PLANINFORMASJON I NORGE DIGITALT 14.06.2011 Forslag til modell for samhandling og datatilgang Referansegruppen for Norge digitalt ønsker å iverksette en felles satsing for å forenkle tilgangen til informasjon om gjeldende og planlagt arealbruk. Denne rapporten oppsummerer anbefalinger fra en arbeidsgruppe. Den beskriver en modell for hvordan partene i Norge digitalt kan etablere et samarbeid som sikrer at informasjon fra kommunale planregistre blir tilgjengelig på en harmonisert måte for hele landet i løpet av 5 år.
Planinformasjon i Norge digitalt F O R S L A G T I L M O D E L L F O R S A M H A N D L I N G O G D A T A T I L G A N G SAMMENDRAG OG KONKLUSJONER Arealplaner etter plan- og bygningsloven styrer arealbruken og inneholder informasjon om gjeldende og planlagt arealbruk. Plan- og bygningsloven definerer en omfattende inndeling av arealformål og hensynssoner. Areaplanen sammenstiller derfor viktig informasjon om ulike forhold som har betydning for forvaltning og planlegging. Nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister gir føringer for hvordan planinformasjon nå skal etableres og forvaltes etter felles standarder. Innføring av digitale kommunale planregistre åpner nye muligheter for å etablere effektiv tilgang til planinformasjon for alle brukergrupper i samfunnet. Det er likevel klart at det å etablere komplette planregister med nødvendige tjenester byr på store utfordringer for kommunene. Plan- og bygningsloven stiller krav til at nye planer skal inngå i digitalt planregister, det er ikke noe krav i lovverket om at alle gjeldende (eldre) planer skal bringes over på vektorform. For å kunne ta ut nytteverdien av et komplett planregister, er det behov for å iverksette tiltak for å lykkes med denne overgangen innen rimelig tid. St. meld. nr. 30 om Norge digitalt slår fast at plandata skal inngå som datainnhold i Norge digitalt. Planinformasjon er i dag vanskelig tilgjengelig på en standardisert form. En rekke av partene som samarbeider om Norge digitalt understreker at det er meget viktig å få enkel og pålitelig tilgang til komplett planinformasjon gjennom samarbeidet. Mange av partene bruker i dag store ressurser på å etablere egne løsninger for denne typen data. Dette medfører dobbeltarbeid, forsinkelser og risiko for dårlig kvalitet. Arbeidsgruppa anbefaler å etablere en distribuert modell basert på standardiserte planregistre som dekker alle landets kommuner. Planregistrene må inngå i den nasjonale infrastrukturen for geografisk informasjon, med tilgangsløsninger via Internett. En slik løsning kan la seg realisere med noen tilpasninger av eksisterende modeller for geodatasamarbeid og videre utvikling av tekniske løsninger som allerede er i bruk. Arbeidsgruppa anbefaler videre at det etableres spleiselag som skal bidra til å styrke gjennomføring av de omfattende oppgavene som kommunene stilles over for knyttet til etablering og forvaltning, drift og vedlikehold (FDV). Datatilfang, tilhørende tjenester og felles komponenter må utvikles gradvis i løpet av en 5 års periode. Arbeidsgruppa anbefaler også at plandata innarbeides som et obligatorisk datasett og at andelsfinansiering beregnes gjennom ND kalkulator basert på faktiske leveranser. En felles satsing bør omfatte etablering og harmonisering av datainnholdet nasjonalt, utvikling av standardiserte geodatatjenester, utvikling av metoder for synkronisering av datainnholdet og nødvendig kompetansespredning. En slik felles satsing vil gi gevinster på en rekke områder i samfunnet og bidra til å fornye arbeidsmåter. bidra til å sikre forutsigbar tilgang til viktig informasjon til støtte for forvaltningsoppgaver. kunne redusere behov for dataforvaltning hos partene. gjøre det mulig å avlede nasjonale sammenstillinger, datasett, årsversjoner og statistikk. gi grunnlag for mer målrettet satsing fra temaetatene. gi et viktig bidrag til innovasjon innenfor offentlig forvaltning. Side 1
Arbeidsgruppa understreker behovet for å sikre at det nå etableres en landsdekkende løsning med deltakelse fra samtlige kommuner. Siden det å tilrettelegge for selvbetjening fra kommunene går ut over de lovpålagte kravene, mener arbeidsgruppa at å innføre andelsfinansiering vil være et viktig bidrag for å oppnå dette målet. Arbeidsgruppa foreslår størrelsesorden på andelsfinansiering og %-fordeling mellom partene. Arbeidsgruppa anbefaler at vi bør ha som mål å komme opp i total 10 mill kr årlig som i sin helhet kan gå tilbake til kommunene. Kommunene vil uansett måtte ta hovedtyngden av kostnadene. Økonomisk støtte vil imidlertid være et viktig symbol og legitimere en bestilling fra Norge digitalt. Denne rapporten oppsummerer anbefalinger om praktiske tiltak som arbeidsgruppa mener må til for å tilfredsstille behovet for tilgang til planinformasjon. Videre presenteres det viktige problemstillinger som må avklares før vi