INNKJØPSFORUM Nyhetsbrev nr. 8 23. februar 2015 hetsbrev nr. 3 Det faglige hjørnet: Når verdien av en anskaffelse beregnes, skal det gjøres forsvarlig. Det er en plikt oppdragsgiverne i det offentlige har. Et sunt og forsvarlig skjønn kan vise seg klokt. Det blir dyrt når hver fylkeskommune skal kjøpe busser etter skreddersøm. Derfor er det nå satt i gang et arbeid for å utvikle standardiserte anbudsspesifikasjoner for busskjøp. Forum for offentlige anskaffelser Rådhusgt. 9 0151 Oslo Tlf.: 22 41 12 15 Fax: 22 41 12 12 www.foa.no
Standard buss spesifikasjoner skal gjøre slutt på dyr skreddersøm Foto: Statsbygg/ Thomas Bjørnflaten Bussmateriellet blir dyrt når hver fylkeskommune ønsker å kjøpe skredder søm. Med bred støtte i næringen har derfor Montasje: Statens vegvesen Standard Norge nå satt i gang med å utvikle en Norsk Standard som skal gjelde for alle fylkes kommuner. Å få standardiserte anbudsspesifikasjoner vil gi mer effektive kjøp og gjøre det enklere å ta miljøvennlige valg og avhende eldre bussmateriell. Transportbransjen er lite tilfreds med at viktige premisser for dagens anbudsordninger for persontransport varierer mellom fylkeskommunene. Dette er dårlig miljøpolitikk, fordyrer innkjøp av busser Tegning: og gir Cowi en Arkitekter dårlig utnyttelsesgrad av kjøretøyene. Nå etterspør bransjen standardiserte krav til anbud mellom fylkeskommuner og transportører. Dette er bakgrunnen for at Standard Norge nå ønsker å sette i gang arbeidet med å utvikle en Norsk Standard som skal gjelde for alle fylkeskommuner, og som vil effektivisere innkjøpene. Standardiserte anbudsspesifikasjoner vil dessuten gjøre det enklere å ta miljøvennlige valg og avhende eldre bussmateriell. Bedre ettermarked for eldre busser vil bidra til at nye busser, med mer miljøvennlig drivstoffalternativer, Foto: Marit Grøttheim kan innfases raskere. Aktører i bransjen er med Standardiseringsprosjektet baseres på at et representativt utvalg aktører fra transportbransjen deltar. Standard Norge har allerede kartlagt denne interessen og har hittil fått positiv tilbakemelding på at følgende interessegrupper vil delta: Fylkeskommuner, kommuner, transportører og bussprodusenter. Prosjektet har fått økonomisk støtte fra Transnova. Standard Norge har også i gang et arbeid knyttet til universell utforming og persontransport. Dette arbeidet er finansiert med tilskudd fra Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet. Det skal utarbeides tre norske standarder: Standard for universell utforming av busser, standard for operasjonalisering av passasjerrettigheter og standard for utøvelse av transporttjenester. Standardiseringsarbeidet omfatter aktører fra bussprodusenter, transportører, offentlige myndigheter og interesseorganisasjoner. Vil bort fra skreddersøm Bilimportørenes Landsforening (BIL) sier i en kommentar til standardiseringsarbeidet at det er kostbart å fravike fra EU-direktivene. Flest mulig standard løsninger gjør at man unngår skreddersøm. Det er om å gjøre at norske busspesifikasjoner avviker minst mulig fra EUdirektivene, og at de harmonerer mest mulig med hverandre i hele Norge, sier teknisk direktør i bussleverandørenes forening BIL, Tore Lillemork til standard.no. Også NHO Transport ønsker å bidra til at næringen tar nye steg i retning av enklere og mer unisone retningslinjer. NHO Transport er en bransje- og arbeidsgiverforening for norske transportselskaper. Landsforeningens medlemmer er busselskaper, aktører innenfor skinnegående persontransport og godsbedrifter. Som det norske medlemmet i den europeiske standardiseringsorganisasjonen CEN, har Standard Norge for øvrig full oversikt over relevante europeiske standarder og kan ta hensyn til disse Foto: Håvard Jørstad/Posten Norge AS når de norske standardene utarbeides. Foto: Statens vegvesen
