Omdømmearbeid Frøya kommune Korrigert utgave, april 2010
Forord Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført på oppdrag av Frøya kommunes kontrollutvalg i perioden september-desember 2009. Undersøkelsen er utført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisjon Midt-Norge IKS vil takke alle som har bidratt konstruktivt med informasjon i undersøkelsen. Rapporten ble først behandlet i kontrollutvalget i 16.02.10, sak KU-5/2010. I rapporten som utvalget behandlet, henvises det flere steder til at kommunen ikke har målsettinger for omdømmearbeidet. Etter behandlingen i utvalget fant oppdragsansvarlig revisor at kommunen likevel hadde oversendt et dokument som kan forstås å inneholde målsettinger for omdømmearbeidet. På denne bakgrunnen er rapportens vurderinger, konklusjon og anbefalinger noe endret. Rapporten er oversendt kontrollutvalget for ny behandling. Trondheim, 20.4.2010 Torbjørn Berglann /s/ Ansvarlig forvaltningsrevisor Anna Ølnes /s/ Prosjektmedarbeider - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 3
- OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 4
Sammendrag Denne forvaltningsrevisjonen er utført på oppdrag av kontrollutvalget i Frøya kommune. Utvalget ønsket en vurdering av omdømmearbeidet i forlengelsen av at den deltok på Omdømmeskolen i 2008. Hoveddelen av rapporten omhandler dette arbeidet. Frøya kommune er også involvert i prosjekt som har uttalte mål om å drive omdømmearbeid, og i prosjekt som kan defineres som omdømmearbeid ut fra målsettingene. De viktigste prosjektene er omtalt i denne rapporten. Spørsmålet er om kommunen har utnyttet deltakelsen i disse prosjektene i eget omdømmearbeid. Vi har ikke målt effektene av omdømmearbeidet det er for kort tiden siden arbeidet ble påbegynt til at man skal kunne måle eventuelle effekter. På dette stadiet mener vi en undersøkelse av prosessen gir mest nyttig informasjon. For å belyse denne har vi stilt to spørsmål: 1. Er Frøya kommunes omdømmearbeid i tråd med anerkjente prinsipper for slikt arbeid? 2. Hvordan har kommunen koordinert arbeidet i "Kysten er klar", "Sammen om framtida" og kvalitetskommuneprogrammet med omdømmearbeidet? Svaret på spørsmålene har vi funnet gjennom å intervjue kommuneledelsen, flere av deltakerne i arbeidsgruppa for omdømmearbeid, og prosjektlederne for "Kysten er klar" og "Sammen om framtida". Se side 10 for en utfyllende liste over hvem som er intervjuet. Vurderingene og konklusjonene i rapporten bygger på Omdømmeskolens anbefalinger for godt omdømmearbeid. Det har vært problematisk å skaffe informasjon om omdømmearbeidet. Vi har gjort nærmere rede for årsakene på side 10. Et utkast av rapporten har vært sendt på høring til konstituert rådmann 1. Han ønsket ikke å kommentere den: Dels fordi han ikke kjenner til omdømmearbeidet, dels fordi han ikke har funnet dokumentasjon av dette. Rådmannen og ordføreren deltok på Omdømmeskolen 2008. Vi konkluderer likevel med at den formelle forankringen i toppledelsen ikke har ført til konkrete resultater i omdømmearbeidet. Dette i motsetning til de fleste andre kommunene som deltok på Omdømmeskolen 2008. Hovedinntrykket av omdømmearbeidet er at det har vært preget av liten entusiasme og systematikk. Arbeidsgruppa som ble opprettet i forbindelse med deltakelsen var preget av dårlig oppmøte, blant annet deltok de politiske representantene knapt i gruppa. Arbeidet er ikke dokumentert i form av referater. Ordføreren har heller ikke gitt regelmessige orienteringer om omdømmearbeidet til kommunestyret, slik det ble sagt at han skulle. Anbefalingene fra Omdømmeskolen er bare delvis fulgt opp: Frøya kommune har utarbeidet målsettinger for omdømmearbeidet, men har ikke utarbeidet noen strategi eller tidsplan for å nå målene. De ansatte har heller ikke vært involvert i omdømmearbeidet, utover deltakelsen i arbeidsgruppene. Kommunen har satt av midler til deler av omdømmearbeidet, og har således 1 Rapporten var på høring i perioden 11.-25. januar 2010. - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 5
et budsjett for hele eller deler av arbeidet, i tråd med Omdømmeskolens anbefalinger. Dette bidrar likevel ikke til å heve helhetsinntrykket av omdømmearbeidet. Godt omdømmearbeid forutsetter at kommunen foretar en analyse før arbeidet settes i gang. Frøya kommune har ikke gjennomført noen analyse så langt, men vi fikk opplyst at kommunen planlegger å gjennomføre en omdømmeundersøkelse blant innbyggerne i mars. Sett i lys av at kommunen også i år har hatt to deltakere på Omdømmeskolen kan tidspunktet være riktig, og danne grunnlag for eventuelt videre omdømmearbeid. Omdømmeskolen anbefaler at kommunene har fokus på et begrenset antall områder i omdømmearbeidet. Frøya kommune deltar i flere prosjekt der omdømme er ett av satsingsområdene. Kommunen har ikke koordinert eget omdømmearbeid med Sammen om framtida, Kysten er klar og eventuelt kvalitetskommuneprogrammet. Som en følge av dette anbefaler revisor rådmannen å kritisk vurdere deltakelse i Omdømmeskolen og andre prosjekt, med henblikk på vilje og forutsetninger for målrettet innsats og god resultatoppnåelse. Revisor anbefaler rådmannen å legge prinsippene for godt omdømmearbeid til grunn for videre arbeid. Det innebærer at kommunen blant annet sikrer at arbeidet er forankret i kommuneledelsen. Kommunen bør også koordinere omdømmearbeidet som drives i andre sammenhenger med sitt eget omdømmearbeid. - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 6