kan realisere en felles modell for samhandling innenfor Norge digitalt-samarbeidet. BRUKERBEHOV OG SPESIFIKASJON AV PLANPRODUKTENE Behovet for plandata blant partene i Norge digitalt er detaljert beskrevet i tidligere utredninger. Brukerbehovene varierer en hel del mellom Norge digitalt-partene, avhengig av oppgavene som de ulike aktørene har ansvar for. Konklusjonen er at det etterspørres en standardisert tilgang på visnings- og nedlastingstjenester (filbasert og WFS) for følgende planprodukter med tilhørende dokumenter: a) Planområder for alle planer tatt til behandling (under arbeid) b) Planområder for alle gjeldende arealplaner (med tilhørende metadata). c) Kommuneplan / kommunedelplaner. d) Reguleringsplaner og komplett planregister med kvalitetsangivelse. e) Regionale og statlige planer. I tiknytning til arealplanene etterspørres i hovedsak følgende dokumenter: Planbeskrivelse Planbestemmelser Vedlegg eller illustrasjoner som er gjort juridisk bindende gjennom bestemmelsene Mindre endringer/klager/dispensasjoner/midlertidige forbud mv. PDF av vedtatt plan (inkl. tegnforklaring og tittelfelt) Alle disse dataelementene er ment å skulle inngå i et komplett kommunalt digitalt planregister. Men siden ny plan og bygningslov bare stiller krav til at nye planer skal inngå i registeret, er status i kommunene svært varierende. Kommunenes tjenestetilbud på dette området dekker i dag ikke behovet blant partene i Norge digitalt. Det er fortsatt en del usikkerhet mht til gjennomføring av digitalt planregister i kommunene. Det uttrykkes fra kommunene at felles krav til leveranser via nasjonale infrastrukturløsninger vil kunne bidra til å sikre nødvendig kvalitet på datainnholdet og styrke gjennomføringen. Arbeidsgruppen anbefaler at følgende nivåer legges til grunn for inndeling av planproduktene som skal gjøres tilgjengelig for Norge digitalt, og som innarbeides i en FDV avtale med kommunene: Nivå 1: Planområder for alle arealplaner tatt til behandling samt planområder for alle gjeldende arealplaner med kobling til dokumenter, for alle vertikalnivåer Nivå 2: Som nivå 1, i tillegg kommuneplan og kommunedelplaner. Arealformål som vektordata samt regionale og statlige planer Nivå 3: Som nivå 2, i tillegg komplett planregister og enkeltvedtak som mindre endringer, dispensasjoner mv. med tilhørende dokumenter Nivå 4: Komplett planregister der vektordata er georeferert og teknisk tilpasset basiskartet i hht vedtak Omfanget av etablering av vektordata må vurderes og avgjøres av den enkelte kommune. Nivåene er illustrert på figuren nedenfor med angivelse i % av komplett leveranse fra kommunen: Side 2
Leveransene må omfatte alle vertikalnivå. Det må utvikles nasjonale leveransespesifikasjoner for de ulike produktene som knyttes til denne innedelingen - for oppfølging av leveranser i henhold til FDV-avtalen. De samme spesifikasjonene vil da også kunne benyttes for å gi tilgang til planer som er tatt til behandling og skal ut på offentlig høring. Det må utarbeides en nærmere beskrivelse, spesifikasjon og demonstrasjon av de konkrete produkter og tjenester som vil bli gjort tilgjengelig på kort sikt og hva som er planene videre. TEKNOLOGISK MÅLBILDE Kommunene er i henhold til kart- og planforskriften 12 pålagt å føre alle nye digitale arealplaner inn i digitalt planregister. Dette skal inneholde alle endelig vedtatte arealplaner i kommunen, dokumentasjon for vedtatte mindre endringer i planer, dispensasjoner til arealplaner, midlertidige forbud mot tiltak, planforslag og opplysninger om innsigelser til og klager på arealplaner. I henhold til 14 i forskriften skal kommunen gjøre data fra planregisteret tilgjengelig for nedlasting via den nasjonale geografiske infrastrukturen (Norge digitalt). Digitalt planregister skal oppfylle kravene i nasjonal produktspesifikasjon for arealplan og digitalt planregister. Innholdet i digitalt planregister skal være egnet for anvendelse til statistikkformål, og omfatte tilstrekkelige metadata for at brukere av registeret skal kunne søke fram og bruke dataene. Planregisteret henter og sammenstiller sin informasjon fra kommunenes sak-, arkiv- og kartforvaltningssystemer. Utviklingen som har skjedd innenfor standardisering og etablering/bruk av digitale plandata de siste 15-20 årene gjør at vi nå kan begynne å realisere helt nye muligheter for høsting og sammenstilling av planinformasjon gjennom nasjonale løsninger. Norge digitalt samarbeidets teknologiske målbilde er at innen 5 år skal alle arealplaner etter plan- og bygningsloven være etablert i kommunale planregistre i henhold til produktspesifikasjoner. De komplette kommunale planregistrene skal inngå i et nasjonalt forvaltningskonsept med standardiserte grenesnitt som sikrer at informasjon blir tilgjengelig via harmoniserte nasjonale tjenester for hele landet. Side 3
