Helseavdelingen Tilsyn med private aktører 2014 Tjenester til personer med utviklingshemming Tilsyn med private aktører Rapport 2014
Forord Denne rapporten beskriver gjennomførte planlagte tilsyn med private aktører i 2014. Rapporten tar for seg bakgrunnen for tilsynene, lovhjemlingen, tilsynsområdene, metodikk, hvilke virksomheter det er blitt ført tilsyn med samt funnene fra tilsynene. Videre gis det noen kommentarer til funnene. Oslo, 27.01.2015 Øivind Pedersen seniorrådgiver Fylkesmannen i Oslo og Akershus 2
1. Bakgrunn for tilsynene Bakgrunnen for at Fylkesmannen har valgt å føre tilsyn med private aktører i 2014 er opplysninger om en stor økning i bruk av private aktører de siste årene når det det gjelder helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming i vår region. Spesielt er denne økningen sett i Oslo. Fylkesmannen har gjennomført to kartlegginger av bruk av private aktører når det gjelder brukere som har vedtak etter kapittel 9 i vår region. En i 2009 og en i 2012. Allerede i 2009 mottok 40 % av de aktuelle brukerne tjenester i regi av private aktører. I dette tallet var også private stiftelser med, ikke bare private firmaer. I 2012 viste tallene 47,5 % av alle de aktuelle brukerne. Flertallet av brukerne har mottatt tjenester i regi av firmaer. Vedtak etter kapittel 9 innebærer at det blir benyttet planmessig tvang og makt i henhold til lovverket overfor brukeren. Tvangsbruken er først blitt vedtatt i en kommune eller bydel og deretter blitt overprøvd og godkjent av Fylkesmannen før iverksettelse. 2. Lovhjemlingen Lovhjemlingen for tilsynene har vært: Lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten m. v. 3 jamfør 2 første ledd og 1 fjerde ledd. Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester 12-3, jamfør 1-2 første ledd og 3-1 siste ledd. Ved tilsynene har det vært spesielt fokus på kapitlene 3, 4 og 9 i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester, samt på forskrift om internkontroll i helse- og omsorgstjenesten. 3. Tilsynsområdene Områdene det er blitt ført tilsyn med er hovedsakelig de samme områder som Fylkesmannen har ført tilsyn med de siste årene når det gjelder helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming. Tilsynet er blitt avgrenset til å omfatte de private aktørene og deres selvstendige plikt til å yte forsvarlige tjenester. Kommuners og bydelers oppfølging og kontroll med de tjenester som kjøpes her ikke vært en del av dette tilsynet. 3
Tilsynsområde 1 Om den private virksomheten sikrer at aktuelle brukere mottar et forsvarlig tjenestetilbud etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester 3-2 nummer 6 bokstavene a d. Tilsynsområde 2 Om den private virksomheten sikrer at bruk av tvang og makt etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester kapittel 9 brukes i henhold til lovverket overfor de samme aktuelle brukerne. 4. Metodikk Tilsynene er blitt gjennomført som systemrevisjoner. Denne metodikken innebærer granskning av dokumenter, intervjuer og befaring. Fokus i en systemrevisjon er på styring og sikring av tjenesten, herunder forsvarlig internkontroll. Tilsynet resulterer i ulike funn som blir presentert for virksomheten på et sluttmøte. Funn kan formuleres som avvik eller merknader dersom det er grunnlag for dette. Avvik innebærer brudd på lov eller forskrift. Det er blitt utarbeidet en rapport etter hvert tilsyn, disse rapportene er offentlige og finnes både på nettsidene til Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Statens helsetilsyn. 5. Hvilke virksomheter det er blitt ført tilsyn med Det er i 2014 blitt ført tilsyn med fire virksomheter, disse har vært: BAB Omsorg AS Avdeling Trasopp Aleris Ungplan og BOI AS Bjørklundtunet Norsk Samson AS Vollen Omsorgspartner Aktiv AS Høgløkka Virksomheten er det aktuelle firmaet. Tilsynet er så blitt avgrenset til ett konkret tjenestested i hvert firma der det ytes helse- og omsorgstjenester til personer med utviklingshemming. Bakgrunnen for utvelgelsen av de konkrete tjenestestedene er de dokumenter som Fylkesmannen innehar vedrørende de enkelte brukere som mottar tjenester der. Norsk Samson AS har etter tilsynet skiftet navn til Aberia Samson AS. 4