Innhold Forord... 3 Sammendrag... 5 1 Bestilling... 8 1.1 Omdømme i kommunesammenheng... 8 2 Avgrensing, problemstillinger, revisjonskriterier og metode... 9 2.1 Problemstillinger... 9 2.2 Revisjonskriterier... 9 2.3 Metode... 10 3 Omdømmearbeid i regi av Frøya kommune og andre aktører... 11 3.1 Er Frøya kommunes omdømmearbeid i tråd med anerkjente prinsipper?... 11 3.2 Har Frøya kommune koordinert eget omdømmearbeid med andre aktørers?... 16 3.3 Revisors vurdering... 17 4 Konklusjon og anbefalinger... 19 4.1 Konklusjon... 19 4.2 Anbefalinger... 19 Kilder... 20 Vedlegg Revisors rett til nødvendig informasjon... 21 - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 7
1 Bestilling Denne rapporten er bestilt av kontrollutvalget i Frøya kommune, 15.6.2009 2. I bestillingen henvises det til behandlingen i utvalget. Kontrollutvalget behandlet saken med utgangspunkt i en forutgående saksutredning, der det stilles flere forslag til innretning, blant annet: Vi foreslår å ta utgangspunkt i arbeidet som er gjort i tilknytning til deltakelsen i omdømmeskolen. Videre vil kommunestyrets vedtak i sak KST 102/2008 være en viktig premiss, der omdømmeskolearbeidet gjennom omdømmeskolen skulle settes i fokus, hvor konkrete mål, strategier og tiltak skulle gjennomføres. En avklaring av status her vil være interessant ( ) det er således naturlig å starte undersøkelsene med kartlegginger internt i Frøya kommune (sak KU 21/2009). Som det framgår av kapittel to, har Revisjon Midt-Norge vært i dialog med KonSek om innretningen og problemstillingene i undersøkelsen. 1.1 Omdømme i kommunesammenheng Det siste tiåret har oppmerksomheten om omdømme økt sterkt (Simcic Brønn og Ihlen, side 12). For private virksomheter kan det umiddelbart se ut for at det er en sammenheng mellom omdømme og lønnsomhet. Det kan være en motivasjon for å forsøke å påvirke virksomhetens omdømme. I offentlig sektor har man ikke de samme kravene til lønnsomhet som i privat sektor. I tillegg er ofte offentlige tjenester enerådende. Derfor kan det være vanskelig å se at en kommune har behov for å drive omdømmebygging. Det hevdes imidlertid fra flere hold at også offentlige virksomheter bør jobbe med omdømmet: (...) en etats omdømme påvirker etatens mulighet til å utøve sin virksomhet, øve sin innflytelse, få gjennomslag for sine mål, tiltrekke seg kompetanse og løse sine samfunnspålagte oppgaver. Omdømmet til en etat spiller dermed inn på arenaer der rammevilkårene for virksomheten fastsettes 3. Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har gjennom etableringen av Omdømmeskolen i 2008 bekreftet betydningen av omdømmearbeid i kommunal sammenheng 4. Hensikten med Omdømmeskolen er å "inspirere kommuner, småsamfunn og andre til å arbeide systematisk med profilering, omdømmeprosesser og stedsutvikling 5." Også på Omdømmeskolens nettsider pekes det på årsaker til at kommunene bør jobbe aktivt med eget omdømme. Her heter det at en kommune med et godt omdømme (...) vil styrke sin posisjon i forhold til innbyggerne, tjenestebrukerne, arbeidskraft, sentrale samarbeidspartnere innen næringsliv, frivillige lag og organisasjoner og offentlige etater og myndigheter. Det handler om å (...) være et sted der folk vil bo, som folk snakker positivt om, som er i stadig utvikling, der næringslivet investerer og hvor kommunen står fram som en attraktiv arbeidsgiver 6. Arbeid for å beholde og rekruttere arbeidskraft, og for å tiltrekke seg næringsaktører, er dermed et element i omdømmearbeidet. For kommunale tjenester er det også viktig at brukerne har tillit til tjenestene (Omdømmeskolen, Brønn Simcic og Ihlen). Uten tillit mister 2 Sak KU 21/2009. 3 Artikkel i fagtidsskriftet Kommunikasjon 1/2009, Håkon Kavli og Ingrid Wergeland 4 Fra 2009 er det Distriktssenteret som har ansvaret for skolen. 5 Kilde: Distriktssenterets nettsider (distriktssenteret.no). 6 Kilde: Omdømmeskolens nettsider (distriktssenteret.no). - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 8
kommunen legitimitet. Videre hevdes det at det er viktig for kommunene å redusere gapet mellom tjenestetilbudet og innbyggernes forventninger. Dersom gapet blir for stort, fører det til redusert tillit og tap av legitimitet. Det hevdes også at godt omdømme gir virksomheten mer å gå på dersom den blir rammet av en krise (Omdømmeskolen). Hva ligger så i omdømmebegrepet? Omdømmeskolen beskriver det slik: Omdømme oppstår i skjæringspunktet mellom forventninger og opplevelser, som skapes av det aktuelle selskapets eller organisasjonens løfte og levering. Det er ikke bare hva som leveres (opplevelsen) som avgjør omdømmet, men hva som leveres i forhold til hva som ble lovet (forventningene). Forventningsstyring er følgelig sentralt i omdømmearbeid. (...) Omdømme er summen av oppfatninger som ulike grupper har av oss, de egenskaper de tillegger oss, de dommer de feller over oss kort sagt summen av alle de historier som fortelles om oss. 2 Avgrensing, problemstillinger, revisjonskriterier og metode Denne undersøkelsen er i hovedsak rettet mot det administrative arbeidet med omdømme i forbindelse med deltakelsen på Omdømmeskolen 2008. Frøya kommune er imidlertid også involvert i andre prosjekt, som enten har et uttalt mål om omdømmearbeid, eller som kan defineres som omdømmearbeid ut fra målsettingene. De viktigste prosjektene vil bli omtalt i denne rapporten. Vi vil understreke at det er Frøya kommunes rolle som står i fokus, ikke resultat og effekter av andre prosjekt. Et viktig spørsmål er likevel om kommunen har utnyttet deltakelsen i ulike prosjekt i sitt eget omdømmearbeid. Det er som regel interessant å studere effektene av nye satsingsområder, som for eksempel omdømmearbeid. For at denne typen effektmålinger skal gi relevant informasjon bør minst to forutsetninger være til stede: Man bør ha data fra en periode før omdømmearbeidet ble igangsatt, og omdømmearbeidet bør ha pågått over noen tid. Ingen av disse forutsetningene er oppfylt i Frøya kommune. Det har derfor liten hensikt å måle effekter av omdømmearbeidet, slik vi vurderer det. På dette stadiet i Frøya kommunes omdømmearbeid mener vi en forvaltningsrevisjon av prosessen kan gi best informasjon. 