STYRING OG KONTROLL MED BYGGEPROSJEKTER

NEDRE ROMERIKE DISTRIKTSREVISJON REVISJONSRAPPORT STYRING OG KONTROLL MED BYGGEPROSJEKTER SKEDSMO KOMMUNE MAI 2011 Utført av Nina Neset, Ingar Leiksett og Kristin Lundevall

INNHOLD SAMMENDRAG, SAMLET VURDERING OG ANBEFALINGER ------------------------------------------------- I FORMÅL MED PROSJEKTET --------------------------------------------------------------------------------------------------------------- I REVISJONENS OPPSUMMERING -------------------------------------------------------------------------------------------------------- II REVISJONENS KONKLUSJON ------------------------------------------------------------------------------------------------------------ V ANBEFALINGER --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- VI 1 INNLEDNING ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 1 1.1 BAKGRUNN OG FORMÅL FOR PROSJEKTET ----------------------------------------------------------------------------------- 1 1.2 AVGRENSNINGER OG PROBLEMSTILLINGER --------------------------------------------------------------------------------- 1 1.3 METODE ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 2 1.4 OPPBYGGING AV RAPPORTEN -------------------------------------------------------------------------------------------------- 3 2 GENERELT OM BYGGEPROSJEKTER I SKEDSMO ----------------------------------------------------------- 4 2.1 EIENDOMSAVDELINGEN OG TEKNISK SEKTORS ORGANISERING ------------------------------------------------------- 4 2.2 RUTINER OG ROLLER I ET BYGGEPROSJEKT --------------------------------------------------------------------------------- 5 2.3 NÆRMERE OM DE UTVALGTE PROSJEKTENE --------------------------------------------------------------------------------- 6 3 POLITISK OG ADMINISTRATIV BEHANDLING AV PROSJEKTENE ------------------------------- 8 3.1 REVISJONSKRITERIER ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 8 3.2 FAKTA ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 10 3.2.1 Budsjetterte og regnskapsførte investeringer 2008 2010 -------------------------------------- 10 3.2.2 Politisk behandling av prosjektene--------------------------------------------------------------------------- 11 3.2.3 Sluttregnskap --------------------------------------------------------------------------------------------------------- 13 3.3 REVISJONENS VURDERING---------------------------------------------------------------------------------------------------- 13 4 INTERNKONTROLL FOR INVESTERINGS-PROSJEKTER I SKEDSMO -------------------------- 15 4.1 VURDERINGSKRITERIER ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 15 4.2 FUNN/FAKTA --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 17 4.2.1 Roller og ansvar ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 17 4.2.2 Internkontroll, risikovurderinger og rutiner -------------------------------------------------------------- 18 4.3 REVISJONENS VURDERING---------------------------------------------------------------------------------------------------- 19 5 PROSJEKTORGANISERING ------------------------------------------------------------------------------------------- 21 5.1 VURDERINGSKRITERIER ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 21 5.2 FUNN/FAKTA --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- 22 5.2.1 Kjeller skole ----------------------------------------------------------------------------------------------------------- 22 5.2.2 Alexander Kiellandsgate ------------------------------------------------------------------------------------------ 24 5.3 REVISJONENS VURDERING---------------------------------------------------------------------------------------------------- 25 Styring og kontroll med byggeprosjekter

6 STYRING OG OPPFØLGING I GJENNOMFØRINGSFASEN -------------------------------------------------------- 28 6.1 VURDERINGSKRITERIER --------------------------------------------------------------------------------------------------------28 6.2 FUNN/FAKTA ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------29 6.2.1 Oppfølging av entreprenør --------------------------------------------------------------------------------------- 29 6.2.2 Endringsmeldinger--------------------------------------------------------------------------------------------------- 31 6.2.3 Økonomisk oppfølging og rapportering av prosjektene ---------------------------------------------- 32 6.3 REVISJONENS VURDERING ----------------------------------------------------------------------------------------------------34 VEDLEGG 1 FINANSIERING ALEXANDER KIELLANDSGATE ------------------------------------------------------ 37 VEDLEGG 2 RÅDMANNENS SVAR PÅ RAPPORTEN ------------------------------------------------------------- 39 Styring og kontroll med byggeprosjekter

SAMMENDRAG, SAMLET VURDERING OG ANBEFALINGER Formål med prosjektet Formålet med prosjektet er å se på hvordan Skedsmo kommune sikrer god styring og kontroll med byggeprosjekter. Vi ser på ansvars- og rollefordeling, internkontroll og rutiner, og hvordan investeringsprosjekt organiseres og følges opp. For å belyse dette er følgende problemstillinger vurdert: 1. Blir økonomireglementets prosedyrer for politisk og administrativ behandling av prosjektene fulgt? 2. Har kommunen etablert systemer og rutiner som sikrer tilfredsstillende internkontroll for investeringsprosjekter i egen organisasjon? 3. Er det etablert en hensiktsmessig prosjektorganisasjon for det enkelte prosjekt? 4. Blir byggeprosjekter underlagt tilfredsstillende styring og oppfølging i selve gjennomføringsfasen? Undersøkelsen er basert på praksis i to utvalgte investeringsprosjekter. Vi ønsker å se på hvordan styring med investeringsprosjekter normalt foregår, og har valgt ut prosjekter som er mest mulig representative: Bygging av ny skole på Kjeller i regi av eiendomsavdelingen. Prosjektet er gjennomført med en kostnad på 155 mill, budsjettet var på 180 mill. Prosjektet ble ferdigstilt til planlagt tid, og skolen åpnet august 2010. Eiendomsavdelingen i Skedsmo ivaretar kommunens byggherrerolle. Det kjøpes prosjektadministrativ bistand som prosjektleder og byggherreombud. Prosjektet er gjennomført som en totalentreprise. Ombygging av Alexander Kiellandsgate i regi av teknisk sektor. Ombyggingen startet sommeren 2009 og skulle etter planen ferdigstilles til 01.12.2010 med kostnadsramme 31,5 mill. Prosjektet forventes ferdigstilt til mai 2011, og samlede kostnader for prosjektet er anslått å få en overskridelse med ca. 4 mill. Kommunaltekniskavdeling i teknisk sektor innehar byggherrerollen og står for prosjektledelse og kontroll på byggeplassen. Styring og kontroll med byggeprosjekter I

