Fagdag GeoForum Hordaland Bergen 15. mai 2019 Fredrik Holth & Einar Bergsholm GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 1
Plan- og bygningsloven Fra forarbeidene Ot.prp. Nr. 32 (2007-2008) s. 16: Det er som hovedregel de folkevalgte organene i kommuner og fylkeskommuner som har ansvar for planleggingen og vedtar planene. Planleggingen er et redskap for folkevalgte organer til å utforme og virkeliggjøre politiske mål. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 2
Plan- og bygningsrett GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 3
Plan- og bygningsrett GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 4
Barka-saken GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 5
Rt. 2007 s. 281 Innledningsvis bemerker jeg at domstolenes kompetanse er begrenset ved overprøving av vedtak etter plbl. 25. Både valg av reguleringsformål og hvilke områder som omfattes av reguleringen, faller inn under forvaltningens frie skjønn, og er således i utgangspunket ikke gjenstand for domstolsprøving. Men domstolene kan prøve lovmessigheten av vedtaket - det vil si om den planlagte utnyttelsen av området er av en slik karakter at den faller inn under reguleringsformålet. Som jeg skal komme tilbake til, oppstår det i vår sak spørsmål om det er forenlig med plbl. 25 nr. 4 å regulere til friområde, et område som forutsettes benyttet som uteareal for barnehage. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 6
Plan- og bygningsloven Nedbygging av arealer kan skje: Lovlig i henhold til en arealplan. Lovlig i henhold til en dispensasjon. Ulovlig i strid med lov, plan, forskrifter mm. Professor Carl August Fleischer skriver: Den riktige reaksjon overfor en som bygger ulovlig uten å søke om tillatelse er utvilsomt følgende: den tidligere og lovlige tilstand må gjenopprettes eventuelt ved rivning av det ulovlig oppførte. Sørger man ikke for dette, skader man respekten for regelverket. Fleischer, Carl August, Plan- og bygningsretten, Universitetsforlaget 1992 s. 423 GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 7
Plan- og bygningsloven GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 8
Plan- og bygningsloven GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 9
Plan- og bygningsloven 12-4.Rettsvirkning av reguleringsplan En reguleringsplan fastsetter framtidig arealbruk for området og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak som nevnt i 1-6. Planen gjelder fra kommunestyrets vedtak, dersom ikke saken skal avgjøres av departementet etter 12-13. Tiltak etter 1-6 første ledd, herunder bruksendring etter 31-2, jf. også 1-6 andre ledd, må ikke være i strid med planens arealformål og bestemmelser. Reguleringsplan skal følges ved avgjørelse av søknad om tillatelse eller ved foreståelsen av tiltak som nevnt i 20-1 første ledd bokstav a til m, jf. 20-2 til 20-5. Reguleringsplan er grunnlag for ekspropriasjon etter reglene i kapittel 16. Er bygge- og anleggstiltak som hjemles i plan fremmet med bakgrunn i privat reguleringsforslag etter 12-11, ikke satt i gang senest ti år etter at planen er vedtatt, skal kommunen før avgjørelse av byggesøknad for nye utbyggingsområder etter planen, påse at planen i nødvendig grad er oppdatert. Tiltakshaver er ansvarlig for å skaffe nødvendige opplysninger og dokumentasjon for kommunens vurdering. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 10
GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 11
Kurs 26.09.2013 GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 12
Sivilombudsmannen Sivilombudsmannen: Sak 2011/40 Reguleringsplan for Lian og Kystadmarka Slik saken etter dette fremstår, kan det virke som om det som fremstilles som friluftsinteresser, er knyttet til et generelt ønske om å begrense antall bebygde eiendommer innenfor planområdet. Et slikt ønske er i og for seg ikke irrelevant, men når planen samtidig legger opp til en stor grad av fortetting, der en rekke ulovlige byggetiltak og bruksendringer nå kan ettergodkjennes på bekostning av de samme friluftsinteressene, kan det settes spørsmålstegn ved om de relevante planhensynene er overveid og om det er tatt saklige hensyn i vurderingen for så vidt gjelder de hytteeiendommene som «bortreguleres». GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 13