2.1 Problemstillinger For å belyse prosessen med omdømmearbeid i Frøya kommune har vi stilt to spørsmål: 1. Er Frøya kommunes omdømmearbeid i tråd med anerkjente prinsipper for slikt arbeid? 2. Hvordan har kommunen koordinert arbeidet i "Kysten er klar", "Sammen om framtida" og kvalitetskommuneprogrammet med omdømmearbeidet? 2.2 Revisjonskriterier I en forvaltningsrevisjon skal kriteriene som kommunens arbeid vurderes etter, revisjonskriteriene, hentes fra såkalte autoritative kilder. Dette er kilder som er i posisjon til å beskrive hvordan tilstanden skal eller bør være. Lover og forskrifter er derfor typiske revisjons- eller vurderingskriterier. På områder der det ikke eksisterer formelle krav, henter vi vurderingskriteriene fra andre kilder: veiledere, bransjeanbefalinger, eller faglitteratur. I denne undersøkelsen har vi hentet revisjonskriteriene fra anerkjent faglitteratur, og særlig litteratur som Omdømmeskolen 2008 har lagt til grunn for sitt undervisningsmateriell. De konkrete kriteriene er hentet fra Omdømmeskolens kompendium fra 2008. Her pekes det på en rekke elementer som bør være til stede i omdømmearbeidet. Kriteriene presenteres - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 9
nærmere i neste kapittel. Rådmannen ble orientert om revisjonskriteriene i et møte i forkant av undersøkelsen. 2.3 Metode Informasjonen er samlet inn via dokumentgjennomgang og intervju. Daværende rådmann har gitt informasjon i et møte i innledingsfasen av undersøkelsen. Han fratrådte stillingen medio november 2009. I rapporten er han er omtalt som rådmann. Vi har intervjuet følgende personer: 1. Rådmannen 2. Assisterende rådmann 3. Frøya nye næringsforenings medlem i arbeidsgruppa for omdømmearbeid 4. To politisk valgte medlemmer i arbeidsgruppa for omdømmearbeid (FrP og V) 5. Leder i eldrerådet/medlem i arbeidsgruppa for omdømmearbeid 6. Hovedtillitsvalgt for Fagforbundet/medlem i arbeidsgruppa for omdømmearbeid 7. Leder for Frøya inn i framtida/deltaker på Omdømmeskolen 2009 8. Informasjonsansvarlig i Frøya kommune/deltaker på Omdømmeskolen 2009 9. Daglig leder i Kysten er klar 10. Leder for Sammen om framtida AS 11. Kultursjefen i Frøya kommune 12. Rådgiver i rådmannens stab/prosjektleder for Kvalitetskommuneprogrammet I tillegg hadde vi avtale om telefonintervju med ordføreren, men han tok ikke kontakt på avtalt tidspunkt. Han har heller ikke besvart seinere henvendelser om nytt tidspunkt for intervju. Ordføreren var, sammen med rådmannen, kommunens representant på Omdømmeskolen 2008. Begge var også medlemmer i arbeidsgruppa for omdømmearbeid, som kommunestyret oppnevnte i september 2008. I tillegg ledet ordføreren arbeidsgruppa om satsingsområde omdømme og kvalitet i utredningen av administrativ struktur. I et møte i innledningsfasen av undersøkelsen sa rådmannen at han skulle oversende dokumenter fra omdømmearbeidet. Vi fikk ikke disse oversendt fra rådmannen. I ettertid har vi bedt konstituert rådmann om opplysningene, men har fått opplyst fra kommunen at man har begrenset dokumentasjon fra omdømmearbeidet. Vi kan, rimeligvis ikke, uttale oss om et mer komplett datamateriale ville endret rapportens vurderinger og konklusjoner. Vi vil likevel påpeke at det er uheldig at informasjonsgrunnlaget fra to sentrale aktører i omdømmearbeidet er manglefullt. Ordføreren har, som medlem av en kommunal arbeidsgruppe, plikt til å gi revisjonen nødvendig informasjon, ifølge kommuneloven 78-6. Plikten til å gi revisjonen nødvendig informasjon omfatter også rådmannen, som har unnlatt å oversende dokumentasjon som avtalt (se vedlegg 2). Alle som er intervjuet har fått anledning til å korrigere eventuelle feil og mangler i referatene, og har bekreftet innholdet skriftlig. Rapporten er sendt på høring til konstituert rådmann. Han har ingen kommentarer til rapporten, og viser til at han verken kjenner omdømmearbeidet, eller har kunnet finne dokumentasjon av dette. Etter kontrollutvalgets behandling av rapporten fant revisor at ett av dokumentene som var etterlyst i rapporten likevel var oversendt fra kommunen. Som en følge av dette er rapporten endret. Den foreliggende rapporten er den endrede utgaven. - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 10
