FYLKESMANNEN. ^iw I SOGN OG FJORDANE Saksbehandler: Arvid Me lingen linj n' Telefon: 57 65 51 30 E post: anne@fmsf.no Bergen komnnuné Pb. 7700 5020 Bergen ^vardato HORDALAND FYLKESKOMMiaJSi 2009 Deres dato Saknr.loo8l3o5"tDok.nr. l"^ Arkivnr. ^ i:^ Eksp. U.off. 2 3 JUNI 2009 Saksh. H YLCtO Vår referanse 2009/55 423.1 Deres referanse Bergen kommune søknad om samtykke etter rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre nytt IKEA varehus i Åsane Fylkesmannen i Sogn og Fjordane er i brev av 5. januar 2009 fra Fornyings og administrasjonsdepartementet oppnevnt til settefylkesmann for å behandle sak fra Bergen kommune etter forskrift om rikspolitiske bestemmelser for kjøpesentre. Saken gjelder søknad fra tiltakshaver IKEA Eiendom Holding AS om byggetillatelse til IKEA varehus på gbnr. 190/2 og gbnr. 191/3 og 4 i Åsane. Problemstillingen har vært om det er krav om samtykke til etablering av nytt varehus utenfor senterområdet i Åsane, eller om etableringssøknaden er i samsvar med gjeldende fylkesplan. Fylkesmannen har kommet til at det ikke er krav til samtykke til etableringen som omsøkt. Kommunen kan derfor gi byggetillatelse uten fylkesmannes samtykke. Vedtaket kan påklages til Miljøverndepartementet. Faktisk bakgrunn Det er søkt om tillatelse til terrenginngrep som forberedelse til oppføring av varehus. Den aktuelle tomten er oppgitt å vere ca. 78 daa. Varehuset vil innebære ny bebyggelse på 24858 m^ med tilhørende parkeringsareal på ca 12000 m^. Det aktuelle området inngår i reguleringsplan vedtatt i Bergen bystyre den 24. juni 2007 (planid. 1745 00 00) der området er lagt ut til byggeområde for forretning. For vegsystemet er det vedtatt egen plan samme dato (planid. 1890 00 00). Etter klage stadfestet Fylkesmannen i Hordaland reguleringsplanen den 18. november 2008. Vi legger til grunn at søknadsdokumentene har vært tilgjengelige for de ulike involverte og vi henviser derfor til disse for eventuelle nærmere opplysninger. De ulike involverte har vært fortløpende orientert om brev innkommet i saken og har avgitt flere uttalelser og merknader. Saken har tatt lang tid da man har avventet uttalelse fra Hordaland fylkeskommune som Innkom her den 4. juni 2009. Rettslig utgangspunkt Rikspolitisk bestemmelse om kjøpesentre Ved kongelig resolusjon av 27. juni 2008 har regjeringen fastsatt forskrift om rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre. Forskriften trådte i kraft 1. juli 2008. Bestemmelsen gjelder for hele landet med unntak av områder hvor det i godkjente fylkesplaner og fylkesdelplaner er tillatt å etablere kjøpesentre. Hovedkontor Njøsavegen 2, 6863 Leil<anger Telefon: 57 65 50 00 Telefal^s: 57 65 50 05 Org.nr 974 763 907 Landbrui<savdelingen Fjellvegen 11, 6800 Førde Postboks 14, 6801 Førde Telefon: 57 65 50 00 Telefaks: 57 72 32 50 E post: post@fmsf.no Internett: www.fylkesmannen.no/sfj
2/7 Jti I forskriften 3 fastlegges at "kjøpesentre kan bare etableres eller utvides i samsvar med godkjente fylkesplaner eller fylkesdelplaner med retningslinjer for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner. For områder som ikke omfattes av slik plan, er det ikke tillatt å etablere eller utvide kjøpesentre med et samlet bruksareal på mer enn 3 000 m^. Fylkesmannen kan gi samtykke til å fravike bestemmelsen om etablering av kjøpesentre, dersom dette etter en konkret vurdering anses å være forenlig med forniålet i 1." Den rikspolitiske bestemmelsen for kjøpesentre skal sikre bedre oppfølging av fylkenes retningslinjer. Bestemmelsen fastsetter med juridisk bindende virkning at godkjente fylkesplaner og fylkesdelplaner skal legges til grunn for kommunenes planlegging. Nye byggetillatelser eller rammetillatelser kan ikke gis i strid med den rikspolitiske bestemmelsen som Fylkesmannen har fått myndighet til å håndheve. Formålet med bestemmelsen er å sikre en sterkere regional samordning av kjøpesenterpolitikken, å styrke eksisterende by- og tettstedssentre, å unngå en utvikling som fører til byspredning og bilavhengighet, å bidra til miljøvennlige transportvalg og å begrense klimagassutslippene. I samsvar med forskriften 4 skal en søknad om samtykke til å fravike bestemmelsens 3 sendes til kommunen. Kommunen skal foreta en vurdering av søknaden i forhold til den rikspolitiske bestemmelsen og sammen med sin uttalelse sende saken til fylkesmannen for avgjørelse. Fylkeskommunen skal høres før avgjørelse tas. Sentralt i saken står Fylkesplan for Hordaland 2005-2008 og fylkesdelplan for