teorien som ligger til grunn for praktiseringen av målstyring i norsk forvaltning kommer opprinnelig fra Nord-Amerika, og bygger hovedsakelig på Druckers (1955) målstyringsteorier. En sentral begrunnelse for Druckers teorier om målstyring (management by objectives), var behovet for å motvirke fragmentering og individualisering i bedrifter som var avhengige av å jobbe for felles, overordnede mål. På 50-tallet så Drucker dette i lys av den teknologiske utviklingen og det økende antallet spesialister i arbeidslivet. Han erkjenner at perfeksjonering og profesjonalisering av yrkesutøvelsen for den enkelte er viktig for innovasjon og utvikling, men framholder samtidig at det er farlig hvis individuelle visjoner og mål fortrenger de overordnede målene for virksomheten. Målene som formuleres må være tydelige og legge til rette for samarbeid. For Drucker er det også et poeng at målene utformes på en slik måte at målstyring skal fremme kontroll over egen arbeidssituasjon på bekostning av andres overstyring og kontroll. Han understreker også at det vil medføre stor skade og tap av motivasjon dersom muligheten til å produsere og samle måleinformasjon misbrukes for å innføre mer kontroll ovenfra. I denne opprinnelige utformingen beskrives altså målstyring som et styringsprinsipp som gir rom for individuelt ansvar; felles retning for visjoner og innsats; og noe som fremmer teamarbeid og harmoniserer individets mål med de overordnede målene (Drucker 1955). Tre ulike komponenter er i følge faglitteraturen nødvendige, integrerte komponenter i målstyring (Drucker 1955, Johnsen 2007). Nedenfor vil vi ta utgangspunkt i den teoretiske modellen basert på Drucker, og Johnsens videreutvikling av denne. De tre komponentene vi tar for oss er: Målformuleringer Medvirkning (deltakelse av ansatte i målformulerings-/beslutningsprosesser) Resultatvurderinger (tilbakemeldinger om resultater) Målformuleringer Ifølge Drucker var det virksomhetslederne ikke politikerne som skulle utforme mål. Det vil si at den enkelte leder selv skulle formulere målene for det arbeidet han eller hun var ansvarlig for. Dette ville bidra til at målstyring ikke ble brukt til kontroll ovenfra, men heller til å utvikle individuelt ansvar og selvkontroll. I følge Johnsen har det foregått en forvrengning av oppskriften for målstyringen da den ble oversatt til skandinaviske forhold på 1980-tallet. Blant annet gjelder dette oppfatningen om at det er politikerne som skal formulere målene. I norsk forvaltning ses målstyring som et politisk styringsinstrument som skaper skille mellom politikk og administrasjon. Det er politikerne som formulerer målene, og administrasjonen som operasjonaliserer dem, identifiserer
Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter 15 virkemidlene og utarbeider resultatindikatorer. I virkeligheten er ikke skillet mellom politikk og administrasjon alltid like klart. På tross av målformuleringens sentrale plass i et målstyringssystem, er det forholdsmessig liten oppmerksomhet rundt hvordan mål bør formuleres for å virke styrende på en meningsfull måte. Hvilke mål som formuleres, hvordan de formuleres og av hvem, er av stor betydning for den videre utformingen av styringssystemet, og selvsagt for den praksis som etableres og de resultater som oppnås. Det er avgjørende for styringens legitimitet at de målene som formuleres er dekkende for hele virksomhetens formål. Resultatinformasjonen får liten verdi dersom det er åpenbart at den viser tilbake til målformuleringer som ikke oppleves som relevante og dekkende. Medvirkning Det er mange som overser medvirkningskomponenten i Druckers målstyringsoppskrift. Det er uklart om dette skyldes en feiltolkning i oversettelsen av hans teori, eller om det kan skyldes at medvirkning er så selvfølgelig i skandinavisk sammenheng at det tas for gitt i målformuleringsprosessen. I den nordiske modellen har de ansatte gjennom fagforeningene avtalefestet medbestemmelsesrett. Medbestemmelse er et sterkere