Det faglige hjørnet Plikt til å gjøre en forsvarlig verdivurdering av anskaffelsen Beregningen av anskaffelsens verdi skal være forsvarlig. Det er en plikt oppdragsgiveren har etter regelverket. Oppdragsgiveren må gjøre, heter det, et kommersielt anslag over hva den mener anskaffelsen vil være verdt. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene, vil han ikke kunne klandres hvis skjønnet må karakteriseres som forsvarlig. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å spørre seg om anslaget har vært forsvarlig. I denne spalten tar vi for oss ulike problemstillinger knyttet til gjennomføring av offentlige anskaffelser. Tidligere Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementets (FADs) oppdaterte veiledning ligger til grunn (desember 2013). En stor del av oppdateringen består i at det er innarbeidet ny praksis for EU-domstolen og Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA). Vi tar denne gangen for oss beregninger av terskelverdier. Veiledningen kan studeres/lastes ned her. Hvordan beregnes terskelverdier? Foto: Man Diesel & Turbo Foto: Statens vegvesen Foto fra St. Olavs Hospital Oppdragsgiveren plikter å foreta en forsvarlig vurdering av anskaffelsens verdi for å vurdere om anskaffelsen kommer over eller under de aktuelle terskelverdiene, og for å kunne slå fast hvilke regler som gjelder for den aktuelle anskaffelsen. Reglene om beregning av terskelverdier gjelder både EØS-terskelverdiene og den nasjonale terskelverdien. Det er et generelt forbud mot å dele opp anskaffelser i den hensikt å unngå at bestemmelser i loven eller forskriften kommer til anvendelse. Anskaffelser kan bare deles opp der det foreligger saklige grunner for dette. Forbudet er ikke til hinder for at man av praktiske grunner kan dele opp én anskaffelse i delkontrakter, som leverandørene enkeltvis kan gi tilbud på. Når man skal avgjøre hvilke prosedyreregler som skal benyttes, må man i så fall legge til grunn den samlede verdien for delkontraktene. Oppdragsgiveren må gjøre et kommersielt anslag over hva den mener anskaffelsen vil være verdt. Anslaget skal omfatte det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale for de kontrakter som utgjør anskaffelsen, eksklusiv merverdiavgift. Tidligere anskaffelser av samme type, andre offentlige oppdragsgiveres anskaffelser og markedsundersøkelser vil være momenter som er sentrale i en slik vurdering. Der oppdragsgiveren er i tvil om anskaffelsen kommer over eller under aktuelle terskelverdier, bør han utarbeide et notat som synliggjør hvilke vurderinger som er foretatt. Et slikt notat bør også utarbeides for anskaffelser som gjøres regelmessig. Om tilbudene i etterkant likevel viser seg å ligge over terskelverdiene vil ikke oppdragsgiveren kunne klandres såfremt skjønnet må karakteriseres som forsvarlig. Dersom tilbudene ligger høyt over anslagene som er foretatt, kan det imidlertid være grunn til å spørre seg om oppdragsgivers anslag har vært forsvarlig. Hvordan avgjøre om det dreier seg om én anskaffelse? Ulike momenter spiller inn i vurderingen av hvorvidt det dreier seg om én anskaffelse, for eksempel hvorvidt ytelsene dekker det samme eller tilsvarende Foto/ Hardangerbroen: Statens vegvesen Illustrasjonsfoto