senterstruktur og lokalisering av service og handel vedtatt den 12. desember 2002. Gjeldende fylkesplan for 2005-2008^ henviser til gjeldende arealpolitiske retningslinjer vedtatt i fylkesdelplan for senterstruktur og lokalisering av service og handel. I fylkesplanens pkt. 2.7 heter det også at: "Publikums- og arbeidsplassintensiv service og handel bør som hovudregei lokaliserast innanfor det sentrale handelsområdet i senter, med mindre særskilte tilhøve som omtalt i fylkesdelplan for kjøpesenter tilseier noko anna." I fylkesdelplanen pkt. 5 på s. 33 er følgende retningslinjer vedtatt: "5. Lokalisering av service og handel I kommuneplanar og reguleringsplanar for sentra skal ein leggje til rette for ein detaljhandel som er tilpassa kundegrunnlaget innafor handelsomlandet. Daglegvarehandel skal primært dimensjonerast for lokalområdet. Med store detaljhandelstilbod forstår ein detaljhandel i bygningsmessige einingar og bygningskompleks som vert etablert, vert drive eller står fram som ei eining, samt utsal som krev kunde- og medlemskort for å få tilgang. Med detaljhandel i dei fylkespolitiske retningslinene meinast handel med ubrukte varer frå fast utsalsstad. Sal av brukte varer og omsetjing utanom fast utsalsstad som postordrehandel og torghandel blir ikkje omfatta ava retningslinene. Det same gjeld omsetjing av bensin eller motorolje. 1 jf ; Hordaland fylkeskommunes uttalelse datert 3. juni 2009.
3/7 Med daglegvarehandel meinast butikkhandel med breitt vareutval med hovudvekt på nærings- og nytingsmidlar. Kommuneplanen skal avgrense det sentrale handelsområdet i kommunesenteret og bydelssenter og andre senter etter behov (jamfør råd til kommunane). Publikums- og arbeidsplassintensiv service og handel bør som hovudregei lokaliserast innafor det sentrale handelsområdet i senter definert i kommuneplanen, med mindre særskilte forhold tilseier noko anna. Dette gjeld ikkje for: Plasskrevjande varer, og butikkhandel med møblar, kvitevarer og brunevarer med utsal på meir enn 3000 kvm, dersom kommunen har utarbeidd retningsliner for 1) lokalisering av butikkhandel med plasskrevjande varer og 2) større butikkhandel med lagerutsal for møbel, kvite og brunevarer som ikkje kan innpassast i det sentrale handelsområdet i ein by eller tettstad. Med plasskrevjande varer meiner ein forretningar med sal av bilar og motorkjøretøy, lystbåtar, trelast og andre byggevarer inkludert jernvarer og fargevarer og sal frå planteskular/hagesentra. Forholdet mellom fylkesplanen og gjeldende kommuneplan og reguleringsplan er viktig. Området er i kommunedelplan Åsane sentrale deler (planid. 993 00 00) lagt ut til byggeområde for ervervsvirksomhet (E-I). Kommunedelplanen ble først endelig vedtatt etter at innsigelser fra Fylkeslandbruksstyret og fylkesmannens miljøvernavdeling ble frafalt under mekling. Innsigelsen fra Fylkesmannen i Hordaland rettet seg mot forholdet til spredning av senterområdet i Åsane bydel og omfattende inngrep i viktig kulturlandskap med stor friluftsverdi. Det aktuelle området inngår i reguleringsplan vedtatt i Bergen bystyre den 24. juni 2007 (planid. 1745 00 00) der området er lagt ut til byggeområde for forretning. For vegsystemet er det vedtatt egen plan samme dato (planid. 1890 00 00). Etter klage stadfestet Fylkesmannen i Hordaland reguleringsplanen den 18. november 2008. Fylkesmannens vurdering Det er ikke tvil om at plassering av nytt varehus ca. 1 km fra eksisterende Åsane senter etter vårt skjønn kan sies å være problematisk i forhold til retningslinjens formål om å styrke eksisterende by- og tettstedssentre, å unngå en utvikling som fører til byspredning og bilavhengighet, å bidra til miljøvennlige transportvalg og å begrense klimagassutslippene. Plasseringen utvider området for hvor kjøpesentrene ligger og dette mener vi openbart vil kunne lede til øket bilbruk. Vi legger også til grunn at det aktuelle området er et viktig kulturlandskap med stor friluftsverdi. Både Fylkesmannen i Hordaland, Naturvernforbundet i Hordaland, virksomheter og befolkning i området har uttalt seg om dette både i plansakene og til spørsmålet her om samtykkebehandling. Å tillate kjøpesenteretablering på stedet vil etter vår oppfatning som utgangspunkt stride mot kjøpesenterbestemmelsens formål. En etablering vil gå på bekostning av viktige frilufts- og rekreasjonsinteresser. I slike saker må fylkesmannen likevel ta stilling til om tiltaket faktisk krever samtykke etter forskriften. Forholdet til gjeldende fylkesplaner er sentralt.