virkemiddel enn medvirkning, men grunntanken om involvering av de ansatte har viktige paralleller. Medvirkning er i følge teorien viktig både for iverksetting og handling. Dersom medvirkningskomponenten faktisk har blitt oversett eller undervurdert i implementeringen av målstyring i offentlig sektor, kan det langt på vei forklare hvorfor målstyringen har møtt stor motstand mange steder og ofte ført til løse koblinger mellom planer og handlinger (Johnsen 2007). Manglende medvirkning kan også ha sammenheng med spørsmålet om hvem som skal formulere målene og på hvilket nivå i styringskjeden det skal skje. For å sikre en kontinuerlig videreutvikling og forbedring av styringssystemet, for eksempel i utdanningssektoren, vil det følgelig være nødvendig med systematisk og aktiv profesjonsmedvirkning på flere nivåer i styringssystemet. Medvirkning fra de ansatte og ikke minst profesjonen er avgjørende for å sikre kvalitet og relevans i både utforming og bruk av styringssystemet. Aktiv bruk av medvirkningskomponenten vil kunne bidra til å gi et styringssystem større legitimitet. Resultatvurderinger Fokus på resultater er sentralt i alle former for resultatstyring, og dette gjelder også målstyring. Resultatene er ment å gi styringsinformasjon som skal bidra til forbedring og videreutvikling av virksomheten. Når resultatene skal sees i sammenheng med målene, må resultater av tjenestene som ytes eller vareproduksjonen måles. Det er umulig å skulle måle alt som er relevant for en tjeneste eller et produkt. Det benyttes derfor ofte indikatorer. Slike indikatorer brukes derfor for å gi en pekepinn på
16 Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter det som skal måles. En ofte referert forståelse av indikatorer, er at det er «størrelser som gir viktig informasjon om egenskaper ved et fenomen eller objekt, med utgangspunkt i et analytisk spørsmål» (NOU 2004:2). Indikatorer brukes til å gi et forenklet bilde av de kompliserte forholdene som det skal sies noe om. Det er derfor avgjørende at indikatorene gjør nettopp det. Derfor må resultatindikatorene innenfor utdanningen være valide (gyldige) og reliable (pålitelige) indikatorer for de mål som settes for utdanningen. Vi skriver mer om validitet og grunnleggende målefeil nedenfor. Resultatvurderinger bygger på resultatmålinger, og resultatmålinger bygger på operasjonaliserte mål, som altså gjerne kommer til uttrykk som styringsparametere eller indikatorer. Disse indikatorene er ofte kvantitative, men kan like gjerne være kvalitative. I vår sektor vil den mest relevante styringsinformasjonen i mange tilfeller komme fra nettopp kvalitative indikatorer, som måles ved at profesjonsutøverne foretar kvalitative, faglige vurderinger og analyser. Rapporteringspraksis og tilbakemeldinger om og bruk av resultater er også viktige elementer i målstyringen. Det er avgjørende for styringens legitimitet at de indikatorene som velges gir relevant styringsinformasjon, og at denne informasjonen brukes systematisk til å videreutvikle virksomheten. Ifølge Drucker skal informasjon om resultater primært brukes til å videreutvikle egne prestasjoner, mens det mest vanlige eksempelet på misbruk av rapporteringspraksis er at rapportene brukes som et instrument for kontroll ovenfra. Rapporter og prosedyrer for tilbakemelding bør holdes på et minimumsnivå, og vurderes jevnlig for å sikre hensiktsmessig rapporteringspraksis (Drucker 1955). I en senere artikkel advarer Drucker mot feilaktig bruk av målstyring: «The literature talks about MBO [Management by Objectives] often as a tool for problem solving. However, its proper application is as a means of problem definition and problem recognition. Perhaps even more important, it is a means of problem prevention. Thus, MBO is not a procedure to implement decision, a systematic attempt to define, to think through, and to decide. Filling out forms, no matter well designed, is not management by objectives and selfcontrol. The results are!» (Drucker 