Figuren nedenfor viser mulig dataflyt og viktige nasjonale komponenter i dette forvaltningskonseptet: NÆRMERE BESKRIVELSE AV KOMPONENTENE I VERDIKJEDEN Det følgende er nærmere beskrivelse av gjennomføring og støttefunksjoner for de ulike trinnene gruppert i 3 hovedområder som er markert med bokstavene A, B og C i figuren ovenfor. A Etableringsprosjekter og kvalitetssikring av plandata Tilgang til planinformasjon er viktig for en rekke bruksformål i samfunnet. Det er derfor stor aktivitet rundt etablering (digitalisering og vektorisering av gjeldende planer) og bruk av planinformasjon i mange fylker. En rekke prosjekter for å etablere komplette kommunale planregistre er satt i gang og er under planlegging. For å sikre tilgang til informasjon gjennom Norge digitalt, utarbeides det en egen veileder for slike etableringsprosjekter. Kommunene kan inngå samarbeid med andre parter i fylket om gjennomføring av denne type prosjekter. En plan for gjennomføring av etableringsprosjekter skal innarbeides i geodataplanen i fylkene. Godt vedlikeholdte og komplette kommunale planregistre er kilden for planinformasjon til Norge digitalt. Eksempel på publikumsløsninger på nettet for planregister og plandialog fra Hamar og Kongsvinger kommune. Side 4
Statens kartverk har i fylkene en sekretariatsfunksjon for Norge digitalt-samarbeidet, og skal i samarbeid med kommunene sørge for at dataforvaltning, distribusjon og tilrettelegging også av planinformasjon blir ivaretatt på en hensiktsmessig og mest mulig standardisert måte. Fylkeskartkontorene kan bidra til å koordinere og organisere etableringsprosjekter, med nødvendige avtaler om gjennomføring med kostnadsrammer og fordeling. Statens kartverk kan i slike prosjekter ha rolle som prosjektleder, med ansvar for dokumentasjon, organisering og økonomi. I tillegg vil Statens kartverk kunne ha rollen som geodatafaglig kontrollør. Dette hovedområdet medfører behov for god koordinering av aktiviteter gjennom Norge digitalt, med oppfølging av prosjekter, avtaler og økonomi - både nasjonalt og gjennom fylkeskartkontorenes arbeid med FDV avtaler. Kvalitetssikring av leveranser i henhold til avtaler og spesifikasjoner må ivaretas. B Forvaltningskonsept og avtaleregime som sikrer tilgang til plandata i Norge digitalt Det må etableres gjennomgående systemer for oppfølging av leveranser som skal gjøres tilgjengelig for partene i Norge digitalt. Det nasjonale forvaltningskonseptet må sikre at geodata fra kommunale planregister har tilstrekkelig kvalitet til å inngå i et konsistent nasjonalt forvaltningsregime for planinformasjon. Vedlikehold og høsting av informasjon må foregå på den mest optimale metoden. En nasjonal overbygning må være basert på gode standarder. Det er derfor viktig å få fram verdien av å legge SOSI-standarden og spesifikasjoner til grunn gjennom hele planprosessen. For å få til dette, trengs det produktspesifikasjoner basert på SOSI objektkatalog, som det skal være obligatorisk å følge. Statens kartverk har som en viktig oppgave å følge opp kontroll av kvaliteten på data fra de kommunale planregistrene som skal tilbys i et nasjonalt system. Standardisering av grensesnitt er avgjørende for å få til effektiv dataflyt mellom de fagsystemene i kommunen som inngår i planregistret, og for dataflyten videre mellom planregisteret og den nasjonale infrastrukturen. Utviklingen på dette området går nå i retning av at GeoIntegrasjons-standarden blir tatt i bruk for integrasjon mellom forvaltningssystemer, fagsystemer og planleggingsverktøy. En videreføring av GeoIntegrasjons-standarden vil kunne bidra til bedre høstings- og synkroniseringsmekanismer mellom de ulike systemene. I første omgang blir det i løpet av 2011 etablert en nasjonal forvaltningsløsning med mer manuelle mekanismer for vedlikehold av kopibaser. Over denne forvaltningsløsningen blir det etablert nasjonale tjenester for filnedlasting og kartinnsyn, med nødvendig tilgangskontroll. Målet er at en slik nasjonal overbygning skal være tilgjengelig via en portal som gir brukeren en nasjonal oversikt og direkte tilgang til kommunenes planregister med tjenester og dokumenter på nettet. Det understrekes at det er en raskest mulig etablering av løsninger for direkte tilgang og synkronisering mot planregistrene i kommunene som skal legges til grunn for det videre utviklingsarbeidet. Arbeidsgruppa har ikke vært i stand til å klargjøre hva framtidige synkroniseringsløsninger vil koste for kommunene. Det anbefales at det iverksettes felles tiltak for å utrede videre utvikling av slike løsninger. Det må klargjøres og dokumenteres hvilke systemløsninger kommunene må etablere og bekoste for å støtte de nødvendige grensesnitt for framtidig synkronisering. Det bør vurderes muligheter for å utvikle felles komponenter som kommunene kan ta i bruk for å tilfredsstille leveransekravene. Behovet er svært sammenfallende med de kravene som stilles gjennom geodataloven. Her bør det kunne iverksettes felles tiltak. Et slikt nasjonalt forvaltningssystem vil åpne muligheter for å generere nasjonale datasett som grunnlag for arealstatistikk, årsversjoner, leveranser til INSPIRE og metadata. Løsningen kan også kunne benyttes til forvaltning og tilgjengeliggjøring av regionale og statlige planer. Minimumskravet, som grunnlag for søkefunksjonalitet gjennom en nasjonal planregisterportal, vil i første omgang være å etablere en nasjonal dekning av planområder med nasjonal arealplanid. Side 5
