Aust-Agder fylkeskommune Dato: Arkivref: 17.02.2009 2009/511-3093/2009 / A40 Saksframlegg Saksbehandler: Toril Askestad Saksnr. Utvalg Møtedato Fylkesutvalget 10.03.2009 FORSVARLIG SYSTEM FOR UTDANNINGSSEKTOREN I HENHOLD TIL OPPLÆRINGSLOVEN 13-10 1. FORSLAG TIL VEDTAK Fylkesrådmannen fremmer slikt forslag til vedtak: 1. Fylkesutvalget tar redegjørelsen for forsvarlig system for utdanningssektoren til etterretning. 2. Fylkesutvalget mener at Aust-Agder fylkeskommune som skoleeier her har beskrevet et godt oppbygd og forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt og for å følge opp resultatene fra disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører, jf. opplæringsloven 13-10.
2. SAMMENDRAG Fylkesrådmannen legger i denne saken fram en beskrivelse av et system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt og for å følge opp resultatene fra disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører. Fylkesmannen har ved tilsyn i 2007 og 2008 konkludert med at Aust-Agder fylkeskommune ikke har hatt et system som tilfredsstiller kravene i opplæringsloven. Fylkesrådmannen mener at Aust-Agder fylkeskommune som skoleeier nå har beskrevet et forsvarlig system for utdanningssektoren i henhold til opplæringsloven 13-10. 3. BAKGRUNN FOR SAKEN Opplæringsloven med forskrifter stiller krav til fylkeskommunen/skoleeier om å ha et system som sikrer at lovens pålegg blir fulgt og elevenes rettigheter innfridd. 13-10 Ansvarsomfang Kommunen/fylkeskommunen og eigaren for privat skole etter 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Denne bestemmelsen kom inn i opplæringsloven i 2003 (endret 01.09.04). I bestemmelsens forarbeider heter det at skoleeier står fritt til å utforme sitt eget system, men at systemet skal være egnet til å avdekke mangler i forhold til regelverket, og at det skal sikre adekvate oppfølgingstiltak. I Aust-Agder fylkeskommune har det over lengre tid vært arbeidet med å utvikle et system for kvalitetssikring av videregående opplæring, med prosedyrer, rutinebeskrivelser, kvalitetsdokumenter og maler for saksbehandling innenfor viktige områder, samt gjennomføring, analyse og oppfølging av elev- og personalundersøkelser. Ved de tre tilsynene i 2007 og 2008 har fylkesrådmannen lagt fram en omfattende dokumentasjon på gjeldende kvalitets- og oppfølgingsrutiner. Tilsynsmyndigheten har imidlertid ikke funnet dette tilstrekkelig i henhold til systemkravene, og fylkesmannens konklusjon har hver gang vært at Aust-Agder fylkeskommune ikke har et forsvarlig system i henhold til opplæringsloven 13-10. 3.1 Skjerpede krav til skoleeiers kvalitetsarbeid De nasjonale tilsynene de siste årene har medført en skjerpet forståelse av kravene til skoleeiers forsvarlige internkontrollsystem, blant annet om skriftliggjøring, risikoanalyser og avviksrapportering og at systemet skal være kjent og operativt i alle deler av organisasjonen. Stortingsmelding nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen innevarsler en enda klarere nasjonal styring av skolen og flere nasjonale tilsyn. Kommunene må styrke sin rolle som skoleeiere slik at de har de nødvendige redskaper og den kompetanse som er nødvendig for å utnytte sine fullmakter til lokal styring på en god måte. (S. 12.) Videre heter det på s. 49-50: Skoleeierne skal følge opp resultatene fra virksomhetsbasert vurdering (tidligere kalt skolebasert vurdering)