REVISJONSRAPPORT FRA REVISJON MIDT-NORGE IKS 3 Omdømmearbeid i regi av Frøya kommune og andre aktører I dette kapitlet går vi inn i den første problemstillingen, og ser hvordan kommunen har fulgt opp deltakelsen på Omdømmeskolen 2008, status for omdømmearbeidet november 2009, og planer for videre arbeid. 3.1 Er Frøya kommunes omdømmearbeid i tråd med anerkjente prinsipper? Innledningsvis gir vi en oversikt over revisjonskriteriene, deretter over sentrale hendelser i omdømmearbeidet i Frøya kommune. Deretter går vi gjennom kommunens deltakelse på omdømmeskolen i 2008 og 2009, arbeidet med omdømme i forbindelse med den administrative evalueringen og omdømme gjennom kvalitetskommuneprogrammet. 3.1.1 Revisjonskriterier Revisjonskriteriene er hentet fra undervisningsmateriellet til Omdømmeskolen 2008, Omdømmeskolen, kompendium, 1. utkast. Dette valget begrunner vi med at kompendiet bygger på anerkjent faglitteratur på området. Videre at Frøya kommune har deltatt på Omdømmeskolen for å hente inspirasjon til eget omdømmearbeid, følgelig bør råd og anbefalinger fra Omdømmeskolen ligge til grunn for omdømmearbeidet. Heftet angir flere elementer som bør være til stede i omdømmearbeidet: Kommunen må utarbeide mål for omdømmearbeidet Omdømmearbeidet må baseres på en forutgående analyse Kommunen må utarbeide en strategi for å forbedre omdømmet Omdømmearbeidet må forankres i kommuneledelsen Kommunen må utarbeide et budsjett og en tidsplan for omdømmearbeidet De ansatte i kommunen må involveres i omdømmearbeidet 3.1.2 Kronologisk oversikt over omdømmearbeidet Figuren på neste side gir en oversikt over sentrale kommunale vedtak der omdømmearbeid inngår. Andre relevante hendelser i omdømmearbeidet er tatt med for oversiktens skyld. - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 11
Figur 1 Oversikt over viktige hendelser i omdømmearbeidet Dato Sak Hendelse/år 2008 16.05. Bredt samarbeid skal styrke kystregionen - "Kysten er klar" i tidlig fase 20.05. 52/08 Vedtak i hovedutvalg drift: deltakelse på Omdømmeskolen 104/08 Vedtak i formannskapet: Ordfører og rådmann skal representere Frøya kommune på Omdømmeskolen 02.06. Første samling på Omdømmeskolen 26.06. 102/08 Vedtak i kommunestyret: Frøya kommune vedtar at omdømmeskolearbeidet gjennom omdømmeskolen settes i fokus, hvor konkrete mål, strategier og tiltak blir gjennomført. Frøya kommune vedtar å oppnevne en arbeidsgruppe satt sammen politisk og administrativt med mandat å legge fram en framstilling med de erfaringer organisasjonen har og vil erverve seg av prosjektet. 02.09. Rådmann holder foredrag om omdømmebygging på Omdømmeskolen 09.09. Kommunens nettsider: Frøya satser på omdømmebygging 25.09. 133/08 Vedtak i kommunestyret: Analyse av ressursforbruk, organisering og 2-nivåmodell. Rådmannens analyse av ressursforbruk, organisering og 2-nivå modell tas til etterretning av kommunestyret. Kommunestyret vedtar at det nedsettes en styringsgruppe som vektlegger seks satsingsområder, deriblant "Omdømme og kvalitet" 21.10. 183/08 Vedtak i formannskapet: deltakelse i Kvalitetskommuneprogrammet. Rådmannen gis fullmakt til å utforme søknad i tråd med resultatet fra møtet med partene 15.10.08. 18.12. 27/09 Formannskapet: Evaluering administrativ struktur Frøya kommune v/ks-konsulent Jan Alm-Knudsen) lagt fram. 2009 26.02. 16/09 Kommunestyret: Ordføreren orienterer kommunestyret om bl.a. Omdømmeskolen 31.03. Evaluering av administrativt struktur i Frøya Kommune - arbeidsdokument er klar. Omdømme og kvalitet egen sak, men ikke vedlagt dokumentet. Arbeidsgruppas resultat skal være klart og legges frem for styringsgruppa i løpet av uke 14/15. 16.06. Forbedret ressursbruk og evaluering av administrativ struktur. Sluttrapport fra styringsgruppa. Området omdømme og kvalitet inngår ikke i rapporten. 06.08. Rapport fra evaluering om administrativ struktur sendt på høring. 24.09 125/09 Kommunestyret: Ordføreren orienterer om at evalueringen av administrativ struktur legges på is. Opplysningene er hentet fra froya kommune.no og sammenfattet av revisor 3.1.3 Omdømmeskolen 2008 I mai 2008 takket kommunen ja til en invitasjon fra KRD til å delta på Omdømmeskolen 7. Lederen for gjennomføringen av Omdømmeskolen sier at det var et krav til deltakerkommunene at de var motivert for å komme i gang med omdømmearbeid. Noe seinere vedtok formannskapet at ordføreren og rådmannen skulle være kommunens representanter 8. Frøya kommune deltok da som én av femten kommuner. Frøya kommune har også deltatt på Omdømmeskolen i 2009 med to representanter - lederen for Frøya inn i Framtida og kommunens informasjonsansvarlige. Kommunestyret oppnevnte en arbeidsgruppe i forbindelse med deltakelsen på Omdømmeskolen 2008. Arbeidsgruppa besto av ordfører og rådmann, tillitsvalgt for 7 Vedtak i Hovedutvalg for drift, sak 52/08. 8 Vedtak i formannskapet, sak 104/08. - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 12
Fagforbundet, lederen for eldrerådet, lederen for ungdomsrådet og en representant fra Frøya nye næringsforening. I vedtaket fra kommunestyret heter det at Frøya kommune vedtar at omdømmeskolearbeidet gjennom omdømmeskolen settes i fokus, hvor konkrete mål, strategier og tiltak blir gjennomført. Frøya kommune vedtar å oppnevne en arbeidsgruppe satt sammen politisk og administrativt med mandat å legge fram en framstilling med de erfaringer organisasjonen har og vil erverve seg av prosjektet 9. Av vedtaket framgår det at arbeidsgruppa skal legge fram et arbeid med kommunens erfaringer, som et resultat av deltakelsen på Omdømmeskolen. Vedtaket er noe uklart med henblikk på hvem som skal utarbeide målsettinger, strategier og tiltak. Rådmannen mener at arbeidsgruppa skulle komme fram til anbefalinger på grunnlag av arbeidet så langt. Ett av medlemmene i gruppa forstår det i retning av at gruppa skulle følge det som skjedde på Omdømmeskolen og være en drøftingsgruppe for rådmannen og ordføreren. Deltakerne i arbeidsgruppa hadde ulike forventninger til gruppa og omdømmearbeidet: blant annet at arbeidet skulle sette Frøya i et litt bedre lys, og at prosjektet skulle dreie seg om kommunens virksomhet og kommunens omdømme blant brukerne av kommunens tjenester. I intervjuene ble det også nevnt at både