FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT. Tilpasset opplæring i Fredrikstad

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJONSRAPPORT Tilpasset opplæring i Fredrikstad Fredrikstad kommune 9/3-2010

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING METODE OG GJENNOMFØRING REVISJONSKRITERIER FORSVARLIG SYSTEM FOR VURDERING OG OPPFØLGING AV TILPASSET OPPLÆRING Revisjonskriterier Fredrikstad kommunes system Vurdering og konklusjon RÅDMANNENS KOMMENTARER VEDLEGG 1: REVISJONSKRITERIER VEDLEGG 2: ELEVUNDERSØKELSE Østfold kommunerevisjon IKS 2

3 1 SAMMENDRAG Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet kartlagt om Fredrikstad kommune har et system for vurdering og oppfølging av om regelverkets krav til tilpasset opplæring følges eller blir oppfylt i den enkelte skole. Likeverdig, inkluderende og tilpasset opplæring er overordnede prinsipper for opplæringen i grunnskolen. I henhold til opplæringsloven med tilhørende forskrifter skal kommunen etablere forsvarlige vurderings- og oppfølgingssystemer som sikrer at kravet om tilpasset opplæring overholdes. Et forsvarlig system for vurdering og oppfølging vil avdekke forhold som er i strid med lovverket, og skal sikre at det blir satt i verk nødvendige tiltak. Et forsvarlig system forutsetter videre jevnlig resultatoppfølging. Utover dette står skoleeier fritt til å utforme sitt eget system tilpasset lokale forhold. Revisjonens funn viser at Fredrikstad kommune har et system for vurdering og oppfølging av om regelverkets krav til tilpasset opplæring følges eller blir oppfylt i den enkelte skole. Systemet fremstår som forsvarlig og i tråd med opplæringslovens krav. Østfold kommunerevisjon IKS 3

4 2 BAKGRUNN, PROBLEMSTILLING OG AVGRENSING Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jf. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kap.3. I følge denne paragraf skal revisjonen blant annet kontrollere at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak. I kommunestyremøte , sak 78/08 ble Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden vedtatt for Fredrikstad kommune. I henhold til planen skal det gjennomføres en: Vurdering av kommunens oppfylling av krav til tilpasset opplæring i hht. opplæringsloven. Skoleeier skal ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger. Dette prosjektet kan også fungere som en foranalyse ift. problemstillinger knyttet til kvalitet/kunnskapsløftet. Brukerundersøkelser bør inngå som datagrunnlag i prosjektet. Likeverdig, inkluderende og tilpasset opplæring er overordnede prinsipper for opplæringen i grunnskolen. I opplæringslovens formålsparagraf står det at opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene til den enkelte elev. Nasjonale kvalitetsvurderinger viser at norsk skole blant annet har store utfordringer knyttet til å tilrettelegge undervisningen for den enkelte elev. Mange av lovbestemmelsene på grunnskoleområdet er skjønnsbaserte og ettersom kommunen, som skoleeier, har ansvaret for å gjennomføre opplæringen er det stor grad av lokal handlefrihet og praktisering av regelverket. Dette kan gi økt risiko for at nasjonale mål ikke nås i tilstrekkelig grad. Prosjektplanen ble vedtatt i kontrollutvalget med én problemstilling. Problemstilling o Har kommunen/skoleeier et forsvarlig system for vurdering og oppfølging av om regelverkets krav til tilpasset opplæring følges eller blir oppfylt i den enkelte skole? Opplæringsloven med tilhørende forskrifter krever at kommunen etablerer forsvarlige vurderings- og oppfølgingssystemer som sikrer at kravet om tilpasset opplæring overholdes. Et forsvarlig system for vurdering og oppfølging vil avdekke forhold som er i strid med lovverket, og skal sikre at det blir satt i verk nødvendige tiltak. Et forsvarlig system forutsetter videre jevnlig resultatoppfølging. Utover dette står skoleeier fritt til å utforme sitt eget system tilpasset lokale forhold. Avgrensning Revisjonen vil undersøke forhold knyttet til tilpasset opplæring, slik opplæringsloven definerer begrepet som et grunnleggende prinsipp for alle elever. Vi vil i mindre grad berøre forhold knyttet til spesialundervisning og enkeltvedtak slik dette defineres gjennom Opplæringslovens kapittel 5. Prosjektet er gjennomført som systemrevisjon og er avgrenset til seksjon for utdanning og oppvekst i Fredrikstad kommune. I henhold til vedtatt prosjektplan er brukerundersøkelser utelatt. Østfold kommunerevisjon IKS 4