Dette hovedområdet omfatter ansvar for utredning, etablering og drift av en nasjonal løsning for dataforvaltning i regi av Statens kartverk, som en nasjonal overbygning for kommunale planregister. Arbeidet knyttet til utvikling av produktspesifikasjoner, produksjonsløyper og verktøy/løyper for kontroll inngår. Videre et ansvar for medvirkning i arbeidet med SOSI standardisering, samt utvikling av metodikk for utveksling av statlig og regional arealplaninformasjon. C Nasjonal planregisterportal med tilgang til tjenestelag for metadata, visning og nedlasting En nasjonal planregisterportal skal bidra til å sikre enkel tilgang til planinformasjon for alle brukere i Norge og etter hvert til INSPIRE. Nasjonale parter i Norge digitalt etterspør en nasjonal portal som gir tilgang til metadata, nedlastbare data og karttjenester basert på den distribuerte infrastrukturen av kommunale planregistre. Dette hovedområdet omfatter ansvar for etablering og drift av nasjonale tjenester for planinformasjon basert på kartverkets forvaltningsløsning (en nasjonalt distribuert forvaltningsløsning over kommunale planregister). Det skal etableres en portal som sikrer enkel oversikt og tilgang. Videre skal det ivaretas infrastrukturoppgaver knyttet til overvåkning, synkroniseringsmekanismer og metadata. TILPASNING TIL NORGE DIGITALT Arbeidsgruppa ønsker å bygge videre på de løsningene som er utviklet for geodatasamrbeidet i Norge gjennom de siste 10-20 årene. Det er bygd opp en velfungerende modell som omfatter geodataplaner, avtaleverk, tekniske spesifikasjoner, prinsipper for kostnadsdeling, veiledning, oppfølging av partene og tekniske felleskomponenter. Her beskrives noen behov for videre utvikling og tilpasninger som må til for å organisere et videre samarbeid rundt planinformasjon under Norge digitalt. Avtaler I Norge digitalt-avtalen med generelle vilkår og vedlegg må det gjøres nødvendige tilpasninger. Overfor kommunene er det i forbindelse med GEOVEKST-samarbeidet utviklet en modell for avtaler som bør kunne videreføres. Denne er basert på avtaler om forvaltning, drift og vedlikehold av geodatasett i kommunene (FDV-avtaler). Avtalene klargjør roller og økonomiske forhold, og beskriver hvilke geodatasett som tilbys Norge digitalt-partene. Avtalene fungerer i dag som vedlegg til kommunens Norge digitaltavtaler. Det er igangsatt arbeid for å tilpasse nåværende mal for FDV-avtaler og oppfølgingssystemet GEPOS. Figuren nedenfor viser et vedlegg til FDV-avtalen som beskriver ansvaret for de ulike geodatasettene. Tilsvarende vedlegg viser leveranseforpliktelser og økonomien knyttet til avtalen. Side 6
Tilslutningsform Norge digitalt-samarbeidet omfatter nasjonale og regionale parter som kan slutte seg til på ulike måter: Arbeidsgruppa anbefaler at nasjonale parter som hovedregel bør inngå avtale om deltagelse gjennom Norge digitalt-avtalen. Andelsfinansiering beregnes gjennom standard kalkulator basert på en gjennomgående enhetskostnad fra dag 1. Regionale og noen nasjonale parter forutsettes å delta mer aktivt gjennom den lokale FDV-avtalen og på denne måten sammen dekke deler av kostnadene ved å forvalte, kvalitetssikre og tilgjengeliggjøre plandata. FM, Fk, SVV, SK har klare roller i plan og bør delta i FDV sammen med Telenor og Energiverk. For nye parter som ikke har vært med på finansiering av etableringsprosjekter, anbefales det at de kan tre inn i FDV-avtalen med en oppstartkostnad på tilsvarende ett årlig FDV-beløp for parten. Arbeidsgruppa mener det bør gjøres en vurdering av om det også er andre nasjonale parter som bør delta i FDV-avtalen. Prinsipper for andelsfinansiering Arbeidsgruppa anbefaler som prinsipp at andelsfinansieringen som beregnes gjennom Norge digitalt knyttes til data som er gjort tilgjengelige for bruk innen 1. september foregående år. Hvert av de ulike planproduktene som er beskrevet tidligere utgjør en %-andel av en komplett leveranse. Arbeidsgruppa har konkludert med et behov for å skille etableringsprosjekter (som gjennomføres lokalt med et antall samarbeidsparter innenfor en gitt periode) og videre årlig betaling for forvaltning/tilgang (gjennom FDVavtalen som kan omfatte de samme eller flere parter). For nye parter som ikke har vært med på finansiering av etableringsprosjekter, anbefales det at de kan tre inn i FDV-avtalen med en oppstartkostnad på tilsvarende ett årlig FDV-beløp for parten. For parter som deltar i lokale etableringsprosjekter og FDV-avtalen beregnes det ikke andelsfinanisering gjennom Norge digitalt. Følgende tabell viser hvordan partenes samfinansiering kan fordele seg mellom etableringsprosjekt, innkjøp i FDV-avatelr for etablerte data, bidrag gjennom FDV-avtalen og andelsfinansiering gjennom Norge digitalt: Side 7