Frøyasamfunnet og kommunen som organisasjon ville ha godt av å ha et bevisst forhold til eget omdømme. I ett av intervjuene ble det påpekt at det var positivt at både rådmannen og ordføreren deltok. Det medførte at arbeidet ble forankret i ledelsen fra starten, men denne forankringen har forvitret seinere. Politikerne i arbeidsgruppa mener at arbeidet var godt forankret i den administrative ledelsen, men at ordføreren ikke har prioritert omdømmearbeidet. Vi har fått ulike opplysninger om aktivitetsnivået i arbeidsgruppa. På bakgrunn av opplysninger fra intervjuene kan vi fastslå at det har vært gjennomført minst tre møter i gruppa: En av deltakerne har ikke deltatt på noen møter, to av deltakerne har deltatt på ett møte, mens en oppgir å ha deltatt på tre møter. En av deltakerne har vært til stede på tre-fire møter. I intervjuene har vi fått flere forklaringer på hvorfor medlemmene i arbeidsgruppa har deltatt i ulik grad. En av de som har deltatt lite fikk ikke møteinnkalling, en annen sier at innkallingen kom svært tett opptil møtet. Noen hadde heller ingen begrunnelse. Det framgår av de fleste intervjuene at rådmannen har drevet mye av arbeidet i gruppa, og at det er han som har vært mest aktiv. På møtene som har vært avholdt diskuterte gruppa oppgaver som rådmannen og ordføreren fikk på Omdømmeskolen. Rådmannen hadde med seg løsningsforslag som gruppa ga innspill til. Næringslivets representant synes møtene i gruppa var positive. Arbeidstakernes representant mener at fokuset i gruppa i stor grad var rettet mot næringsliv og de store bedriftene i kommunen. De politiske representantene i gruppa mente at rådmannen hadde sendt dem dokumenter som var lite konkrete, og der fokus var på betydningen av omdømmesatsing, og hvordan man kunne få til en satsing. En av deltakerne i gruppa karakteriserte arbeidet i gruppa som preget av dårlig oppmøte og lavt engasjement. En annen refererer til ordførerens orientering om omdømmearbeidet i kommunestyret, der han sa at det var liten politisk interesse. Vi har gjennomgått protokollene fra kommunestyret fra og med juni 2008 til oktober 2009 for å se hvilke orienteringer kommunestyret har fått om omdømmearbeidet. Vi har funnet én 9 Vedtak i kommunestyret, sak 102/08. - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 13
orientering. Den skulle egentlig gis i kommunestyret 29. januar 2009, men ble utsatt til kommunestyremøtet 26. februar. Av protokollen fra februarmøtet framgår det at ordføreren skal gi en orientering om omdømmearbeidet i hvert kommunestyre framover 10. Vi har ikke funnet noe i seinere møteprotokoller som indikerer at ordføreren har orientert om omdømmearbeidet. En av deltakerne i gruppa sier at man ikke har sett effekter av omdømmearbeidet. Det har vært ett møte i regi av Frøya inn i framtida i november 2009, der det ble informert om Omdømmeskolen. Tillitsvalgt for Fagforbundet sier også at omdømmearbeidet ikke har gitt effekter. Hun mener likevel at omdømmearbeidet ikke ligger helt brakk, og viser til Kvalitetskommunearbeidet som et eksempel på omdømmebygging. Hun mener at bedre tjenestekvalitet vil påvirke omdømmet. Rådmannen sier at det har skjedd mye i forbindelse med igangsettingen av omdømmearbeidet. Han mener likevel at lite er omsatt i konkret handling. Kommunen ønsker, ifølge rådmannen, å gjøre omdømmearbeidet på sin egen måte og frikoble det fra andre satsinger. Han mener at det har vært for mange aktører inne i bildet, og ser positivt på FRHISK 11, som kanskje blir en realitet fra årsskiftet 2009/2010. Han betegner SINTEF som et fordyrende mellomledd. Kommunen har satt av kr 100.000 i kommunens budsjett til omdømmearbeid. Rådmannen opplyser om at kommunen planlegger å gjennomføre en undersøkelse av kommunens omdømme blant innbyggerne i mars 2010. Ansvarlig for gjennomføringen av Omdømmeskolen opplyser at 90 prosent av kommunene som deltok på skolen i 2008 har kommet i gang med konkret omdømmearbeid. 3.1.4 Omdømmeskolen 2009 Frøya kommune deltar med to representanter på Omdømmeskolen i 2009. Den ene representanten er leder av Frøya inn i framtida, den andre er kommunens informasjonskonsulent. I intervju i november 2009 påpekte informasjonskonsulenten at det er vanskelig å følge opp deltakelsen på Omdømmeskolen i kommunen, fordi det ikke er forankret i ledelsen: Rådmannen som tok initiativ til omdømmeprosjektet har sluttet, og konstituert rådmann skal tilbake i annen stilling, når den nye rådmannen tiltrer. De to mener likevel at omdømmearbeidet kan komme i gang når den nye rådmannen begynner i jobben. Begge ga uttrykk for at mye av strategiarbeidet vil være på plass fra høsten, og at det ble utarbeidet mye i forrige runde av Omdømmeskolen, som det kan bygges videre på. De peker også på at kommunen må prioritere enkelte områder, og ha fokus på noen få av gangen. Videre at prioriteringen må skje på bakgrunn av en kartlegging av aktuelle satsingsområder for omdømmebygging. 3.1.5 Omdømme i forbindelse med evalueringen av administrativ struktur Den administrative evalueringen inneholder et punkt om omdømme og kvalitet, vedlegg 7 i dokumentet. Vedlegget framstår som en besvarelse til Omdømmeskolen 2008 og inneholder blant annet formuleringer som kan oppfattes som målsettinger. 10 Orienteringen er gjengitt slik i protokoll fra kommunestyret: "Omdømmeskolen. Rådmannen og ordføreren deltar. Vil gi en orientering på kommunestyrene framover. Omdømmebygging og merkevarebygging." 11 I utgangspunktet et næringsutviklingsselskap for Frøya, Hitra og Snillfjord kommune, men per januar 2010 er Snillfjord ikke med i arbeidet. - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 14
