Forvaltningsreformen, forvaltningsperspektiv og interkommunalt samarbeid Innlegg Jørund K Nilsen Samplan 22 september 2011
I dag: Forvaltningsreformen Perspektiv på forvaltningen kommunesystemet Kommunestrukturen Status interkommunalt samarbeid Hvem lykkes og hvem får det ikke til?
Hva var forvaltningsreformen? Opprinnelig store ambisjoner: Ny fylkesinndeling og omfattende desentralisering av oppgaver fra stat til fylkeskommunene Bredt politisk flertall for og bunker av utredninger og stortingsdokumenter Kommunediskusjonen på is Etter en prosess over mange år: Proposisjon om reformen kom Ingen ny inndeling og enkelte nye oppgaver
Reformdrivernes tanker Utfordringer krever regionale svar plan, næring, samferdsel, utdanning, kultur, osv. Oppgaver bør desentraliseres til lavest mulige effektive forvaltningsnivå styrke demokratiet Oppgaver som bør ses i sammenheng bør samorganiseres: samordning og forenkling helhetsgrep
Reformdrivernes tanker Oppgaver som krever tilpasning bør underlegges politisk styring Kommunene stort sett er for små Alternativene enten betyr forfall (fylkeskommunen) eller svært radikale reformer (to-nivå)
Nye oppgaver fylkeskommunen Politisk og økonomisk ansvar for øvrige riksveger Sams vegadminstrasjon 7 regionale forskingsfond Ny plan- og bygningslov 49 prosents eierskap Innovasjon Norge
Nye oppgaver fylkeskommunen Virkemidler knyttet til styrking av rekruttering og kompetanseheving i landbruket Høstbare arter fisk og vilt, friluft, vannregionmyndighet Havbruk Fagskoler Styremedlemmer kultur Noe mer
Reform nok? Regjeringen fikk kritikk blir fylkeskommunene tydelige nok med nok viktige oppgaver? Blir de politiske rollene interessante og blir det nok å være uenige om for de politiske partiene? Styrkes evnen til oppgaveløsning, samordning og utvikling av interesse for regionalpolitikken?
Reform nok? Hva skjer med valgdeltakelsen? Vil fylkeskommunene kunne utnytte regionale fortinn og skape bedre resultater enn staten og dagens fylkeskommuner? Nok motmakt mot Oslo og statlig embetsverk?
Hvorfor vanskelig? Posisjoner og makt Regjering og Storting må avgi makt Distriktenes maktfordeling i Stortinget - fylkesinndelingen Regiontanken utfordrer likhetshensynet Det politiske systemet med sterke fagdepartementer og fagkomiteer i Stortinget - sektorisering Den regionale staten og fylkesmennene med makt Oppsplitting av fagmiljøer regionalt
Hvorfor vanskelig? Fylkeskommuner som overkommuner vanskelige for kommunene Styrking av regionnivået vil kunne svekke kommunene Rivalisering mellom de store byene og fylkeskommunene Større avstander mellom innbyggere /kommuner og fylkeskommuner? Sentralisering innad i større regioner
Hvorfor vanskelig? Et omfattende reform innebærer omfattende politiske omkostninger Reformtrøtthet Styrking av det regionale politiske nivået er ikke en vinnersak, verken når det valg eller medienes oppmerksomhet Vanskelig å dokumentere klare gevinster av en reform som forsvarer omstillingskostnadene
. Blikk på strukturen og forvaltningsutviklingen
I prinsippet bør: Alle kommuner ha tilstrekkelig befolkningsgrunnlag, kompetanse og kapasitet for å løse lovpålagte oppgaver Kommunene være geografisk funksjonelle Kommuneinndelingen underbygge et nasjonalt kommunesystem, herunder Direkte demokrati Rammefinansiering Generalistkommuner
Dagens kommuneinndeling Fastlagt i 1837 (392) Delvis behovsprøvd på 1960-tallet (-290) Liten motreaksjon på 70-tallet (+11) Noen selektive byendringer etter Buvikutvalgene (-19) 5 frivillige sammenslutninger etter år 2000 (-5) To typeproblemer: Størrelse og funksjonalitet
Dagens kommunestruktur (pr.1.7.2010) Antall kommuner Prosent Folketall Prosent Under 3.000 163 37,9 284271 5,9 3.000-9.999 159 37,0 895004 18,4 10.000 og over 108 25,1 3678924 75,7 Total 430 100,0 4858199 100,0
Moss/Rygge
Drammen/Nedre Eiker/Lier
Har vi? Balanse mellom oppgaver og lokale ressurser? Tidsmessige enheter ifht kommunikasjoner og bosetting? Avklart og velfungerende nasjonalt kommunesystem?
