Saksframlegg styret i DA Saksbehandler: Baard Marstrand Arkiv: Arkivsaksnr.: 19/13-6 Tyngre og mer komplekse saker i domstolene Vedlegg: Store straffesaker presentasjon for Riksadvokaten Direktørens sakssammendrag: DA produsere i dag noe statistikk om sakenes tyngde og kompleksitet. Beregningene i ressursfordelingsmodellen anvender parametere som tid i hovedforhandling, tolker, vitner, sakkyndige når tid per sak beregnes for å uttrykke forventet bemanningsbehov. Statistikk over antall avgjorte saker, avgjørelser og rettsmøtetimer per sak og per dommer presenteres i dashboard for tingrettene og lagmannsrettene. I tillegg utarbeides enkeltstående analyser om tematikken. Det er en del parametere som i dag registreres i Lovisa, men som er vanskelig benytte. Eksempler er statistikk om antall parter, antall saker satt med forsterket rett, bruk av lovhenvisninger og antall dokumenter i sakene. Viktig informasjon om saken registreres ikke i Lovisa. Dette gjelder for eksempel tid som går med til til domsskriving og tid brukt på saksforberedelser. På kort sikt kan DA publisere mer statistikk knyttet til rettsmøtetimer og avgjørelser per domstol. På lengre sikt er det ønskelig med mer statistikk om tidsbruk til saksforberedelser og domskriving. Dersom dette skal bli mulig må tidsbruken for disse oppgavene registreres. For å kunne si noe om kompleksitet og sakers tyngde, må dette defineres bedre, og hvilke faktorer som bestemmer sakers kompleksistet må avklares. Det må også bestemmes hvordan dette skal måles. Ikke minst er vi avhengig av flere måltall, som over år sier noe om utviklingen i sakers tyngde og kompleksitet.
Saksopplysninger 1. Bakgrunn Det blir ofte diskutert og formidlet at sakene som domstolene behandler er blitt mer komplekse og tyngre. Det ble gitt i oppdrag på styremøtet den 25.2.2019 å utarbeide en sak som vurderer sakers tyngde og kompleksitet i domstolene. DA vil i saken se nærmere på kompleksitet og tyngde, og vise hvilken statistikk som er tilgjengelig i Lovisa, hva DA har produsert i dag knyttet til tematikken og peke på områder som kunne være interessante å se nærmere på, men hvor vi mangler statistikk. Hva som er komplekse og tyngre saker kobles ofte til flere årsaker. De mest åpenbare er antall timer per sak i hovedforhandling, antall parter og antall aktører, men også den enkelte dommers opplevelse av tyngde og kompleksitet knyttet til sakens tema, bevisbildet og medieinteresse kan være av betydning. Tilbakemeldinger fra domstolene peker på at både sivile saker og straffesaker de siste årene er mer komplekse og omfattende enn tidligere. Årsakene som trekkes frem er flere. Ofte blir det av dommere pekt på lengre tid til saksforberedelser, flere faktisk lange saker, og strengere krav til avgjørelsene nå enn tidligere. Andre årsaker som nevnes er internasjonalisering, større grad av spesialisering i samfunnet blant brukere og aktører. Dette er også noe som fremheves av Høyesterett, som beskriver et «rettskildebilde som stadig blir mer komplekst og internasjonalt». Bruker vi internasjonalisering som eksempel, har dette ført til økt bruk av tolk, samtidig som jussen kan være mer spesialisert eller mangle rettspraksis i Norge. Dette kompliserer blant annet forberedelser, beramming av saker fordi tidspunktet for hovedforhandling skal passe for flere aktører, hovedforhandlingen blir tyngre og administrere, og avgjørelsen blir tyngre og mer arbeidskrevende å skrive. Det er vanskelig å identifisere parametre som vil dekke alle aspekter ved kompleksitet. Den menneskelige opplevelsen av sakstyngde og kompleksitet vil variere, og er vanskelig å måle. Dersom argumenter knyttet til kompleksitet og tyngre saker skal få tyngde rent statistisk, må det etableres indikatorer som gjør kompleksitet og tyngde målbart. 2. Tilgjengelig statistikk og hva produserer DA idag Domstolenes eneste offisielle måltall i dag er saksbehandlingstid. Dette er et mål som sier lite om sakers tyngde og kompleksitet. Det største arbeidet som er gjennomført i DAs regi om sakers tyngde og kompleksitet er utvikling av ressursfordelingsmodellene for tingrettene og lagmannsrettene. Dette arbeidet ble gjennomført av Det Norske Veritas (DNV) i 2005/2006, sammen med to prosjektgrupper med dommere og saksbehandlere fra domstolene og DA for henholdsvis tingrettene og lagmannsrettene. Målet med dette arbeidet var å utvikle en modell som beregnet forventet bemanningsbehov i domstolene, ut i fra antall saker som skal behandles og hvilke andre administrative oppgaver som utføres i domstolene. 2