1976:19). Hvorvidt resultater brukes til kontroll eller utvikling er et svært sentralt spørsmål som henger sammen med hensikten med resultatvurderingen. Vi kan trekke inn to kjente dimensjoner ved vurdering. Vi har for det første vurderingens summative funksjon. Her rettes oppmerksomheten mot kontroll og regnskapsplikt (accountability). Vurderingens formative funksjon er rettet mot forbedring og utvikling av aktiviteten. Druckers intensjon er relatert til vurderingens formative funksjon. Hvilken funksjon vurderingen er ment å tjene, vil ha stor betydning for hvordan vurderingen blir mottatt og brukt av den som skal vurderes. Hvis vurderingen skal kontrollere om noe er utført på en bestemt måte, brukes til rangering eller være grunnlag for om en får en bevilgning eller ikke, vil den som blir vurdert ønske å framstille seg selv i et best mulig lys. Dersom hensikten med vurderingen er forbedring, er det nettopp
Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter 17 de svake sidene hos den eller det som blir vurdert det er viktig å få fram. Det er derfor svært sjelden lurt å skulle dekke begge disse funksjonene med samme vurderingsverktøy. To kjente evalueringsteoretikere har uttrykt dette på følgende måte: «These types of evaluations are so different, and the audiences served by them so variable, that it is unlikely that any single evaluation could service more than one purpose. In particular, the mixing of formative and summative intents is likely to be disastrous, given that the respondent s openness, so essential to formative evaluation, is conspicuous by its absence in most summative evaluation situations (Guba & Lincoln 1989:190). 3.3 Grunnleggende målefeil Målstyring handler i forenklet form om sammenhengen mellom mål og resultater. Selve målingen er ment å samle informasjon om graden av måloppnåelse, og i målstyring brukes resultatinformasjon som styringsinformasjon. I komplekse sammenhenger er det krevende å etablere målinger med høy grad av pålitelighet og gyldighet. Grunnleggende metodeteori kan brukes for å vise hvordan systematiske målefeil kan svekke verdien av den resultatinformasjonen som framkommer i ulike målesystemer. Reliabilitet og validitet er nøkkelbegreper i denne sammenhengen. Reliabilitet (pålitelighet) viser til tilfeldige målefeil knyttet til selve målingen, og kan handle om menneskelig svikt eller andre tilfeldige, uforutsette feil som oppstår. Dette kan langt på vei kontrolleres ved hjelp av kontrollgrupper, og retesting. Validitet (gyldighet) er et mer interessant begrep i denne sammenhengen. Det viser til systematiske målefeil knyttet til hvorvidt man måler det rette, altså om operasjonaliseringen av de aktuelle målene (valg av indikatorer og målemåte) er presis. Det underliggende konseptet som ligger til grunn for en målformulering er ofte komplekst, og kan aldri måles direkte. Ved operasjonalisering vil man velge indikatorer som i varierende grad er dekkende for dette underliggende begrepet; noen relevante deler av begrepet vil forbli utenfor målingen og noe irrelevant informasjon vil inkluderes. Perfekt sammenheng mellom et teoretisk begrep og operasjonaliseringen av det er ikke mulig, og det vil følgelig heller aldri være perfekt sammenheng mellom mål og måleresultater. Det grunnleggende spørsmålet knyttet til validitet er derfor hvorvidt eller i hvilken grad man måler det man tror man måler (Liebert & Liebert (1995), Robson (1993)). Validitet har også sammenheng med hvorvidt operasjonaliseringen (valg av indikatorer og målemetode) og selve målingen (samling av informasjon knyttet til indikatorene) på tilfredsstillende vis speiler det temaet eller spørsmålet som er søkt belyst. Lav validitet, eller systematiske målefeil, vil oppstå dersom sammenhengene mellom definerte mål, indikatorer, og resultater er dårlig utviklet. Målevaliditet er altså relatert til sammenhengen mellom mål og resultater i både kvalitativ og kvantitativ måling (Adcock & Collier 2001).
