NAV reformen - et ektefødt barn av NPM eller uttrykk for en helt ny forvaltningsstrategi?

NAV reformen - et ektefødt barn av NPM eller uttrykk for en helt ny forvaltningsstrategi? Paper til Nordiske kommuneforskningskonferansen 23 25.november 2007 Gøteborg Universitet Reidun Dyhr-Nielsen Universitetet i Agder Norge 1

Innledning Den 1.juli 2006 ble den nye Arbeids- og Velferdsforvaltningen (NAV) opprettet som følge av den største reformen som er skjedd innen velferdsfeltet i Norge. Reformen betydde at fra samme dato gikk Trygdeetaten og Aetat inn i NAV og opphørte dermed å eksistere som selvstendige etater. NAV i samarbeid med kommunal sosialtjeneste skal i årene frem mot utgangen av 2009 opprette kontorer i alle kommuner i landet. I artikkelen er vår interesse å presentere et første bilde av hvordan NAV-reformen er i ferd med å etablere seg i norske kommuner og videre stille spørsmålet; Kan NAV-reformen ses som et brudd med eller et resultat av New Public Management(NPM)? NPM-inspirert forvaltningspolitikk Begrepet NPM er brukt i forbindelse med mange av de reformene en har sett i offentlig forvaltning i de siste tiår. Ofte er det fremkommet kritikk i forhold til bruk av NPM som modell for endring. For å kunne si noe om NAV reformen og dens forhold til NPM er det nødvendig å se på hvilke elementer denne tenkningen innehar. Hva består den i? Noen av de elementene som fremkommer i NPM er troen på ledelse, mer bruk av indirekte kontroll enn av direkte autoritet og en sterk bruker/borger fokusering(øgård, 2005). Når det gjelder troen på ledelse kommer dette til uttrykk gjennom fokus på økt effektivitet. Øgård beskriver innholdet i dette gjennom å synliggjøre flere områder(øgård, 2005). Lederne skal bli gitt mulighet til å lede blant annet gjennom utstrakt bruk av desentralisering og delegering. Dette skal sikres gjennom å profesjonalisere lederrollen Produktivitetskrav skal disiplinere arbeidsstyrken. Ansettelse av ledere blir tett knyttet opp til krav til resultat. Det gis altså rom for ledelse på samme tid som det stilles krav om resultater og effektivitet. Det andre elementet er at det brukes mer indirekte kontroll enn direkte autoritet i styringen av tjenestene. Gjennom prestasjonsbasert belønningssystem, fokus på kvalitet og konkurranseeksponering vil man gi mulighet for styring av tjenester på stedet. Dette vil også skulle oppnås gjennom målstyring og resultatkrav og ved vektlegging av marked og ulike kontrakter. På bakgrunn av resultat og kvalitetsstyring vil evalueringskrav også være av betydning. Om resultatet tilfredsstiller kravene blir viktig. 2

Det siste elementet som skal nevnes her er fokuseringen på borgerne eller brukerne. Gjennom brukerundersøkelser, brukerstyrer, paneler og høringer skal det gis rom for valgfrihet, servicegarantier, og at pengene følger bruker. Videre skal tjenester gjøres lettere tilgjengelig gjennom blant annet elektronisk service(christensen & Lægreid, 1998, Øgård, 2005). Det er som tidligere nevnt fremkommet en del kritikk mot NPM som metode i reformarbeidet. Noe av kritikken går på at man ikke kan styre det offentlige på samme måte som det private næringsliv og derfor ikke vil få den ønskede effekt i offentlig sektor. Christopher Pollitt(2003) beskriver utviklingen av en annen tilnærming til organisering av offentlige tjenester som ble innført i en stortingsmelding i 1999 av Labour regjeringen i England. Denne reformtypen som ser ut til å vinne terreng også i andre land, kalles for Joined-Up Government(JUG) og består av en rekke elementer som skal gi en bedre løsning enn tidligere tilnærminger deriblant NPM. Christensen & Lægreid (2007) betrakter JUG som del av 2.generasjons NPM (se s.3). Bakgrunnen for å skape denne nye tilnærming var ønsket om å eliminere uenighet og spenning og utnytte ressursene bedre ved at dobbeltarbeid og motsetninger mellom ulike politiske program skulle kunne unngås. Et tredje mål var å utvikle flyten av gode ideer og samarbeid mellom ulike standpunkt i den politiske sektor for å fremme synergi og bedre arbeidsmetoder. På denne måte skulle tjenestene fremstå mer helhetlig og bedre for brukerne. Noen av hovedtrekkene ved JUG er å kunne skille mellom utvikling av politikk på ulike områder og utføring av den samme politikk i handlinger. Imidlertid sier Pollitt(2003) at det ene vil ha innvirkning på det annet. Som sagt skulle tjenestene fremstå som mer helhetlige gjennom at overordnede tema ble satt sammen av flere ulike politiske beslutninger. I denne sammenheng ble beskrivelser av mål brukt for å binde sammen og fremsette ulike handlinger ut fra ulike politiske program. Målsettingene ble ulike ut fra hva og hvem de forskjellige temaene skulle samles for. Som en følge av dette måtte en skille mellom horisontale og vertikale forbindelser. Forskjellen mellom at ulike offentlige sektorer samordner sine tjenester (JUGovernment) og at offentlige sektorer samarbeider med hverandre og det private næringsliv(jugovernance) blir beskrevet. JUG organiseringen beskrives som en en-dør-politikk. Samtidig oppmuntres borgerne til å delta både i utviklingen og utøvelsen av politikken. Forskjellene her eksisterer men det er også avhengighet mellom disse(pollitt, 2003). Fra utprøving i andre land viser det seg at utfordringene ved JUG er store når det gjelder det interne samarbeid i de nye organisasjonene. Ledelse og tillit innad i organisasjonen fremsettes som viktig. Behovet for ressurser til å bygge kultur innad og høy kvalitet på ledelsen for å 3

