TIDSSKRIFT. INNHOLD Side

NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT INNHOLD Side Artikler: KYRRE RICKERTSEN: Jordbrukspolitikk, matvareberedskap og bosetting 145 NORVALD INSTEFJORD: Strategiske kjøpere og "Limit Pricing" 173 MORTEN BERG: Inntektsbeskatning og kamuflert konsum hos personlig næringsdrivende 193 Bokanmeldelse: Allan H. Meltzer: Keynes's monetary theory. A different interpretation, Cambridge: Cambridge University Press, '- 1988 Jan Tore Klovland 217 Artikkelforfattere i dette nummer 220 English Summary 221 105. ÅRGANG HEFTE 3 1991 Tidligere STATSØKONOMISK TIDSSKRIFT

NORSK ØKONOMISK TIDSSKRIFT Redaktør: Redaksjon: Utgitt av: Tidsskriftets adresse: Telefax: Postgiro: Bankgiro: Steinar Holden Rolf Jens Brunstad, Torstein Bye, Arild Hervik, Kjell Erik Lommerud, Jørn Rattsø og Arent Skjæveland Sosialøkonomenes Forening Leder Erik Lind Iversen Storgt. 26 IV 0184 Oslo 1 Telefon (02) 17 00 35 (02) 17 31 55 081 35 16 78 87 6001.05.13408 Abonnementspris kr 220, Studentabonnement kr 160, Enkeltnr. kr 60, inkl. porto Annonsepriser (ekskl. mva.) gjeldende fra 1. januar 1991 1/1 side kr 3.200, 3/4 side kr 2.500, 1/2 side kr 2.000, Abonnement løper til oppsigelse foreligger.

Norsk Økonomisk Tidsskrift (NOT), 105 (1991), 145 171 JORDBRUKSPOLITIKK, MATVAREBEREDSKAP OG BOSETTING Av Kyrre Rickertsen* Artikkelen beskriver målsettingene i jordbrukspolitikken, noe av debatten rundt disse og de ulike støtteordningene i jordbruket. Videre blir behovet for matvaresikkerhet, som er en sentral målsetting i jordbrukspolitikken, diskutert. Deretter blir virkninger av en omlegging av jordbrukspolitikken slik at matvareberedskap og bosetting blir de sentrale målsettingene analysert. Virkningene blir drøftet både i forhold til en frihandelssituasjon uten noen jordbrukspolitikk og dagens jordbrukspolitikk. Spesielt blir virkninger på produksjon, sysselsetting og priser på jordbruksprodukter diskutert. 1. Innledning Jordbruk og jordbrukspolitikk har stått sentralt i mediabildet i 1990 til tross for sektorens beskjedne andel av BNP. Dette henger sammen med både norske og internasjonale forhold. Uruguay-runden av GATTforhandlingene (General Agreement on Tariffs and Trade) brot nesten sammen i desember 1990 på grunn av uenighet om størrelsen på reduksjonene i landbruksstøtten. Jordbruket er videre et av de problematiske områdene i forhandlingene om et europeisk økonomisk samarbeidsområde (E0S). Samtidig har debatten om såvel omfang som fordeling av landbruksstøtten vært livlig her hjemme. Uenighetene kommer blant annet fram i Alstadheim-utvalgets innstilling om norsk landbrukspolitikk. * Denne artikkelen er en noe omarbeidet versjon av min prøveforelesning over oppgitt emne for dr. polit. graden i sosialøkonomi. Tittelen på forelesningen var: "Gjør kort rede for målsettingene i dagens jordbrukspolitikk, og for de ulike typer beskyttelse og overføringsordninger som jordbruket nyter godt av. Drøft deretter virkningene på produksjon, sysselsetting og priser på jordbruksprodukter av en omlegging av jordbrukspolitikken slik at bosetting og matvareberedskap blir de sentrale målsettingene." Jeg takker Steinar Strøm og en anonym konsulent for nyttige kommentarer til denne artikkelen.