For å lage modeller som beregnet ressursbehovet i domstolene, måtte DNV innhente informasjon om arbeidsbelastning fra behandling av saker og andre oppgaver. Det ble derfor gjennomført en tidsstudie hvor alle ansatte i 27 tingretter og alle lagmannsrettene registrerte hva de brukte arbeidstiden sin på, samt ulik informasjon om sakene for å kunne analysere hvilke andre parametere som påvirker tidsbruken i en sak. I alt ble det registrert informasjon om over 15 ulike potensielle tyngdeparametere som ble antatt å påvirke tidsbruken. Eksempler er antall sider per dom, antall parter, antall krav, antall prosesskriv, antall tiltalepunkter, tolkebruk, antall vitner, bruk av sakkyndige, tid i hovedforhandling, antall advokater og antall bistandsadvokater. DNV definerte visse kriterier for tyngdeparametene. De måtte være parametere med signifikant betydning for ressursbruken i en sak, og som systematisk påviste forskjeller mellom domstolene. Videre måtte det være mulig å fremskaffe pålitelig statistikk for parameterne, og de måtte være attributter ved saken som ikke påvirkes av domstolene i vesentlig grad. De fleste av hypotesene om sammenhenger mellom tyngdeparametre og tidsbruk ble avvist i analysene til DNV, pga. manglende statistisk signifikans, eller fordi de ikke tilfredsstilte kriteriene til tyngdeparametre. Etter å ha gjennomgått datamaterialet fra tidsstudien sto DNV igjen med bruk av tolker, sakkyndige, rettsmøtetimer i hovedforhandling og antall vitner som tyngdeparametre. Hvert år beregner DA domstolenes ressursbehov i ressursfordelingsmodellene. Domstoler som bruker mye tid i hovedforhandling, har mange saker med tolk eller sakkyndig, og som har mange vitner per sak får et større beregnet ressursbehov, fordi høye tyngdeparametrene tyder på tyngre og mer komplekse saker. DA produserer også annen statistikk, og det ligger mye informasjon om sakene i Lovisa som er tilgjengelig gjennom dagens rapporter. Særlig gjelder dette statistikk om rettsmøtetimer, avgjørelser, tolkebruk og sakkyndigbruk, og antall vitner. Med bakgrunn i tilgjengelig statistikk, har DA utarbeidet et «dashboard» som strukturerer mye av den tilgjengelige statistikken i Lovisa, som domstolene kan bruke til styring og sammenligninger med andre domstoler. En nærmere gjennomgang av dashbordet fins under punkt 3.1. I tillegg til faste produksjoner, blir det utarbeidet ulike analyser og dataleveranser på bestilling. Eksempler her er data og analyser til forskjellige offentlige utvalg som straffeprosessutvalget, domstolkommisjonen, arbeidsgrupper i DA og til Justis- og beredskapsdepartementet. 3.1 Eksempler på statistikk om kompleksitet og sakstyngde Timer i hovedforhandling per dom i straffesaker DA leverte statistikk til straffeprosessutvalget, som blant annet viste få saker med mange rettsmøtetimer, og at det i liten grad ble flere store saker. Dette var statistikk Riksadvokaten ønsket å høre mer om, og DA hadde derfor en gjennomgang av diverse statistikk om straffesakers størrelse i et møte med Riksadvokaten juni 2018. Presentasjonen fra møtet ligger vedlagt. Blant annet viste tallene presentert for Riksadvokaten noen flere straffesaker i tingrettene med hovedforhandling som varer i mer enn 35 timer, som stadig utgjør en større andel av rettsmøtetimene som tingrettene produserer. Tabellen under viser utviklingen i antall straffesaker i 3