Frivillig eller obligatorisk datasett Arbeidsgruppa er opptatt av at en felles satsing må få nødvendig tyngde til å sette Norge digitaltsamarbeidet i en reell bestillerrolle. Partene i Norge digitalt har gjennom å etablere et felles spleiselag en unik mulighet til å forplikte landets kommuner som leverandør av viktig nytt datinnhold i Norge digitalt. Arbeidsgruppa fastholder derfor sin anbefaling om en obligatorisk løsning. Dette begrunnes blant annet med: De fleste partene i Norge digitalt har forvaltnings- og myndighetsoppgaver som kan innebære et behov for tilgang til informasjon om gjeldende og planlagt arealbruk. Datasettet er spesielt krevende når det gjelder prosesser og distribuert forvaltning. Kommunene vil få økte (foreløpig uavklarte) utgifter for tilrettelegging av datasett og tilhørende tekniske løsninger med en kvalitet som tillater selvbetjening og tilfredsstiller partene i Norge digitalt. En obligatorisk løsning vil understreke betydningen av partenes deltakelse i FDV. En obligatorisk løsning vil også understreke betydningen av datasettet og kommunens ansvar. En frivillig løsning vil trolig gi et lavere økonomisk bidrag og satsingen vil bli mindre forutsigbar Partene bør prioritere å bidra til rask framdrift for en viktig felles løsning til nytte for samfunnet. For parter som vil ha lav nytteverdi kan det vurderes å sette nyttefaktor til 1 = enhetskostnad Løsningen vil også kunne gi tilsvarende enkel tilgang til planer som er på høring. Arbeidsgruppa har fått klare anbefalinger fra kommunene om at det blir valgt en obligatorisk løsning. FINANSIERINGSMODELL OG KOSTNADSFORDELING Arbeidsgruppa understreker behovet for å sikre at det nå etableres en landsdekkende løsning med deltakelse fra samtlige kommuner. Andelsfinansiering vil være et viktig bidrag for å oppnå dette målet. Arbeidsgruppa har diskutert størrelsesorden på andelsfinansiering og %-fordeling mellom partene. Innledende vurderinger fra kommunene sin side tyder på at vi bør ha som mål å komme opp i total kr 10 mill årlig som i sin helhet kan gå tilbake til kommunene. Det jobbes videre med regneeksempler i det tabelloppsettet som er vist ovenfor med dette som utgangspunkt. Arbeidsgruppa anbefaler at en slik tabell blir sendt ut til partene i Norge digitalt. Dette vil da være et grunnlag for videre vurderinger og forhandlinger. Behovet for andelsfinansiering Fungerende og komplette planregistre i kommunene vil gi enklere tilgang til et omfattende datainnhold og tilby helt nye muligheter for integrasjon og analyse for de regionale og nasjonale partene. Det er her snakk om data og dokumenter med juridisk informasjon, og det vil være kostnadskrevende for kommunene å holde denne type dynamiske data oppdatert med en kvalitet som tillater selvbetjening gjennom infrastrukturen. En komplett løsning som inkluderer vektorisering av også eldre planer går i tillegg ut over lovpålagt krav. Data bør i størst mulig grad hentes lokalt ved hjelp av løsninger for synkronisering. På dette området vil det for kommunene være snakk om å investere i programvare, gjøre tilpasninger i databaser, øke IT-driftskostnader generelt i forhold til oppetid med mer for online kommunikasjon. Dette kostnadsbildet bør avklares. Kommunene vil måtte ta hovedtyngden av kostnadene. Økonomisk støtte vil imidlertid være et viktig symbol og legitimere en bestilling fra Norge digitalt. Etter en periode vil en slik andelsfinansiering trolig kunne reduseres. Mange kommuner sliter i dag med kompetanse og ressurser til dette arbeidet. Arbeidsgruppa anbefaler at økonomisk støtte til kommunene bør skje i form av et årlig bidrag til støtte for de utvidede kravene som stilles til FDV-aktivitetene i kommunene. Andelsfinansiering (enhetskostnad) gjennom Norge digitalt bør kunne relateres til sammenlignbare datasett. Eiendomskart/matrikkel er blitt nevnt som en relevant sammenligning, som i dag inngår i andelsfinansieringen med en enhetskostnad på kr 30. Kommunene hevder enerett og understreker betydningen av at det ikke etableres et konkurrerende produkt som gir bortfall av inntekter for kommunene. Det understrekes at dette skal være en løsning for intern bruk av plandata til støtte for forvaltningsoppgaver for partene i Norge digitalt. Ingen skal kunne distribuere slike data videre ut til parter utenfor Norge digitalt. Side 8