REVISJONSRAPPORT FRA REVISJON MIDT-NORGE IKS I møte med rådmannen opplyste han at resultatene fra gruppa som jobbet med omdømme og kvalitet er lagt fram. Det framgår ikke av intervjuet hvilken sammenheng resultatene er lagt fram i. Hovedtillitsvalgt for Fagforbundet sier i intervjuet at hun ikke har ikke inntrykk av at omdømme har hatt særlig fokus i prosjektet "Administrativ organisering". Rådmannen opplyser at evalueringen er lagt på is etter at det ble klart at han kom til å si opp. Dette framgår i tillegg av ordførerens orientering 12 i kommunestyret høsten 2009. Det er derfor uklart hvilken status vedlegget om omdømme og kvalitet har. 3.1.6 Omdømme gjennom kvalitetskommuneprogrammet Kvalitetskommuneprogrammet er et samarbeid mellom KS, staten og arbeidstakerorganisasjonene for å (...) øke kvaliteten og effektiviteten på det kommunale tjenestetilbudet gjennom en konstruktiv samhandling mellom de folkevalgte, lederne og de ansatte slik at innbyggeren merker en forbedring. Det er et særskilt mål å redusere sykefraværet i kommunesektoren. (kilde: regjeringen.no) En ønsket effekt av programmet er at det skal bidra til å styrke kommunesektorens omdømme. Programmet blir gjennomført i perioden januar 2007 - desember 2009. Frøya kommune har deltatt siden januar 2009. Ifølge prosjektlederen i kommunen har man etablert en styringsgruppe med to representanter fra administrasjonen, to politikere og to tillitsvalgte. Prosjektlederen deltar på alle møtene i styringsgruppa. En av politikerne som har sittet i arbeidsgruppa i forbindelse med deltakelsen på Omdømmeskolen sitter også i styringsgruppa. Det samme har hovedtillitsvalgt for Fagforbundet. Styringsgruppa har overordnet ansvar for mål og resultater. Videre er det oppnevnt fire prosjektgrupper som jobber på enhetene. Disse gruppene skal stå for kontakten med styringsgruppa og lede arbeidet på enhetene. De er også partssammensatt. Det er to grupper innenfor skole/barnehage og to innenfor helse og omsorg. Under hver prosjektgruppe er man nå i ferd med å danne arbeidsgrupper. Skole og barnehage har startet dette arbeidet, helse og omsorg er i startgropa. Enhetene fastsetter egne mål på bakgrunn av de overordnede målene: Helse og omsorg: Sykefravær og fokus på helsefremmende arbeid. Fokus på forebygging. Skole: Leseopplæring Barnehage: Heve kvaliteten i forming og estetske fag, barns medvirkning mm. Prosjektlederen sier at man har tenkt mest på prosjektene så langt, og ikke hatt så mye fokus på omdømme. Videre sier hun at de er oppmerksomme på at kommunen må bli flinkere til å presentere de gode historiene om tjenestene. I den forbindelse er det viktig å ha kunnskap om kvaliteten på tjenestene. Hun tror ikke at denne kunnskapen er god nok i dag. I forbindelse med kvalitetskommuneprogrammet er det lagt ut et elektronisk skjema på hjemmesida til kommunen, der brukerne av tjenestene kan gi kommunen tilbakemelding. Tilbakemeldingene skal bidra til at tjenestene blir bedre. Prosjektlederen sier at kommunen 12 Sak KST-125/09. - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 15
REVISJONSRAPPORT FRA REVISJON MIDT-NORGE IKS per desember 2009 ikke har noe overordnet system for å ta vare på brukerhenvendelser og bruke dem i forbedringsarbeid. Prosjektlederen ønsker at kommunen skal ta i bruk resultatene fra de nasjonale prøvene og fra ulike brukerundersøkelser som kommunen gjennomfører. Hun opplyser også at kommunen har besluttet å opprette et brukerpanel for å få en grundigere forståelse for brukernes opplevelse av kommunens tjenester. Kommunen deltar også i et annet prosjektet i regi av KS, Stolt og unik 2020. Det blir et nytt delprosjekt i Kvalitetskommuneprogrammet, og omhandler kommunens arbeidsgiver- og rekrutteringspolitikk, hvordan kommunen behandler sine ansatte. Frøya kommune har en utfordring når det gjelder å rekruttere arbeidskraft. Prosjektlederen har ikke deltatt i det øvrige omdømmearbeidet i kommunen, verken i forbindelse med omdømmeskolen eller evalueringen av organisasjonsmodellen. 3.2 Har Frøya kommune koordinert eget omdømmearbeid med andre aktørers? Kapitlet gir en oversikt over arbeidet som drives av aktører som driver uttalt eller uuttalt omdømmearbeid. 3.2.1 Revisjonskriterier Revisjonskriteriet er også her hentet fra Omdømmeskolens undervisningsmateriell: Kommunen må utarbeide mål for omdømmearbeidet Slik vi tolker kriteriet inneholder det en forutsetning om at det er sammenheng mellom eventuelle målsettinger. I denne sammenhengen betyr det at kommunen må sørge for å koordinere målsettingene fra omdømmearbeidet i egen regi med målsettingene for omdømmearbeidet i regi av andre aktører. Frøya kommune er involvert på forskjellige måter i andre aktørers omdømmearbeid. De to viktigste aktørene på området er "Kysten er klar" og "Sammen om framtida". 3.2.2 Sammen om framtida Sammen om Framtida AS (SoF AS) er et selskap som er eid av kommunene Frøya og Hitra. Formålet med selskapet er å drive næringsutvikling. 2008 var det første hele driftsåret. Selskapet går nå inn i det prosjektlederen betegner som fase to. I første fase har man initiert om lag 40-50 prosjekter. Små og mellomstore bedrifter har vært prioritert, og en viktig del av arbeidet har bestått i å koble bedriftene med kompetansemiljø i og utenfor Trondheim. I den neste fasen vil SoF AS bestå av større prosjekt på nasjonalt nivå. Prosjektlederen mener at SoF bør diskutere felles identitet for Hitra og Frøya. Et mulig grunnlag for en felles identitet skal diskuteres i styret i nær framtid. Kysten er klar og SoF AS har faste, månedlige møter. Kysten er klar finansierer flere prosjekter som er initiert med assistanse fra Sammen om Framtida AS. Som eier deltar Frøya kommune i utformingen av mål og strategier i selskapet. Ordføreren sitter i styret og rådmannen har observatørstatus. Prosjektlederen opplyser at det var møte med ordfører, varaordfører og rådmann på Frøya hver 14. dag gjennom hele 2008 og 1. - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 16