4/7 Spørsmålet om tiltaket krever samtykke etter RPB om kjøpesentre I kommunens brev datert 15. oktober 2008 til Fylkesmannen i Hordaland legges det til grunn at det må innhentes samtykke etter RPB om kjøpesentre. I brev av 20. februar 2009 til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane utdyper kommunen sitt standpunkt og konkluderer med at man mener at etableringen er forenlig med formålet i den rikspolitiske bestemmelsen. Den 23. mars 2009 skriver kommunens byråd for byggesak at han mener de rikspolitiske bestemmelsene ikke gjelder for etableringen. IKEA har i notat fra advokatfirma DLA Piper datert 13. mai 2009 anført at det ikke er krav om samtykke i saken siden spørsmålet om kjøpesenteretablering allerede er vurdert gjennom kommunens komunedelplan og reguleringsplan. Advokatfirma Schjødt har i brev datert 28. mai 2009 imøtegått IKEAs anførsler på dette punktet. Naturvernforbundet i Hordaland har i sine brev i saken uttalt at man mener tiltaket ikke er i samsvar med fylkesplanen og at det uansett ikke er forenlig med formålet bak kjøpesenterbestemmelsen. I forskriftens 5 fremgår det at: "Bestemmelsen gjelder foran eldre reguleringsplaner, bebyggelsesplaner og kommuneplanens arealdel, dersom disse ikke er i samsvar med fylkesplaner eller fylkesdelplaner med retningslinjer for lokalisering av varehandel og andre servicefunksjoner" Spørsmålet som er på spissen er derfor om reguleringsplanen er i samsvar med fylkesplanen og fylkesdelplan for senterstruktur og lokalisering av service og handel (2002). Hordaland fylkeskommune har uttalt følgende i vedtak fra fylkesutvalget datert 28. mai 2009: 1. Fylkesutvalet har ikkje vesentlege merknader til at det vert gitt samtykke til nytt varehus for IKEA på Nyborg i Bergen kommune. Fylkesutvalet føreset at bygget vert oppført i samsvar med gjeldande reguleringsplan og aktuelle vilkår i tilknytning til denne. 2. Fylkesutvalet understreker at føresetnaden om at bygget i hovudsak skai forhandla plasskrevjande varer må innarbeidas! som del av vilkår for samtykket og fylgjast opp i ettertid. Fylkesmannen forstår vedtaket og tilhørende saksutredning slik at fylkeskommunen mener at tiltaket vil bli lokalisert utenfor det aktuelle senterområdet og at det derfor kommer an på unntaksbestemmelsene om tiltaket kan anses å være i samsvar med fylkesdelplanen. Fylkeskommunen mener unntaket er oppfylt og at etableringen derfor er i samsvar med fylkesdelplanen. Når vi ser nærmere på fylkesdelplanens kap. 6 nr. 5 om unntaksbestemmelser heter det: "Kommuneplanen skal avgrense det sentrale handelsområdet i kommunesenteret og bydelssenter og andre senter etter behov (jamfør råd til kommunane). Publikums- og arbeidsplassintensiv service og handel bør som hovudregei lokaliserast innafor det sentrale handelsområdet i senter definert i kommuneplanen, med mindre særskilte forhold tilseier noko anna. Dette gjeld ikkje for: Plasskrevjande varer, og butikkhandel med møblar, kvitevarer og brunevarer med utsal på meir enn 3000 kvm, dersom kommunen har utarbeidd retningsliner for 1) lokalisering av butikkhandel med plasskrevjande varer og 2) større butikkhandel med lagerutsal for møbel, kvite og brunevarer som ikkje kan innpassast i det sentrale handelsområdet i ein by eller tettstad "