Revisjonens oppsummering Politisk behandling av investeringsprosjekt Gjennomgangen viser en del avvik mellom økonomireglementet og kommunens praksis knyttet til politisk behandling av investeringsprosjekter. Under følger en oppsummering av dette. Gjeldende reglement krever at det årlig skal bevilges midler til prosjekt som går over flere år. Praksis har vært at når det er gitt en bevilgning til prosjektet som er tilstrekkelig har det ikke vært sett som nødvendig med ytterligere politisk behandling. Gjennomgangen avdekker også enkeltstående brudd på reglementet ved at prosjekter starter før det er gitt bevilgning. Videre er det ikke fremmet egen sak om tilleggsbevilgning for Alexander Kiellandsgate selv om det er kjent at prosjektet ikke har tilstrekkelig bevilgning. Økonomireglementet legger opp til at det skal fremmes en sak for kommunestyret før arbeidet starter (detaljprosjekt), og det skal også vurderes om det er behov for å fremme en sak i forbindelse med forprosjekt. Disse bestemmelsene er ikke fulgt opp. Videre har ikke kommunen etablert en fast praksis for utarbeidelse av sluttregnskap. For prosjekter der det verken utarbeides politisk sak før byggestart eller sluttrapport, får de folkevalgte ikke informasjon om premissene for investeringen, eller en evaluering som viser eventuelle avvik fra premissene slik reglementet legger opp til. Gjennomgang av bevilgninger gitt til Alexander Kiellandsgate viser at det er vanskelig å få oversikt over bevilgningen gitt til prosjekterer innen vei, vann og avløp. Dette har blant annet sammenheng med at bevilgningen deles på de tre områdene, mens prosjektet gjennomføres og rapporteres som ett prosjekt. For Alexander Kiellandsgate er bevilgning delvis gitt av kommunestyret, delvis fra hovedutvalg for teknisk sektor (HUT) og delvis omdisponert administrativt fra prosjekt Kirkegata. Denne overføringen er ikke behandlet politisk. Konsekvensen av denne praksisen er ikke bare at reglementet brytes men at det blir svært uoversiktlig for de folkevalgte å holde oversikt over bevilgningen. Internkontroll i Skedsmo for investeringsprosjekter Skedsmo kommune har i liten grad formalisert internkontroll i egen organisasjon når det gjelder byggeprosjekter. Kommunen har etablert noen overordnede retningslinjer, som etisk reglement. Videre er arbeidet med nytt økonomireglement påbegynt. Disse tiltakene er bra det er likevel vårt II Styring og kontroll med byggeprosjekter

inntrykk at arbeid med internkontroll for investeringsområdet fortsatt er underprioritert og uformelt. Skedsmo kommune mangler et system som beskriver roller og ansvar både på overordnet nivå, mellom avdelinger og i forhold til medarbeidere med ansvar for investeringsprosjekter. Det samme gjelder formalisering av rutiner og prosedyrer for investeringsprosjekter. Dette medfører at det er erfaring og innarbeidet system som i hovedsak legges til grunn ved oppfølging og kontroll av investeringsprosjekter. Prosjektorganisasjon for det enkelte prosjekt Gjennomgangen er rettet mot å vurdere om sentrale elementer for organisering av et investeringsprosjekt er etablert for de to prosjektene. Gjennomgangen viser at: Roller og ansvar var definert i prosjektene. Videre synes både kapasitet og kompetanse ivaretatt for de to prosjektene. Sentrale styringsdokumenter som fremdriftsplaner, milepæler, kostnadskalkyler og budsjetter forelå i begge prosjektene. Krav til kommunikasjon og fremdriftsrapportering var nedfelt skriftlig i ulike dokumenter. Forbedringspunkt: Det er registrert mangler ved oppdragsavtaler og ytelsesbeskrivelser. Disse dokumentene forelå ikke i underskrevet stand for Kjeller skole for prosjektadministrativ bistand. Når det gjelder Alexander Kiellandsgate er det ikke utarbeidet oppdragsavtale mellom kommunen og Hjellnes Consult. Etter vår oppfatning er dette uheldig. Kontrakter er viktige styringsdokumenter ettersom de gir rammer for bruken av avtalte tjenester/oppdrag. Det foreligger ikke en dokumentert vurdering av realismen i fremdriftplanen og prosjektkalkylen for de to prosjektene basert på en risikovurdering. Verken eiendomsavdelingen eller teknisk sektor har prosedyrer for skriftliggjøring av denne type vurderinger før byggestart. Det er avdekket svakheter knyttet til arkivsystemet både ved teknisk sektor og ved eiendomsavdelingen. Kommunen har ikke stilt spesifikke krav til arkivering i et byggeprosjekt. For prosjekter som gjennomføres i regi av teknisk sektor er det prosjektleder som har ansvar for arkivering. For det prosjektet vi har sett på var dette i hovedsak ivaretatt i permer. Elektronisk arkiveres noe på prosjektleders e-post noe på eget elektronisk område, og noe på fellesområde for kommunen. For de fleste prosjekter gjennomført ved eiendomsavdelingen ivaretar innleid prosjektleder arkivfunksjon. Vår gjennomgang av arkivet for Kjeller skole viser at systemet hos Thorvaldsen var tilfredsstillende. Ved eiendomsavdelingen lagres løpende informasjon om prosjektene i e-postsystemet til byggherrerepresentant. Styring og kontroll med byggeprosjekter III

Styring og oppfølging av prosjektene i gjennomføringsfasen For Kjeller skole er oppfølgingen med entreprenør og økonomien i prosjektet godt ivaretatt. Forbedringspunkter er knyttet til formalisert kontroll fra eiendomsavdelingen som sikrer at innleid bistand på prosjekt- og byggeledelse utfører oppgavene sine i tråd med forutsetningene. For Kjeller skole er det vårt inntrykk at byggherrerepresentant har jobbet tett på Thorvaldsen slik at han har hatt god kunnskap om den bistanden som er ytt. Uformell kontroll er bra og nødvendig den bør imidlertid ikke erstatte formaliserte kontrolltiltak. Når det gjelder Alexander Kiellandsgate er det vanskeligere for revisjonen å ta stilling til oppfølging av entreprenør. For det første foreligger det ikke noen beskrivelser av oppgavene til prosjektleder. For det andre er gjennomførte kontroller på byggeplassen ikke systematisk dokumentert. Vårt inntrykk er likevel at det har vært tett oppfølging av entreprenør på byggeplassen. Oppfølging av økonomi for investeringsprosjekter som vedrører både vei, vann og avløp er etter revisjonens syn krevende. Dette har sammenheng med at bevilgning gis på hvert av de tre områdene. Videre er det ulik merverdiavgiftproblematikk for vei og vann- og avløpsområdene. Vann- og avløpsområdene er også underlagt selvkostbestemmelsene, noe som krever at kostnadene føres på riktig område. Oppfølgingen av økonomien følges opp i et regneark utviklet av prosjektleder. Et enkelt regneark ivaretar etter revisjonens mening ikke alle krav til løpende oppfølging og fordeling av kostnader. Praksis for økonomirapportering for investeringsområdet synes ikke i tråd med gjeldende krav i økonomireglementet. For det første rapporteres status og avvik for investeringer i tertialrapportene, ikke i månedlige regnskapsrapporter slik reglementet krever det. For det andre går månedsrapportene bare til formannskap og hovedutvalg, og ikke til kommunestyret. Vår vurdering er at tertialrapporteringen ikke er tilstrekkelig for samlet å ha god styring med prosjektporteføljen. Tertialrapporteringen er heller ikke alltid helt oppdatert, siden det ikke er de sektorene som har ansvar for byggeprosjektene som utarbeider grunnlaget for tertialrapporten. Prosjektenes fremdrift og økonomi bør følges tettere opp, blant annet for å avdekke avvik så tidlig som mulig. Oppsummering av prosjektenes utvikling bør jevnlig utarbeides både ved eiendomsavdelingen og ved teknisk sektor, og legges inn i et samlet rapporteringssystem for alle investeringsprosjekter i Skedsmo. IV Styring og kontroll med byggeprosjekter