5 3 METODE OG GJENNOMFØRING Sentrale elementer i revisjonens arbeidsmetode er standard for våre forvaltningsrevisjonsprosjekter. Først definerer vi problemstillingene. Deretter identifiserer vi revisjonskriterier. Dette er en samlebetegnelse på de krav og forventninger som skal benyttes som grunnlag for vurdering av kommunens virksomhet. Videre innhenter vi fakta ved å kartlegge og beskrive praksis ved de undersøkte virksomheter. Praksis blir så analysert og drøftet med utgangspunkt i revisjonskriteriene. Dette leder fram til konklusjoner og anbefalinger. Prosjektet er gjennomført ved hjelp av dokumentanalyse og kvalitativt intervju. Dokumentanalysen har tatt for seg aktuelle planer, rutiner og interne dokumenter i skoleetaten. Informasjon fra disse er supplert med ett felles intervju av fagsjef og to spesialkonsulenter i seksjon for utdanning og oppvekst. Intervjuet ble gjennomført i desember Prosjektet har vært gjennomført av forvaltningsrevisor Renate Borgmo i perioden oktober 2009 til mars Østfold kommunerevisjon IKS 5

6 4 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier, også kalt "foretrukket praksis", er en samlebetegnelse for de krav eller forventninger som brukes som grunnlag for å vurdere kommunens virksomhet. Revisjonskriterier fastsettes vanligvis med basis i en eller flere av følgende kilder: lovverk, politiske vedtak og føringer, kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater. Revisjonskriteriene er et viktig grunnlag for å kunne dokumentere avvik/svakheter. Kriteriene holdt sammen med faktagrunnlaget danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriterier: o Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) o Forskrift til opplæringslova FOR nr 724 o Ot.prp. nr 46 ( ) Om lov om grunnskole og den videregåande opplæringa (opplæringslova) o Ot.prp.nr 55 ( ) Om lov om endringer i opplæringslova og friskolelova o Veileder om kravet til skoleeiers Forsvarlige system i henhold til opplæringslovens Utdanningsdirektoratet og KS o St.meld. nr. 31 ( ) Kvalitet i skolen o St.meld. nr.16 ( ) og ingen stod igjen o St.meld. nr. 47 ( ) Se vedlegg 1 for nærmere utledning av revisjonskriteriene. Østfold kommunerevisjon IKS 6

7 5 FORSVARLIG SYSTEM FOR VURDERING OG OPPFØLGING AV TILPASSET OPPLÆRING 5.1 Revisjonskriterier Slik det fremgår av vedlegg 1 blir det i opplæringslovens 1-2 slått fast at opplæringen skal tilpasses evnene og forutsetningene hos den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten. Tilpasset opplæring blir beskrevet som et gjennomgående prinsipp i hele grunnopplæringen, ikke som et mål, men et virkemiddel for opplæring. 1 I henhold til opplæringslovens skal kommunen som skoleeier ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir overholdt. Kommunen skal også ha et forsvarlig system for å følge opp nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører. Skoleeier står fritt til å utforme sine egne system, tilpasset lokale forhold. Det er ikke lagt føringer for hvordan systemet skal være utover kravet om at systemet for vurdering og resultatoppfølging skal være forsvarlig. Innholdet er noe mer konkretisert i forskrift til opplæringsloven 2-1, der kravet om skolebasert vurdering for skoleeier og skole er beskrevet ved at skolen jevnlig skal vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå de målene som er fastsatt i læreplanverket for Kunnskapsløftet. Skoleeier har ansvar for å se til at vurderingen blir gjennomført etter forutsetningene. For å bistå kommune/skoleeier i utarbeidelse av et forsvarlig system som tilfredsstiller lovens krav, har Utdanningsdirektoratet i samarbeid med KS (kommunenes sentralforbund) utarbeidet en veileder. I henhold til denne bør følgende elementer inngå i systemet 2 : o Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring o Beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling o Rutiner for å sikre at alle i virksomheten har kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i skoleeiers oppfyllelse av regelverket o Rutiner for å sikre informasjonsflyt i virksomheten for rapporteringer og tilbakemeldinger o Beskrivelse av rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten o Beskrivelse av ledelsesansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten. Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig. 1 Elevene har ulike utgangspunkt og ulike behov i arbeidet med de nasjonalt fastsatte kompetansemålene. Det legges til grunn at tilpasset opplæring kjennetegnes ved variasjon i bruk av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organisering av og intensiteten i opplæringen. 2 Se vedlegg 1 for nærmere redegjørelse for hva som systemet bør inneholde. Østfold kommunerevisjon IKS 7