Sivilombudsmannen Planen legger opp til en utpreget forskjellsbehandling av nære naboer. Dette stiller strenge krav til myndighetenes vurderinger og begrunnelsen for dem. Det må da i større grad enn ellers kreves at begrunnelsen gjør seg konkret gjeldende og er relevant for den enkelte eiendom, og at myndighetene ikke nøyer seg med å vise til generelle kriterier. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 14
Sivilombudsmannen Inntrykket av forskjellsbehandling og manglende rettferdighet styrkes av at en rekke grunneiere gis mulighet til å få ettergodkjent tiltak som er gjennomført i strid med loven. Uansett begrunnelse etterlater dette et inntrykk av at grunneiere som har tatt seg til rette, oppnår fordeler på bekostning av andre grunneiere. Som jeg har fremholdt ovenfor, kan en slik fremferd fra myndighetene ikke aksepteres. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 15
Reguleringsbestemmelser 12-7.Bestemmelser i reguleringsplan I reguleringsplan kan det i nødvendig utstrekning gis bestemmelser til arealformål og hensynssoner om følgende forhold: 1. grad av utnytting, utforming, herunder estetiske krav, og bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, Uttømmende opplisting i punktene 1. til 14. om hva det kan gis bestemmelser om. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 16
Reguleringsbestemmelser I forarbeidene Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 233 sies det om pbl. 12-7 pkt. 1: Dette er en generell hjemmel til å gi bestemmelser knyttet til styring av utforming og bruk av arealer, bygg og anlegg i området. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 17
Reguleringsbestemmelser NB! Reguleringsplanen (herunder reguleringsbestemmelser) griper ikke inn i privatrettslige forhold. Plankart og bestemmelser avgjør hvordan arealer skal brukes om planen gjennomføres. Dette kan få privatrettslige konsekvenser. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 18
Reguleringsbestemmelser To ulike situasjoner: 1. Reguleringsplanen har ikke plankart/bestemmelser som bestemmer fremtidig tomteutforming. 2. Reguleringsplanen har plankart/bestemmelser som bestemmer fremtidig tomteutforming. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 19
Reguleringsbestemmelser Situasjon 1.: Fradeling skjer med utgangspunkt i søknad etter pbl. 20-2 jf. 20-1 bokstav m) og pbl. 26-1. Opprettelse av ny grunneiendom, ny anleggseiendom eller nytt jordsameie, eller opprettelse av ny festegrunn for bortfeste som kan gjelde i mer enn 10 år, jf. matrikkellova, eller endring av eksisterende eiendomsgrenser, må ikke gjøres på en slik måte at det oppstår forhold som strider mot denne lov, forskrift eller plan. Opprettelse eller endring som nevnt i første punktum, må heller ikke gjøres slik at det dannes tomter som er uegnet til bebyggelse på grunn av sin størrelse, form eller plassering etter reglene i denne lov. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 20
Reguleringsbestemmelser Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s.337: Arealplaner er også bindende for fradeling, slik at fradeling til formål som strider mot gjeldende plan er forbudt, og er en eiendom bebygd må det for eksempel påses at tomtegrensen legges slik at arealplanens bestemmelser om grad av utnytting blir oppfylt. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 21
Reguleringsbestemmelser Situasjon 2.: Utgangspunkt pbl. 20-2 jf. 20-1 bokstav m) og en tolking av reguleringsplanen (og pbl. 26-1?). NB! Pbl. 21-4 Når søknaden er fullstendig, skal kommunen snarest mulig og senest innen den frist som framgår av 21-7, gi tillatelse 3 dersom tiltaket ikke er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 22