fremme tillit og samarbeidsmiljø er tilstede. Her kan kimen til problem skimtes gjennom at det vil kreves mer enn konkrete resultater som kan måles. Det blir også behov for et samarbeid som mer går i dybden enn å telle resultater. Som en følge av dette diskuteres partnerskap som metode for denne type samarbeid, noe som kan kreve at ledelse legges ut til organisasjonene ved at politikere gir fra seg noe av deres tradisjonelle hierarkiske autoritet. Denne måte å organisere på vil kreve endringer både for politikere men også for brukere og de profesjonelle utøverne. Partnerskap kan ses som svar på utfordringer når det gjelder samarbeid på tvers av sektorgrenser. (Andersen, 2006) På denne måten kan kompleksitet behandles saklig. Det kan sies å være en kontraktlig sammenbinding av forskjellige kommunikasjonssystemer. Partnerskapet i NAV opprettes på bakgrunn av en avtale mellom ulike nivå, stat og kommune. Gjennom revideringer og endringer ved avtaleperiodens slutt kan den bli en mulighet for forbedring av partnerskapet i NAV. Christensen og Lægreid (1998) omtaler den første omgang av reformer etter NPM-modell, 1.generasjons NPM, som single-purpose organisasjoner. Det ble lagt stor vekt på effektivitet, konkurranse og ledelse. Imidlertid omtales både en hard og en myk utgave av NPM. Den første legger sterkest vekt på revisjon og resultatmåling mens den andre også innehar menneskelige faktorer og her ses brukermedvirkning og individuell utvikling som viktige elementer. Tanken bak dette var at økt autonomi og fleksibilitet i forhold til å forvalte ressurser skulle kunne utvikle en kultur som la vekt på prestasjoner og at det gjennom marked og ledelse skulle føre til mer effektivitet i organisasjonene. På denne tid ble tanken at offentlig administrasjon skulle utvikle en service kultur hvor borgerne ble sett på som kunder eller klienter. I Norge, skriver Christensen & Lægreid var imidlertid tanken om deltakelse og medvirkning sterk og de sier at dette må gjenspeiles i reformene om disse skulle lykkes. I det de kaller 2.generasjons NPM, som blant annet inneholder tidligere omtalte JUG, ser en dette tydeligere. Her kommer koordinering av ulike tjenester inn. Det omtales også som multi-purpose organisasjoner, og behovet for koordinering ses tydeligere. En slik organisasjon med en mer helhetlig tilnærming hadde et stort behov for koordinering av tjenester overfor den enkelte. Videre kan det her ses en spenning mellom verdiene likhet og rettferdighet og kravet om effektivitet. Samtidig kan det også skimtes en spenning mellom muligheten for å lede som ble fremsatt som viktig og muligheten for forutsigbarhet og upartiskhet i behandlingen av brukerne. I offentlig sektor er det slik et behov for å ivareta og styrke tillit og håp hos bruker av tjenestene. Dette skal i NAV ivaretas gjennom lokale NAV-kontor som også inneholder 4