8 5.2 Fredrikstad kommunes system Seksjon for utdanning og oppvekst har utviklet et System for kvalitetsvurdering av virksomhet etter opplæringsloven. Fagsjef skole opplyser om at arbeidet i stor grad er basert på veileder om kravet til skoleeiers forsvarlige system, i henhold til opplæringsloven Systemet for kvalitetsvurdering av skolene består av følgende komponenter: Oversikt over aktuelle styringsdokumenter og ansvarsfordeling Verktøy for å vurdere om opplæringsloven følges o Sjekkliste for kontroll mot loven o Rutiner for konkrete arbeidsoppgaver Verktøy for å vurdere kvaliteten på opplæringen o Skolebasert vurdering o Vurdering av læringsmiljø o Vurdering av læringsutbytte Plan for gjennomføring av kvalitetsvurdering o Oversikt over oppgaver o Årsplan for kvalitetsvurdering System for kvalitetsvurdering etter opplæringsloven har inkludert flere del- elementer og verktøy som er styrende for virksomhetene og som skoleeier benytter i systemet. Disse vil bli presentert senere. Lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring Systemet for kvalitetsvurdering av virksomhetene etter opplæringsloven har en struktur med tematisk oppbygging og viser til viktige rammebetingelser, dokumenter og styringsverktøy på lokalt og statlig nivå. Noen av de aktuelle styringsdokumentene det vises til er opplæringsloven med forskrifter, nasjonale læreplaner, kommuneloven, forvaltningsloven, skolebruksplan og kommunale planer. Det oppgis at systemet jevnlig blir oppdatert ved endringer i lov og forskrift. Systemet er elektronisk oppbygd og skolene har direkte tilgang til dette. Virksomhetenes hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling I kommunens Budsjett og Handlingsplan står det for grunnskolen beskrevet kjerneoppgaver, styringssignaler/rammebetingelser, organisering og mål for planperioden. Mål for planperioden omhandler ressurser, læringsresultater, læringsmiljø og skolefritidsordning. Skoleeier kan vise til delegeringsreglement 4, organisasjonskart og funksjonsbeskrivelse/stillingsbeskrivelse 5 med oversikt over strukturen og de ulike funksjonene i organisasjonen. Delegeringsreglementet og funksjonsbeskrivelsen gir føringer for hvordan skoleeiers myndighet, tillagt i opplæringslovverket, er delegert og fordelt mellom de ulike nivåene i skoleeiers system. 3 Veileder om kravet til skoleeiers forsvarlige system, i henhold til opplæringsloven ledd, utarbeidet av Utdanningsdirektoratet og KS. 4 Delegeringsreglement for Fredrikstad kommune, datert Funksjonsstruktur datert Østfold kommunerevisjon IKS 8

9 Fagsjefen viser til at skolene skal utarbeide årlige virksomhetsplaner. Planene skal utarbeides etter samme mal som rådmannens handlingsplan. Rådmannens handlingsplan legger generelle føringer for skolene, men fokusområdene vil ha ulik prioritering i de forskjellige skolene. Virksomhetene rapporterer til skoleeier gjennom måneds/tertial/årsrapporter. Sikring av kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver Kommunen har utarbeidet en strategiplan for kompetanseutvikling og kvalitet i skolen 6, basert på kompetansekartlegging av lærerne og en analyse av hvilken kompetanse skolene og kommunen har behov for. Strategiplanen viser til at lærernes kontinuerlige kompetansebygging skjer gjennom veiledning, lokal skoleutvikling og samarbeid og kompetanseutvikling med andre deler av arbeidslivet. Videre viser strategiplanen til hvilke etterutdanningstilbud som er gjennomført, kriterier for tildeling av studieplasser for etterutdanning av ansatte, økonomiske konsekvenser, oversikt over studieplasser pr. skole og prioritert oversikt over lærere som tilbys studieplass for videreutdanning 7. Fagsjef skole opplyser om at det er etablert nettverk på tvers av skolene for å arbeide med spesielle utviklingstiltak og for å utvikle spesielle faginteresser. Kommunens strategiplan for kompetanseutvikling og budsjett og handlingsplan , viser til at det er vedtatt kvalitetsindikatorer for Fredrikstadskolene. Dette, sammen med læringsplakaten som er en del av Kunnskapsløftet 8, er utgangspunktet for å definere Den gode skole. Følgende kvalitetsindikatorer er valgt: Trygghet og trivsel i en inkluderende skole Fysisk miljø ute og inne, rom og utstyr Faglig utbytte og motivasjon for videre læring Samarbeid skole-hjem Ledelse og skoleutvikling Grunnleggende ferdigheter Vurdering Indikatorene skal sammen med mål i læreplanen danne grunnlag for det videre utviklingsarbeidet på den enkelte skole. En sentral del av dette utviklingsarbeidet er å konkretisere kvalitetsindikatorene for den enkelte virksomhet. Hver indikator kan ha ulike kjennetegn og disse kan til en viss grad være kontekstavhengige. Det innebærer at en på hver skole må utvikle egne kjennetegn for de ulike indikatorene. Gjennom arbeidet med å finne kjennetegn på den enkelte skole, vil skolen få frem hvilke rutiner som allerede er innarbeidet for de ulike områdene, og hvilke det er behov for å utvikle videre. Fredrikstad kommune har fra høsten 2008 frem til første halvår 2010 felles lederopplæring for alle skoleledere i kommune tilsvarende 30 studiepoeng. Dette skjer i regi av BI som er en av tre institusjoner som har fått ansvar for den nasjonale rektor skolen Rutiner for informasjonsflyt i virksomhetene for rapporteringer og tilbakemeldinger KVALIF er et verktøy i kommunens system for kvalitetsvurdering av virksomhet etter opplæringsloven. KVALIF skal bidra til dokumentasjon og utvikling for å vurdere 6 Kompetanse for kvalitet i skolen. Strategi for kompetanseutvikling i Fredrikstad kommune Etter og videreutdanning , Fredrikstad kommune. 8 Kunnskapsløftet er den nye reformen i grunnskolen og videregående opplæring. Reformen fører til en rekke endringer i skolens innhold, struktur og organisering fra første trinn i grunnskolen til siste trinn i videregående opplæring. Reformen startet i august 2006 og omfatter fra høsten 2007 elevene på trinn i grunnskolen og på første og andre trinn i videregående opplæring. Kilde: Kunnskapsdepartementet Østfold kommunerevisjon IKS 9