146 Landbruket står altså sentralt i den offentlige debatten. Landbrukspolitikken er videre kostbar. Det er derfor interessant å diskutere sentrale målsettinger i jordbrukspolitikken og effektene av disse. Jeg vil legge spesiell vekt på målsettinger relatert til matvareberedskap og bosetting. Dette både ut fra bakgrunnen for artikkelen og disse målsettingenes framtredende plass i jordbrukspolitikken. Analysen tar utgangspunkt i matvaresikkerhet fordi jeg ser på denne som en mer grunnleggende målsetting enn bosetting. Bosettingen trekkes så etterhvert inn i analysen. Jeg vil bruke både en tenkt frihandelssituasjon og dagens jordbrukspolitikk som utgangspunkt for analysen, men legger hovedvekten på sammenligningen med frihandelssituasjonen. Her er det mulig å trekke konklusjoner om effektene på produksjon, sysselsetting og priser på jordbruksprodukter av en jordbrukspolitikk utelukkende basert på matvareberedskap og bosetting. Både bosetting og matvareberedskap er sentrale mål innenfor dagens jordbrukspolitikk. Dagens jordbrukspolitikk har hatt virkninger på bosettingen og i det minste på deler av matvareberedskapen. Fagerås og Holm (1989) konkluderer for eksempel med at det er grunn til å anta at overføringene til jordbruket generelt har bidratt vesentlig til en desentralisert sysselsetting og dermed bosetting. Når det gjelder matvareberedskap, så er det såkalte produksjonsmålet oppfylt. Ifølge OECD (1990, s. 25) er Norges sjølforsyningsgrad på kaloribasis økt fra 61,7 prosent til 71,7 prosent i løpet av perioden 1979-1987. Disse tallene er ikke korrigert for kraftfôrimport, som ble anslått til 4 prosent. Tallene refererer seg vel og merke til prosent av kaloribehovet i den menyen forbrukerne har i fredstid og ikke til en krisemeny. Det som hindrer oss fra å være fullt ut sjølforsynt er hovedsakelig import av sukker og hvete med gode bakeegenskaper. Figur 1 viser Norges sjølforsyningsgrad for de viktigste produktene vi produserer. Vi ser altså at det er store likhetstrekk mellom dagens jordbrukspolitikk og en politikk basert på matvareberedskap og bosetting. Det er derfor vanskelig å sammenligne disse. Alt vil avhenge av hvordan den nye politikken blir konkretisert i forhold til den eksisterende politikken. Dette vil igjen i stor grad avhenge av hvor store overføringer politikerne er villige til å gi til den endrete jordbrukspolitikken. Denne jordbrukspolitikken kan derfor like gjerne gi redusert produksjon og redusert sysselsetting i distriktene som økt.

147 Prosent o 50 100 150 200 Hvete 43% Bygg 84% Havre 101% Rug 5% Poteter 93% GrOnnsaker unntatt tomater 91% CD Sm r 129% Ost 135% Melk og melkeprodukter 117% Storfekjott 102% SvinekjOtt 104% Sauekjat 95% FjOrfekjOtt 96% Egg 102%0 Figur 1 Prosent sjølforsyning på kaloribasis, gjennomsnitt 1984-1987 (OECD 1990, s. 27) Jeg vil innledningsvis gjøre noen presiseringer og avgrensninger for resten av artikkelen. For det første så tolker jeg "bosetting" som "en distriktsvis spredt bosetting hvor noen bor i byer og andre i spredte grender". For det andre antar jeg at jordbrukspolitikken har et spesielt ansvar for bosettingen. Hvis dette ikke er tilfellet, så har det liten hensikt å ha en næringspolitikk med bosetting som et hovedmål. For det tredje velger jeg å se på disse to målsettingene som restriksjoner. Dette innebærer at det ikke er maksimal bosetting eller matvareberedskap vi ønsker, men maksimal samfunnsmessig velferd gitt visse restriksjoner knyttet til bosetting og matvareberedskap. 2. Målsettingene i jordbrukspolitikken De fem målsettingene for dagens jordbrukspolitikk er gitt i Stortingsmelding nr. 14 (1976-77, s. 151-158).

148 Mål for landbruksproduksjonen. Jordbruket skal dekke vårt eget behov for mjølk og mjølkeprodukter, kjøtt, egg, poteter og grove, lagringssterke grønnsaker. For mindre lagringssterke grønnsaker, frukt og bær skal så mye som mulig (!) av behovet dekkes. Kornproduksjonen, og da spesielt matkornproduksjonen, søkes Okt til 3.6 millioner dekar i 1990. Samlet jordbruksareal i drift bør øke fra 9 til 10 millioner dekar fram til 1990. I drøftingen av målet legges det stor vekt på beredskapsmessige argumenter. Det understrekes videre at bosettingsmønsteret er viktig for at man i en gitt situasjon raskt kan øke produksjonen. I en gitt situasjon kan det også være ønskelig å øke jordbruksproduksjonen gjennom omfordeling av arbeidskraft mellom jordbruket og andre sektorer. Det er derfor ønskelig at relativt mange personer har innsikt i jordbruksproduksjonen. Mål for landbruket i distriktspolitisk sammenheng. Landbrukspolitikken skal utformes slik at den bidrar til å øke inntekten og bygge opp gode og sikre arbeidsplasser i områder med svakt og ensidig næringsgrunnlag. Dette bindes til produksjonsmålet ved at man tar sikte på at 3/4 av nettoarealøkningen fram til 1990 bør foregå i de næringssvake områdene. Videre bør tilsvarende distriktspolitiske mål gjelde for jordbrukets foredlingsindustri. Mål for miljo- og ressursvern. Landbruket skal medvirke til: å begrense landbruksforurensningene, å Øke resirkuleringen av organisk materiale fra byene og industrien, å Økonomisere med energiressursene, å motvirke inngrep som reduserer mulighetene for framtidig biologisk produksjon og å bedre mulighetene for allsidige naturopplevelser og utøvelse av friluftsliv. Inntektsmålet. Yrkesutøverne i landbruket skal ha økonomisk og sosialt likeverdige forhold med lønnstakerne i industrien. Ved sammenligningen skal det samlet tas hensyn til både pengeinntekt og til andre forhold knyttet til næringene som har innvirkning på levevilkårene. Denne sammenligningen skal skje under forutsetning av at arbeidskraft og andre produksjonsfaktorer utnyttes på en måte som tilfredsstiller de krav til effektivitet som til enhver tid anses rimelige (!). Ved fastsetting av krav til effektivitet skal det legges vekt på andre mål i landbrukspolitikken, særlig de distrikts- og forsyningsmessige hensyn. Mål for effektivitetsutviklingen. Innenfor de rammer som de foran