Reguleringsbestemmelser Avslagshjemmel: Pbl. 28-1 andre ledd. For grunn som ikke er tilstrekkelig sikker, skal kommunen om nødvendig nedlegge forbud mot opprettelse eller endring av eiendom eller oppføring av byggverk, eller stille særlige krav til byggegrunn, bebyggelse og uteareal. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 23
Uttalelser fra Sivilombudsmannen Sak (2010/2416) Saken gjaldt kommunens adgang til å nekte fradeling av tomteparsell. Avslaget ble begrunnet med at tiltaket var i strid med reguleringsformålet, selv om parsellen etter fradelingen skulle ha samme reguleringsformål som før. Fradeling og sammenføyning av parsellen med fritidseiendommen ville på sikt kunne innebære en økt og/eller endret faktisk bruk av arealet. Ombudsmannen fant på denne bakgrunn under noe tvil ikke tiltrekkelig grunnlag for å rette avgjørende rettslige innvendinger mot fylkesmannens avgjørelse. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 24
Uttalelser fra Sivilombudsmannen Sak (2013/2584) Uttalelsen gjelder oppmålingsmyndighetens rettslige adgang til å endre eller supplere et vedtak om fradeling under en delingsforretning. Oppmålingen av to nye grunneiendommer ble påklaget under henvisning til at det kun var søkt fradelt én ny eiendom. Fylkesmannen stadfestet kommunens delingsforretning. Etter fylkesmannens syn var oppmålingen i tråd med delingstillatelsen og delingsloven 3-2. Sivilombudsmannen kom til at delingsforretningen ikke var i samsvar med delingstillatelsen. Fylkesmannen ble bedt om å vurdere saken på nytt. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 25
Plan- og bygningsloven 19-2.Dispensasjonsvedtaket Kommunen kan gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av denne lov. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. Det kan ikke dispenseres fra saksbehandlingsregler. Ved dispensasjon fra loven og forskriften til loven skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, jordvern, sikkerhet og tilgjengelighet. Ved vurderingen av om det skal gis dispensasjon fra planer skal statlige og regionale rammer og mål tillegges særlig vekt. Kommunen bør heller ikke dispensere fra planer, lovens bestemmelser om planer og forbudet i 1-8 når en direkte berørt statlig eller regional myndighet har uttalt seg negativt om dispensasjonssøknaden. Departementet kan i forskrift gi regler for omfanget av dispensasjoner og fastsette tidsfrist for behandling av dispensasjonssaker, herunder fastsette tidsfrist for andre myndigheters uttalelse i dispensasjonssaker og gi regler om beregning av frister, adgang til fristforlengelse og konsekvenser av fristoverskridelse. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 26
Plan- og bygningsrett Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 27
SOM sak 2018/4012 Saken gjelder dispensasjon fra byggegrensen i kommuneplanens arealdel for riving og oppføring av enebolig på en eiendom i strandkanten. Fylkesmannen i Telemark kom til at Bamble kommunes vedtak led av mangler, men at disse var reparert ved Fylkesmannens klagebehandling. Fylkesmannen vurderte og innvilget dispensasjon fra byggeforbudet i planog bygningsloven 1-8 annet ledd, uten at det var søkt om dispensasjon og uten at berørte parter var varslet. Ombudsmannen er kommet til at Fylkesmannens klagevedtak er beheftet med flere feil. Det var ikke sendt inn en grunngitt dispensasjonssøknad og verken kommunen eller Fylkesmannen hadde da hjemmel til å gi dispensasjon. Videre skulle berørte naboer og sektormyndigheter vært varslet, og varselet skulle angitt den bestemmelsen det var aktuelt å dispensere fra. Kommunen vurderte dispensasjon etter feil bestemmelse. Ombudsmannen kan ikke se at Fylkesmannen har reparert tidligere feil. Plan- og bygningsrett Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 28