10 læringsutbyttet for elevene og gir en samlet oversikt over dokumentasjon som skal innhentes, når dette skal skje, og hvor resultatene skal presenteres. KVALIF består av en tilstandsdel og en utviklingsdel. I tilstandsdelen blir dokumentasjon om resultater i opplæringen innhentet 9. Denne dokumentasjonen skal brukes som grunnlag for videre faglig og organisasjonsmessig utvikling KVALIF har følgende prosedyrer for dokumentasjon og utvikling i opplæringen 10 : Kvalif 01; Dokumentasjon og utvikling av kvalitet i norskfaget, lesing 2. trinn. Kvalif 02; Dokumentasjon og gjennomføring av kartleggingsprøve i regning/tallforståelse 2. trinn. Kvalif 03; Gjennomføring av nasjonale prøver på 5. trinn i regning og i lesing på norsk og engelsk Kvalif 04; Gjennomføring av nasjonale prøver på 8. trinn i regning og i lesing på norsk og engelsk Kvalif 05; Dokumentasjon og utvikling av digital kompetanse, 6. og 8. trinn Kvalif 07; Dokumentasjon og utvikling av kvalitet i skolemiljøet/elevundersøkelsen Kvalif 08; Dokumentasjon og utvikling av kvalitet i skolemiljøet/foreldreundersøkelsen Kvalif 09; Dokumentasjon og gjennomføring av kartleggingsprøver i regning og lesing. (Kommunalt obligatoriske; Regning i 3. og 6. trinn. Lesing i 3. og 6. trinn) Systematisk kartlegging av kvalitet i opplæringen og oppfølgingsarbeid er et bærende element i KVALIF. Skolene måler læringsutbyttet ved hjelp av skolebaserte vurderinger, elev/lærerundersøkelser, trivselsundersøkelser, nasjonale prøver og ulike former for kartlegging for å dokumentere sine rutiner, resultat, lærings- og kvalitetsarbeid. Alle skolene utarbeider årlige virksomhetsplaner, årsrapporter og en oversikt over eksamensresultater. I årsrapporten gis det tilbakemelding på i hvilken grad mål og tiltak fra skolens virksomhetsplan er gjennomført, det gis også rom for å kommentere eventuelle avvik. Rapporten leveres utdanning og oppvekstseksjonen. Fagsjef skole legger vekt på at KVALIF gir en mulighet til å dokumentere det gode arbeidet som skjer i Fredrikstadskolene og samtidig bidra til videreutvikling av kvaliteten i opplæringen. Kartleggingsprøver er utviklet primært med sikte på å gi den enkelte lærer og skolens ledelse dokumentasjon på elevenes lese- og regneferdigheter og et utgangspunkt for videre pedagogisk opplegg 11. Nasjonale prøver skal kartlegge i hvilken grad elevenes grunnleggende ferdigheter er i samsvar med læreplanens mål. 12 Kartlegging av læringsmiljø gjennom elevundersøkelser for 7. og 10. trinn har vært obligatorisk siden våren Videre er bruk av informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) et prioritert område i kommunen. For å sikre at elever har utviklet grunnleggende IKT- ferdigheter i løpet av barneog ungdomstrinnet skal elever på 6.og 8. trinn gjennomgå en test der skolene vurderer grunnleggende IKT kunnskap. 9 KVALIF, oversikt over dokumentasjon som skal innhentes fra og med skoleåret 2008/ Prosedyrene gir en beskrivelse av bruk og oppfølging av dokumentasjonen 11 Kartleggingsprøvene er et verktøy for lærere og for skolen i arbeidet med å avdekke individuelle behov hos elevene og tilrettelegge opplæringen på individ, gruppenivå og skolenivå. Resultater fra kartleggingsprøvene rapporteres ikke til nasjonalt nivå. 12 Nasjonale prøver er obligatorisk og gitt i opplæringsloven 14-1 fjerde ledd. De skal gi informasjon til elever, lærere, foresatte, skoleledere, skoleeiere, de regionale myndigheter og det nasjonale nivået som grunnlag for forbedrings- og utviklingsarbeid. Østfold kommunerevisjon IKS 10