149 nevnte målene setter, bør en ta sikte på å gjøre produksjonen så effektiv som mulig både på det enkelte bruk og for landbruket som helhet. Hver enkelt av disse målsettingene kunne ha vært hentet fra en liste over typiske landbrukspolitiske mål for industrialiserte lands jordbruk (Tweeten 1979, s. 53-57, Leonard 1988, s. 94 eller Bjerkholt 1987, s. 31). Det spesielle ved de norske målene er fraværet av en egen målsetting om lave matvarepriser og liviy matvarekvalitet. Dette gjenspeiler forbrukernes svake rolle i det landbrukspolitiske systemet. Videre er inntektsmålet spesielt sterkt formulert. Ifølge Bygdeutvalget (1984, s. 115) er Norge det eneste industrialiserte land der yrkesutøverne i jordbruket har et inntektsnivå på linje med industrien. Inntektsmålet har aldri blitt offisielt forlatt, men det har blitt svekket gjennom jordbruksoppgj ørene i perioden 1987-90. Ved jordbruksoppgjøret i 1987 ble det, ut fra landets vanskelige økonomiske situasjon, vedtatt en ramme som fastsatte inntekten og levekårene i jordbruket til 96,5 prosent av årslønnen i industrien (Stortingsproposisjon nr. 122 1986-87, s. 23). Dermed var inntektsmålet forlatt i praksis. Siden har rammen aldri kommet opp i 100 prosent i jordbruksavtalen, og den ble fastsatt til 96,2 prosent for 1990 (Stortingsproposisjon nr. 112 1989-90, s. 34). 2.1 Målsettingene under debatt Målsettingene for norsk jordbrukspolitikk har vært under kraftig diskusjon i en rekke offentlige utredninger på 1980-tallet. Bygdeutvalget (1984) tok et generelt bosettingsmål og de landbrukspolitiske målene som hovedsakelig gitte (s. 23 og s. 73). De konkluderte imidlertid med at støtten til primærnæringene burde gis en klarere distriktspolitisk profil. Steigumutvalget (1988) stilte seg kritisk til mål knyttet til produksjonsog sysselsettingsutviklingen i enkeltnæringer (s. 18). Utvalget mente videre at tiltak for å sikre bosettingsmønsteret ikke bør knyttes til enkeltnæringer. Utvalget godtok derimot at beredskapshensyn kan tilsi et visst importvern, men utover dette burde importvernet reduseres og eventuelt fjernes (s. 156). Bjerkholtutvalget (1988) tok opp inntektsmålet til bred diskusjon. Et flertall i utvalget ønsket å bevare inntektsmålet, mens et stort mindretall (inkl, formannen) ønsket å endre inntektsmålet. Mindretallet mente at

150 inntektsmålet burde reduseres eller oppheves for produksjoner lokalisert i sentrale strøk med gode supplerende inntektsmuligheter og for andre typer bruk med betydelige inntekter utenom gårdsbruket (s. 22-24). På den internasjonale arena stilte også Brundtlandkommisjonen (1987) indirekte store spørsmål ved det norske produksjonsmålet. Verdenskommisjonen for miljø og utvikling var kritisk både til de industrialiserte landenes jordbruk og deres landbrukspolitikk. Dette gjaldt såvel forurensninger og nedbrytning av naturgrunnlaget som proteksjonismen i den internasjonale matvarehandelen. Kommisjonen hevdet at de fleste land stort sett tenker nasjonalt og bryr seg mest om å beskytte sine egne bonder på bekostning av konkurrentene. Det ble videre påpekt at de ulike landene må erkjenne at alle parter taper på proteksjonistiske barrièrer som reduserer handelen med matvarer (s. 104). I det norske oppfølgingsdokumentet behandles jordbruket spesielt (Stortingsmelding nr. 46 1988-89, s. 114-122). Her blir det lagt stor vekt på miljøhensyn, forurensninger og økologiske produksjonsformer. Effektene av proteksjonismen i jordbrukssektoren blir imidlertid behandlet i svært liten grad, og idealet som fremmes, er at "de enkelte land tilstreber et produksjonsnivå tilpasset det innenlandske marked" (s. 121). 2.2 Alstadheimutvalget (1990) Utvalget gjennomfører den første fullstendige diskusjonen av målsettingene for landbrukspolitikken siden Stortingsmelding nr. 14 (1976-77), og målsettingene blir endret vesentlig. Endringene går stort sett i retning av forslagene skissert i de ulike offentlige utredningene på 1980-tallet. Utvalget gjør et mål om matvaresikkerhet til det overordnede målet. Produksjonsmålet blir derfor delvis erstattet av et matvareberedskapsmål. Her legges det stor vekt på beredskap mot økologiske kriser, og det blir lagt mer vekt på å opprettholde produksjonsgrunnlaget enn på å tallfeste den løpende produksjonen. Når det gjelder målet for landbruket i distriktspolitisk sammenheng, så mener utvalget at det bør skje en sterkere geografisk målretting av de distriktspolitiske virkemidlene. Utvalget mener videre at det er viktig å få en fordeling av produksjonen mellom ulike regioner som er i samsvar med fordelingen av arealressurser og miljøets sårbarhet. Dette kommer imidlertid lett i motsetning til utvalgets diskusjon av distriktsmålet. Her mener