Omfang av andelsfinansieringen årlig kostnad De regnestykkene som har vært diskutert i arbeidsgruppa har tatt utgangspunkt i enhetskostnad på henholdsvis kr 10 og 30 for nasjonale parter som beregner sin andelsfinansiering gjennom kalkulatoren. En tabell viser hvordan en slik enhetskostnad vil variere ut fra partsfaktor og nytteverdi: For den enkelte part vil dette innebære en årskostnad som vil kunne variere mellom kr 10 (liten part, liten nytte, enhetspris kr 10 ) og kr 480 (stor part, stor nytte, enhetspris kr 30 ). Dersom løsningen får oppslutning fra en stor del av partene i Norge digitalt, viser et grovt overslag at denne beregningsmåten indikerer en total årskostnad på henholdsvis kr 2 000 og 6 000, som kan tilbakeføres til kommunene. Siden noen av de nasjonale partene (SVV, FM (FAD), Fk, SK, energiselskap, Telenor...) forutsettes å delta gjennom den lokale FDV-avtalen, vil det samlede finansieringsgrunnlaget kunne bli en del høyere. Kommunenes representanter i arbeidsgruppa mener det bør være realistisk å kunne oppnå et samlet finansieringsgrunnlag på kr 10 000, og at dette legges til grunn. Figuren nedenfor viser hvordan fordeling av finansiering fra partene i Norge digitalt i henhold til tabellen på side 7 vil kunne utvikle seg gjennom perioden fra 2012 til 2017. Det vil være en gradvis overgang fra deltagelse i etableringsprosjekter og innkjøp i FDV-avataler til et årlig bidrag til løpende FDV-aktiviteter: Side 9
Fordelingsnøkkel Kommunene skal godskrives økonomisk for sine leveranser. Midler som kommer inn skal uavkortet gå tilbake til leverandørene av planproduktene via FDV og skal bidra til kvalitetssikring av datainnholdet og drift av tjenester for tilgang. Det er viktig å komme fram til en rettferdig modell for fordeling mellom kommunene. Om mulig bør man også kunne ivareta forholdet til kvalitet og fullstendighet på de planproduktene som tilbys. Av hensyn til den videre praktiske gjennomføringen må ikke dette systemet bli for komplisert. Som grunnlag for fordeling mellom kommunene må det velges ut parametre som kan genereres og brukes automatisk. Arbeidsgruppa anbefaler å gå videre med en lik vekting av følgende parametre: fastdel, antall bygninger, matrikkel-einingar, befolkning Det er også gjort forsøk på å ta hensyn til andre parametre som antall planer og antall formålsflater uten at det ser ut til å være noen god løsning. Regnearket nedenfor viser fordeling av kr 10 000 for noen kommuner med og uten nye Bid, samt forskjellen mellom disse: Kommune-tabell som grunnlag for fordeling av ND kostnader Kostnad til fordeling 1 536 000 Kommune-navn Antall bygninger (Bid) per 30.09.2009 Fylke Kommune Totalareal Matrikkeleiningar (Gid) per 30.09.2009 Befolkning per 1.1.2010 Antall nye Bid og bygningse ndringer Fordeling Plandata i Norge digitalt Fordeling Plandata i Norge digitalt O7 - P7 Sum 0430 323 782 3 920 849 2 948 880 4 858 199 58 000 10 000 000 0 01 0101 Halden 642 20 620 15 768 28 776 128 47 137 42 124 5 014 01 0104 Moss 63 12 759 10 177 30 030 10 38 030 30 769 7 261 01 0105 Sarpsborg 406 41 285 24 050 52 159 656 79 368 86 115-6 747 01 0106 Fredrikstad 288 51 232 40 270 73 638 536 110 514 106 894 3 620 01 0111 Hvaler 90 10 533 8 783 4 085 127 22 078 22 042 36 01 0118 Aremark 319 2 894 1 652 1 424 30 9 793 8 869 924 01 0119 Marker 413 4 513 2 822 3 471 87 12 870 13 296-426 01 0121 Rømskog 183 998 699 688 3 7 397 6 021 1 376 01 0122 Trøgstad 204 5 285 3 675 5 092 57 14 920 13 901 1 018 01 0123 Spydeberg 142 5 037 3 573 5 167 103 14 714 15 323-609 01 0124 Askim 69 8 465 6 099 14 864 109 Plan 100 % 100 % 24 031 22 983 1 048 01 0125 Eidsberg 236 7 933 5 513 10 821 378 Fastdel 25 % 20 % 21 114 29 926-8 812 01 0127 Skiptvet 101 3 920 2 409 3 541 51 Befolkning 25 % 20 % 12 178 11 501 677 01 0128 Rakkestad 435 8 124 4 598 7 517 45 B-id 25 % 20 % 18 760 16 560 2 200 01 0135 Råde 119 7 023 4 727 6 882 101 G-id 25 % 20 % 17 841 17 755 85 01 0136 Rygge 74 10 580 6 804 14 293 182 Nye Bid 20 % 25 683 26 823-1 139 01 0137 Våler 257 4 344 2 833 4 472 76 13 287 13 250 37 01 0138 Hobøl 140 3 940 2 708 4 742 97 13 062 13 795-732 02 0211 Vestby 134 11 145 8 994 14 373 203 27 941 29 353-1 412 02 0213 Ski 166 16 426 12 581 28 023 284 41 374 42 892-1 518 02 0214 Ås 103 10 085 7 062 16 386 186 26 663 27 745-1 081 02 0215 Frogn 86 12 110 9 672 14 622 83 Areal 25 % 29 260 26 270 2 990 02 0216 Nesodden 61 10 810 9 014 17 348 186 B-id 25 % 29 276 29 834-559 02 0217 Oppegård 37 10 484 9 750 24 882 171 G-id 0 % 33 569 32 752 817 02 0219 Bærum 192 52 555 46 960 111 213 771 Befolkning 25 % 136 365 135 678 687 02 0220 Asker 101 27 475 27 006 54 623 246 Fast del 25 % 74 336 67 952 6 384 02 0221 Aurskog-Høland 962 16 542 10 326 14 294 247 100,0 % 32 471 34 494-2 023 02 0226 Sørum 207 10 018 7 018 15 369 240 26 060 29 124-3 064 02 0227 Fet 176 7 575 5 507 10 238 79 20 581 19 189 1 392 Side 10