halvdel av 2009. Fra høsten 2009 har det ikke vært behov for så tett dialog. Han sier videre at SoF AS ikke har vært koblet direkte til Frøya kommunes arbeid med omdømme. 3.2.3 Kysten er klar Kysten er klar er et samarbeid mellom ti kystkommuner i Nord- og Sør-Trøndelag. Ifølge nettsidene har kommunene ambisjon om "... å være den mest spennende kystregionen i Europa basert på de ressurser, fortrinn og kvaliteter som regionen har" (kystenerklar.no). Kysten er klar har definert tre hovedsatsingsområder: Omdømmebygging og gode bolysttiltak, kompetanse- og teknologiutvikling og helhetlig arealforvaltning. Arbeidsformen er prosjektbasert, og bygger på at de som ønsker å etablere et prosjekt har tre samarbeidspartnere, slik at prosjektet til sammen representerer fire ulike kommuner. Daglig leder sier at kommunene må "løfte blikket" og trekke sammen for å heve hele regionen. Satsingsområdet omdømme er ett av tre satsingsområder i Kysten er klar. På dette satsingsområdet har daglig leder, programstyret og strategigruppa i Kysten er klar kommet med innspill til prosjekt. Omdømmesatsingen har vært basert på deres forslag til prosjekter. Daglig leder sier at det ikke er fastsatt noe overordnet mål for omdømmesatsingen. Daglig leder sier at Frøya kommune er involvert i to prosjekt i omdømmesatsingen, fisketurisme og integrering. Daglig leder sier at Kysten er klar ønsker at Frøya skal ta et overordnet ansvar for prosjektet og involvere andre interesserte i regionen. Roan, Åfjord og Hitra blir sentrale her, men alle kommunene er for så vidt aktuelle. Det andre prosjektet Frøya er ansvarlig for, er integrering. Daglig leder har vært i kontakt med Sammen om framtida i den hensikt å samordne arbeidet og få én aktør til å ta et overordnet ansvar. Ifølge daglig leder har Frøya kommune tatt dette ansvaret, og kultursjefen i kommunen er sentral. Kultursjefen på Frøya sier at man har snakket om å koble integreringsarbeidet sammen med Hitra kommunes, men ikke å bli et prosjekt i Kysten er Klar. Han sier at det er viktigst med praktiske tiltak. Om kommunen skal koble seg opp mot tre-fire andre kommuner blir det for komplisert. Avgått rådmann sitter foreløpig i programstyret. Strategigruppa i Kysten er klar velger programstyre. Styret består av fire fra næring og tre fra eierne. 3.3 Revisors vurdering Da Frøya kommune vedtok at rådmannen og ordføreren skulle delta på Omdømmeskolen 2008 var dette i tråd med en av anbefalingene for organiseringen av omdømmearbeidet: Omdømmearbeidet må forankres i kommuneledelsen. Ordfører og rådmann har i tillegg vært representert i de andre satsingene som, direkte og indirekte, har elementer av omdømmearbeid. Den formelle forankringen i toppledelsen har likevel ikke ført til konkrete resultater i omdømmearbeidet. Det står i kontrast til de fleste andre kommunene som deltok på Omdømmeskolen i 2008. Revisor skal ikke spekulere i årsakene til dette, men konstaterer at det var varierende deltakelse på møtene i arbeidsgruppa som ble opprettet i forbindelse med Omdømmeskolen 2008, og at de politiske representantene knapt deltok i gruppa. Gruppas arbeid er heller ikke dokumentert i form av referater. Ordføreren har ikke fulgt opp med regelmessige orienteringer om omdømmearbeid i kommunestyret Omdømmeskolen anbefaler at kommunen må fastsette mål for omdømmearbeidet. Revisor har fått ett dokument som inneholder målformuleringer for omdømmearbeidet. Dokumentet er - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 17
en oppgavebesvarelse fra Omdømmeskolen 2008. Besvarelsen utgjør vedlegg 7 i rapporten fra evalueringen av den administrative organiseringen. Dokumentet gir ingen beskrivelse av status for målsettingene. Om de er å betrakte som forslag til målsettinger, eller er vedtatt som kommunens offisielle målsettinger for omdømmearbeidet framgår ikke av dokumentet. Målsettinger er en forutsetting for flere av de andre elementene som bør være på plass i et arbeid med omdømme. Når kommunen ikke har avklart de overordnede målene for omdømmearbeidet, er det ikke mulig å utarbeide verken strategi eller tidsplan for omdømmearbeidet. Uten klare målsettinger blir det heller ikke mulig å involvere de ansatte. Kommunen har satt av midler til deler av omdømmearbeidet, og har således et budsjett for hele eller deler av arbeidet. Dette bidrar likevel ikke til å heve helhetsinntrykket. Det anbefales at kommunene som skal i gang med omdømmearbeid foretar en analyse før man setter i gang. Frøya kommune har ikke gjennomført noen analyse så langt. Rådmannen nevnte at kommunen planlegger å gjennomføre en omdømmeundersøkelse blant innbyggerne i mars. Sett i lys av at kommunen også i år har hatt to deltakere på Omdømmeskolen kan tidspunktet være riktig. Før kommunen går videre med mer konkret omdømmearbeid bør den gjennomføre en undersøkelse, som kan danne utgangspunkt for en videre analyse. Frøya kommune har hatt to representanter på Omdømmeskolen 2009. De har forventninger