den kommunale sosialtjeneste. En mer effektiv forvaltning og positive effekter i samfunnet skal ikke gå på bekostning av økt brukertilfredshet. Spørsmålet blir blant annet om den måte NAV organiseres på gir bedre uttelling for brukere og tjenesteutøvere og om den politiske ledelse vil få det resultat som er forventet. Historisk tilbakeblikk på velferdsordningene i Norge Gjennom å se på historien bak de ulike velferdsordningene i Norge vil en se at trygghet har vært gjennomgående begrunnelse for opprettelse av både trygder, arbeidsmarkedstiltak og sosialhjelp. Trygghet for inntekt til livets opprettholdelse. Historien om trygdesystemets utvikling og opprettelsen av arbeidsmarkedsetaten er vevet sammen med historien om velferdsstaten Norge. Sosialetatens historie ses både før opprettelsen av de to etatene og videre samtidig med utviklingen av de to etatene. På slutten av 1800-tallet kommer det flere ordninger som skulle hjelpe den som var i nød, både i form av forsikring for arbeidsulykker i gruvene og fattigloven som ble vedtatt 1845(Seip, 1994). Trygdeetatens opprettelse regnes fra 1894 da den første sosialforsikringsloven ble vedtatt. Riksforsikringsanstalten, senere Rikstrygdeverket, var et statlig selskap som hadde ansvaret for utbetalinger. Bay(2005) sier at utviklingen av trygdeetaten utviklet seg langs tre linjer. At staten tok ansvar for risikoen ved arbeidsløshet kan ses som den mest dyptgripende. Utviklingen av trygdene skjedde omkring de behov som meldte seg når mennesker stod uten arbeid. Den andre linjen går fra behovsprøving til mer universelle ytelser. Likhet og likeverd som verdier stod høyt og endringen mot universelle ytelser gikk sammen med endringen fra lekmannsskjønn til rettighetsbasert tildeling. Aetat startet i 1897 da det første arbeidskontor ble opprettet i Norge. Her var Norge først ute i Norden. Arbeidsløsheten skapte mange problemer og man ønsket å avhjelpe denne. Utviklingen av arbeidskontorene skapte behov for retningslinjer og slike ble allerede i 1919 vedtatt for alle offentlige arbeidskontor. Loven om tiltak for å fremme sysselsettingen kom i 1947(Oslo Arbeidskontor, 50 år, 1948) og ble grunnlaget for å utvikle en moderne arbeidsformidling gjennom å opprette arbeidskontorer over hele landet. Arbeidskontorenes popularitet varierte, under krigen ble det registrert null arbeidsløshet av okkupasjonsmakten. Imidlertid viste det seg at mange ble sendt til arbeid i Tyskland hvilket var ansett for farlig for nordmenn og på denne bakgrunn ønsket mange ikke å melde seg arbeidsløs på arbeidskontorene(fylkesarbeidskontoret i Rogaland, 1977). 5

Arbeidsledighetstrygden ble innlemmet i Folketrygden i 1979. Aetat støttet opp tilbakeføring til arbeidslivet og betydningen av å ha arbeid kom klart på dagsorden. Arbeidslinja er et begrep som ble innført i Attføringsmeldinga (st.mld.nr.39(1991-92)). I denne meldingen utdypes begrepet og hensikten er å få flere personer med funksjonsnedsettelse ut i arbeid. Økt arbeidsløshet sammen med den demografiske utviklingen skapte en usikkerhet om hvor stor arbeidsstokken i landet ville være fremover og Arbeidslinja ble lansert både i et forsøk på å hindre utstøting fra arbeidslivet men også for å sikre deltakelse i verdiskaping som førstevalg for det enkelte menneske. Sosialtjenesten har sammen med helsetjenesten en lang historie. Mange av de forordninger og lover som preger tiden fra 1600-tallet og fremover, speiler like mye sosiale aspekter i samfunnet som helserelaterte. Sunnhetsloven som kom i 1860 regulerte forhold rundt fattigdom, underernæring og sanitære forhold. Koleraepidemiene og tuberkulosen hadde herjet og gjort mange mennesker avhengig av støtte fra det offentlige for å kunne overleve(moseng, 2003). Oppfatningen av at fattige var uansvarlige var lenge en fremherskende ide. På bakgrunn av denne tenkning ble det akseptabelt å tvinge folk til arbeid, og tvangsarbeid ble satt i gang. Imidlertid ble det likevel nødvendig å hjelpe noen av de fattige i strevet med å opprettholde livet og sosialarbeid ble satt i gang som en mediator mellom samfunnets normale majoritet og de avvikende gruppene. Først i 1920 ble det opprettet den første utdanning for sosialarbeidere. Sociale kurs for kvinner ble igangsatt. Statlig utdanning på feltet ble startet i 1950 i Norges kommunal- og sosialskole(lysestøl, 1992). NAV-reformen Reformen innen velferdsforvaltningen kan ses som en videreføring av tenkningen på trygghet for borgerne, spesielt i forholdet til inntekt gjennom vektleggingen av arbeid som et av de viktigste tiltakene i reformen. Imidlertid er den også en reform for å kunne opprettholde ordninger innen velferd. Den demografiske endringen i befolkningen vil gjøre at flere kommer på pensjon mens færre unge gjør at arbeidsstokken blir mindre. Gjennom å sette fokus på arbeid og på hvilken måte en kan bedre situasjonen for de som er i arbeid men som av ulike grunner ikke fungerer optimalt, håper en å avhjelpe denne situasjonen. Det inkluderende arbeidsliv(ia-avtalen,2003) er en følge av denne problemstillingen. I oppfølgingen av denne vil også de nye NAV-kontorene ha sin plass. 6