11 Fagsjef skole gir uttrykk for at det kontinuerlige kartleggings- og oppfølgingsarbeidet gir positive ringvirkninger og at skolene ser nytteverdien av arbeidet. Videre opplyses det om at det er et godt tegn at skolene på eget initiativ gjennomfører kartleggingsprøver utover det som er pålagt. Kommunens system for kvalitetsvurdering inneholder også flere tester/kartlegginger utover lovkravet som foreligger. Innføringen av et nasjonalt kvalitetssystem og den videre oppfølgingen av dette lokalt, innebærer at skolevurdering 13 blir satt på dagsordenen, i følge fagsjef. Seksjon for utdanning og oppvekst forklarer at skolene gjennom skolevurdering innhenter informasjon om et gitt område. Den innsamlede dokumentasjonen analyseres og drøftes og i enkelte tilfelle avdekkes behov for å undersøke avgrensede tema/områder. Med bakgrunn i dette kan nye tiltak utformes, utprøves og evalueres. Den enkelte skole har eget ansvar for at skolebasert vurdering blir gjennomført. Dette blir etterspurt i interne skolebesøk/tilsyn fra fagsjefen. Resultatene fra skolene blir samlet, bearbeidet og presentert på en måte som legger til rette for drøftinger på ulike nivå, blant annet internt på skolene, i møter med elever og foresatte, i møter mellom skoler, i møter mellom skoler og skoleeier og i skolenes rådsorganer. 14 Tilpasset opplæring og spesialundervisning er temaer som tas opp ved skolebesøk/tilsyn som gjennomføres på oppdrag av fagsjefen. 15. Det er også utarbeidet rutiner og prosedyrer når det ansees at elever ikke har tilfredsstillende utbytte av ordinært tilpasset opplæring. Skolebesøkene inngår som en del av prosedyrene i KVALIF. Innholdet i møtene knyttes derfor primært til kvalitetsutvikling/- vurdering og skoleutvikling. I samtalene blir det satt fokus på følgende tema: - Hvordan vurderer rektor skolens resultater? - Er det signifikante forskjeller mellom gruppenes resultater? - Hvilke refleksjoner har skolens ledelse gjort seg rundt årsaker til at resultatene ble som de ble? - Er det vurdert tiltak i forhold til videre arbeid med kvalitetsutvikling? - Har skolen gode erfaringer som kan deles med andre? - Behov for kompetanseutvikling? - Hvordan kommuniseres resultatene til foresatte og eleven? Målet er at denne dialogen mellom fagetat og virksomhetsleder skal videreføres inn i samtaler med lærerne, der skolens ledelse tar opp faglige og organisatoriske spørsmål knyttet til kvalitetsutvikling og skoleutvikling. Seksjon utdanning og oppvekst sender før skolebesøk/interne tilsyn ut et skjema med hvilke tema og spørsmål som blir gjennomgått ved tilsynet. Fagsjefen ber skolene i forkant av møtene å være forberedt ved å ha gjennomgått skjema og gjøre en egenvurdering av punktene som er satt opp. I etterkant av møtet skrives det et referat som skal inneholde opplysninger om hva som har vært drøftet og eventuelt hvilke avtaler som er inngått for videre oppfølging. Fagsjef og konsulenter går igjennom referatene fra alle skoler. I de tilfeller det avdekkes avvik vil skolene få skriftlig pålegg om retting, med frist for når avviket skal være lukket. Det understrekes av fagsjef at skolene ved å arbeide på denne måten synliggjør sine resultater og utvikling på en god måte. 13 Skolevurdering innebærer at en innhenter informasjon om et gitt område, for eksempel ved gjennomføring av en spørreundersøkelse eller kartleggingsprøve. Med bakgrunn i dette kan nye tiltak utformes, utprøves og evalueres. 14 Se vedlegg to for siste resultat av elevundersøkelsen i Fredrikstad kommune. 15 Jfr. kravene i opplæringslovens 1-2, 5.ledd og kap 5. Østfold kommunerevisjon IKS 11