151 flertallet at hovedtrekkene i den regionale fordelingen av produksjonen bør videreføres. Flertallet mener at inntektsmålet bør reduseres. Målet bor knyttes sterkere mot inntektsutviklingen istedenfor inntektsnivået til lønnsarbeidere i industrien. Inntektsutviklingen bør følge den generelle inntektsutviklingen i samfunnet. Utvalget innfører et mål om likestilling, men innser at "det er begrenset hva som kan oppnås gjennom selve landbrukspolitikken". Det tas også inn en delmålsetting om matvarekvalitet under målet for miljø- og ressursvern. Til slutt fjerner utvalget målet for effektivitetsutvikling som et eget mål. Den samfunnsøkonomiske effektiviteten i landbruket, ut fra de målene som er lagt til grunn, bør imidlertid være den samme som i andre næringer. Utvalget mener at det er nødvendig å gjennomføre tiltak med sikte på å redusere kostnadsnivået og bedre ressursbruken. Dette blir delvis sett på som en strategi for å redusere sårbarheten for økt importkonkurranse. 3. Beskyttelsesordningene i jordbruket En lang rekke virkemidler blir brukt for å beskytte norsk jordbruk. Jeg vil her gi en stikkordspreget oversikt over hovedgrupper av virkemidler. Hvilke ordninger som bør tas med i en slik oversikt kan diskuteres, og ulike kilder har noe ulik inndeling (Aanesland 1984 og 1987, Munthe 1986, Rickertsen 1989 og OECD 1990). SkjermingsstOtte. Jordbruksproduksjonen er skjermet fra verdensmarkedets priser gjennom et system av betinget importforbud koblet med importlisenser, kvoteimport og toll. Markedsregulering og produksjonskontroll. Disse virkemidlene begrenser det innenlandske tilbudet av jordbruksvarer. De bidrar derfor til å heve produsentprisene. Samtidig bidrar markedsreguleringen til prisstabilisering, og produksjonskvotene i melkeproduksjonen bidrar til å begrense strukturutviklingen. Generelle pristilskudd. Denne gruppen offentlige overføringer via statsbudsjettet øker differansen mellom produsent- og forbrukerprisen. Støtten pr kilo eller liter er konstant uansett produsert mengde eller hvor i Norge produksjonen finner sted. De såkalte "forbrukersubsidiene" hører hjemme i denne gruppen.

152 Differensierte tilskudd. Disse støtteordningene skal kompensere for ulikheter i produksjonskostnader på grunn av bruksstørrelse og geografisk beliggenhet. Disse ordningene utgjør omtrent halvparten av de totale budsjettoverføringene til jordbruket. Investeringsstøtte. Denne støtten gis delvis som direkte tilskudd og delvis som rentestøtte. Store deler av støtten går gjennom Statens Landbruksbank og Landbrukets Utbyggingsfond. Andre budsjettoverføringer til jordbruket. Dette er tiltak som avlingsskadetrygd, ferie- og avløserordningen og refusjon av medlemsavgiften til folketrygden. Generelle støttetiltak til landbruket. Norges landbrukshøgskole, Norges veterinærhøgskole, landbruksskolene, forskningsstasjonene i landbruket og veiledningstjenesten regner OECD inn under denne gruppen. Hvorvidt denne gruppen skal regnes som landbruksstøtte er diskutabelt. Subsidier/avgifter på produksjonsmidler. Her har vi ordninger som virker begge veger, som for eksempel kraftfôravgiften og transportstøtte. Offentlige rammevilkår. Her sikter jeg til de viktigste lovene rettet spesielt mot jordbruket. Dette er Jordloven (vern av dyrket og dyrkbar jord), Odelsloven (rettigheter som eieren og visse av hans slektninger har til fast eiendom som kan brukes til landbruksdrift), Konsesjonsloven (regulerer "fritt" salg av landbrukseiendom og gir det offentlige forkjøpsrett) og Lov om ervervsmessig husdyrhold (begrenser den maksimalt lovlige produksjonsmengden av flesk, egg og kylling på det enkelte gårdsbruk). Tekniske handelshindringer. Veterinærlovgivningen setter grenser for hvor levende dyr og planter kan importeres fra. Vi har også tilsvarende fytosanitære bestemmelser for planter, samt en næringsmiddellovgivning. Disse lovene styrer importen mer enn de begrenser den. OECD (1990, s. 15) beregnet ut fra disse ti punktene at støtten til norsk jord- og hagebruk var 17,2 milliarder kroner i 1988. 4. Matvareberedskap mot Ate priser? Endringer i viktige faktorer som påvirker tilbudet av eller etterspørselen etter matvarer kan føre til sterke økninger i framtidige matvarepriser. Verdens befolkning er anslått til å øke med nesten en milliard i løpet av 1990-åra (Brown 1990, s. 5). Denne veksten vil fore til økt etterspørsel