Bakgrunn for reformen Bakgrunnen for NAV-reformen kommer fram i st.mld.nr.14(2002-2003). Hensikten med å utrede mulighetene for en ny organisering av velferdstjenestene i Norge beskrives på følgende måte: Regjeringen vil samordne arbeidet med kommunale sosialkontor, statlige trygdekontor og arbeidsmarkedsetaten for blant annet å bringe mennesker raskt tilbake i arbeid. Skiftende regjeringer hadde i sine langtidsprogrammer synliggjort koblingen mellom arbeid og velferd på ulike måter og i forhold til ulike satsingsområder(thorsvik, 2002). I de senere år var hensynet til brukerne blitt sterkere presisert. Medbestemmelse og pasientrettigheter var aktuelle områder og innen feltet velferdstjenester ble det også uttrykt behov for en gjennomgang av området. Omorganiseringen skulle tjene flere formål som det å gjøre tjenestene mer brukerrettede og at organisasjonen skulle bli mer effektiv gjennom mer effektiv bruk av de ansattes kompetanse. Videre skulle dobbeltarbeid unngås og gjennom å delegere ansvaret og myndighet for oppgaver til kommunene ville tjenestene kunne bli mer brukerrettet og samtidig gi en rasjonaliseringsgevinst. Innhold i NAV-reformen Lov om arbeids- og velferdsforvaltningen (Arbeids- og Velferdsforvaltningsloven(besl.O.nr.59(2005-2006)) ble vedtatt 7.juni 2005. Reformen består i at tidligere Aetat og Trygdeetaten ble nedlagt den 1.juli 2005 samtidig som den nye Arbeidsog Velferdsetaten(NAV) ble opprettet. Fra 1.juli 2005 til 1.juli 2006 arbeidet et interimsstyre(nav-interim) med å forberede gjennomføringen av reformen i hele landet. Selv om selve reformen består i opprettelsen av den nye etaten så er følgen av reformen at det skal opprettes NAV-kontorer i alle kommuner i Norge. I disse kontorene skal det foregå et samarbeid mellom NAV og den kommunale sosialtjenesten, i det som betegnes som et likeverdig partnerskap. Arbeidet i NAV-interim var delt i tre faser, beskrevet i den overordnede planen for NAVinterim sitt arbeid på denne måten: Planlegging og budsjettering på grunnlag av gitte rammer, gjennomføring på grunnlag av tildelingsbrev og rapportering/oppfølging på grunnlag av rapporteringskrav i tildelingsbrev (NAV-interim: Overordnet plan for NAV-interim, 2005). Denne planen beskriver strategier, etablering og organisering av NAV, samtidig som programmene i NAV-interim blir omtalt. Målene for reformen er tredelt; 1. Flere i arbeid og aktivitet, og færre på trygd, 2. Enklere for brukerne og tilpasset brukernes behov, 3. En helhetlig og effektiv arbeids- og velferdsforvaltning. Verdiene som ble lagt til grunn for å kunne oppnå målene ble uttrykt 7