OPPSUMMERING AV MODELLEN DATAFLYT, KOSTNADER OG ROLLER Arbeidsgruppa anbefaler å etablere en distribuert modell basert på standardiserte planregister som dekker alle landets kommuner. Planregistrene må inngå i den nasjonale infrastrukturen for geografisk informasjon, med tilgangsløsninger via Internett. Arbeidsgruppa anbefaler videre at det etableres et spleiselag som skal bidra til å styrke gjennomføring av de omfattende oppgavene som kommunene stilles over for knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold (FDV). Datatilfang, tilhørende tjenester og felles komponenter må utvikles gradvis i løpet av en 5 års periode. Arbeidsgruppa har samlet seg om en modell for samhandling som baserer seg på følgende hovedelementer: 1. Kommunen har ansvaret for etablering og drift av digitalt planregister og er rettighetshaver. 2. Etablering av plandata kan foregå ved at - kommunen gjør dette på egenhånd - kommunen samarbeider regionalt om finansiering av etableringsprosjekter (Dette gir partene i prosjektet rettigheter til bruk og medfører deltagelse i FDVavtalen). 3. Kommunen viderefører nåværende avtale om forvaltning, drift og vedlikehold (FDV-avtalen). Plan innarbeides i FDV-avtalen og denne vil forplikte for leveranser av plandata, som omfatter vektordata, dokumenter og metadata til Norge digitalt (i henhold til leveransespesifikasjon). 4. Det blir i avtalen stilt krav til at tjenester og nedlasting er tilgjengelig for Norge digitalt-partene 5. FDV-avtalen skal sikre tilgang til plandata som støtte for forvaltningsoppgaver for partene i Norge digitalt. Kommunene har ansvar for å fastsette premisser og vilkår for ev. videre formidling. 6. Kommunene godskrives økonomisk for sine leveranser. Midler som kommer inn skal uavkortet gå tilbake til leverandørene av planproduktene via FDV og skal bidra til kvalitetssikring av datainnholdet og drift av tjenester for tilgang. Det anbefales å bruke omforente fordelingsnøkler. 7. Det er ønskelig å legge til rette for videre satsing på samarbeid om lokale og regionale prosjekter. Partene må kunne velge om de ønsker å delta etableringsprosjekter, i FDV lokalt eller gjennom Norge digitalt. 8. Plandata innarbeides som obligatorisk datasett for parter som ikke deltar i FDV-avtalen. Parter som ikke deltar får ikke tilgang til plandata. Enhetskostnad for kalkulator i Norge digitalt settes til kr 30 000.-. 9. Regionale og noen nasjonale parter forutsettes å delta i lokal FDV-avtale (SVV, FM (FAD), FK, SK, energiselskap, Telenor). Det tilstrebes å få til en fleksibel metode for tilknytning av nasjonale parter der finansiering gjennom Norge digitalt eventuelt kan kombineres med lokal deltakelse i FDV-avtalen. Arbeidsgruppa anbefaler at partene i Norge digitalt etablerer et samarbeid etter denne modellen og at det er realistisk å få etablert tilgang til informasjon fra kommunale planregistre på en harmonisert måte for hele landet i løpet av 5 år. Side 11
AUTENTITET OG ANSVAR FOR OM PLANINFORMASJONEN ER KORREKT Planregistrene (basene), inkl. planproduktene, må ha troverdighet for at brukerne skal kunne stole på dem, og dermed oppleve dette som nyttige informasjons- og rettskilder. Kart- og planforskriften forutsetter derfor at registrene oppdateres snarest mulig etter vedtak av ny plan, oppheving, endringer av plan m.v. er fattet. Brukerne må kunne stole på at de planproduktene som registrene inneholder er de som er gjeldende. Dette gjør at det må være mekanismer som sørger for at autentiteten kan dokumenteres. Tradisjonelt har autentiten blitt sikret gjennom ordføres signatur på papirkartet. Denne formen for dokumentasjon av autentiteten vil også gjelde for skanning av papirplanen som ikke blir vektorisert. En slik framgangsmåte kan være aktuell å bruke når man oppretter en enkel planoversikt. Når planen vektoriseres, og for arealplaner som opprinnelig er digitale, kan man påføre en digital signatur iht. kravene til slik signatur i forskrift 21. november 2005 nr. 1296 om frivillig selvdeklarasjonsordning 5, jf. også kart- og planforskriften 11 andre ledd. For planprodukter uten signatur, uavhengig om den er elektronisk eller ikke, vil planprodukteier ikke ha noen form for dokumentasjon på at produktet er autentisk. I neste omgang vil det kunne føre til at brukerne anser planproduktene for å være så lite troverdige at de ikke brukes. Planprodukter som er oppdaterte og fullstendige vil gi en mer effektiv behandling av saker i alle ledd i forvaltningen til beste for brukerne. Forvaltningen slipper å finne fram i papirarkivet, og brukerne kan få den informasjon som man trenger enten for å lage en ny plan, eller for å kunne søke om tillatelse til et konkret tiltak. Den rettslige betydningen av at planprodukter ikke er oppdaterte, eller fullstendige, er at informasjonen som kan finnes via basene/registrene vil ha liten verdi som rettskilde faktor. Videre vil en også kunne risikere at det legges inn planprodukter som ikke