153 etter matvarer. Hvis den fattigste delen av jordas befolkning i tillegg får Okt sin kjøpekraft, så kan skiftet i etterspørselen bli stort. Ifølge Mellor og Adams (1986, s. 59) bruker de fattige i de fleste utviklingsland mellom 60 og 80 prosent av sine inntekter på mat. Enhver utvikling som fører til sterk vekst i sysselsetting og dermed inntekter, vil derfor gi en sterk økning i etterspørselen etter matvarer. På tilbudssida er det flere forhold som kan føre til økte matvarepriser. Brown og Young (1990) hevder at produktiviteten til en tredjedel av den dyrkete jorda i verden blir redusert som følge av jorderosjon. Vannmetning og saltholdig vann brukt til kunstig vanning minker videre produktiviteten for en fjerdedel av den jorda som er kunstig vannet. Andre faktorer som grunnvannsproblemer og nedbygging av dyrkbar jord, reduserer også matvareproduksjonen. Lite tyder på at disse problemene vil bli redusert i åra framover. På et noe mer spekulativt grunnlag er det rimelig å anta at den globale oppvarmingen vil få konsekvenser framover. Drivhuseffekten er imidlertid usikker og de mulige konsekvensene på jordbruksproduksjonen er enda mer usikre. De postulerte effektene er temperaturhevning og endringer i nedbørsmengde og nedbørsmonster. Disse effektene kan endre verdens matvareproduksjon og dermed -tilbud dramatisk (Economist 2/9 1989, s. 18-20 og 7/7 1990, s. 19-22). De regionale effektene vil sannsynligvis være større enn de globale effektene. Dette vil føre til forskyvninger i handelsmønsteret for jordbruksvarer. Proteksjonismen i jordbruksvarehandelen kan da forsterke de negative effektene. Nå er det imidlertid også faktorer som kan øke tilbudet på lengre sikt. Stikkordsmessig vil jeg nevne bioteknologiske innovasjoner, redusert svinn under innhøsting og lagring og en endret landbrukspolitikk som tar sikte på å øke produksjonen istedenfor å redusere den. Totaleffekten på tilbudet er derfor vanskelig å anslå. Ut fra denne korte diskusjonen vil jeg hevde at de framtidige matvareprisene er svært usikre, men med muligheter for en sterk økning. Norge er imidlertid et av verdens rikeste land, og vi vil derfor ikke ha problemer med å finansiere en matimport selv med langt høyere priser enn i dag (Bjerkholt 1987, s. 32 og Brunstad og Vårdal 1989, s. 21). Prisøkninger, som er dramatiske også for Norge, vil videre sannsynligvis komme gradvis. Hvis lønnsomheten i matvareproduksjonen skulle øke sterkt om for eksempel 20 år, så kan vi øke matvareproduksjonen da. Jeg mener derfor

154 at Norge ikke har behov for noen egen matvareberedskap mot denne formen for prisusikkerhet. Det virker imidlertid fornuftig å begrense nedbyggingen av dyrka jord. Overgangen mellom denne formen for prisusikkerhet og en avsperringssituasjon, som blir diskutert i neste avsnitt, er imidlertid flytende. En kan tenke seg framtidige miljøkriser eller krigshandlinger andre steder i verden som setter store deler av de beste jordbruksarealene ut av drift. De internasjonale matvareprisene kan da bli like høye som under en avsperringssituasjon (ingen avsperring er 100 prosent effektiv). 5. Matvareberedskap mot avsperring en optimal beredskapspolitikk Mange hevder at avspenningsprosessen i verden fjerner behovet for en egen beredskapspolitikk mot krig og militære avsperringer. Dette mener jeg er et for kortsynt standpunkt. En beredskapspolitikk er langsiktig og verdenssituasjonen kan være helt endret om ti år. Det kan videre være rimelig med en beredskapspolitikk mot store miljøkriser av mer global karakter. Dessverre vet vi lite eller ingenting om sannsynlighetene for ulike alternative avsperringer, utover det at sannsynligheten for avsperring i nær framtid virker liten. Vi står derfor overfor planlegging under usikkerhet. På grunn av matvarers livsnødvendige karakter kan man hevde at selv små sannsynligheter for forsyningssvikt bør bli tillagt betydelig vekt. Det kan derfor være rimelig å planlegge ut fra en maximin tankegang. Vi ønsker da å gjøre det beste ut av det forsyningsmessig verste tilfellet, for eksempel at utenrikshandelen faller helt bort, mens vi skal forsørge hele befolkningen. Vi må videre ta stilling til varigheten av avsperringen. I Stortingsmelding nr. 52 (1988-89, s. 5) har man som målsetting at vi skal ha tre måneders utholdenhet under en fredskrise og minst ett års utholdenhet på overlevelsesnivå i tilfelle av krig. Dette gjelder den generelle beredskapen. Hvis vi ut fra dette bare tar sikte på en matvareberedskap mot kortvarige kriser, så er det ikke nødvendig med en jordbrukspolitikk som har matvareberedskap som et hovedmål. Beredskapslagring av matvarer vil være en langt billigere løsning. En jordbrukspolitikk basert på matvareberedskap må derfor ha større ambisjoner. Ideelt sett burde man greie en avsperring på ubestemt tid. Ut fra vår store avhengighet av utlandet vil