gjennom tre begreper; tilstede, tilgjengelig og løsningsdyktige. I den overordnede planen blir disse utdypet og gjennom strategikartet som tegnes vektlegges personalressurser og kompetanse som fundament for etaten. Både gjennom målene og i de strategiene som velges uttrykkes det at tjenesten skal være brukerrettet. Strategiene kalles for Kanalstrategien og Tjenestestrategien. Kanalstrategien har et langsiktig perspektiv. I den presiseres det at flere brukere i fremtiden vil kunne behandle sin egen sak hvilket betyr at elektroniske hjelpemidler må bli tilgjengelig for brukeren. Tjenestestrategien innebærer en brukerorientert tjeneste hvor brukeren er sentrum for tjenesteproduksjon. Brukermedvirkning er et sterkt prinsipp innen denne strategien. Overordnet plan for gjennomføringen av reformen beskriver videre ledelse og gevinstrealisering. Det uttrykkes at ansvar og myndighet skal delegeres til det laveste mulige nivå. Ledelse skal utøves gjennom systematisk brukerkontakt, dialog med ansatte og den skal gi retning og handlingsrom slik at målsetting og resultat kan ses og måles. Gevinstrealisering skal synliggjøres gjennom økte samfunnseffekter, økt brukertilfredshet og mer effektiv velferdsforvaltning (NAV-interim: Overordnet plan for NAV-interim2005). Ellers er organiseringen lagt til to nivå, stat og fylke. Det statlige nivå skal ha ansvaret for den overordnede styring, ledelse og utvikling og samhandling med eksterne relasjoner, mens fylkesnivået har fått et spesielt ansvar i forhold til koordineringen når det gjelder opprettelsen av NAV-kontorer i kommunene. I interimperioden ble det inngått en avtale mellom stat og kommune representert ved Kommunenes Sentralforbund, om samhandling mellom kommunene og staten innad i NAVkontorene Dette er en rammeavtale som skal videreutvikles i den enkelte kommune når NAVkontor skal etableres der. En lokal avtale skal inngås mellom fylkesleddet i NAV og den enkelte kommune som regulerer innhold i tjenester, lederstruktur, beliggenhet, driftsforhold med mer i det som er kalt et likeverdig partnerskap. Etableringen av kontorene i kommunene skal foregå i perioden fram til utgangen av 2009. De første kontorene ble opprettet i oktober 2006. Disse kalles pilotkontor og skal følges ekstra nøye i utviklingen, blant annet gjennom evaluering. Ønsket er å kunne trekke erfaringer fra disse kontorene inn i de nye kontorene når disse opprettes i tiden frem til og med 2009. Hvilken type reform er NAV-reformen? NAV-reformen har som mål å få en bedre og hurtigere saksgang for brukeren gjennom en-dør tenkningen og brukermedvirkning Videre skal den kunne effektivisere ressursbruken ved at 8

alt foregår på et sted. Kan disse målene og organiseringen av NAV kunne ses som en NPM reform, som en JUG reform eller er det en helt ny organisasjonsform? Christensen & Lægreid (2007) beskriver multi-purpose organisasjoner som del av 2.generasjons NPM. NAV kan bli en slik organisasjon. To etater ble lagt sammen til en og skal samarbeide med en tredje i et likeverdig partnerskap ved opprettelse av NAV-kontorer i alle kommuner. Partnerskap er slik et av de områdene som beskrives i NAV-reformen. JUG beskriver også partnerskap og sier blant annet at ulike aspekter ved partnerskapet kan variere i forhold til hvilke organisasjoner som deltar og hvor grensene for samhandling og målfellesskap settes(ling, 2002). NPM beskriver ikke partnerskap så distinkt som JUG. I beskrivelsen av NAV er imidlertid tilknytningen av ulike organisasjoner med betydning for produksjonen i den nye organisasjonen, tilstede. Det kan her se ut til at man skal kjøpe tjenester eller produkter fra disse som leverandører mer enn at de ses som partnere i produksjonen i NAVkontorene. Christensen & Lægreid (2007) beskriver partnerskap som del av 2.generasjons NPM. Innad i de kommunale NAV-kontorene beskrives partnerskapet som et likeverdig fellesskap mellom stat og kommune i NAV-kontorene. Dette likeverdige partnerskapet skal nedskrives i en avtale mellom kommune og stat (NAV-fylke). En rammeavtale er, som tidligere nevnt, utviklet av staten i samarbeid med Kommunenes sentralforbund og denne skal brukes i den enkelte kommune slik at alle kommuner får en avtale for å regulere samarbeidet mellom stat og kommune(nav-interim, 2006). En veileder for utvikling av den lokale avtale er utviklet våren 2007. Denne gir veiledning i forhold til de ulike punktene som det skal gjøres avtaler om. Emnene som omhandles strekker seg over mange felt; hvem som skal samarbeide, lokalisering, formål med samhandlingen, utforming av kontoret, organiseringen og ledelse av kontoret samt personvern, hvordan løse tvister og om kompetanseutvikling. Krav til mål- og resultatstyring vil skje fra staten gjennom årlige tildelingsbrev og målingen vil foretas i forhold til måloppnåelse som ses ut fra mål for reformen. Det gis ansvar til leder av kontoret for å utarbeide årlig virksomhetsplan. Innen JUG beskrives partnerskapet ved at man arbeider sammen om agendaen mens man beholder sin egen organisasjonsidentitet. NAV-reformen er en organisasjonsreform hvor det skal utvikles en ny organisasjonskultur felles for alle innad i kontorene. Gjennom en slik kulturbygging skal det skje en samordning og ikke bare et samarbeid mellom de tidligere etatene. I St.prp. nr. 46(2004-2005) beskrives dette som en vinn-vinn situasjon for begge parter. Kommunene er opptatt av likeverdigheten i dette partnerskapet. I en intervjurunde 9