tingrettene med mer enn 35 rettsmøtetimer og antall rettsmøtetimer tingrettene brukte på å behandle sakene. År Antall saker med mer enn 35 timer Sum rettsmøtetimer 2010 73 5483,5 2011 88 6231 2012 81 6238,5 2013 76 5668 2014 78 5907,5 2015 107 7887,5 2016 103 6977,5 2017 124 8609,5 Materialet presentert for Riksadvokaten er et eksempel på hvilke typer analyser DA har gjennomført rundt tematikken kompleksitet og tyngre saker de senere år. Tolkebruk i tingrettene En annen målbar faktorer som viser økt kompleksitet er en stigende bruk av tolk. En stor del av befolkningsveksten i Norge skyldes innvandring. Dette sammen med internasjonalisering gir økt bruk av tolketjenester og høyere krav til kulturforståelse fra dommerne og øvrige ansatte i domstolene. 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% Andel saker med tolk alle tingretter 15% 13% 11% 11% 10% 6% Andel tolk tvistesaker (sivile saker) Andel tolk meddomsrett (straffesaker) 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Som figuren over viser, behandles 15 % av tvistesakene i tingrettene med tolk. Ser vi nærmere på tolkebruken i Oslo tingrett, så behandles hver tredje tvistesak med tolk. Størst andel tolkebruk finner vi i saker som gjelder barn og familieforhold. Dashboard for tingrettene og lagmannsrettene Et dashboard sammenstiller flere parametere og inneholder blant annet styringsinformasjon. DA har utviklet et dashboard for tingrettene og lagmannsrettene med flere sammenlignbare parametere som rettsmøtetimer per sak, per avgjørelse, og per dommer for å nevne noe. Dashboardet er 4
publisert på intranett til bruk for domstolene. Figuren under viser et utdrag fra tingrettenes dashboard. Avgjørelser: 2014 2015 2016 2017 2018 Utvikling Avgjort TVI+ENE+MED ved dom per dømmende 45,9 37,4 34,4 41,6 38,4 Avgjort TVI ved dom per dømmende 9,7 9,0 8,2 7,9 9,2 Avgjort ENE ved dom per dømmende 17,1 13,0 12,1 13,6 12,2 Avgjort MED ved dom per dømmende 19,2 15,3 14,0 20,1 17,0 Avgjort TVI+ENE ved kjennelse per dømmende 26,3 30,0 35,9 31,8 32,0 Avgjort TVI ved kjennelse per dømmende 20,1 23,8 29,1 24,9 19,7 Avgjort ENE ved kjennelse per dømmende 6,2 6,2 6,7 6,9 12,3 Andel TVI avgjort ved dom 31 % 26 % 21 % 23 % 30 % Andel MED avgjort ved dom 72 % 74 % 65 % 68 % 66 % Rettsmekling (under utvikling) Hevet ved forlik etter rettsmekling 61 71 130 92 70 Vektede avgjorte saker per årsverk (1 TVI = 8 ENE = 2 MED) 24,2 24,5 27,2 26,7 23,1 Rettsmøtetimer: 2014 2015 2016 2017 2018 Utvikling Rettsmøtetimer TVI+ENE+MED per dømmende 251,4 235,4 241,2 262,8 283,2 Rettsmøtetimer TVI per dømmende 123,6 124,6 115,0 113,2 135,2 Rettsmøtetimer i hovedforhandling per dømmende 91,9 91,6 79,4 83,5 104,1 Rettsmøtetimer i planleggingsmøter per dømmende 8,9 9,8 10,1 8,9 9,7 Rettsmøtetimer saksforbredende møter etter barneloven per dømmende 14,6 13,7 15,2 13,3 16,6 Andre rettsmøtetimer per dømmende 8,3 9,5 10,3 7,5 4,9 Rettsmøtetimer ENE per dømmende 43,0 35,4 38,9 38,1 35,0 Rettsmøtetimer MED per dømmende 84,8 75,5 87,2 111,5 112,9 Rettsmøtetimer per avgjorte TVI+ENE+MED 9,0 9,1 9,1 9,0 10,3 Rettsmøtetimer per avgjorte TVI 4,0 3,6 3,0 3,3 4,5 Rettsmøtetimer per avgjorte ENE ved dom og kjennelse 1,8 1,8 2,1 1,9 1,4 Rettsmøtetimer per avgjorte MED 3,2 3,6 4,0 3,8 4,4 Timer i hoveforhandling per TVI avgjort ved dom 9,5 10,2 9,6 10,6 11,3 Timer i hoveforhandling per MED avgjort ved dom 4,4 4,9 6,2 5,5 6,6 Dashboardet er utviklet for legge til rette for sammenligninger mellom domstolene, og for å kunne identifisere og vurdere utviklingen for en del kjerneparametere som rettsmøtetimer over tid. 3. Områder med mangelfull eller vanskelig tilgjengelig statistikk Det er flere mulige parametere som ikke registreres, eller som er søkbare i dag. Eksempler er lovanvendelse, antall bevis/dokumenter, tvistesum i sivile saker og bruk av forsterket rett. Lovisa har informasjon om lovreferanser per sak. Erfaringer med bruk av denne informasjonen er at den er av varierende kvalitet, den ikke er strukturert på en god nok måte og er derfor vanskelig å anvende på en nyttig måte. En bedre oppdeling av lovområder vil gjøre det mulig å fordele saker mer på lovreferanser og lovbrudd, noe som vil kunne gi bedre informasjon om hva slags type saker domstolene behandler. Antall dokumenter i en sak, mengden bevis, antall sider dom trekkes også frem som mulige mål for tyngde og kompleksitet. Alle dokumenter i sivile saker ligger lagret i Loivsa, og kan være en potensiell kilde til informasjon om sakene. Dette gjelder også sakskostnadsoppgaven som leveres i sivile saker. I 5