samsvarer med det juridisk bindende vedtaket som er fattet i kommunen, når det ikke foreligger noen dokumentasjon av autentiteten. Spørsmålet blir derfor om man kan komme i ansvar for å ha feilinformert om hva som er gjeldende planprodukt? Tilsvarende spørsmål vil også kunne reises dersom planregisteret ikke blir oppdatert, eller om dekningsgraden av planproduktene er dårlig. Planproduktene inngår i et database-system som på mange måter kan sammenlignes med et opplegg for bekjentgjøring av gjeldende rett. Svikt som følge av forhold nevnt foran vil kunne medføre at bruker innretter seg etter en feil rettsregel, dvs. at vedkommende vil være i en form for rettsvillfarelse. Ansvaret for en slik innrettelse etter en feil rettsregel, vil kunne belastes eier av planproduktet, som skulle ha sikret at produktet er korrekt og tilgjengeliggjort. Kort sagt vil eier av planproduktet kunne bli erstatningspliktig pga. svikten i systemet. For å hindre at slikt ansvar inntrer, herunder at brukerne kommer i rettsvillfarelse, må alle aktørene følge de krav som stilles til oppdatering og dokumentasjon av autentiten til planproduktene. Et ev. ansvar vil ligge på det organ som er opphavet til svikten i produktet. Periodevis oppdatering av de planproduktene som overføres Statens kartverk vil kunne gjøre at det oppstår tvil om hva som er gjeldende produkt i tilfelle det skjer endringer i kommunens produkter før neste oppdatering hos Kartverket. For å hindre en slik tvil må det gis en presisering av dette ut til brukerne, jf. andre alternativ i konklusjonen under. Konklusjon Det er derfor nødvendig at den enkelte dataleverandør utarbeider rutiner for hvordan man skal autentisere planproduktene før, ev. i forbindelse med at de legges inn i forvaltningsbasene/planregistrene. Det bør gå fram av produktenes metadata hvilke rutiner som gjelder for detteen mulig løsning vil være å bruke metadata knyttet til kommunes vedtak gjerne med en form for elektronisk signatur. En annen løsning vil også være at det på inngangssiden uttrykkelig sies at man tar forbehold for at registeret er fullstendig, og at brukeren tar direkte kontakt med kommunen om vedkommende er i tvil om planproduktet er det som faktisk er den rettslig bindende arealplansituasjonen i det aktuelle området. Side 12
DELTAKERE I ARBEIDSGRUPPA OG AKTIVITETER Arbeidsgruppa er nedsatt av Referansegruppa for Norge digitalt og har følgende deltakere: Mona Høiås Sæther, Trondheim kommune Oddmund Arntsberg, Ski kommune Øystein Kristensen, Aust-Agder fylkeskommune Tone R Knutsen, Tone Reinsnos Knutsen, Fylkesmannen i Sogn og Fjordane Per Vallner, Fylkesmannen i Østfold Arild Bergstrøm, Statens vegvesen Stig J. Børresen, Energi Norge Geir Bjørnsen / Hans K. Kummernes, Telenor Erik Perstuen, Statens kartverk Einar Jensen, Statens kartverk Kåre Kyrkjeeide, Statens kartverk Aktiviteter som er gjennomført Møter i arbeidsgruppa 30. september, 4. november (telefon) og 18. januar, 24. mars og 7. juni. 1. desember - Møte med representantene for kommunene i Geovekst-forum. 6. desember - Møte med Storkommunegruppa. 8. desember - Informert under Kommunal geodatakonferanse. Informasjon er tilgjengelig på www.norgedigitalt.no Kommunene oppfordres til å ta kontakt med representantene i arbeidsgruppa. 7. april Presentasjon av modell og foreløpige konklusjoner under Geoforum 2011. Informasjon og drøfting i Referansegruppen undervegs 16. november, 8. februar, 17. mars. Arbeidsgruppas forslag til tiltak ble behandlet på møtet i Referansegruppen 16. november: A1 Utvikle veileder og å gjennomføre etableringsprosjekter som pilot i 2011 Det skal utvikles en veileder som anbefaler metoder og organisering av etableringsprosjekter. Arbeidet er iverksatt og baseres på den modellen som nå konkluderes i aktivitet B. A2 - Det planlegges og iverksettes pilotprosjekter som gjør data tilgjengelig i 2011. Pilotprosjektene skal tilgjengeliggjøre data gjennom nasjonal planregisterportal fra både: - etableringsprosjekter i kommuner for Norge digitalt - eksisterende data fra kommuner som er ferdig med etablering Det er gjennomført en første kartlegging i fylkene av data som raskt kan bidra til å komplettere datatilfanget. Det tilstrebes å iverksette prosjekter i alle fylker. B Avklare finansiering og avtalemessige forhold som kan tre i funksjon fra 2012 Det er arbeidet videre med vurdering av de økonomiske rammene og kritisk nivå for finansiering. Det er gjennomført egne forhandlingsmøter med kommunene. Forslag til konklusjoner rundt en modell framgår av denne rapporten. C - Videre arbeid med planregisterportal og tilgjengeliggjøring av eksisterende planer Teknologivalg og synkroniseringsmekanismer utredes og utviklingsarbeid er igangsatt av Statens kartverk. Det arbeides for å videreføre prosjektet Geointegrasjon for standardisering av grensesnitt og synkroniseringsmekanismer. Side 13