155 imidlertid dette forutsette svært store endringer i fredstid. Jeg vil derfor anta at avsperringen varer fem eller høyst ti år. Dette fordi maskiner som det er vanskelig å erstatte, vil være utslitt etter fem til ti års sjølforsyning. Problemstillingen blir da hvordan man i fredstid skal innrette jordbruket slik at det kan fortsette å produsere tilstrekkelig mat til befolkningen under fem til ti års avsperring. Figur 2 presenterer en frihandelsmodell uten jordbrukspolitikk. Denne er valgt fordi den under mange ulike forutsetninger vil gi et velferdsmessig optimalt resultat. Vi bor imidlertid merke oss at hvis jordbrukspolitikken forer til produksjon av fellesgoder, så vil velferdsgevinstene ikke fanges opp i den videre grafiske analysen. Velferdstapene som vi kommer fram til ved de ulike formene for jordbrukspolitikk, må derfor veies mot velferdsgevinstene som jordbrukspolitikken gir i form av fellesgoder. Jordbruksvarer Figur 2 Generell likevekt ved sjølberging og frihandel Andre varer

156 I figuren er produksjonen i Norge delt inn i produksjon av jordbruksvarer og andre varer. De produserte mengdene er avsatt langs aksene. Kurva T viser de maksimale produksjonsmulighetene i Norge i dag, gitt ressurstilgang og teknologi. Teknologi må her forstås vidt, og vil innbefatte teknologiske, økonomiske, organisatoriske og strukturelle faktorer. Produksjonsmulighetskurva krummer fra origo fordi noen ressurser egner seg best til produksjon av jordbruksvarer, mens andre egner seg best til produksjon av andre varer. Hvis vi ikke har handel med utlandet, så må vi forbruke det vi produserer. Jeg antar samfunnet har iso-velferdskurver betegnet med W. Der en av disse tangerer produksjonsmulighetskurva, vil samfunnet få den høyeste velferden, og forbruk såvel som produksjon er gitt av punktet A. Norge åpner så for handel med verdensmarkedet. Bytteforholdet mellom jordbruksvarer og andre varer på verdensmarkedet er gitt av linja pv. Denne linja for de relative verdensmarkedsprisene tangerer produksjonsmulighetskurva i punktet B som angir vår produksjon av jordbruksvarer og andre varer. Norge kan imidlertid nå forbruke alle varekombinasjoner langs linja pv. Det høyeste velferdsnivået oppnår vi i punktet C. 5.1 Beredskap og jordbruksproduksjon Jeg mener beredskapsmålsettingen i norsk jordbrukspolitikk av i dag er nært knyttet opp mot produksjonsmålet. Her angis det hovedsakelig relative mål for jordbruksproduksjonens størrelse (dekke vårt eget behov etc.), men det er og elementer av mer absolutt karakter. Etter mitt syn er absolutte mål knyttet til produksjonens størrelse mer fornuftige enn relative mål for matvareberedskap. Dette fordi vi under en avsperring må godta en krisekostplan som dekker de ernæringsmessige behov, er rimelig smakelig og kan produseres mest mulig effektivt i en krisesituasjon. Vi bør derfor legge matvareberedskapen opp mot de matvarene som trengs i en krisemeny, og ikke opp mot det vi konsumerer i fredstid. Dette vil sannsynligvis i praksis innebære mer fisk og vegetabilsk føde og mindre husdyrprodukter. Jeg vil utforme denne delen av beredskapsmålet som en minimumsrestriksjon på den innenlandske produksjonen under normale forhold. Diskusjonen er sterkt inspirert av Hedlund og Lundahl (1985, kap. 9).