behov, om ytelsene normalt leveres fra en leverandør, om ytelsene er «ensartede» og om anskaffelsene utgjør et samlet prosjekt. Andre momenter kan også tas inn i vurderingen. Dessuten må ikke alle de nevnte momentene være oppfylt for at man skal kunne konkludere med at det foreligger én anskaffelse i regelverkets forstand. Hvorvidt ytelser dekker det samme behov eller hvorvidt de er ensartede beror på en konkret vurdering. «Ensartet ytelser» betyr ikke at ytelsene nødvendigvis må være identiske. Selv om det er nyanser i spesifikasjonene når det gjelder kvalitet og dimensjoner, kan man allikevel stå ovenfor «ensartede varer». Levering av forskjellige kontormøbler vil, for eksempel, regnes som én anskaffelse også i det tilfellet dette leveres fra forskjellige leverandører. Og selv om varene ikke dekker det samme behov kan det allikevel være tale om én anskaffelse dersom det er tale om varer som har samme levetid og som anskaffes fra det samme leverandørmarkedet. Tidspunktet for beregningen Anslaget over anskaffelsens verdi må være forsvarlig på tidspunktet for kunngjøring. I praksis innebærer dette når oppdragsgiveren sender inn kunngjøringsskjemaet til Doffin. For anskaffelser som ikke krever kunngjøring, må tidspunktet for når oppdragsgiveren «etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud» legges til grunn. Dette kan for eksempel være når oppdragsgiveren etter å ha under søkt tidligere priser, eventuelt hva andre oppdragsgivere har betalt for sammenlignbare anskaffelser, henvender seg til leverandører for å få pristilbud. Utgangspunktet for beregning av terskelverdien er oppdrags giverens anslag over anskaffel sens samlede verdi. Hensynet til omgåelse av reglene gir også sterke føringer for hva som skal tas med ved bereg ningen av anskaffel sens verdi. Forprosjekt og hoved prosjekt En problemstilling som kan være aktuell ved byggeog anleggskon trakter, hvor man først har et for prosjekt, er om man alltid må ta hensyn til muligheten for et etterfølgende byggeprosjekt ved beregning av anskaffelsens verdi. I mange tilfeller vil det være uklart om man får bevilgninger til byggeprosjektet før forprosjektet er gjennomført. Resultatene man kommer frem til i forprosjektet, vil kunne påvirke om hovedprosjektet blir gjennomført og kostnadsrammene for hovedprosjektet. I slike tilfeller vil oppdragsgiveren måtte foreta en forsvarlig vurdering av hvor sannsynlig det er at hovedprosjektet blir gjennomført. Vurderingen må ikke bære preg av at oppdragsgiveren ønsker å dele opp anskaffelsen for å komme under terskelverdiene. Tjeneste og bygge- og anleggskontrakter Forskriften stiller krav om at når en tjeneste eller et bygge- og anleggsarbeid er delt inn i flere delarbeider som det skal inngås særskilte kontrakter for samtidig, skal den anslåtte verdi for hver enkel kontrakt tas med i beregningen. Et bygge- og anleggsarbeid er i forskriften definert som et sett av bygge- og anleggsaktiviteter, som «i sin helhet er
tilstrekkelig til å oppfylle en økonomisk og teknisk funksjon». Igjen blir det avgjørende spørsmål hva som er å regne som én anskaffelse (én tjeneste/ett arbeid). Departementet understreker at beregning av terskelverdier alltid vil bero på en konkret vurdering. Hva er én anskaffelse når flere enheter gjør innkjøp? I enkelte innkjøpsvirksomheter kan det være flere desentraliserte enheter innenfor samme juridiske enhet som gjør innkjøp. Dette vil typisk kunne være aktuelt i staten, eller i en stor kommune hvor for eksempel en skole gjør innkjøp av samme art som andre skoler. En aktuell problemstilling er da om anskaffelser som de ulike enhetene gjør må ses i sammenheng når terskelverdiene beregnes. Forskriften gir ikke svar på denne problemstillingen. I en slik sammenheng må det vurderes hva som utgjør anskaffelsen. Kommisjonen har oppstilt en rekke kriterier, som vil være veiledende ved vurderingen av om oppdragsgiverens ulike avdelinger skal betraktes som innkjøpsuav hengige enheter: om enheten har et selvstendig budsjett; om enheten selv står for finansieringen av kontrakten; om enheten forestår anskaffelsen og er ansvarlig for anskaffelsens forløp; om enheten kan bestemme hvem det skal inngås kontrakt med; om anskaffelsen er beregnet på enhetens eget virke, på flere enheter eller på den; overordnede oppdragsgiver; om