SOM sak 2018/4012 Dersom en byggesøknad er i strid med bestemmelser fastsatt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, må søknaden avslås eller avvises som mangelfull med mindre det er søkt om dispensasjon. I nærværende sak har kommunen gitt dispensasjon fra feil byggeforbud og uten at det forelå grunngitt søknad. Inngangsvilkåret om at det må foreligge en søknad, er ikke oppfylt. Fraværet av en dispensasjonssøknad kan ikke repareres gjennom byggesøknadsbehandlingen i kommunen og klagesaksbehandlingen hos Fylkesmannen. Kommunen skulle her ha gitt tiltakshaver en frist for å komplettere søknaden, og deretter eventuelt ha avslått søknaden som mangelfull i fraværet av en grunngitt dispensasjonssøknad. Fylkesmannen på sin side hadde ikke myndighet til å gi dispensasjon uten at det forelå en søknad som var behandlet av kommunen. Fylkesmannen skulle derfor ha opphevet kommunens dispensasjonsvedtak og sendt saken tilbake for behandling i kommunen. Plan- og bygningsrett Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 29
SOM sak 2018/4012 Hensynene bak planens byggegrense, og vektingen av disse hensynene, synes ikke fullt ut å være sammenfallende med hensynene bak det generelle byggeforbudet. Det må videre legges til grunn at kommuneplanen er resultat av konkrete vurderinger og prioriteringer av motstridende hensyn og interesser. Planens byggegrense må forutsettes å være utslag av en arealfaglig vurdering av hvor kommunen ønsker at fremtidig utbygging skal skje. Fylkesmannens anførsel om at dispensasjonsvurderingen blir den samme uavhengig av om det er lovens generelle byggeforbud eller kommuneplanens konkrete byggeforbud det søkes dispensasjon fra, kan ikke føre frem. Etter ombudsmannens syn er Fylkesmannens dispensasjonsvurdering mangelfull. Det kan ikke legges til grunn at vurderingene ville blitt de samme med et annet og korrekt rettslig grunnlag. Slik saken er opplyst her, er det ikke på noe tidspunkt under forvaltningens behandling av saken vurdert om vilkårene for å gi dispensasjon fra gjeldende byggegrense er oppfylt. Plan- og bygningsrett Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 30
Uttalelser fra Sivilombudsmannen Saken gjelder opprettelse av ny grunneiendom for senere oppføring av to eneboliger med garasje. Fylkesmannen i Rogaland opprettholdt Sola kommunes dispensasjon fra reguleringsplanen og tillatelse til fradeling. Fylkesmannen hadde ikke foretatt en selvstendig vurdering etter pbl. 26-1 annet punktum, men mente å ha vurdert tomtens egnethet i sin dispensasjonsvurdering. Ombudsmannen er kommet til at det er begrunnet tvil om fradelingen av boligtomten krever dispensasjon fra reguleringsplanen. Pbl. 26-1 annet punktum skulle uansett ha vært vurdert før det kunne gis tillatelse til fradeling. Ombudsmannen er også i tvil om Fylkesmannen har vurdert klagernes anførsler tilstrekkelig, jf. forvaltningsloven 34 annet ledd. Fylkesmannen ble bedt om å vurdere saken på nytt. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 31
Pbl. Jskl. Matrl. Plan- og bygningsloven 20-5 tredje ledd: Tillatelse er heller ikke nødvendig for tiltak som nevnt i 20-1 bokstav m når tiltaket skjer som ledd i jordskifte i samsvar med rettslig bindende plan, eller når tiltaket skjer etter krav som nevnt i matrikkelloven 9 første ledd bokstav g. Det samme gjelder tiltak som nevnt i 20-1 første ledd bokstav j når tiltaket ikke skal stå lengre enn 2 måneder. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 32
Pbl. Jskl. Matrl. Jordskifteloven 3-17.Føresegner og løyve Jordskifteløysinga skal ikkje vere i strid med bindande offentlege føresegner om arealbruk. Nødvendige offentlege løyve skal liggje føre når jordskifteretten tek avgjerd om den endelege jordskifteløysinga. Jordskifteretten kan søkje om dei løyva som trengst for å setje i verk jordskiftet. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 33
Pbl. Jskl. Matrl. Matrikkelloven 33 tredje ledd: I ei forretning som gjeld oppretting av ei ny matrikkeleining eller ei arealoverføring, skal dei nye grensene merkjast i marka i samsvar med kommunalt løyve etter plan- og bygningsloven. Nye grenser for uteareal til eigarseksjon skal merkjast i samsvar med vedtaket om dette etter eierseksjonsloven. Den som utfører forretninga kan samtykkje i mindre avvik, for å kunne få ei gagnleg grense ut frå tilhøva i terrenget. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 34