157 Jordbruksvarer q Andre varer Figur 3 Beredskapsmålet formulert som absolutte krav til jordbruksproduksjonens størrelse I figur 3 er beredskapsmålet satt til mengden q. Hvis vi ikke hadde noe beredskapsmål, så hadde landet ut fra de internasjonale relative vareprisene produsert i punktet B og konsumert i punktet C som tidligere vist i figur 2. Når denne komponenten av beredskapsmålet innføres, så må Økonomien minst produsere så mye jordbruksvarer som angitt av punktet D, og den innenlandske produsentprisen må settes slik at det relative prisforholdet til produsentene blir pm. Gitt beredskapsrestriksjonen, så kan ikke økonomien nå et høyere velferdsnivå enn W2 med et forbruk gitt av punktet E. For å oppnå en produksjon lik D og et forbruk lik E må myndighetene velge en lavprislinje. Ved en lavprislinje må produsentene subsidieres slik at prisrelasjonen blir lik pm og deretter må konsumentene

158 få kjøpe varen til verdensmarkedsprisen. Hvis man derimot velger en høyprislinje, så vil man beskytte innenlandske produsenter ved toll (eventuelt importforbud) for å oppnå prisrelasjonen pm. Forbrukerne må så kjøpe varen for produsentprisen. Dette gir et forbruk i punktet F hvor velferdsnivået synker til W3. Lavprislinjen gir altså en høyere velferd enn høyprislinjen som har blitt fulgt i Norge. Dette resultatet kan bli endret hvis produsentsubsidiene må finansieres med skatter som reduserer produksjonsmulighetsområdet. En politikk med en generell økning i omsetningsavgiften for å finansiere lavprislinjen vil sannsynligvis endre produksjonsmulighetsområdet lite samtidig som den vil virke inntektsutjamnende. 5.2 Beredskap og faktorbruk Det kan være aktuelt med restriksjoner på bruken av produksjonsfaktorer for å øke matvareberedskapen. Hvilke restriksjoner som er hensiktsmessige, avhenger av hvor høyt den absolutte produksjonsskranken (q i figur 3) er satt og hvor lett produksjonsfaktorene kan flyttes mellom sektorene i økonomien. Det er problemer forbundet med å flytte både arbeidskraft og kapital fra andre sektorer til jordbruket. Dette fordi arbeidskrafta vil mangle kvalifikasjoner og store deler av kapitalen vil være lite tilpasset jordbruksproduksjon. Ved en lav løpende produksjon kan det derfor være aktuelt å binde mer arbeidskraft og kapital til jordbruket enn det som er økonomisk optimalt. Ved et beredskapsmål som stiller store krav til den løpende produksjonen virker imidlertid dette unødvendig. En skranke knyttet til kapitalintensiteten i jordbruket virker da mer rimelig. Hvis befolkningen er intakt, så vil et avsperringsjordbruk sannsynligvis være mindre kapitalintensivt enn jordbruket under frihandel eller jordbruket hvor bare et absolutt produksjonsmål gjelder. Dette fordi importen av maskiner, sprøytemidler, såfrø med mer vil stoppe opp samtidig som en del av maskinparken kan bli satt ut av spill. Denne situasjonen kan vi tilpasse oss på to måter. For det første kan vi lagre innsatsfaktorer vi regner med det vil bli mangel på. For det andre kan jordbruket i dag bli lagt nærmere opp til hvordan jordbruket vil være under en lengre avsperring. Dette kan innebære å begrense kapitalintensiteten i jordbruket. Det er sannsynlig at et jordbruk som i utgangspunktet er ganske arbeidsintensivt, har lettere for å omstille seg til en avsperrings-

159 situasjon enn et kapitalintensivt jordbruk. Dette fordi at den kapitalen som et arbeidsintensivt jordbruk krever, er bedre tilpasset den kapitalen avsperringsjordbruket trenger. Det er selvfølgelig forskjeller mellom ulike typer kapital i jordbruket, men jeg forenkler analysen og begrenser kapitalmengden gjennom en skranke på kapitalintensiteten i jordbruket i tillegg til det absolutte produksjonsmålet som ble diskutert foran. Langs aksene i figur 4 er økonomiens totale tilgang på arbeid og kapital avsatt. Jeg forutsetter her at bruken av andre produksjonsfaktorer som jord er konstant. Kapitalbruken i jordbruket måles fra høyre og kapitalbruken i produksjonen av andre varer måles fra venstre. Arbeidsbruken i jordbruket måles ovenfra i diagrammet og arbeidsbruken i andre næringer måles nedenfra. Produksjonen av jordbruksvarer måles fra boksens nord- Østre hjørne ved isokvantene merket J, mens produksjonen av andre varer måles fra det sydvestre hjørnet ved isokvantene merket V. I hvert tangeringspunkt mellom isokvantene blir arbeidskrafta og kapitalen brukt fullt ut, og det er videre umulig å øke produksjonen av den ene varen uten å redusere produksjonen av den andre varen. Kurva av alle tangeringspunktene, OBO', kalles kontraktskurva. Kontraktskurva er tegnet slik at det alltid blir brukt mer kapital i forhold til arbeidskraft i produksjonen av jordbruksvarer enn i produksjonen av andre varer. Dette er en diskutabel forutsetning. De videre konklusjonene ville imidlertid ikke bli endret om produksjonen av jordbruksvarer var framstilt som relativt arbeidsintensiv. Helningen på isokvantene i hvert tangeringspunkt viser den relative faktorprisen mellom kapital og arbeid, WK/WA. Anta vi har frihandel i utgangspunktet. Vi har da definert produksjonen ved et punkt på kontraktskurva, for eksempel B, med jordbruksproduksjon gitt av isokvanten J. Vi innfører så beredskapsmålet for absolutt produksjon. Ut fra dette skal vi minst produsere den mengden som er gitt av J* (mengden J* mengden q i figur 3). Jeg antar videre at noe av kapitalen, 00 1, blir ubrukelig når en avsperringssituasjon inntreffer. For at produksjonen skal være effektiv under avsperringen, kreves det at økonomien produserer i punktet G. For at dette skal skje kreves det en gjennomsnittlig kapitalintensitet i jordbruket gitt av strålen O'G. Hvis man enklest mulig skal komme over til den produksjonen og teknikken man ønsker under avsperringen, så bør man alt i fredstid ha den samme jordbruksproduksjonen og teknikken. Hvis vi lar denne kapitalintensitetskranken være effektiv, så vil produk-