Revisjonens konklusjon Gjennomgangen har avdekket en del avvikende praksis i forhold til økonomireglementets prosedyrer for politisk og administrativ behandling av prosjektene. Noen av avvikene er gjennomgående. Revisjonen vil understreke viktigheten av at overordnede reglementer følges i kommunen. Det er selvsagt viktig fordi de folkevalgte har vedtatt et reglement de må da kunne legge til grunn at reglementet følges. Det er også viktig i et videre perspektiv. Dersom det skapes en holdning til at reglementer ikke er så viktige kan dette undergrave respekten til overordnede føringer generelt. Det er administrasjonens ansvar å si ifra dersom reglementet oppleves som uhensiktsmessig. Videre har administrasjonen ansvar for at reglementet holdes oppdatert og gjøres kjent i organisasjonen. Etter revisjonens syn har ikke Skedsmo kommune etablert et tilfredsstillende internkontrollsystem knyttet til byggeprosjekter. Det betyr ikke at det ikke gjennomføres kontrolltiltak, men at det i liten grad er formalisert og systematisert. Etter vårt syn ivaretar ikke uformell kontroll kommunelovens krav til internkontroll. Formalisering er nødvendig, blant annet for å redusere personavhengigheten. Dokumentasjon, avklaring av roller/ansvar og arbeidsdeling er viktige aspekter ved formalisering. En systematisering vil også kunne avdekke kontrolltiltak som vies for stor oppmerksomhet og andre områder som er for svakt ivaretatt. Her vil en risikoanalyse være et nyttig verktøy for å gjøre de rette prioriteringer. Etter vår vurdering er det i hovedsak etablert en hensiktsmessig prosjektorganisasjon for prosjektene som er kontrollert. Det er likevel noen mangler og forbedringspunkter som vi har redegjort for i oppsummeringen over. Når det gjelder arkivering mener revisjonen at det ikke er etablert tilfredsstillende rutiner for dette. Manglede rutiner for arkivering medfører risiko for at viktige beslutningsdokumenter, rapporter eller andre viktige dokumenter kan forsvinne eller blir vanskelig å finne tilbake til, spesielt når medarbeidere trer ut av prosjektorganisasjonen. Når det gjelder Kjeller skole er dette prosjektet underlagt tilfredsstillende styring og oppfølging i selve gjennomføringsfasen etter vår vurdering. For Alexander Kiellandsgate er det påpekt en del mangler det er likevel vårt hovedinntrykk at prosjektet er underlagt tilfredsstillende styring og kontroll. Etter vår vurdering har ikke Skedsmo et godt system for rapportering av prosjektporteføljen samlet. Det er kun i forbindelse med tertialrapporteringen det utarbeides samlet oversikter over prosjektenes status. Styring og kontroll med byggeprosjekter V

Anbefalinger På bakgrunn av den gjennomførte undersøkelsen blir revisjonens viktigste anbefalinger: 1. Skedsmo kommune bør sørge for å ha et oppdatert og tydelig økonomireglement som etterleves i organisasjonen. 2. Eiendomsavdelingen og teknisk sektor bør prioritere arbeide med å formalisere internkontroll i egen organisasjon, herunder klargjøring av roller og ansvar knyttet til investeringsprosjekter. I den forbindelse anbefaler revisjonen at risikovurderinger tas i bruk som et hjelpemiddel for prioriteringer i dette arbeidet. 3. Skedsmo kommune bør utarbeide faste maler/krav for arkivering i investeringsprosjekt. 4. Teknisk sektor bør i større grad formalisere oppgavene for prosjektleder, herunder vurdere fullmaktstruktur og arbeidsdeling. 5. Status for utvikling i investeringsprosjekter bør jevnlig utarbeides i de avdelingene som har ansvar for prosjekter, og legges inn i et samlet rapporteringssystem for alle investeringsprosjekter i Skedsmo. Lillestrøm, 13.05.2011 Nina Neset /sign/ revisjonssjef Ellen Lange /sign/ fagansvarlig forvaltningsrevisor VI Styring og kontroll med byggeprosjekter

1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn og formål for prosjektet Med utgangspunkt i plan for forvaltningsrevisjon, vedtatt av kommunestyret 16.11.2009, har kontrollutvalget i Skedsmo kommune vedtatt at det skal gjennomføres et forvaltningsrevisjonsprosjekt om byggeprosjekter. Formålet med prosjektet er å se på hvordan Skedsmo kommune sikrer god styring og kontroll med byggeprosjekter. Vi vil se på ansvars- og rollefordeling, internkontroll og rutiner, og hvordan investeringsprosjekt organiseres og følges opp. Prosjektet er gjennomført i perioden september 2010 til april 2011 av Nina Neset, Kristin Lundevall og Ingar Leiksett. 1.2 Avgrensninger og problemstillinger Problemstillingene er: 1. Blir økonomireglementets prosedyrer for politisk og administrativ behandling av prosjektene fulgt? 2. Har kommunen etablert systemer og rutiner som sikrer tilfredsstillende internkontroll for investeringsprosjekter i egen organisasjon? 3. Er det etablert en hensiktsmessig prosjektorganisasjon for det enkelte prosjekt? 4. Blir byggeprosjekter underlagt tilfredsstillende styring og oppfølging i selve gjennomføringsfasen? Undersøkelsen er basert på praksis i to utvalgte investeringsprosjekter: bygging av ny skole på Kjeller i regi av eiendomsavdelingen ombygging av Alexander Kiellandsgate i regi av teknisk sektor. Vi ønsker å se på hvordan styring med investeringsprosjekter normalt foregår, og har valgt ut prosjekter som er mest mulig representative. Det har således ikke vært spesielle problemer knyttet til de utvalgte prosjektene. Eiendomsavdelingen og teknisk sektor er de største utbyggerne i kommunen, og vi har derfor valgt prosjekter hvor disse sektorene har vært ansvarlige. De utvalgte prosjektene er blant de nyere i kommunen. I tillegg har vi sett på generelle rutiner og systemer for investeringsprosjekter for eiendomsavdelingen og kommunalteknisk avdeling. Styring og kontroll med byggeprosjekter 1