Lovisa i dag er ikke muligheter å strukturere og nyttiggjøre seg informasjon fra dokumenter,verken gjennom fritekstsøk eller ved telling av dokumenter av ulike typer. Skjerpede krav til avgjørelsene når saker behandles i høyere instans trekkes også frem som en kompliserende faktor. For å måle skjerpede krav til avgjørelser, kunne data om omgjøringsprosenter, mer informasjon om lengde på dom og lovanvendelser vært målbare kriterier. Regnskapet til domstolene inneholder informasjon om bruk av ulike aktører, og det antas at koblinger av regnskapsdata og saksinformasjon vil bidra til mer informasjon om sakene og hvor mye tid for eksempel advokater bruker per sak. Dette er informasjon som særlig i straffesaker, vil kunne belyse aktørenes tidsbruk i alle faser av saksgangen. I dag er det tungvint å koble regnskapsdata med Lovisadata. Andre aktuelle, men mindre områdersom nevnes er bruk av forsterket rett, tvistesum i sivile saker. Forsterket rett påvirker saksbehandlingen, og brukes ofte i tyngre og mer kompliserte saker. Dessverre er det ikke mulig å ta ut statistikk fra Lovisa som sier noe om antall saker som er gjennomført med forsterket rett. Endringer i tvistesum kan belyse sakers kompleksitet. Alle tvistesaker registreres med en tvistesum i Lovisa, men informasjon om tvistesummen er ikke søkbar i dagens rapportløsninger i Lovisa. DA har kun i mindre grad benyttet denne informasjonen. Generelt ligger det mye data i Lovisa som ikke er tilgjengeliggjort med dagens predefinerte rapporter. Ved behov for å ta ut data som ikke er tilgjengelig i dagens rapporter, er det ofte ganske tidkrevende å ta ut, bearbeide og kvalitetssjekke informasjonen. I delprosjekt om statistikk og analyse i digitale domstoler jobbes det med å etablere et datavarehus som strukturerer informasjonen i Lovisa, og andre systemer på en bedre mulighetene for uttrekk av statistikk. Utviklingen av et datavarehus og anskaffelse av et verktøy som presenterer informasjon i datavarehuset vil gi tilgang til mer statistikk, og bedre statistikk. Blant annet fordi data fra Lovisa blir strukturert på måte som er lagd til statistikkformål, og siden det blir lettere å data fra ulike systemer, Lovisa med for eksempel regnskapsdata. 4. Informasjon som ikke registreres Et datavarehus vil tilgjengeliggjøre statistikk på en bedre måte, men vil naturligvis være begrenset til informasjon som allerede ligger i systemene. Det er en del interessant informasjon som ikke registreres, og spesielt om hvordan domstolens ansatte bruker tiden i saksbehandlingen. Mye slik informasjon ble samlet inn i forbindelse med utvikling av ressursfordelingsmodellene i 2006, men tidsstudien fra dette arbeidet sier lite om utvikling i tidsbruk. Hvor mye tid som anvendes til på domsskriving og saksforberedelser, trekkes ofte frem av dommere frem når tyngde og kompleksitet diskuteres. Det pekes på at tidsbruken til disse oppgavene har økt, uten at dette er fanget opp. Slike tidsparametere vet vi lite om, fordi informasjonen ikke registreres. Dersom tidsbruken til saksforberedelse og domsskriving skal kunne bli en målbar parameter, må det etableres en registrering av tid brukt til disse oppgavene. 6
5. Vurdering For å kunne si noe om kompleksitet og sakers tyngde, må dette defineres bedre, og hvilke faktorer som bestemmer sakers kompleksistet må avklares. Det må også bestemmes hvordan dette skal måles. Ikke minst er vi avhengig av flere måltall, som over år sier noe om utviklingen i sakers tyngde og kompleksitet. Direktørens innstilling: Til orientering 13.03.2019 Sven Marius Urke direktør Jann Ola Berget avdelingsdirektør ØST 7