160 sjonen være angitt av punktet G. Dette ligger utenfor økonomiens kontraktskurve i fredstid. Dette innebærer at isokvantene J* og VI- skjærer hverandre i dette punktet, og isokvanten for jordbruksproduksjonen er brattere enn isokvanten for produksjonen av andre varer. Forholdet mellom prisen på kapital og prisen på arbeid må derfor være høyere i jordbruket enn i andre sektorer. Derfor må myndighetene enten beskatte kapitalbruken eller subsidiere bruken av arbeidskraft i jordbruket. Hvis man ønsker å ta hensyn til at kapitalen reduseres ytterligere i løpet av avsperringen, så kan man gjenta resonnementet over for ytterligere reduserte kapitalmengder. Dette er antydet med linja 05 i figuren. I praksis behøver vi naturligvis ikke å gå hele vegen, men beredskap er et moment som taler for å begrense kapitalbruken i jordbruket i forhold til hva den ville være i en frihandelsituasjon. Resultatet av resonnementet over modifiseres noe hvis vi tar hensyn til at vi kan tære på lagre under en omstillingsperiode. I figur 5 er den tilsvarende situasjonen i varemarkedet beskrevet. Punktene B, D og E motsvarer punktene B, D og E i figur 3. I figur 5 er det videre antydet tre produksjonsmulighetskurver. Kurva T motsvarer T i Jordbruksvarer Kapital 0' A b e d 0 01 05 Andre varer Figur 4 Beredskap og faktorbruk

161 figur 3, og er den som råder under normale forhold. Kurva T 1 viser produksjonsmulighetskurva etter at kapitalbruken blir avgiftsbelagt og arbeidskrafta subsidiert i jordbruket, jfr. figur 4. Kurva merket T2 viser produksjonsmulighetskurva etter en avsperring når en del av kapitalen er satt ut av drift. På grunn av inngrepene i faktormarkedet må produksjonen forskyve seg fra punktet D til punktet G for å kunne fylle produksjonsmålet q. Den innenlandske produsentprislinjen, P N2, kommer imidlertid ikke til å tangere produksjonsmulighetskurva, T 1, men vil skjære denne som antydet i figuren. Dette på grunn av inngrepene i faktormarkedene. For en utfyllende diskusjon se Hedlund og Lundahl (s. 262-263). Hvis Norge fremdeles følger en lavprislinje til forbrukerne, så vil et forbruk i H gi maksimal velferd. Velferden har imidlertid blitt redusert fra W2 til W4 i forhold til situasjonen hvor bare produksjonsmålet var bindende. Jordbruksvarer q PN2 Andre varer Figur 5 Beredskapsmålet og velferd ved absolutte krav til jordbruksproduksjonens størrelse og kapitalintensitet

5.3 Beredskap og bosetting 162 Figur 6 viser endringer i velferdsnivå når bosettingsmålet skal gjelde i tillegg til beredskapsmålet. Punktene B, G og H er avsatt fra figur 5. Vi skjerper så kravet til bosettingseffekten av jordbruket. Samtidig lar vi kravet til bosettingseffekt av de andre sektorene were uendret. Jeg operasjonaliserer bosettingsmålet gjennom restriksjoner på den regionale produksjonsfordelinga, og innfører minstekrav til antall årsverk i de ulike regionene. Disse årsverkene vil samlet tilsvare en produksjon av jordbruksvarer lik q*. Bosettingsmålet vil da føre til at produksjonsmulighetskurva rykker innover som antydet av kurva KLM i figuren. Gitt bosettingsskranken kan vi ikke produsere mer enn mengden M av andre varer, og vi vil minst produsere q* av jordbruksvarer. Kapitalintensitetskravet Jordbruksvarer K q q Figur 6 Beredskaps- og bosettingsmål M Andre varer