Vi har også utført undersøkelser knyttet til ombygging av Stalsberg bo- og behandlingssenter i regi av eiendomsavdelingen. Dette er et mindre rehabiliteringsprosjekt som kan ha andre utfordringer enn nybygg. Vi valgte likevel å avslutte undersøkelsene på dette prosjektet uten å oppsummere disse i denne rapporten. Dette har ført og fremst sammenheng med at konklusjonene i rapporten ikke ville blitt vesentlig endret om prosjektet hadde vært beskrevet. Videre har det vært behov for å begrense omfanget av rapporten. Kilder for revisjonskriterier Revisjonskriterier er målestokken som legges til grunn for revisjonens vurderinger. De mest sentrale kildene for kriterier i denne rapporten er: Økonomireglement i Skedsmo kommune, vedtatt 13.12.2001. 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunane, 2009. Rapport fra kommunal- og regionaldepartementet. Internkontroll i kommuner, 2009. Rapport til kommunal- og regionaldepartementet fra Price waterhouse Coopers (PwC). Et integrert rammeverk, 1996. Norges Interne Revisorers Forening. (Cosomodellen). Systemer for kvalitetsstyring. Retningslinjer for kvalitetsstyring i prosjekter (ISO 10006:2003), november 2003. Standard Norge. (ISO-standard 10006). Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) av 25.09.1992 nr. 107. Forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser av 21.04.1995 nr 377 (byggherreforskriften) 1. Forskrift om sikkerhet, helse og arbeidsmiljø på bygge- eller anleggsplasser av 03.08.2009 nr 1028. I de tilfellene der det er brukt ytterligere kilder, opplyses det fortløpende. Revisjonskriteriene er nærmere beskrevet i hvert kapittel i rapporten. 1.3 Metode Undersøkelsen er basert på et omfattende datamateriale hentet fra de to investeringsprosjektene. Informasjon er innhentet fra kommunestyresaker, årsberetninger, rammeavtaler, prosjektspesifikke dokumenter som forprosjekteringsmappe, tilbudsgrunnlag, kontrakter, utvalgte regnskapsbilag/endringsmeldinger i kommunens regnskapssystem (Agresso), møtereferater fra ulike møter i prosjektene. Videre dokumentasjon fra prosjektleder Siv.ing. Trond Thorvaldsen AS (kalles her Thorvaldsen), innhentet i perioden november - desember 2010. Det er gjennomført to møter med prosjektleder/byggherreombud på Kjeller skole. Videre 1 Ny byggherreforskrift (nr 1028) trådte i kraft 01.01.2010. En revisjon foregår alltid i etterkant i tid og området som revideres skal revideres i henhold til gjeldende lover og regler for aktuelle tidsrom. Vi vil derfor benytte byggherreforskriften av 21.04.1995 i denne rapporten, der ikke annet er spesifisert. 2 Styring og kontroll med byggeprosjekter

er det gjennomført to møter med eiendomsavdelingen. Møtene ble gjennomført i perioden september til desember 2010. Det er gjennomført et møte med teknisk sektor som har prosjektlederansvaret for ombyggingen av Alexander Kiellandsgate i desember 2010. Videre har revisjonen innhentet skriftlig dokumentasjon fra teknisk sektor via e-post og besøk på rådhuset i Skedsmo. Datamaterialet som undersøkelsen bygger på er verifisert av Skedsmo kommune i faktamøte 13.04.2011. Informasjon som er innhentet hos prosjektleder hos Siv.ing. Trond Thorvaldsen AS, ble oversendt firmaet for verifisering 11.04.2011 med svar 15.04.2011. Kommentarer fra disse verifiseringene er innarbeidet i rapporten. Validitet betegner hvor relevante dataene er i forhold til det vi undersøker. Reliabilitet er dataenes pålitelighet. De innsamlede data er innhentet for og omhandler kun denne rapportens problemstillinger og validiteten anses dermed å være tilstrekkelig. Revisjonen har ingen indikasjon på at de innsamlede data ikke skulle være fullstendige og korrekte, og anser også reliabiliteten som tilstrekkelig. Rapporten er sendt Skedsmo kommune for uttalelse. Svar fra kommunen fremgår av vedlegg 2. 1.4 Oppbygging av rapporten I kapittel 2 gir vi en generell beskrivelse av investeringer i Skedsmo kommune. Vi beskriver også sentrale begreper knyttet til gjennomføring av investeringsprosjekter. Videre beskriver vi kort de to utvalgte prosjektenes økonomiske og fremdriftsmessige utvikling og status. I kapittel 3 behandler vi spørsmålet om økonomiregelmentes prosedyrer for politisk og administrativ behandling av prosjektene blir fulgt. I kapittel 4 ser vi på om kommunen har etablert overordnede rutiner og systemer som viser rolle- og ansvarsfordeling, og som gir tilfredsstillende internkontroll for kommunens investeringsprosjekter. I kapittel 5 spør vi om det er etablert en hensiktsmessig prosjektorganisasjon for det enkelte prosjekt. I kapittel 6 drøfter vi om prosjektene var underlagt tilfredsstillende økonomisk styring og oppfølging i selve gjennomføringsfasen. Styring og kontroll med byggeprosjekter 3

2 GENERELT OM BYGGEPROSJEKTER I SKEDSMO 2.1 Eiendomsavdelingen og teknisk sektors organisering Eiendomsavdelingen og teknisk sektor utfører større byggeprosjekter i Skedsmo kommune. I dette kapittelet vil vi kort beskrive hvordan avdelingene er bygd opp. Videre vil gangen i et byggeprosjekt bli nærmere beskrevet. Til slutt vil vi gi en kort presentasjon av de prosjektene som er utvalgt for nærmere kontroll. Organisasjonskart eiendomsavdelingen Eiendomssjef Stab: Øk.pers./kons Renhold Stillinger 109 Byggeprosjekt Stillinger 1 Bygningsdrift Stilliner 38 Grunnerverv Stillinger 1 SKB Stillinger 12 Samlet var det 163 årsverk ved eiendomsavdelingen i 2010 2. Avdeling for byggeprosjekter består av en person fagsjef for bygg. Han ivaretar byggherrerolle for de fleste byggeprosjekt som eiendomsavdelingen har ansvar for. Eiendomsavdelingen kjøper prosjektadministrativ bistand (prosjektledelse og byggeledelse) i tilnærmet alle byggeprosjekt. Frem til mai 2009 har kommunen hatt rammeavtale med Siv.ing. Trond Thorvaldsen AS. Kommunen er nå i gang med å inngå ny/nye rammeavtaler for slike tjenester. 2 Hentet fra årsbudsjett og handlingsprogram 2010-2013. 4 Styring og kontroll med byggeprosjekter