Inntrykk Strukturelle og kompetansemessige ulikheter Institusjonell fragmentering - tilleggstrukturer Sektorstyring framfor territoriell samordning Framvekst av baktung forvaltning Kommunesystemet og den kommunale mekanisme forvitring?
Løsningsstrategier Endring av funksjonsfordelingen Statlig, fylkeskommunal overtakelse av velferdsproduksjon Differensiert oppgavefordeling Strukturreform Konsolideringsalternativet Regionkommunealternativet Mer interkommunalt samarbeid Vertskommunesystem (kommunal oppgavedifferensiering) Samkommune (generalistmodell for samarbeid) Offentlig samforvaltning Kommune-stat Kommune - fylkeskommune
Utfordringsbildet - brede regionale fellesløsninger? Ikke Lurøy og Træna, men Helgeland? Ikke Ørland og Bjugn, men Fosen? Ikke Iveland og Vennesla, men Kristiansandregionen? Ikke Østre og Vestre Slidre, men Valdres? Ikke Skedsmo og Rælingen, men Nedre Romerike? Ikke Ullensaker og Nannestad, men Øvre Romerike? Ikke Frogn/Nesodden, men Follo?
Strukturreform Frivillig som i dag? Halvfrivillig sterkere insitamenter Men er småfusjoner svaret? Tvang, men frihet til å velge partnere? (Nylig Finland) Tvang inkludert design Som Schei (Nå Finland)
Interkommunalt samarbeid n Samhandlingsreformen: behov for etablering av omfattende interkommunalt samarbeid for å oppnå tilstrekkelig innbyggergrunnlag, kompetanse og nødvendig økonomisk styrke. Gjelder også mange andre kommunale oppgaver men ikke så direkte uttalt
Omfanget av regionråd 1999: 52 regionråd, 321 kommuner (74 %) 2008: 69 regionråd, 417 kommuner (97%) 14 kommuner ikke medlemmer 12 kommuner dobbeltmedlemmer 11 regionråd krysser fylkesgrensen Vanligst med organisering etter 27, men også noen selskaper
Status for interkommunalt samarbeid etter kartlegging i 102 kommuner Fra 15-48 formelle ordninger pr kommune Kjernesamarbeidet berører godt under 5% av sysselsetting og økonomi i de aller fleste kommuner De fleste steder høye prosesskostnader og lav nyetableringstakt Generelt lite samarbeid om velferdstjenester Isolert sett gode erfaringer med etablerte ordninger Styringsproblem ved voksende omfang
Fylkesoversikt formelle ordninger Nordland Sør-Trøndelag Nord-Trøndelag Antall Prosent Antall Prosent Antall Prosent Høyere nivå 46 17 28 19 22 15 Regionrådsnivå 89 33 37 26 65 44 Lavere nivå 135 50 78 55 60 41 Sum 270 100 143 100 147 100
Oppgaveområder hvor over 80 prosent av kommunene samarbeider 110-sentral 100 Beredskap mot akutt forurensning 100 Næringsutvikling 100 Vann og avløp 98 Revisjon 95 Renovasjon og avfallshåndtering 95 PP-tjeneste 95 Krisesenter 91 Regionalt kompetansekontor (RKK) 91 Kontrollutvalgssekretariat 86 75 80 85 90 95 100
Oppgaveområder hvor ca 30-70 prosent av kommunene samarbeider Museer Arkiv IKT-samarbeid Karrieresenter Friluftsråd 70 68 68 66 66 Landbruk Innkjøp Brannvern 59 59 61 Legevakt Øvrig kultursamarbeid 50 52 Barnevern 39 Kulturskole Kart, oppmåling, GIS Smittevern, miljørettet helsevern, folkehelse 30 30 32 Overgrepsmottak 27 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Oppgaveområder hvor under 20 prosent av kommunene samarbeider Arbeidsgiverkontroll Jordmortjeneste