5/7 Selv om fylkeskommunen i sin uttalelse oppgir at IKEAs vareutvalg innebærer at det er samsvar med fylkesplanens retningslinjer om "plasskrevjande varer", finner Fylkesmannen å måtte legge til grunn at IKEA Ikke omsetter slike varer etter fylkesplanen definerer som "plasskrevjande varer". Vi viser til definisjonen inntatt i planen: "Med plasskrevjande varer meiner ein forretningar med sal av bilar og motorkjøretøy, lystbåtar, trelast og andre byggevarer inkludert jernvarer og fargevarer og sal frå planteskular/hagesentra." Vi gjør oppmerksom på at kommuneplanens definisjonen gjengitt nedenfor er noe ulik der også møbelsalg er tatt med: "biler og motorkjøretøy, landbruksmaskiner, brune- og hvitevarer, møbler, trelast og andre større byggevarer, planteskoler og hagesentre." Spørsmålet er så om IKEAs varehus omfattes av begrepet i fylkesplanens unntaksbestemmelser om "butikkhandel med møblar, kvitevarer og brunevarer med utsal på meir enn 3000 kvm". Motstanderne av etablering argumenterer for at IKEA ikke er en ren møbelbutikk, men også selger et bredt utvalg av varegrupper og detaljvarer. I tillegg har varehuset normalt en større restaurant. Det er også vist til at Miljøverndepartementet la til grunn i sak om etablering av IKEA i Trondheim (2000) at vareutvalget omfatter møbler, interiørvarer, boligtekstiler, glass, stentøy, kjøkkenutstyr, gaverartikler mv. Møbelprodukter utgjorde 40 % av omsetningen. Disse forholdene mener man innebærer at IKEA ikke kan ses på som en møbelbutikk i samsvar med unntaksbestemmelsene fylkesplanen. IKEA mener at virksomheten dekkes av unntaksbestemmelsene fordi ca 80 % av omsetningen er større flatpakkede varer som krever biltransport, varehuset selger hvitevarer i tilknytning til kjøkkenavdelingen, møblene som selges er definert i kommuneplanen som "arealkrevjande varer" og at avdelingen for planter mv. må oppfattes som en egen "hagesenterdel". Fylkesmannen har bedt IKEA om å dokumentere nærmere de opplysningene som er gitt om andelen møbler i omsetningen. IKEA har i e-post av 19. juni 2009 oppgitt fordelingen av varegruppene i forhold til volummessig omsetning. De varegruppene som kan defineres som møbler utgjør 79 % av total vareomsetning målt i m^ i Åsane, mot 78 % i IKEA totalt. Fylkesmannen har funnet at volummessige omsetningstall gir et godt grunnlag for å vurdere om varehuset selger større varer som det i fylkesdelplanen gis unntaksmuligheter for. Naturvernforbundet i Hordaland har anført at det ikke vil være tilstrekkelig å dokumentere en generell møbelandel, men at man i forhold til fylkesplanen må legge til grunn at man ved plasskrevende varer har ment større møbler. Fylkesmannen vil vise til at selv om man i IKEAS oversikt skulle gjøre unntak for møbeltyper av mindre format, vil fortsatt den volummessige omsetningen være dominert av store møbler. Vi har etter dette konkludert med at IKEAs varehus hovedsaklig kan karakteriseres som et møbelvarehus der det også selges naturlig tilhørende detaljvarer. Vi mener derfor at tiltaket er i samsvar med fylkesplanens definisjon av hvilke virksomheter som kan tillates utenfor det sentrale handelsområdet i bydelen. For at unntaket om plassering utenfor det sentrale handelsområdet i senteret skal legges til grunn, er det krav om at kommunen har retningslinjer for plassering av "større butikkhandel med lagerutsalg for møbler, hvite- og brunevarer som ikkje kan innpassast i det sentrale handelsområdet i ein by eller tettstad".