Organisasjonskart teknisk sektor Teknisk sjef Fellestjenesten Kommunalteknisk avdeling Driftsavdelingen Planavdelingen Byggesaksavdelingen Geodataavdelingen Samlet er det omlag 112 ansatte i teknisk sektor. Teknisk sektor har ansvar for investeringer i infrastruktur. I reguleringsfasen ligger hovedansvaret hos planavdelingen. Ved prosjektering, anbudsutsetting og utbygging blir hovedansvaret overtatt av kommunalteknisk. Kommunalteknisk avdeling har 16 ansatte, hvorav seks benyttes som prosjektledere. Disse ivaretar vanligvis rollene som både prosjektleder (styring av prosjektet) og byggeleder (kontroll med entreprenør). 2.2 Rutiner og roller i et byggeprosjekt Tabellene under gir en kort beskrivelse av de vanlige fasene og rollene i et byggeprosjekt. Fase Oppgaver 1 Programmeringsfase Fastlegging av rammebetingelse/ utredning. Kontrahering av prosjektledelse. Utarbeidelse av byggeprogram. 2 Prosjekteringsfase Kontrahering av prosjekterende. Utarbeidelse av skisseprosjekt, forprosjekt og detaljprosjekt. 3 Kontraheringsfase Anbudsutsendelse, evaluering og kontraktsslutning. Kontrahering av byggeledelse og entreprenører. 4 Produksjonsfase Oppfølging og overtakelse. Selve byggeprosessen. 5 Driftsfase Befaring og garantioppfølging. Forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling. Styring og kontroll med byggeprosjekter 5

Roller Definisjon Byggherre Prosjektleder Byggherreombud/ byggeleder Prosjekteringsgruppe Entreprenør Byggemøter Byggherremøter Den som er ansvarlig for utbyggingen. I denne rapporten er det Skedsmo kommune. En aktør som på kommunens vegne har ansvar for styring og oppfølging av investeringsprosjektet. Normalt er prosjektleder byggherrens representant i prosjektorganisasjonen. Byggeteknisk fagkyndig rådgiver for byggherren og vil vanligvis være byggherrens representant på byggeplassen. Et byggherreombuds oppgave er først og fremst å føre tilsyn og kontroll med ytelsene fra entreprenøren i produksjonsfasen, og å påse at byggearbeidene, materialene og dokumentasjonen er i henhold til spesifikasjoner i entreprenørkontrakten. Byggherreombud er bindeleddet mellom byggherren og entreprenør. Prosjekteringsgruppen har hovedsakelig ansvar for å planlegge å prosjektere bygget i henhold til byggherrens spesifikasjoner og de krav det offentlige stiller til slike bygg. Gruppen ledes av en prosjekteringsgruppeleder, som vanligvis er en arkitekt. Gruppen består normalt av innleid kompetanse. Selskapet som gjennom kontrakt med kommunen har ansvar for å gjennomføre selve byggingen basert på prosjekteringsgruppens beskrivelse. Møter mellom representanter fra byggherren, entreprenøren og de fleste fagområdene som er representert i prosjektet. Byggemøtene behandler blant annet fremdrift, usikkerhetsmomenter, konsekvenser og mulige tiltak o.l. Møter hvor kommunen som byggherre oppdateres om prosjektets utvikling og status, og hvor viktige prosjektrelaterte avklaringer og beslutninger blir fattet. 2.3 Nærmere om de utvalgte prosjektene Kjeller skole Bygging av ny skole på Kjeller ble vedtatt i desember 2007. Prosjektet ble lagt inn i HP 2006-2009, da med en ramme på 150 mill. Endelig bevilgning var 180 mill. med 125 mill. i budsjett for 2009 og 55 mill. i budsjett for 2010. Byggetrinn 1 ble ferdigstilt til planlagt tid, og skolen åpnet august 2010. Prosjektet er gjennomført med en kostnad på 155 mill. Det er behov for å sette av et mindre beløp til supplerende arbeider og anskaffelser i garantitiden. Eiendomsavdelingen i Skedsmo har ansvaret for prosjektet og ivaretar kommunens byggherrerolle. Thorvaldsen har vært med i plangruppen og i prosjekteringsfasen. De har i utføringsfasen ytt prosjektadministrativ bistand som prosjektleder og byggherreombud. Prosjektet er gjennomført som en totalentreprise 3. 3 En totalentreprise er en kontrakt mellom byggherren og totalentreprenør, der både prosjekteringsansvaret og utførelsen av arbeidet påhviler entreprenør. 6 Styring og kontroll med byggeprosjekter

Alexander Kiellandsgate Prosjektet omfatter utskiftning av masse, nye kjørefelt, fortau, sykkelfelt samt rehabilitering og separering av vann- og avløpsledninger. Samtidig skal Akershus fjernvarme legge ned rørtrasé for fremføring av fjernvarme i gaten. Det er inngått egen avtale med Akershus fjernvarme om dette. Ombyggingen startet sommeren 2009 og skulle etter planen ferdigstilles til 01.12.2010. med kostnadsramme 31,5 mill. Prosjektet forventes ferdigstilt til mai 2011, og samlede kostnader for prosjektet er anslått å få en overskridelse med ca. 4 mill. Kommunaltekniskavdeling i teknisk sektor innehar byggherrerollen og står for prosjektledelse og kontroll på byggeplassen (byggherreombud). Hjellnes Consult er leid inn for å utføre prosjektering og kontrahering. De bistår også teknisk sektor i produksjonsfasen. Anleggsarbeidene utføres av entreprenør Marthinsen & Duvholt AS. Styring og kontroll med byggeprosjekter 7