12 Rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten Kommunen har utarbeidet rutiner for flere områder som anses som kritiske i opplæringsvirksomhetene. Eksempler på dette er rutiner for tildeling av skoleplass, melding om behov for spesialundervisning og særskilt språkopplæring. Fagsjef skole viser videre til at kartlegging og analyse av kritiske områder blir gjennomført gjennom kommunens system for kvalitetsvurdering av virksomhetene etter opplæringsloven. Blant annet fungerer fagsjefens tilsyn med skolene som en vurdering av risiko og kritiske områder. Det oppgis at slik intern kontroll oppfattes positivt av skolene. Videre opplyser en av spesialkonsulentene at seksjonen har følere ute, og at de velger tema for tilsyn ut fra hva de tror er nødvendig. Det oppgis at hensikten med tilsyn er å forebygge samt informere om aktuelle lovendringer og lignende. Fagsjefens tilsyn i skolene høsten 2009 hadde følgende tema: Fysisk aktivitet på barnetrinnet Rådsorganene i skolen Vurdering Seksjon for utdanning og oppvekst inviterer skolene til distriktsvise møter når resultatene fra de nasjonale prøvene foreligger. Kommunens samlede resultat gjennomgås og skolene legger frem sine resultater og refleksjoner omkring disse. Målet for møtene er å se sammenheng og få en refleksjon om de ulike trinns resultater, derigjennom for å finne tiltak til forbedring. Seksjon for utdanning og oppvekst presenterer resultater fra nasjonale prøver, eksamen og elevundersøkelser fortløpende i oppvekstutvalget. Skolene er pålagt å presentere resultatene i skolenes rådsorganer. Fagsjefen legger vekt på viktigheten av at skolene stiller spørsmål ved gode og dårlige resultater og fokuserer på hvorfor elevene presterer som de gjør. Resultatene skal danne grunnlag for videre fokus og gode erfaringer og utviklingsmuligheter deles på tvers av faggrenser og skoler. Gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten. Systemet er forankret i skoleeiers ledelse. Fagsjef viser til at skoleeiers system for kvalitetsvurdering etter opplæringsloven gir rammeverket for å planlegge, gjennomføre og kontrollere aktivitetene på de ulike nivå. Det legges videre vekt på at systemet lever i virksomhetene og at systemet er under kontinuerlig prosess hos skoleeier. Systemet følges opp over tid for å sikre at det er effektivt, for å oppnå utvikling og kvalitetsforbedring i opplæringen. Østfold kommunerevisjon IKS 12

13 5.3 Vurdering og konklusjon I henhold til opplæringsloven skal kommunen som skoleeier ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i lover og forskrifter overholdes, herunder tilpasset opplæring. Systemet skal sikre en oppfølging av resultatene fra nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører. Skolene har også et selvstendig ansvar for å gjennomføre skolebaserte vurderinger. Våre funn viser at Fredrikstad kommune har et system for kvalitetsvurdering av virksomhet som omfatter de samme elementene som Utdanningsdirektoratet og KS anbefaler i sin veileder. Her legger vi til grunn at det finnes oversikt over lovverk og styringsdokumenter, virksomhetens ansvars og oppgavefordeling er tydelig og det finnes et system for å sikre kompetanse. Videre foreligger et system for fast rapportering fra skolene, herunder rapportering etter skolebaserte vurderinger og systematisk oppfølging av kritiske områder. Systemet er skriftlig og det er beskrevet som et levende system for kontinuerlig forbedring av organisasjonen. Det er således vår oppfatning at eksisterende system tilfredsstiller det forsvarlighetskravet som følger av opplæringsloven. Konklusjon Fredrikstad kommune har et system for vurdering og oppfølging av om regelverkets krav til tilpasset opplæring følges eller blir oppfylt i den enkelte skole. Systemet fremstår som forsvarlig og i tråd med opplæringslovens krav. Rolvsøy, Renate Borgmo (sign.) Forvaltningsrevisor Linda Asp (sign.) Oppdragsansvarlig revisor Østfold kommunerevisjon IKS 13

14 6 RÅDMANNENS KOMMENTARER Østfold kommunerevisjon IKS 14

15 VEDLEGG 1: REVISJONSKRITERIER TILPASSET OPPLÆRING I GRUNNSKOLEN I formålsparagrafen til opplæringsloven 1-3 blir det slått fast at opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten. I St.meld.nr.16 ( ) Og ingen stod igjen, blir tilpasset opplæring beskrevet på følgende vis: Tilpasset opplæring er et gjennomgående prinsipp i hele grunnopplæringen. Kravet om at opplæringen skal være tilpasset elevenes evner og forutsetninger, er nedfelt i opplæringslovens 1-3, som også er lovens formålsbestemmelse. Tilpasset opplæring er ikke et mål, men et virkemiddel for læring. Alle elever skal i arbeidet med fagene møte realistiske utfordringer og krav de kan strekke seg mot, og som de kan mestre på egen hånd eller sammen med andre. Elevene har ulike utgangspunkt og ulike behov i arbeidet med de nasjonalt fastsatte kompetansemålene. I St.meld.nr.31 ( ) Kvalitet i skolen heter det at tilpasset opplæring er et gjennomgående prinsipp i hele grunnopplæringen, og et virkemiddel som skal legge til rette for at alle elever, uansett evner og forutsetninger, skal få utnytte sitt potensial. Videre heter det at: Departementet legger til grunn at tilpasset opplæring kjennetegnes ved variasjon i bruk av arbeidsoppgaver, lærestoff, arbeidsmåter, læremidler og variasjon i organisering av og intensiteten i opplæringen. I tillegg understreker departementet at: tilpasset opplæring ikke innebærer at hver elev har krav på en individuell plan for sin opplæring, eller at mer tid bør benyttes på individuelt arbeid. Tilpasset opplæring skal i all hovedsak skje innenfor rammen av fellesskapet, i klasser eller grupper, og på en måte som er håndterlig for lærerne og skolen, noe som blant annet innebærer en forsvarlig ressurssituasjon. FORSVARLIG SYSTEM FOR VURDERING OG OPPFØLGING Kommunen har ansvaret for å sikre at kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. I opplæringsloven 13-10, andre ledd, står følgende om kommunens ansvar for å ha et forsvarlig system for kvalitetssikring på opplæringsområdet: Kommunen/fylkeskommunen (...) skal ha eit forsvarlig system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen (...) skal ha eit forsvarlig system for å følge opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa ( ) knytt til læringsresultat, fråfall og læringsmiljø. Den årlige rapporten skal drøftast av skoleeigar, dvs. kommunestyret, fylkestinget ( ). I forarbeidene til opplæringsloven 16 presiseres det at Skoleeier står fritt til å utforme sitt eget system tilpasset lokale forhold. ( ). Det er ikke lagt føringer for hvordan systemet skal være utover at det er et krav at systemet for vurdering og resultatoppfølging skal være forsvarlig. Om kravene til et forsvarlig system, sier departementet at systemet skal være egnet til å avdekke eventuelle forhold som er i strid med lov og forskrift, og som sikrer at det blir satt i verk adekvate tiltak der det er nødvendig. Et forsvarlig system forutsetter jevnlig 16 Ot.prp.nr 55 ( ) Om lov om endringer i opplæringslova og friskolelova Østfold kommunerevisjon IKS 15