om å bygge videre på arbeidet fra 2008. Revisors vurdering er at arbeidet ikke har vært tilstrekkelig systematisk, blant annet fordi kommunen mangler strategier for omdømmearbeidet og fordi arbeidet er dårlig dokumentert. Omdømmearbeidet er stilt i bero til ny rådmann har tiltrådt. Med et mer systematisk arbeid kunne omdømmearbeidet trolig vært drevet videre uavhengig av rådmannsskiftet. Omdømmeskolen anbefaler at kommunene har fokus på et begrenset antall områder i omdømmearbeidet. Frøya kommune deltar i flere prosjekt der omdømme er ett av satsingsområdene. Som tidligere nevnt har ikke kommunen fastsatt mål for eget omdømmearbeid. Følgelig blir det problematisk å koordinere eget omdømmearbeid med det man deltar i gjennom Sammen om framtida, Kysten er klar og eventuelt kvalitetskommuneprogrammet. Dersom Frøya kommune skal følge anbefalingene fra Omdømmeskolen, bør kommunen koordinere omdømmearbeidet med sine egne omdømmesatsinger. - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 18
REVISJONSRAPPORT FRA REVISJON MIDT-NORGE IKS 4 Konklusjon og anbefalinger Her presenterer vi konklusjonen på de to problemstillingene i undersøkelsen. Videre gir vi anbefalinger for det videre omdømmearbeidet. 4.1 Konklusjon Innledningsvis stilte vi to spørsmål om omdømmearbeidet, som vi besvarer her: Er Frøya kommunes omdømmearbeid i tråd med anerkjente prinsipper for slikt arbeid? Frøya kommune har ikke drevet omdømmearbeidet i tråd med slike prinsipper, fordi kommunen ikke har fastsatt klare mål for omdømmearbeidet basert omdømmearbeidet på en forutgående analyse utarbeidet en strategi for å forbedre omdømmet utarbeidet en tidsplan for omdømmearbeidet involvert de ansatte i omdømmearbeidet I henhold til revisjonskriteriene skal omdømmearbeidet inneholde ytterligere to elementer: forankring i ledelsen og budsjett for arbeidet. Når det gjelder forankring i ledelsen, er det revisors oppfatning at Frøya kommunes utgangspunkt var i tråd med anbefalinger om slik forankring, ved at både ordføreren og rådmannen deltok på Omdømmeskolen 2008. Deltakelsen til de to har ikke vært tilstrekkelig til å gi vesentlig progresjon i omdømmearbeidet. Selv om kommunen har satt av midler i budsjettet til omdømmearbeid, og dermed oppfyller ett av kriteriene, hever ikke dette helhetsinntrykket av omdømmearbeidet. Hvordan har kommunen koordinert arbeidet i "Kysten er klar", "Sammen om framtida" og kvalitetskommuneprogrammet med omdømmearbeidet? Frøya kommune har ikke integrert eller koordinert arbeidet i de nevnte satsingene med omdømmearbeidet i forbindelse med Omdømmeskolen 2008. Omdømmearbeidet peker derfor i ulike retninger, i strid med anbefalingene for godt omdømmearbeid. 4.2 Anbefalinger Revisor vil anbefale rådmannen å kritisk vurdere deltakelse i Omdømmeskolen og andre prosjekt, med henblikk på vilje og forutsetninger for målrettet innsats og god resultatoppnåelse. Revisor anbefaler rådmannen å legge prinsippene for godt omdømmearbeid til grunn for videre arbeid. Det innebærer at kommunen blant annet sikrer at arbeidet er forankret i kommuneledelsen. Videre at kommunen bestemmer seg for hvilke målsettinger den skal jobbe etter. Vel så viktig er det at kommunen koordinerer omdømmearbeidet som drives i andre sammenhenger med sitt eget omdømmearbeid. - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 19
Kilder Kavli, H. og I. Wergeland, politikk og samfunn, Synnovate: Offentlige etaters omdømme. Publisert på nettsidene til Kommunikasjonsforeningen 23.2.2009 Omdømmeskolen: Kompendium, 1. utkast. 2008. Simcic Brønn, Peggy og Ø. Ihlen: Åpen eller innadvendt. Omdømmebygging for organisasjoner. Gyldendal akademisk 2008. - OMDØMMEARBEID I FRØYA KOMMUNE - 20
Vedlegg Revisors rett til nødvendig informasjon Grunnlaget for revisors rett til innsyn er hjemlet i kommuneloven 78-6. Her heter det at: Revisor kan hos kommunen eller fylkeskommunen, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som revisor finner nødvendige for å gjennomføre oppgavene. Forarbeidene til loven 13 utdyper lovgivers intensjon. Om kommunelovens 78-6 heter det at den... gir kommunens revisor - enten det dreier seg om en ansatt kommunerevisor eller annen revisor - rett til de opplysninger og dokumenter som er nødvendige for å gjennomføre revisjonsarbeidet. Hvilke oppgaver som er nødvendige å gjennomføre vil følge av nr. 1 og 2, supplert av de normer og standarder som gjelder for arbeidet. Bestemmelsen er utformet etter mønster av Riksrevisjonens forslag til ny lov om Riksrevisjonen 4. En bestemmelse med tilsvarende innhold følger i dag av kommuneloven 60 nr. 6. Bestemmelsen regulerer revisors adgang til informasjon om kommunens/fylkeskommunens virksomhet. Bestemmelsen lovfester at revisor har en generell informasjons-, innsyns- og undersøkelsesrett som ikke er begrenset av at opplysningene er taushetsbelagte. Informasjonsog innsynsretten gjelder opplysninger, redegjørelser eller dokumenter som er nødvendige for at revisor kan gjennomføre sine oppgaver. Det er revisor som må avgjøre hvilke opplysninger og hvilket materiale som er nødvendig for kontrollen, og som det dermed er behov for å få tilgang til. Revisor kan også gjennomføre undersøkelser i kommunens eller fylkeskommunens virksomhet. Det er revisor som bestemmer hvilke undersøkelser som er nødvendige. 13 Ot.prp.nr.70 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 25. september 1992. 21
22
23
Postadresse: Postboks 216, 7302 Orkanger Hovedkontor: Orkdal rådhus, Bårdshaug Tlf. 907 30 300 - www.revisjonmidtnorge.no