og nasjonale kvalitetsvurderinger, bl.a. gjennom dialog med skolene.(...) Skoleeierne bør også følge opp skolene med faglig støtte og organisasjonsutvikling, og har også en veiledende og kontrollfunksjon overfor den enkelte skole. Som varslet i Stortingsmelding nr. 31, har departementet sendt på høring et forslag til endring i opplæringsloven 13-10, slik at det blir stilt krav om at skoleeier skal utarbeide en årlig rapport om tilstanden i skolen. Rapporten skal også omfatte tilstanden innenfor opplæringen av voksne, hvis skoleeier gir slik opplæring. (Frist for høringsuttalelse var 31.12.08.) I høringsnotatet ble det understreket at kommunestyre/fylkesting, som skoleeier etter opplæringsloven, har ansvar for at rammene som sentrale myndigheter har fastsatt i regelverket, blir fulgt. En følge av dette er at fylkestingets ansvar og rolle skal konkretiseres og synliggjøres i det helhetlige forsvarlige systemet, som det påligger skoleeier å ha. Samtidig foreslås det å lovfeste krav om at skoleeier skal utarbeide en årlig tilstandsrapport, knyttet til læringsresultater, frafall og læringsmiljø. I kapittel 1 i St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen fastslås det at det er behov for å stille klare mål for kvaliteten i grunnopplæringen, både på lokalt nivå og for landet som helhet. For hvert mål skal det presenteres indikatorer som gir grunnlag for å vurdere hvor langt skoleeierne og landet som helhet er kommet i å nå målene. Data fra det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet med bl.a. nasjonale prøver, Elevundersøkelsen og andre data som publiseres på udir.no/skoleporten skal sette den enkelte skoleeier i stand til å vurdere egen måloppnåelse. Skoleeierne vil etter forslaget kunne supplere tilstandsrapporten med informasjon ut fra egne lokale behov. Ut fra nye signaler ser det ut at denne rapporten vil bli kalt kvalitetsrapport istedenfor tilstandsrapport. Departementet tar sikte på at lovendringene trer i kraft 1. august 2009 og dermed kommer til anvendelse fra og med skoleåret 2009/2010. Det blir understreket i høringsutkastet at plikten til å utarbeide årlig tilstandsrapport ikke endrer innholdet i det øvrige helhetlige ansvaret etter opplæringsloven 13-10 andre ledd. Oppfølging av plikten til tilstandsrapport/kvalitetsrapport vil ikke alene være nok til å oppfylle skoleeiers ansvar for å ha et forsvarlig kvalitetssystem. 4. OPPBYGGING AV ET FORSVARLIG SYSTEM I HENHOLD TIL OPPL. 13-10 4.1 Krav til innholdet i et forsvarlig system Ved det felles nasjonale tilsynet i 2007 ble det avdekket stor usikkerhet i forhold til hva som skal til for at et internkontrollsystem for utdanningssektoren kan kalles forsvarlig. Utdanningsdirektoratet har derfor i samarbeid med KS utarbeidet en veileder om Kravet til skoleeiers forsvarlige system i henhold til opplæringslovens 13-10. I denne veilederen heter det: Følgende elementer bør inngå i et forsvarlig system for vurdering av om kravene i regelverket blir oppfylt: Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring. Beskrivelse av hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling knyttet til opplæringsvirksomheten (eks: delegasjonsreglement). Ansvarslinjene og myndighetsfordelingen mellom de ulike ansvarsnivåene må være klargjort. Rutiner for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i skoleeiers oppfyllelse av regelverket. Rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger. Beskrivelse av rutiner eller andre tiltak som er egnet for å bekrefte god tilstand og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter.