16 resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir fulgt. Videre innebærer lovbestemmelsens henvisning til nasjonale kvalitetsvurderinger at systemet må legge til rette for nødvendig oppfølging dersom de nasjonale kvalitetsvurderingene indikerer manglende overholdelse av lover og forskrifter. Det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet skal bidra til kvalitetsutvikling gjennom tilgang på kunnskap om utdanningssektoren. Målgruppen er først og fremst skoler og skoleeiere lokalt, men systemet dekker også behov for informasjon på nasjonalt nivå. Kvalitetsvurderingssystemet består av et sammenhengende prøve- og vurderingssystem, blant annet nasjonale prøver, samt ulike brukerundersøkelser. 17 Skolens ansvar for et forsvarlig system kommer frem i forskrift til opplæringsloven 2-1, ved at skolen jevnlig skal vurdere i hvilken grad organiseringen, tilretteleggingen og gjennomføringen av opplæringen medvirker til å nå de målene som er fastsatt i læreplanverket for Kunnskapsløftet. Skoleeier har ansvar for å se til at vurderingen blir gjennomført etter forutsetningene 18. Kommunene må følge opp resultatene fra skolebaserte vurderinger gjennom dialog med skolene. Departementet understreker at skoleeier skal ha tilsyn med og gi støtte og veiledning til skolen i arbeidet med vurderinger. Målet med skolebaserte vurderinger er læring, forbedring og utvikling knyttet til den enkelte skole eller til grupper av skoler. Gjennom det nasjonale kvalitetsvurderingssystemet vil skolen få kunnskap som kan brukes som utgangspunkt for endring og utvikling. 19 Utdanningsdirektoratet har i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund (KS) utarbeidet en veileder om kravet til skoleeiers forsvarlige system. Veilederen inneholder blant annet en punktvis liste over hva som bør inngå i et forsvarlig system. Det fremgår at systemet skal kunne dokumenteres skriftlig. Et forsvarlig system skal leve i organisasjonen og sikre informasjonsflyt slik at mangler og svakheter blir rapportert til rette vedkommende. Følgende elementer bør i henhold til veileder inngå i et forsvarlig system for vurdering av om kravene i regelverket blir oppfylt 20 : Oversikt over lover, forskrifter og relevante styringsdokumenter i forhold til regelverkets gjennomføring Skoleeier må forholde seg til ulike dokumenter som er styrende for virksomheten. Direktoratet mener det er naturlig at et forsvarlig system enten inkluderer eller suppleres med en oversikt over aktuelle dokumenter som skoleeier benytter i systemet. Eksempler på dokumenter kan være: opplæringsloven, forvaltningsloven, kommuneloven, læreplanverket for Kunnskapsløftet, lokale læreplaner, organisasjonskart, delegasjonsreglement, økonomiplan/budsjett, skoleeiers lokale planer, skolens planer, veiledere om regelverk. 17 Ot.prp.nr 55 ( ) Om lov om endringer i opplæringslova og friskolelova 18 Endringene trådte i kraft St.meld.nr 47. ( ) 20 Utdanningsdirektoratet, Veileder om kravet til skoleeiers Forsvarlige system i henhold til opplæringslovens 13-10, 2.ledd Østfold kommunerevisjon IKS 16