overordnet oppdragsgiver forsøker å utnytte sin posisjon for å oppnå stordriftsfordeler til tross for at innkjøpskompe tansen er delegert til under ordnede enheter. Hvis en enhet koordinerer kjøp for flere andre enheter, for eksempel gjennom en felles rammeavtale, må verdien av alle de planlagte innkjøpene sees i sammenheng ved beregning av terskelverdiene. Dette gjelder selv om de forskjellige enhetene ellers har selvstendig innkjøpsansvar. Hensynet til å hindre omgåelse av regelverket må også tas i betraktning i vurderingen av hva som er én anskaffelse. Løpende kontrakter/tjenestekontrakter For løpende tjenestekontrakter uten fastsatt samlet pris er det i forskriften fastsatt noen regler for hvordan terskelverdiene skal beregnes. Er det fastsatt en samlet pris legges denne til grunn ved beregningen. Dette kan for eksempel være tilfelle ved løpende advokatbistand, men hvor oppdragsgiver har satt en øvre økonomisk ramme for bistanden. For tjenestekontrakter som er tidsbegrenset, og som har en varighet på 48 måneder eller mindre, skal beregningsgrunnlaget ta utgangspunkt i det anslåtte beløpet for hele kontraktens varighet. Om avtalen inneholder en tids begrensning beror på en tolkning av den konkrete kontrakten. Hvis avtalen ikke er begrenset i tid eller avtalen gjelder for mer enn 48 måneder, hvor det ikke er fastsatt en samlet pris, er det i forskriften fastsatt at man skal beregne terskel verdiene ut fra en månedlig rate multiplisert med 48. Dette kan for eksempel være tilfelle hvor avtalen i utgangs punktet har en varighet på 2 år, men det frem
går at avtalen kan «forlenges etter nærmere avtale mellom partene, uten at det er satt noen totalramme for avtalelengden. I dette tilfelle vil oppdragsgiver måtte ta utgangspunkt i en månedlig rate og multiplisere dette med 48. Vare og tjenestekontrakter som inngås regelmessig Ved kjøp av varer og tjenester som oppdragsgiveren gjør regelmessig, stiller forskriften krav om at man tar hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser når terskelverdiene beregnes. I motsatt tilfelle ville oppdragsgiveren kunne omgå regelverkets krav til konkurranse ved stadig å peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Rammeavtale og dynamisk innkjøpsordning Ved inngåelse av rammeavtaler og dynamiske innkjøpsordninger må oppdragsgiveren foreta et forsvarlig anslag og legge til grunn den høyeste verdien av alle forventede kontrakter i hele avtaleperiodens eller ordningens varighet. Det er ikke avgjørende om avtalen er forpliktende i den forstand at oppdragsgiveren har en plikt til å foreta alle de relevante innkjøpene gjennom ordningen eller rammeavtalen. Typiske kontrakter som inngås regelmessig vil være driftsrelaterte anskaffelser, for eksempel av rekvisita. Terskelverdien kan i disse tilfellene beregnes på to måter: enten på grunnlag av den samlede faktiske verdien av påfølgende kontrakter av samme type tildelt i løpet av de siste 12 måneder, eventuelt siste regnskapsår, om mulig justert for endringer som kan forekomme i fremtidige leveranser eller den samlede anslåtte verdi av de påfølgende kontrakter som tildeles i løpet av 12måneder fra den første leveransen. Forskjellen på disse to metodene er at første alternativ legger historiske opplysninger til grunn, mens andre alternativ baseres på et anslag av forventet kontraktsverdi. Oppdragsgiveren må vurdere hvilke av disse metodene som passer best ut fra de faktiske forhold ved anskaffelsen, så lenge dette ikke gjøres for å omgå regelverket. Hvis det skal inngås en rammeavtale for disse anskaffelsene, er det fastsatt egne bestemmelser om beregning av terskelverdiene for rammeavtaler og dynamiske innkjøpsordninger. Forutsetning for at kontraktene skal anses for én anskaffelse er at de er av «samme type».