Grunnskole opplæring Sosialtjeneste NAV Kirkesamarbeid Juridisk konsulent Skatteoppkreving Voksenopplæring Barnehagetilbud Fakturamottak Felles økonomisjef Fysio-/ergoterapi Lønn Regnskap Legesamarbeid Arealplanlegging Byggesak Helsesøster Lokalmedisinsk senter Personalfunksjon 0 0 5 5 5 5 5 5 9 9 9 9 9 9 11 18 18 18 16 16 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Mange tilknytningsformer! Uformelt samarbeid Avtalebasert kjøp og salg av tjenester KL 27 KL 28b administrativt vertskommunesamarbeid KL 28c vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd Samkommuner Lov om interkommunale selskaper Lov om aksjeselskaper Lov om stiftelser
Hva skal til for å lykkes med interkommunalt samarbeid? Hva er fallgruvene, når lykkes ikke samarbeid?
Typisk norsk kommunesamarbeid Praktisk - pragmatisk
Praktisk pragmatisk samarbeid På de fleste oppgaver skal vi klare oppgavene alene Vi samarbeider om det vi tjener på Samarbeid om upolitiske oppgaver Kommunestyrene skal være ansvarlig for politikkutforming og myndighetsutøvelse Det er fleksibelt hvem vi samarbeider med
Kommestyrene Tar først og fremst lokale hensyn Ulike samarbeidsbehov mellom naboer Lokaliseringsperspektiv framfor kompetanseperspektiv Fokus på kortsiktig vinn-vinn og kjøp og salg av tjenester Frykt for indirekte demokrati, styringsproblemer og oppbygging av nytt forvaltningsnivå
Regionrådene Ulikt mandat fra kommunestyrene Mange med fokus på næring og regionalpolitikk Svak prioritering av tjenestesamarbeid Forankringen i kommunene Ulik politisk representasjon Ulikt adm kapasitet Ulik geografisk funksjonalitet Fra 3 til 17 kommuner Noen store som småfylker på tvers av BAS Ofte ikke sammenfall med faktisk samarbeid Men også sterke identitetsregioner sammenfallende med BAS
Rammesetternes rolle Svake nasjonale styringssignaler Sektorielle styringssignaler Skal kommunene samarbeide mer? Om hva? Fortsatt kommunestyrenes frie valg? Lite kunnskap og veiledning Savner KRD Høyst ulik samordning og bidrag fra regionale aktører Noen tar samordnet fylkesgrep, FM-FK-KS-HF-NAV Kunnskap? Ofte isolerte prosesser
Begrensninger ved praktisk pragmatisk samarbeid Svak framdrift og høye prosesskostnader Styringsmessige utfordringer Ikke tilpasset lovpålagte oppgaver Ikke tilpasset formell samhandling med staten og fylkeskommunen
Forvaltningsskille Nasjonale reformer krever mer forpliktende samarbeid mellom kommunene Innføring av samarbeid som hovedløsning for lovpålagte kjerneoppgaver Gjelder individrettede og rettighetsbaserte tjenester Beslutningsmyndighet i interkommunalt organ Offentlig myndighetsutøvelse Kommunene forutsettes å opptre som reformpolitiske organer
Krever skift i samarbeidsstrategi Fra praktisk pragmatisk samarbeid Til forpliktende strategisk samarbeid
Forpliktende strategisk samarbeid Samarbeid betraktes som en selvstendig strategi for oppgaveløsning Avlastning og felles mobilisering Samarbeid også om strategiske og politisk viktige oppgaver Interkommunale organer kan være ansvarlig for politikkutforming og myndighetsutøvelse Faste samarbeidspartnere for kjerneoppgaver