3 POLITISK OG ADMINISTRATIV BEHANDLING AV PROSJEKTENE I det følgende vil vi se om prosjekter i Skedsmo kommune følger økonomireglementets prosedyrer for politisk behandling av investeringer. 3.1 Revisjonskriterier I desember 2001 vedtok Skedsmo kommune sitt nåværende økonomireglement. Reglementets pkt. 1.2 gir rammer og retningslinjer for delegasjon av myndighet mellom kommunestyret, formannskap, hovedutvalg og rådmann, blant annet i saker om investeringer i nybygg og anlegg. Videre skal reglementet bidra til å gi de folkevalgte et tilfredsstillende beslutningsgrunnlag. Pkt. 2.3.1.1 regulerer kommunestyrets rolle ved investeringer: Kommunestyret skal vedta investeringsbudsjettets inntektsside og fordele bevilgningene på de enkelte prosjektene. Kommunestyret selv skal foreta endringer i investeringsbudsjettet på samme nivå som det ble vedtatt på budsjettstadiet dersom netto utgift på et prosjekt må økes. Når det gjelder investeringer fremgår det videre av pkt. 2.3.1.4 at rådmannen har fullmakt til å fordele nettorammen for investeringer som kommunestyret har vedtatt på prosjekt innenfor programområdene 4, og myndighet til å budsjettjustere investeringsprosjekt innenfor et programområde når endringen ikke innebærer økning i samlet investeringsramme. Det synes uklart om denne fullmakten fremstår som reell, da bestemmelsen i pkt. 2.3.1.1 slår fast at investeringsprosjekter skal vedtas per prosjekt, og at endringer skal foretas av kommunestyret. Sett opp mot hverandre kan ordlyden i punktene 2.3.1.1 og 2.3.1.4 skape uklarhet om hvilke fullmakter som faktisk gjelder. I reglementets kapittel 9 blir investeringsprosjekter særlig behandlet. Pkt. 9.2 definerer et investeringsprosjekt som en investering som er større enn 5 millioner kroner og hvor prosjektet har en forventet levetid på minst 3 år. Forslag om en investering skal ifølge pkt. 9.3 i hovedsak gjøres gjennom den årlige behandlingen av handlingsprogram/årsbudsjett. 5 4 Et programområde er et større saksfelt innenfor en sektor, for eksempel barnehage i undervisningssektoren, parkering i teknisk sektor etc. 5 Økonomireglementets pkt. 9.4 omhandler hastesaker, og åpner for at det kan fremmes forslag om investeringer uten at dette nødvendigvis trenger å legges frem politisk: Dersom det viser seg nødvendig å fremme forslag om investeringer utenom den vanlige planleggingsprosess, skal behovsutredningen fremmes gjennom rådmannen som avgjør om saken skal fremmes for formannskap og kommunestyre. 8 Styring og kontroll med byggeprosjekter

Prosjektet må ha fått bevilgning i årsbudsjett før forprosjekt utarbeides, pkt. 9.5 og 9.7. Det er altså ikke tilstrekkelig at prosjektet er lagt inn i handlingsprogrammet. Rådmannen vurderer hvorvidt forprosjektet skal behandles politisk eller ikke, pkt. 9.7.1. Når forprosjektet er godkjent kan detaljprosjekteringen starte. Detaljprosjektet skal innholde forslag til finansiering (lånetype og avdragstid), det må skilles mellom tomtekostnader, bygninger og fast utstyr og det må gjøres rede for andre driftsmessige konsekvenser. Detaljprosjektet skal legges frem for politisk behandling i kommunestyret, pkt. 9.7.2. Kun investeringer som inngår i vedtatt årsbudsjett har bevilgning, og går prosjektet over flere år må bevilgning vedtas årlig. Dersom et prosjekt går raskere enn planlagt må det søkes om tilleggsbevilgning, pkt. 9.5. Står kostnadsrammen i fare for å overskrides skal sak som foreslår en utvidelse av rammen, og med forslag til finansiering, behandles av kommunestyret før bevilgningen overskrides, pkt. 9.7.7. Det er den sektor i kommunen som er byggherre som har ansvaret for at økonomisk styring og finansiering er i orden. Byggherren er også ansvarlig for fremdrift, rapportering og utarbeidelse av sluttregnskap, pkt. 9.6. Sluttregnskapet skal behandles av kommunestyret, og det skal fremmes for politisk behandling senest ett år etter at overtakelsesforretningen har funnet sted, pkt. 9.7.8. Med bakgrunn i økonomireglementet har revisjonen utledet følgende kriterier: Et investeringsprosjekt skal som hovedregel legges inn i handlingsplan (jf. pkt. 9.3). Et investeringsprosjekt skal ha vedtatt budsjett før arbeid med forprosjekt settes i gang (jf. pkt. 9.5 og 9.7). Rådmannen skal vurdere behovet for politisk behandling når forprosjekt er gjennomført (jf. pkt. 9.7.1). Det skal utarbeides sak til kommunestyret med kostnadsoverslag og finansieringsplan før byggestart (jf. pkt. 9.7.2). Ved overskridelse skal tilleggsbevilgning behandles i kommunestyret før totalrammen blir overskredet (jf. pkt. 9.7.7). Sluttregnskap skal behandles i kommunestyret innen ett år etter ferdigstillelse (jf. pkt. 9.7.8). Styring og kontroll med byggeprosjekter 9

3.2 Fakta Her gjør vi først en overordnet analyse av forbruk i regnskap opp mot budsjett for investeringer de tre siste årene. Deretter vil vi se på etterlevelse av økonomireglementet for de to utvalgte prosjektene. Til slutt ser vi på hvordan praksis med å legge frem sluttregnskap fungerer. 3.2.1 Budsjetterte og regnskapsførte investeringer 2008 2010 For å få et bilde av om investeringer i Skedsmo kommune har bevilgninger for de kostnader som påløper, har vi satt opp en tabell som viser budsjett og regnskapsførte kostnader for investeringer i perioden 2008-2010. Skedsmo kommune gjennomfører årlig omfattende investeringsprosjekter. I årene 2008-2010 er det investert i bygg, anlegg og driftsmidler for over en milliard. Tabellen under viser revidert budsjett og regnskap 2008-2010 i Skedsmo kommune for investeringer. 2008 2009 2010 Sektorer Revidert budsjett Regnskap Revidert budsjett Regnskap Revidert budsjett Regnskap Sentraladministrasjonen* 188 801 363 974 135 900 162 621 163 750 131 036 Undervisningssektoren 7 000 8 184 459 763 0 1 Helse- og sosialsektoren 2 000 811 2 100 988 2 547 4 557 Kultursektoren 45 059 29 989 28 951 13 015 12 156 24 348 Teknisk sektor 55 668 88 279 56 284 91 043 80 268 96 153 Sum investeringer 298 528 491 237 223 694 268 430 258 721 256 105 Kilde: Skedsmos årsberetning 2008/2009 og regnskap 2008, 2009 og 2010. Tallene er oppgitt i tusen. *Eiendomsavdelingen inngår i sentraladministrasjonen. Tabellen viser at det er til dels store avvik mellom kostnadsførte investeringsutgifter og revidert budsjett for det enkelte år. Avvikene skyldes blant annet at Skedsmo kommune ikke praktiserer bestemmelsene i økonomireglementes pkt. 9.5 for prosjekter som går over flere år. For slike prosjekter skal bevilgningen vedtas årlig. Praksisen bekreftes av eiendomsavdelingen som opplyser i samtale med revisjonen at når tilstrekkelig bevilgning er gitt til et prosjekt i årsbudsjett, mener de at det ikke er nødvendig med ytterligere politisk behandling. Avdelingen forholder seg til den rammen som er gitt årsuavhengig. Teknisk sektor får en investeringsramme vedtatt av kommunestyret i forbindelse med årlig budsjettarbeid og handlingsprogram. Hovedutvalg for teknisk sektor (HUT) fordeler investeringsrammen fra kommunestyret med bakgrunn i arbeidsplan for teknisk sektor. Arbeidsplanen for 2010 er ikke blitt forelagt politisk behandling i HUT. I noen tilfeller vedtar kommunestyret bevilgninger på enkeltprosjekter. 10 Styring og kontroll med byggeprosjekter