Oppmålingsarbeid Tomtefesteloven 32 tredje ledd: Til innløysing av festetomter med hus som skjer etter paragrafen her eller med heimel i festeavtala, trengst det ikkje samtykke frå offentleg styresmakt dersom samtykke til bortfeste vart gjeve på bortfestingstida, eller ikkje trongst etter reglane på den tida. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 35
Oppmålingsarbeid Norges Høyesteretts ankeutvalg Kjennelse HR-2018-345-U Retten til å innløse festetomt er ikke avhengig av samtykke fra offentlig myndighet dersom festetomta var bebygd da kravet om innløsning ble fremsatt, og fradelingssamtykke enten ble gitt da festeavtalen ble inngått eller ikke trengtes den gang. Det spiller i denne sammenhengen ingen rolle om myndighetene har gitt eller ikke gitt nødvendig tillatelse til å føre opp det huset som sto på tomta da innløsningskravet ble fremsatt. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 36
Brev Dato: 19.03.2013 Opprinnelig utgitt av: Miljøverndepartementet Vi mener at omgjøring av festegrunn til grunneiendom alltid krever søknad og tillatelse planog bygningsloven 20-1 første ledd bokstav m. Det gjelder også ved innløsing omfattet av tomtefesteloven 32 tredje ledd. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 37
Brev Dato: 19.03.2013 Opprinnelig utgitt av: Miljøverndepartementet Bestemmelsen presiserer at kommunen ikke kan nekte omgjøring av festegrunn til grunneiendom ved innløsing av tomtefeste i slike tilfeller. Vi mener likevel at tiltaket skal behandles etter plan- og bygningsloven 20-1. Kommunen vil i mange andre saker være forpliktet til å gi tillatelse til oppretting av ny grunneiendom, for eksempel når dette er i samsvar med bindende arealplan og det ikke foreligger midlertidig forbud mot tiltak. Det betyr ikke at tiltaket ikke skal undergis behandling etter plan- og bygningsloven 20-1. Vi mener dette også må gjelde i det foreliggende tilfellet. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 38
Brev Dato: 19.03.2013 Opprinnelig utgitt av: Miljøverndepartementet Justisdepartementets lovavdeling mente i en uttalelse 19. juni 2007 at det i noen tilfeller ved innløsning etter tomtefesteloven ikke var nødvendig med kommunal tillatelse. Uttalelsen var gitt til den forrige plan- og bygningsloven, men vil vel fortsatt ha relevans når det gjeldet de materielle vilkår som kommunen kan stille i forbindelse med kommunens saksbehandling etter nåværende plan- og bygningslov. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 39
Oppmålingsarbeid Byggeforbudet i strandsonen pbl. 1-8: Andre tiltak etter 1-6 første ledd enn fasadeendringer kan ikke settes i verk nærmere sjøen enn 100 meter fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann. Dette er likevel ikke til hinder for fradeling ved innløsning av bebygd festetomt etter tomtefestelova. GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 40
Hva sier rettskildene? Ikke krav om delingstillatelse: Lovens ordlyd (tomtefesteloven) Høyesterett Juridisk teori (Falkanger) Byggeforbudsbestemmels en i pbl. 1-8 Lovavdelingens uttalelse 2007? Krav om delingstillatelse: Plan- og bygningslovens alm. system. Brev dep. 2013 Lovavdelingens uttalelse 2007? GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 41
Tomtefeste og innløsing GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 42
Matrikkelloven 33 andre ledd: Oppstår det under forretninga tvil eller tvist om ei eksisterande grense og det ikkje blir oppnådd semje, skal dette markerast i kravet om matrikkelføring. I GeoForums retningslinjer for god landmålerskikk uttrykkes det i punkt 6 at landmåleren skal veilede i «oppmålingsforretningens innhold og betydning». I Tekna Samfunnsutviklernes retningslinjer uttrykkes det slik: «Landmåleren bør, når forholdene ligger til rette for det, forsøke å mekle mellom partene for å oppnå enighet i omtvistede spørsmål.» GeoForum Norges miljø- og biovitenskapelige universitet 44