Disse har kommet lengst Avklart verdigrunnlag, viljeserklæring og strategi forankret i kommunestyrene Klare mål med samarbeidet Faste partnere, men fleksibilitet Avklarte prinsipper for organisering, styring og lokalisering Vurdering av flere oppgaver samtidig Politikere, administrasjon og fagfolk samkjørte IKT Aktive eksterne støttespillere
Behov for samlet styringsgrep Innføring av system for administrativ og politisk styring av kjerneoppgaver Krav til saksbehandling og rettssikkerhet for innbyggerne må ivaretas Myndighetsutøvelse ny situasjon Vertskommunesystem Samkommune
Vertskommunemodellen Differensiert oppgavefordeling Tenkt og ment som en sektorløsning Bygger ikke på det territorielle samordningsprinsipp Nesten ikke realisert eller prøvd ut som bred regional løsning i noen del av landet Ingen velger politisk nemnd Ikke dokumenterte resultater Midtre Namdal prøvd, oppdager kapasitetsbegrensing og velger samkommune
Klassisk vertskommunemodell (MNR 2003) K.Styre Namsos K.Styre N.eid K.Styre O.halla K.Styre Fl.anger K.Styre Fosnes Regionråd Rm Gruppe Utvikling av nye samarb.ordninger Felles tiltak for samfunnsutvikling Politisk påvirkning i regionens interesse Felles arena for kontakt mot eksterne RM Namsos Styre 1 RM Namsos Legevakt Styre 2 RM Namsos K.ovelege Styre 3 RM Namsos Styre 4 Skatteoppk. Utv.ktr.* RM Namsos Styre 5 Barnevern RM Overhalla Styre 6 Miljø/landbruk* *4 kommuner ikke Flatanger Politiske organer Adm.organer Fagressurs RM 1 RM 2 RM 3 RM 4 RM 5 Andre avtalebaserte samarbeidsordninger - IT MNR - PPT MNR - Jordmortjeneste MNR - Oppvekst MNR - Helse MNR - Felles prosjekt - Felles innkjøp - Felles fagnettverk - Bilateralt kjøp/ salg
Bruk av regionrådet som styre (MNR 05-08) K.styret Flatanger K.styret Namdalseid K.styret Namsos K.styret Overhalla K.styret Fosnes Regionråd Strategi Styre Styre 2 Styre 3 RM 1 RM 2 Rm Gruppe RM Namsos RM Namsos RM Overhalla RM 3 RM 4 RM 5 Utvikling av nye samarb.ordninger Legevakt Felles tiltak for samfunnsutvikling Politisk påvirkning i regionens interesse Felles arena for kontakt mot eksterne K.ovelege Skatteoppk. Utv.ktr.* Barnevern *4 kommuner ikke Flatanger Politiske organer Adm.ledelse Miljø/landbruk* Fagressurs Andre avtalebaserte samarbeidsordninger - IT MNR - PPT MNR - Jordmortjeneste MNR - Oppvekst MNR - Helse MNR - Felles prosjekt - Felles innkjøp - Felles fagnettverk - Bilateralt kjøp/ salg
Fra 9.9.2009 kl.09 Kommunestyret Namdalseid Kommunestyret Namsos Kommunestyret Overhalla Kommunestyret Fosnes Samkommunestyre 23 representanter Faste utvalg: Miljø og landbruk, utvikling og Helse, barn og velferd Kontrollutvalg Ordfører Flatanger kommune og Høylandet kommune Vertskommunesamarbeid Kommuneloven 28 b Utvalg for hovedtillitsvalgte Administrasjonssjef Ass. administrasjonssjef Rådmannsgruppen Koordinering Adm. Støtte; arb.giv. funksjon, Økonomi, post/ arkiv Fastleger IT og kvalitetssikring Sosialtjenester i NAV Barnevern Miljø og landbruk Utvikling Kommuneoverlege Samf.medisin Legevakt Samhandlingsreformen Samfunnssikkerhet og beredskap Skatteoppkrever Adm. støttefunksjoner Økonomi og lønn Politiske organer Adm.ledelse Fagenhet Utredes