Beskrivelse av rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger. Beskrivelse av rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten. Beskrivelse av ledelsesansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring. Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig. (S. 6.) De fleste av de elementene som er nevnt i oversikten ovenfor, forefinnes i dag for utdanningsvirksomheten i Aust-Agder fylkeskommune. Rutinebeskrivelser, kvalitetsdokumenter med mer justeres og oppdateres løpende. Dette er en prioritert arbeidsoppgave for utdanningsavdelingen, i samarbeid med ledelsen og fagpersoner på virksomhetsnivå. Det fylkesmannen har påpekt som avvik ved tilsynene, har i hovedsak gått på formelle systemkrav, uten at det har vært tatt stilling kvaliteten på det daglige arbeidet i forhold til brukerne. Videre har man kritisert manglende dokumentasjon på at fylkesrådmannen har tilstrekkelig kontroll og kvalitetssikring av det som til enhver tid skjer i den enkelte virksomhet. Den mest framtredende mangelen er imidlertid at fylkeskommunen ikke har hatt en samlet og lett tilgjengelig framstilling av systemet. Dette er en nødvendig betingelse for å oppfylle kravet om at systemet skal være kjent og operativt i alle deler av organisasjonen. 4.2 Dokumentering og organisering av systemet Den tradisjonelle måten å dokumentere et internkontrollsystem på er å samle dokumenter i en perm. Dette er imidlertid en lite hensiktsmessig metode for et forsvarlig system for utdanningssektoren, som vil være svært omfattende. Det vil bli uoversiktlig, og det er svært krevende å vedlikeholde og oppdatere et system med systempermer i alle virksomheter, spesielt med den endringshastigheten man i dag opplever innenfor utdanningsområdet. Dessuten er et system med internkontrollpermer lite tilgjengelig for de ansatte i virksomhetene. Permene vil lett ende opp som hyllevarmere, og det kan være vanskelig å få forståelse for at systemet er viktig og angår alle i det daglige arbeidet. Det mest hensiktsmessige vil i dag være å bygge opp et IKT-basert internkontrollsystem. Istedenfor utskrifter av dokumenter vil et slikt system inneholde lenker til det som til enhver tid er gjeldende, oppdaterte versjon av dokumentene. Alle ansatte kan gjøres til brukere og få tilgang til systemet fra egen PC. Administrasjonen har derfor arbeidet med å samle og systematisere all den dokumentasjon som bør inngå i et helhetlig, forsvarlig system, og finne fram til en hensiktsmessig nettbasert presentasjonsform. Flere firmaer tilbyr i dag ferdige IT-løsninger for kvalitetsstyring, og flere fylkeskommuner er i ferd med å anskaffe slike systemer. En web-basert løsning gir mulighet for å samle dokumentasjon på fylkes- og skolenivå i samme system. Dette gir fylkesrådmannen god tilgang til informasjon om tilstanden i den enkelte virksomhet. Samtidig kan systemet håndtere både avviksrapportering og oppfølging av tiltak. 4.3 Innholdsfortegnelse for et forsvarlig system for utdanningssektoren i Aust-Agder fylkeskommune Innholdsfortegnelsen nedenfor forutsettes å inneholde de elementene som kreves av et forsvarlig system. Organiseringen holder seg strengt til den disposisjonen som er gitt i
veilederen fra Utdanningsdirektoratet og KS. Den dataløsningen som eventuelt velges som presentasjonsverktøy, kan gjøre det mer hensiktsmessig med en litt annen organisering av innholdet. Men det vil likevel være de samme elementene som skal inngå i systemet. 1. Lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter 1.1 Opplæringsloven 1.2 Forskrift til opplæringsloven 1.3 Læreplanverket for Kunnskapsløftet 1.4 Rundskriv F-12-08 Innføring av Kunnskapsløftet. Fag- og timefordeling 1.5 Kommuneloven 1.6 Forvaltningsloven 1.7 Offentlighetsloven 1.8 St.meld. nr. 31 (2007-2008) Kvalitet i skolen 1.9 Kompetanse for kvalitet. Strategi for videreutdanning av lærere 1.10 Ordensreglement for de videregående skolene i Aust-Agder (fylkeskommunal forskrift) 1.11 Skolerute for de videregående skolene i Aust-Agder (fylkeskommunal forskrift) 2. Hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling knyttet til opplæringsvirksomheten 2.1 Politisk organisering i Aust-Agder fylkeskommune 2.2 Administrativ organisering i Aust-Agder fylkeskommune 2.3 Delegasjonsreglement Delegasjon til fylkesrådmannen 2.4 Delegasjonsreglement Delegasjon til virksomhetslederne 2.5 Økonomiplan og årsbudsjett 2.6 Styringssystemet i Aust-Agder fylkeskommune, herunder styringsdialogen 2.7 Virksomhetsplaner 3. Rutiner for å sikre kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver 3.1 System for kompetansekartlegging i Aust-Agder fylkeskommune 3.2 Fylkeskommunens kompetansestrategi 3.3 Plan for kompetanseutvikling i utdanningssektoren 3.4 Virksomhetsbaserte planer 3.5 Aust-Agder fylkeskommunes drifts- og økonomihåndbok 4. Rutiner for å sikre informasjonsflyt for rapporteringer og tilbakemeldinger 4.1 Årsrapport 4.2 Tertialrapporter 4.3 Rutine for avviksrapportering i utdanningssektoren 4.4 Årsplan for utdanningssektoren med møteplan for bl.a. rektorene, yrkesopplæringsnemnda og voksenopplæringsutvalget 5. Rutiner og andre tiltak som er egnet for å bekrefte god tilstand og/eller avdekke og forebygge manglende overholdelse av gjeldende lover og forskrifter 5.1 Strategi for arbeid med Elevundersøkelsen 5.2 Strategi for arbeid med Personalundersøkelsen 5.3 Strategi for arbeid med Lærlingundersøkelsen 5.4 Rutine for godkjenning av lærebedrifter og opplæringskontor 5.5 Rutiner for arbeid med voksenopplæring 5.6 Strategi for arbeid med tilstandsrapport/kvalitetsrapport for utdanningssektoren 6. Rutiner for å rette opp og forbedre forhold som er oppdaget, samt rutiner for oppfølging av ulike kvalitetsvurderinger 6.1 Rutine for oppfølging av Elevundersøkelsen
6.2 Rutine for oppfølging av Personalundersøkelsen 6.3 Rutine for oppfølging av Lærlingundersøkelsen 6.4 Rutiner for oppfølging av lærebedrifter og opplæringskontor 6.5 Rutiner for oppfølging av voksenopplæringen 6.6 Rutine for oppfølging av forhold som avdekkes i arbeidet med tilstandsrapport/kvalitetsrapport 6.7 Rutine for oppfølging av tilsyn med utdanningssektoren 7. Rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten 7.1 Sjekkliste som følger kapitlene i opplæringsloven, med oppførte rutiner, kvalitetsdokumenter med mer (Vedlegg) 7.2 Risiko- og sårbarhetsanalyser, identifisering og prioritering av kritiske områder 7.3 Arbeidsplaner for gjennomgang av prioriterte områder 7.4 Rutiner for kritisk område oppll. Kapittel 5 Rett til spesialundervisning 7.5 Rutiner for kritisk område oppll. 13-2 og 13-3a (SMI-skolen) 7.6 Kvalitetsdokument/rutiner for inntak til videregående opplæring 7.7 Kvalitetsdokument/rutiner for formidling av lærlinger 7.8 (Rutiner for andre kritiske områder tilføyes fortløpende) 8. Beskrivelse av ledelsesansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring 8.1 Ledelsesansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av kvalitetssystemet 8.2 Rutiner vedrørende elektronisk kvalitetssystem 5. KONKLUSJON Et internkontrollsystem for utdanningssektoren kan aldri være ferdig utarbeidet én gang for alle, men bør være i kontinuerlig utvikling. Rutinebeskrivelser, kvalitetsdokumenter, med mer må stadig gjennomgås og oppdateres. Nye innholdselementer vil komme til, og noen av de elementene som i dag er med, kan bli overflødige. Fylkesrådmannen mener imidlertid at innholdsfortegnelsen ovenfor på det nåværende tidspunkt gir en god beskrivelse av et forsvarlig system i henhold til opplæringsloven 13-10 for utdanningssektoren i Aust-Agder fylkeskommune. Vedlegg: Sjekkliste i forhold til opplæringsloven med forskrifter
Behandling i fylkesutvalget - 10.03.2009 Fylkesrådmannens tilrådning ble enstemmig vedtatt.