6/7 Bergen kommune har i kommuneplan angitt at "større anlegg for arealkrevjande varer kan lokaliserast i senterområder og i industri-, kontor- og lagerområder med god tilknytning til transportsystemet." Kommunen definerer arealkrevende varer som "biler og motorkjøretøy, landbruksmaskiner, brune- og hvitevarer, møbler, trelast og andre større byggevarer, planteskoler og hagesentre. " Fylkesmannen mener at fylkesdelplanen sammenholdt med kommuneplanen åpner for plassering av gitte typer varehus utenfor det definerte senterområdet når tilknytningen til det sentrale transportsystemet er godt tilrettelagt og når områdedefinisjonen er oppfylt. Kommuneplanens retningslinjer åpner for plassering i "industri-, kontor- og lagerområder". Vi mener det er godtgjort gjennom egen reguleringsplan at varehuset vil få en akseptabel vegtilknytning til E16/E39 gjennom Åsane og at avstanden til hovedferdselsåren er kort. Det foreligger egen reguleringsplan for vegløsningen der adkomst til nytt Ikea varehus etableres fra en ny rundkjøring på vestsiden av motorveien. Spørsmålet om hva som ligger i fylkesplanens avgrensning til butikkhandel "som ikkje kan innspassast i det sentrale handelsområdet i ein by eller tettstad" er meget uklart. Hvilke vilkår eller forhold som skal kunne grunngi at tiltak "ikkje kan innpassast" er ikkje gitt. Fylkeskommunen har mer generelt uttalt at man mener vilkåret er oppfylt. Fylkesmannen finner på bakgrunn av sakens uklare grunnlag på dette punktet å måtte legge avgjørende vekt på fylkeskommunens uttalelse om forståelsen av fylkesplanen. Det er til slutt et spørsmål om etableringen bare skal skje i "industri-, kontor- og lagerområder", jf. kommuneplanens retningslinjer. Plan- og bygningsloven 20-4 er uttømmende med hensyn til hvilke arealkategorier som kan benyttes i arealdelen til kommuneplan. Kategorien "byggeområder" kan underspesifiseres og detaljeres nærmere med utgangspunkt i plan- og bygningsloven (pbl.) 25. Jo mer detaljert arealbruken fastlegges, desto større blir styringsgraden og planavklaringen. Planen kan bli mindre fleksibel, men utviklingen i området blir mer forutsigbar. I kommunedelplanen ble det aktuelle området avsatt til byggeområde for erverv. Det gir lite mening å tolke kommuneplanens retningslinjer som åpner for plassering i industri-, kontorog lagerområder så snevert at man ikke kan plassere tiltaket i områder som faktisk er bedre og mer direkte spesifisert til ervervsvirksomhet. I kommunedelplanens 11 bokstav a er det gitt retningslinjer for hvordan området skal utnyttes. Området E-1 "Nyborgsmyren" skal forbeholdes plasskrevende handelsvirksomhet som krever store butikkarealer på over 10000 m^. Fylkesmannen mener derfor at plasseringen ligger innenfor kommuneplanens retningslinjer. I vurderingen av saken er det lagt vekt på at ingen av de aktuelle sektormyndigheter har nedlagt eller holdt fast ved innsigelser til kommunens plansaker i forhold til regionale eller nasjonale retningslinjer. Saken har vært igjennom en lang planbehandling i nyere tid og vi har ikke funnet grunn til å avvike fra kommunens, Hordaland fylkeskommune og Fylkesmannen i Hordalands holdning til etableringen. Fylkesmannen har kommet til, saken sett under ett, at tiltaket er i samsvar med fylkesplanens retningslinjer for lokalisering av kjøpesentre. Konsekvensen av dette er at det ikke kreves et samtykke fra fylkesmannen for å kunne gi byggetillatelse. Søknaden om samtykke
7/7 avvises derfor. Avvisningsvedtaket er et enkeltvedtak som kan påklages, jf. forvaltningslovens 2, 3. ledd og 28. Vedtak Tiltaket anses å være i samsvar med gjeldende fylkeplan. Fylkesmannen gjør vedtak om å avvise søknad om samtykke etter forskrift om rikspolitisk bestemmelse for kjøpesentre. Vedtaket kan påklages til Miljøverndepartementet innen en klagefrist på 3 uker fra vedtaket kom fram, jf. forvl. 29. En klage skal fremsettes for fylkesmannen. Med hilsen Anne Karin Hamre assisterende fylkesmann Arvid Mellingen juridisk sjef Kopi til Hordaland fylkeskommune Postboks 7900 5020 Bergen Marianne Iversen Advokatfirma DLA Piper DA Advokatfirma Schjødt Naturvernforbundet Hordaland Kolåshøyen 10 5135 Pb. 1364 Vika 0114 Pb. 4104 Dreggen 5835 Pb. 1201 5811 FLAKTVEIT OSLO BERGEN BERGEN