6. Funnene fra tilsynene Det ble ved alle fire tilsynene avdekket avvik både i forhold til tilsynsområde 1 ordinære tjenester og tilsynsområde 2 bruk av tvang og makt. Til sammen ble det gitt 7 avvik på område 1 og 8 avvik på område 2. Hovedområdene, det vil si funnene som danner grunnlag for avvikene, kan settes opp i 6 punkter. Det ble avdekket manglende styring og sikring, samt mangler i forhold til gjennomføring og tjenesteyting på følgende områder: Opplæring og veiledning Informasjon og dokumentasjon, herunder journalføring og nedtegnelse av tvangsbruk Organisering og ansvarsforhold Bemanning og kompetanse Gjennomføring av vedtak etter kapittel 9 Internkontroll og avviksrapportering Disse 6 områdene er ikke helt utfyllende for alle funn og kan også enkelte ganger være noe overlappende. Videre er det noe varierende fra de enkelte tilsyn hvilke av de seks hovedområdene som har vært gjeldende i forhold til de to tilsynsområdene. 7. Kommentarer til funnene Fylkesmannen skal føre tilsyn med lovligheten av kommunens oppfyllelse av plikter som følger av helse- og omsorgstjenesteloven, jamfør lov om kommunale helse- og omsorgstjenester 12-3. I tråd med lov om statlig tilsyn 2 tredje ledd skal Fylkesmannen med bakgrunn i denne tilsynsvirksomheten holde Statens helsetilsyn orientert om forhold som innvirker på helse- og omsorgstjenestene i fylket. Fylkesmannen er med dette pålagt å orientere om sårbare områder i helse- og omsorgstjenesten hvor det er fare for svikt, selv om Fylkesmannen ikke tar stilling til den økende privatiseringen i våre to fylker. Funnene som har dannet grunnlag for avvikene ved disse fire tilsynene viser samlet sett at de aktuelle private virksomhetene ikke har gode nok styringssystemer og kunnskap om internkontroll til at de kan sikre at det ytes forsvarlige tjenester. Spesielt byr det på utfordringer at virksomhetene har en omfattende bruk av konsulenter som er selvstendig næringsdrivende og som kan påta seg mye arbeid. Ofte er konsulentene ufaglærte. En manglende forståelse av at det er virksomheten som er ansvarlig for å sørge for at disse tjenesteyterne har nok kompetanse og deltar på veiledning, og ikke tjenesteyterne selv, fører til svikt i virksomhetens internkontroll. Det var ikke alltid samsvar mellom det som fremgår av nettsider og kontrakter og den tjenesten som faktisk ble utøvd. Eksempler her er grad av faglært arbeidskraft og omfanget av opplæring og veiledning av tjenesteyterne. Generelt var kunnskaper og ferdigheter knyttet til bruk av tvang og makt ikke tilstrekkelige hos tjenesteyterne. Dette igjen bidrar til svekket rettssikkerhet for de aktuelle brukerne med utviklingshemming. 5
Selv om noen forhold ved bruk av private virksomheter ikke var en del av disse tilsynene, har Fylkesmannen sett at både bruk av selvstendige konsulenter i tjenesteytingen og uforutsigbarhet for den enkelte bruker knyttet til anbud og flytting også virker inn på rettssikkerheten. Videre har Fylkesmannen gjennom disse tilsynene sett store forskjeller mellom de ulike kontraktene og avtalene som er inngått og i hvordan den enkelte kommune og bydel har fulgt opp og ført kontroll med de tjenester som er blitt kjøpt. Tordenskioldsgate 12 Postboks 8111 Dep, 0032 Oslo Telefon 22 00 35 00 fmoapostmottak@fylkesmannen.no www.fmoa.no Organisasjonsnummer: NO 974 761 319 6