17 Beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver, organisering og myndighetsfordeling Systemet bør inneholde et organisasjonskart med oversikt over strukturen og de ulike funksjonene i organisasjonen. I tillegg bør det finnes en beskrivelse av virksomhetens mål på opplæringsområdet. Et sentralt element i et forsvarlig system er en beskrivelse av hvordan myndigheten skoleeier er tillagt i opplæringslovverket er delegert og hvordan den er fordelt mellom de ulike nivåene i skoleeiers styringssystem. Det er viktig at det er klarhet i virksomheten med hensyn til hvem som har beslutningsmyndighet i forhold til hva. Ansvarslinjene og myndighetsfordelingen de ulike ansvarsnivåene har til å ta stilling til om regelverket generelt sett blir etterlevd, må være klargjort. Videre må det klart fremkomme det ansvar de ulike nivå har til å ta konkret stilling til om regelverket blir etterlevd i den enkelte situasjon. Rutine for å sikre at alle i virksomheten har kompetanse til å vurdere regelverket og til å ivareta oppgaver de er gitt i systemet som ledd i skoleeiers oppfyllelse av regelverket. Skoleeier bør sørge for at medarbeiderne har nødvendig kompetanse i forhold til det ansvar de har og de oppgaver de skal utføre. Skoleeier bør kartlegge kompetansebehov og sørge for at alle medarbeiderne får den opplæring og etterutdanning de trenger for å ivareta ansvar og oppgaver. Rutiner for å sikre informasjonsflyt i virksomheten for rapporteringer og tilbakemeldinger Det er viktig at det er klarhet i virksomheten om hvilket ansvar de forskjellige ledd har for rapporteringer og tilbakemeldinger når det avdekkes manglende overholdelse av gjeldende lov og forskrift. Det er et ledelsesansvar å ha fokus på dette. Rutiner for rapporteringer og tilbakemeldinger bør inngå i kommunenes/fylkeskommunenes ordinære styrings- og ledelsesdokumenter. Beskrivelse av rutiner for oppfølging av kritiske områder i opplæringsvirksomheten Skoleeier bør gjennomføre en risikovurdering for å kartlegge og analysere kritiske områder som kan ha konsekvens for evnene til å oppfylle regelverket. Risikovurderingen danner grunnlaget for hvilke tiltak skoleeier velger å iverksette for å begrense risikoen. Skoleeier bør også gjøre en vurdering i forhold til hvilke deler av regelverket hvor risikoen for svikt anses størst. Denne vurderingen bør innebære en kartlegging basert på blant annet erfaringer/rapportering fra ulike nivå hos skoleeier. Beskrivelse av ledelsesansvar for gjennomgang, oppdatering og bruk av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten. Et forsvarlig system som lever i virksomheten og som derfor forutsetter en kontinuerlig prosess hos skoleeier. Det er viktig å forankre systemet i skoleeiers helhetlige ledelses og styringssystem. Systemet bør ikke komme på siden av det vanlige plan- og utviklingsarbeidet, men bør knyttes opp mot det ordinære politiske og administrative plan- og rapporteringsarbeidet. Østfold kommunerevisjon IKS 17

18 Det forsvarlige systemet må følges opp for å sikre at det er effektivt over tid. Det må sikres informasjonsflyt slik at mangler og svakheter i systemet rapporteres til rette vedkommende. Skoleeiers organisasjonsstruktur gir rammeverket for å planlegge, gjennomføre og kontrollere aktivitetene på de ulike nivåene. Skoleeier må ta stilling til hvordan data og annen informasjon kan benyttes best mulig i organisasjonen for å oppnå utvikling og kvalitetsforbedring i opplæringen. Østfold kommunerevisjon IKS 18

19 VEDLEGG 2: ELEVUNDERSØKELSE Elevundersøkelsen er en obligatorisk nettbasert spørreundersøkelse som gir en tilbakemelding om elevenes subjektive oppfatning av egen læringssituasjon. Undersøkelsene er utviklet av Utdanningsdirektoratet i samarbeid med elev- og lærerorganisasjoner, KS, FUG og ulike fagmiljø. Resultatene fra undersøkelsen gir skolene et viktig utgangspunkt for videre utvikling av et godt læringsmiljø i samarbeid med lærere og elever. Fig. 2 Læringsmiljø/Elevundersøkelsen Indikatorer og nøkkeltall Fredrikstad Østfold Nasjonalt Trivsel 4,3 4,3 4,3 Elevdemokrati 3,6 3,6 3,6 Fysisk læringsmiljø 3,3 3,3 3,2 Mobbing på skolen 1,4 1,4 1,4 Motivasjon 4,2 4,2 4,2 Faglig veiledning 3,4 3,5 3,5 Skala: 1-5 Høy verdi betyr positivt resultat for alle indeksene unntatt mobbing. Vedr. mobbing på skolen, betyr lav verdi liten forekomst av mobbing. Vi ser av figur 2. at Fredrikstad kommune har en score som er på linje når det gjelder trivsel, elevdemokrati, mobbing på skolen og motivasjon. Ved indeksen fysisk læringsmiljø er kommunen på linje med Østfold men har noe høyere score enn resten av landet. Kommune scorer lavere enn landet for øvrig ved indeksen faglig veiledning. Denne indeksen viser i hvilken grad elevene føler de får god veiledning om hvordan de kan forbedre seg og hvilke krav som stilles til det faglige arbeidet. Østfold kommunerevisjon IKS 19