18 Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter All form for måling innen samfunnsvitenskapelige disipliner berøres følgelig av spørsmål knyttet til validitet. Dersom måling og målstyring skal ha legitimitet er det av avgjørende betydning at målingen oppfattes som valid, eller gyldig. Det vil si at feilkildene i selve målingen er søkt minimert. Det finnes en rekke ulike måter for å minimere målefeil knyttet til validitet. De metodiske overveielsene må begynne allerede ved formulering av mål, og må videreføres i operasjonalisering av målene og i selve målingen. Vurderingene må være faglig fundert og ta høyde for konteksten de inngår i. Dersom dette ikke gjøres i forbindelse med målstyring, og måleinformasjon likevel blir lagt til grunn for styring, vil feilkildene kunne bli store og legitimiteten og troverdigheten tilsvarende lav. 3.4 Målstyring på individnivå (hard HR) Målstyring brukes, gjerne i tillegg til andre styringsformer, i private bedrifter og offentlige virksomheter. Så langt har det vært mest vanlig at målene formuleres på det som gjerne kalles virksomhetsnivå, og at målformuleringene er av relativt overordnet karakter. Men det er stadig flere eksempler på at målene brytes ned på individnivå og at det lages systemer som forplikter ansatte til å nå sine mål. Bruk av såkalte rektorkontrakter i Oslo-skolen er et kjent eksempel på dette, og vil omtales nærmere i neste kapittel. Slik målstyring på individnivå er et element i det som ofte kalles hard HR (Human Resources), og forbindes med amerikanske ledelsesformer. Konsekvensene av innføring av målstyring på individnivå eller hard HR som ledelsesprinsipp er blant annet at kravene om lojalitet til ledelsen og de mål som er satt, flytter makt oppover i organisasjonen og begrenser det profesjonelle handlingsrommet fordi det reduserer ansattes mulighet til å bruke sin kompetanse (Stugu og Nordrik 2012). Målstyring på individnivå er ikke forenlig med grunntanken i målstyring slik den opprinnelig er beskrevet. Et annet kjennetegn ved såkalt HR-ledelse er at det er ledelsen som legger premissene for virksomheten, og at forholdet mellom leder og medarbeider er individualisert. Her har ikke fagforeninger en opplagt plass, og medbestemmelse fortrenges til fordel for informasjon og uformelle drøftinger der ansatte har liten innflytelse på sentrale beslutninger. Flere har tatt til orde for at såkalt HR-ledelse står i motsetning til mye av det som tradisjonelt har kjennetegnet norsk ledelse eller ledelse i den norske modellen. For at offentlig sektor skal fortsette å nyte godt av medarbeiderdrevet innovasjon og utvikling, er det avgjørende at de ansatte er aktive deltakere som sikres reell medbestemmelse (Barsok 2012). Aktiv deltakelse fra ansatte, herunder profesjonsmedvirkning, er med andre ord grunnleggende for kvalitetssikring og utvikling i offentlig sektor dette gjelder også utdanningssektoren. Styringssystemet må utformes på en måte som sikrer dette.
Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter 19 3.5 Hvor godt egnet er utdanningssektoren for målstyring? Det er store forskjeller mellom vareproduserende bedrifter og offentlig tjenesteyting, og dette har betydning for hvordan målstyring kan implementeres i utdanningssektoren. de Bruijn (2009) framhever at det er nettopp egenskapene ved profesjonelle, komplekse tjenester som gjør at mål- og resultatstyring er mer utfordrende i offentlig sektor enn i tradisjonell vareproduksjon. Dette gjør ikke målstyring direkte uegnet, men det er mange forhold som gjør at de Bruijn advarer mot en altfor enkel tilnærming til å styre etter resultatmålinger i blant annet utdanningssektoren (ibid.). Han viser blant annet til at det er vanskeligere å måle resultater i organisasjoner som er knyttet til verdier. En grunn er at verdiene i seg selv kan være innbyrdes motstridende, noe som gjør at noen verdier lett blir ignorerte (det er kun verdier som lett lar seg kvantifisere som måles). Resultatmålingen vil derfor ikke gi et riktig bilde av den profesjonelle yrkesutøvelsen. Et annet forhold som trekkes fram er at det er vanskeligere å måle resultater når tjenesteytingen skjer i samarbeid med andre, fordi resultatene dermed også avhenger av andres innsats, eller når resultatene påvirkes av utenforliggende forhold. Dette er tilfelle for mange profesjonelle organisasjoner. For skolen er det kanskje nok å nevne at elevenes sosiale bakgrunn har stor betydning for hvordan de presterer. Vi kan også knytte dette til at måling av resultater er basert på en idé om at en organisasjon er autonom når det gjelder resultatene som oppnås. Det er vanskeligere å gjennomføre resultatmåling når tjenesteytingen er avhengig av andre aktører og ikke isolert. Det å skulle skåre høyt på en resultatindikator for en organisasjon kan gå på bekostning av målene som en annen organisasjon eller enhet skal oppnå. I sum kan dette bli suboptimalt sett i forhold til felles, overordnete mål. Til slutt kan vi nevne forholdet mellom resultatmåling og kvalitet. de Bruijn stiller spørsmålet om resultatmålingen gir et korrekt bilde av kvaliteten på tjenesten, og hvis det ikke er samsvar mellom målingene og kvaliteten løper man risikoen ved at oppmerksomheten ledes til kvantitet framfor kvalitet (ibid.). Målstyring både i utdanningssektoren og i offentlig sektor generelt, er i realiteten ikke målstyring slik dette er beskrevet ovenfor. Målstyring kommer ofte i tillegg til og kombineres med andre styringsformer på en måte som skaper ulike hybrider i ulike kontekster. Som vist tidligere fordrer også målstyring medvirkning fra ansatte og ledere, samt at resultatvurderinger inngår i et integrert system for videreutvikling og forbedring. Det kan med andre ord være grunnlag for å hevde at målstyringen vi forholder oss til i utdanningssektoren i dag i mange tilfeller ikke er målstyring slik denne opprinnelig har vært tenkt. I neste kapittel vil vi gi noen eksempler på hvordan dagens praktisering av målstyring arter seg.