I samtale med revisjonen sier teknisk sektor at prosjektlederne ved kommunalteknisk avdeling ikke er godt kjent med økonomireglement pkt. 9 om investeringsprosjekter. Avdelingens rutiner og praksis har imidlertid sin bakgrunn i reglementets bestemmelser når det gjelder gjennomføring av prosjekter 6. 3.2.2 Politisk behandling av prosjektene Kjeller skole byggetrinn 1 Kjeller skole ble første gang lagt inn i handlingsprogrammet i 2006-2009, da med en ramme på 150 mill. I 2007 vedtok kommunestyret å bygge ny skole på Kjeller. Saken omhandler størrelse, struktur, områdetilhørighet og elevgrunnlag. Etter dette har det vært noen vurderinger knyttet til ett eller to byggetrinn samt om skolen skulle bygges som et OPS- prosjekt 7. Prosjektet endte opp med to byggetrinn i egen regi. Byggetrinn 1 ble lagt inn i handlingsprogram for 2008-2011 med 160 mill 8. Beløpet som legges inn i handlingsprogram er et anslag basert på erfaring uten nærmere saksutredning. Bevilgningen for prosjektet (trinn 1) ble gitt i 2009 med 125 mill. og 2010 med 55 mill., til sammen 180 mill. Her er bevilgingen gitt uten nærmere utredning eller forklaring til økingen fra HP 2008-2011. Forprosjekteringsgruppe startet opp i januar 2008 uten at det var bevilget midler i investeringsbudsjettet 9. Ifølge økonomireglementet skal rådmannen vurdere om det er behov for politisk behandling når forprosjektet er gjennomført. Vi har ikke funnet noen politisk sak eller annen dokumentert vurdering av dette for Kjeller skole. Det er heller ikke lagt frem sak til kommunestyret med kostnadsoverslag og finansieringsplan før byggestart slik reglementet krever. Administrasjonen opplyser at de folkevalgte har vært løpende orientert om dette prosjektet, blant annet gjennom Årsbudsjett/Handlingsprogram 2008-2011 (s. 71-72), 2009 2012 (s. 27 og 72-73) og 2010-2013 (s. 78) 10. Prosjektet er gjennomført innenfor den vedtatte rammen, slik at det ikke har vært behov for å be kommunestyret om tilleggsbevilgning. Alexander Kiellandsgate Alexander Kiellandsgate er i budsjett og regnskap ført opp som tre prosjekter vei, vann og avløp. Investeringen er i praksis gjennomført som ett prosjekt. To av delprosjektene (vann og avløp) er lagt inn i handlingsprogram 2009-2012, men ikke veidelen. 6 Korrespondanse med teknisk sektor 11.01 2011. 7 OPS (offentlig privat samarbeid) en privat utbygger bygger skolen, og kommunen går inn som en langsiktig eier. 8 Det er byggetrinn 1 vi gjennomgår i denne rapporten. 9 4,5 mill. ble brukt i 2008 uten budsjett. 10 Opplyst i e-post 02.05.2011. Styring og kontroll med byggeprosjekter 11

Bevilgning til prosjektene som utgjør Alexander Kiellandsgate er gitt gjennom ordinær budsjettbehandling i 2009 og 2010 i kommunestyret, som ekstrabevilgning fra kommunestyret i 2009, og fra hovedutvalg for teknisk sektor i 2009. Det er fra teknisk sektors side foretatt en administrativ overføring fra et annet vedtatt prosjekt (avløp i Kirkegata) til Alexander Kiellandsgate. Totalbudsjettet er 31,5 mill. I 2. tertialrapport 2010 skriver teknisk sektor at budsjettet er 30,8 mill. Det skyldes en administrativ overføring fra Alexander Kiellandsgate til prosjekt Gjerdrumsgate på kr 700 000. Et delprosjekt (vann) hadde ikke vedtatt budsjett før et mindre beløp ble belastet prosjektet. Kommunestyret vedtok 10.06.2009 i egen sak en tilleggsfinansiering på 4,5 mill. til veidelen av prosjektet. I saken er prosjektet som helhet kort beskrevet uten at totalbevilgning fremkommer. Teknisk sektor har i 2. tertialrapport 2010 varslet en overskridelse på om lag 4 mill. Det er ikke lagt frem egen sak om dette i kommunestyret. På samme måte som med Kjeller skole har vi ikke funnet noen politisk sak eller annen dokumentert vurdering om det er behov for politisk behandling når forprosjektet var gjennomført, slik økonomireglementet legger opp til. Det er utfordrende å få oversikt over bevilgning til Alexander Kiellandsgate. Vi har av den grunn satt opp en mer detaljert oversikt i vedlegg 1. I tabellen under er politisk behandling av begge investeringsprosjektene oppsummert. Kjeller skole Alexander Kiellandsgt. Vei Avløp Vann Med i handlingsprogram ok nei Ok ok Vedtatt budsjett før forprosjekt ble igangsatt nei* ok Ok nei* Forprosjekt vurdert for politisk behandling av rådmannen Kostnadsoverslag og finansieringsplan lagt frem for KS Ved overskridelse, er tilleggsbevilgning behandlet i kommunestyret *Mindre beløp til prosjektering før bevilgning ble gitt. nei nei Nei nei nei nei Nei nei ikke aktuelt nei Nei nei 12 Styring og kontroll med byggeprosjekter