20 Temanotat 4/2013: Målstyring eller styring etter mål utfordringer og muligheter 4. Hvordan praktiseres målstyring? Erfaringer fra utdanningssektoren. 4.1 Mange mål på ulike nivåer i utdanningssektoren I utdanningssektoren formuleres mål på ulike nivåer. På nasjonalt nivå fastsetter politiske myndigheter målene som skole og barnehage skal oppnå. Målene kommer til uttrykk i styringsdokumenter fra departement og direktorat (Kunnskapsdepartementet 2013). I tildelingsbrevet fra Kunnskapsdepartementet til Utdanningsdirektoratet heter det for eksempel at hovedmålet for Regjeringens politikk er en grunnopplæring med høy kvalitet, jf. St.meld. nr. 31 (2007 2008) Kvalitet i skolen, og hvor et sentralt mål er at alle elever som går ut av grunnskolen skal mestre grunnleggende ferdigheter som gjør dem i stand til å delta i videre utdanning og arbeidsliv. Hvordan dette hovedmålet følges videre opp av Utdanningsdirektoratet og kommunene vil være avgjørende for hvilken form målstyringen får. Dersom vi går nærmere inn på grunnleggende ferdigheter, kan operasjonaliseringen ta ulike former. Målet kan eksempelvis dreies i retning av aktiviteter der målet blir at elevene skal lese 50 sider i uka. Dette er da et eksempel på at målstyringen i større grad har tatt form av aktivitetsstyring og også kan oppfattes som detaljstyring. Som nevnt ovenfor bryter det med den grunnleggende ideen for målstyringen. På kommunalt nivå kan kommuner og fylkeskommuner formulere mål som kommer i tillegg til de nasjonale. Vi kan se at antall mål raskt kan bli mange. Imidlertid styres barnehage og skole også med andre virkemidler som kommer i tillegg til målstyringen. Et eksempel er at økonomistyring skjer gjennom tildeling av budsjetter og oppfølging gjennom regnskap. Barnehager og skoler er også underlagt lover og forskrifter som er bestemmende for hvordan virksomheten utføres. Rammeplaner og læreplaner er særlig viktige i styringen av barnehage og skole. Læreplanene for grunnopplæringen og rammeplanen for barnehagens innhold og oppgaver er vedtatt med hjemmel i loven og har status som forskrift. I barnehagens rammeplan er det sju fagområder, og for hvert fagområde er det formulert mål for arbeidet for å fremme barnas utvikling og læring, og personalets ansvar er også presisert (Utdanningsdirektoratet 2012). I grunnopplæringen er generell del av læreplanen, prinsipper for opplæringen og læreplanene for fag grunnlaget for opplæringen som skal gis, og i alle disse dokumentene finner vi målformuleringer. I læreplanene for fag er det mange kompetansemål innenfor hvert fag og etter ulike trinn som peker på hvilke kunnskaper, ferdigheter og holdninger barn og unge skal tilegne seg. I sum er det altså mange mål, gitt gjennom ulike styringsverktøy og formulert på ulike nivåer i utdanningssystemet. Det er lett å se at antall mål kan være et problem i seg selv.