3.2.3 Sluttregnskap Kjeller skole og Alexander Kiellandsgate er begge i avslutningsfasen, og sluttregnskap er av den grunn ikke utarbeidet for disse prosjektene. Vi har undersøkt antall sluttregnskap for de siste tre år som er behandlet i kommunestyret. I perioden 2008-2010 har revisjonen funnet tre stykker, alle lagt frem i kommunestyremøte 10.06.2009 fra eiendomsavdelingen 11. I tillegg er det utarbeidet sluttregnskap for Storgata, som ble behandlet i kommunestyret 02.03.2011 (sak 5/2011). I tertialrapportene i perioden er mange prosjekt og deres status listet opp, både for eiendom og teknisk. Rådmannen varslet i 2. tertialrapport 2009 at sluttregnskap for i alt 16 prosjekt i regi av eiendom skal legges frem for kommunestyret. Alle disse prosjektene med unntak av ett, står i en identisk oversikt i 2. tertialrapport 2010. Revisjonen har ikke funnet at kommunestyret har fått fremlagt sluttregnskap for noen av disse prosjektene. Teknisk sektor skriver i korrespondanse med revisjonen at de legger frem egne saker til kommunestyret for de største anleggene. For øvrig kvitterer teknisk sektor ut prosjektene gjennom tertialrapporteringen. Anlegget får da status ferdig. 12 3.3 Revisjonens vurdering Politisk behandling av investeringsprosjekter følger ikke alle føringer gitt i økonomireglementet pkt. 9. Praksis er at når det er gitt en bevilgning til prosjektet som er tilstrekkelig ses det ikke som nødvendig med ytterligere politisk behandling. Konsekvensen av denne praksisen er at mange prosjekter blir bevilget og gjennomført med bakgrunn i et kostnadsanslag i handlingsprogram eller et tall i årsbudsjettet. Økonomireglementet legger opp til at det skal fremmes en sak for kommunestyret før arbeidet starter (kostnadsoverslag og finansieringsplan), og det skal også vurderes om det er behov for å fremme en sak i forbindelse med forprosjekt. Disse bestemmelsene er ikke fulgt opp. Videre har ikke kommunen etablert en fast praksis for utarbeidelse av sluttregnskap. For prosjekter der det verken utarbeides politisk sak før byggestart eller sluttrapport, får de folkevalgte ikke informasjon om premissene for investeringen, eller en evaluering som viser eventuelle avvik fra premissene slik reglementet legger opp til. 11 Dette gjelder sakene 44/2009 Gjellerås skole- nybygg og ombygging. Sluttregnskap, 45/2009 Skedsmo brannstasjon prosjekt 6803, sluttregnskap og 50/2009 Volla skole, ombygging til lærerarbeidsplasser etter utflytting av tannklinkken. Sluttregnskap. 12 Korrespondanse med teknisk sektor 20.01.2011. Styring og kontroll med byggeprosjekter 13

Det er vanskelig å få oversikt over bevilgninger til investeringer ved teknisk sektor som omhandler vei, vann og avløp. Når det gjelder Alexander Kiellandsgate er bevilgninger til dette prosjektet delvis gitt av kommunestyret, delvis fra HUT og delvis omdisponert administrativt fra prosjekt Kirkegata. Hvis disse tre prosjektene ses under ett, slik det blant annet er gjort i anbudsdokumentene, er ingen av kravene i økonomireglementet overholdt. Budsjettramme for de tre prosjektene er til sammen 31,5 mill. I dette beløpet ligger en administrativ overføring på 3,5 mill. fra et annet prosjekt til Alexander Kiellandsgate. Denne overføringen er ikke behandlet politisk. Dette er problematisk på to områder. For det første brytes økonomireglementet som ber om politisk behandling av budsjettoverskridelser, noe en får anta ligger til grunn for at et prosjekt får tilført 3,5 mill. ekstra. For det andre termineres et annet politisk vedtatt prosjekt uten politisk behandling, eller at kommunestyret på annen måte blir informert om dette. Konsekvensen av denne praksisen er ikke bare at reglementet brytes men at det blir svært uoversiktlig for de folkevalgte å holde oversikt over bevilgningen som er gitt. Dette forsterkes ved at tertialrapporteringen opererer med et budsjett på 30,8 mill., mens bevilget beløp er 31,5 mill. Dette forklares med en administrativ overføring til Gjerdrumsgate på 700 000. At prosjektet i Gjerdrumsgate trenger ekstrabevilgning er kun behandlet i et avsnitt i teknisk sektors økonomirapport for juli 2009. Gjennomgangen avdekker også enkeltstående brudd på reglementet ved at prosjekter starter før det er gitt bevilgning. Dette gjelder både Alexander Kiellandsgate og Kjeller skole. Videre er det ikke fremmet egen sak om tilleggsbevilgning for Alexander Kiellandsgate selv om det er kjent at prosjektet ikke har tilstrekkelig bevilgning 13. Skedsmo kommune har et økonomireglement fra 2001. Reglementet er ikke fullstendig oppdatert på flere punkter. Videre har vi påpekt uklarheter i reglementet. Dette kan være en forklaring på at reglementet ikke følges på flere punkter. Revisjonen vil understreke viktigheten av at overordnede reglementer følges i kommunen. Det er selvsagt viktig fordi de folkevalgte har vedtatt et reglement de må da kunne legge til grunn at reglementet følges. Det er også viktig i et videre perspektiv. Dersom det skapes en holdning til at reglementer ikke er så viktige kan dette undergrave respekten til overordnede føringer generelt. Det er administrasjonens ansvar å si ifra dersom reglementet oppleves som uhensiktsmessig. Videre har administrasjonen ansvar for at reglementet holdes oppdatert og gjøres kjent i organisasjonen. 13 Side 8, 2. tertialrapport 2010. 14 Styring og kontroll med byggeprosjekter

4 INTERNKONTROLL FOR INVESTERINGS- PROSJEKTER I SKEDSMO Økonomireglementet i Skedsmo kommune angir som vi har beskrevet i pkt. 3.1 rammer og retningslinjer for delegasjon av myndighet mellom politisk nivå og rådmann. I dette kapitlet ser vi nærmere på om kommunen har etablert overordnede systemer og rutiner som sikrer tilfredsstillende internkontroll for investeringsprosjekter i egen organisasjon. 4.1 Vurderingskriterier Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen er gjenstand for betryggende kontroll, jf. kommuneloven 23 nr 2. Bakgrunnen for denne bestemmelsen er å markere administrasjonssjefens ansvar for å etablere tilfredsstillende rutiner for å sikre seg slik kontroll 14. Det er ikke gitt noen klare krav, føringer eller veiledere på hvordan kommunen etablerer betryggende kontroll. Kommunal- og regionaldepartementet etablerte i 2009 en arbeidsgruppe for å se på hvordan kommunene kunne styrke egenkontrollen. Arbeidsgruppens rapport ga 85 tilrådinger for å styrke egenkontroll i kommunene. For denne gjennomgangen vil kapittel 8 Internkontroll til administrasjonssjefen brukes for å utlede revisjonskriterier, sammen med Cosomodellen og PwCs rapport om internkontroll i kommuner. 15 I denne gjennomgangen bruker vi PwC-rapportens definisjon på internkontroll: Internkontroll er et formalisert kontrollsystem der kontrollaktiviteter utformes, gjennomføres og følges opp med basis i vurderinger av risiko for styringssvikt, feil og mangler i virksomhetens arbeidsprosesser. (Side 5) Ved tolking av kommunelovens 23 nr 2 legger rapporten om 85 tilrådinger til grunn både et krav om prosess for å sikre kontroll, og et ansvar for å ha tilstrekkelig kontroll. Det innebærer at administrasjonssjefen skal etablere et system for å sikre betryggende kontroll, og teste at disse systemene virker. 14 Ot.prop.nr.70 (2002 2003) Om lov om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon) side 50. 15 For detaljert kildeliste, se pkt. 1.3 Kilder for revisjonskriterier. Styring og kontroll med byggeprosjekter 15