foretatt høsten 2006 er dette et av flere områder som kommer opp når kommunene blir bedt om å uttrykke seg om hva som blir de største utfordringene i gjennomføringen av NAVreformen (Dyhr-Nielsen, 2006). Behovet for likeverdighet ble poengtert. Mange uttrykte engstelse for at staten skulle ta over styringen og at kommunene bli stående igjen som utøvere uten beslutningsansvar. Likeverdighet er et begrep som kan være vanskelig å se som oppnåelig når en vet at bare ca. 30 % av de ansatte som blir berørt av reformen kommer fra kommunene og sosiale tjenester mens de resterende 70% kommer fra staten via NAV-arbeid og NAV-trygd. I en artikkel om NAV og det kommunale selvstyre kommer dette også frem (Ling, 2007). Her presiseres det forpliktende samarbeidet mellom stat og kommune som et samarbeid mellom likeverdige instanser. Kommuneundersøkelsen 2006 (NAV,2006) viser at både ordførere og rådmenn var positive til reformen. Her kommer det ikke frem noen spørsmål vedrørende likeverdigheten. Dette kan jo skyldes at reformen ennå ikke er gjennomført i de fleste kommunene eller det kan representere et område av reformen som ikke er særlig bearbeidet i kommunene. JUG beskriver likeverdighet i partnerskap samtidig som det presiseres et skilles mellom politikkutvikling og utøvelse av politiske vedtak. Likeverdigheten innen JUG skal skje som tidligere sagt uten å endre på organisasjonenes indre kultur. Disse skal bestå uendret. Her skiller NAV-reformen seg fra JUG. Det kan se ut til at det likeverdige partnerskap som beskrives i forhold til NAV-reformen går lenger når det gjelder samhandling og identitet. NAV-reformen forutsetter et kontorfellesskap hvor det skal utvikles en felles kultur. Christensen & Lægreid(2007) omtaler imidlertid en sterkere vektlegging av både horisontal og vertikal koordinering for å unngå situasjoner hvor muligheten for bedre bruk av ressurser blir nedprioritert. Målet om å gi brukerne bedre og mer tilpassede tjenester skal oppnås i NAV gjennom slik koordinering. Noe som imidlertid oppfattes som en trussel er at det bare er en styringslinje fra staten. KS (kommunenes sentralforbund) har ikke mulighet for styring da det er en interesseorganisasjon og ikke en del av en av de omorganiserte instansene. Det uttrykkes bekymring for om staten da vil bli den som kommer med direktiver og styringsredskaper og kommunene bare må følge med(ling, 2007). Realiteten vil kunne bli at det er staten som overtar ledelsen. En kan også se i avisomtaler at tidligere ledere innen trygd og aetat har fått mange av de lokale lederstillingene i NAV-kontorene. I mindre kommuner velges gjerne en leder for hele NAVkontoret og denne lederen ser det på nåværende tidspunkt ut som ofte kan komme fra staten. I større kommuner er det mer ulikt om man velger en eller to ledere, en statlig og en kommunal. Bekymringen omkring ledelse og styring blir den samme. 10

Staten legger i loven en stor grad av autonomi til kontorene i kommunene, noe som vil ha innvirkning på ledelsesaspektet. Vil det ha noen betydning hvor lederen tidligere var ansatt, dvs. om vedkommende kom fra stat eller kommune? Innen NPM skal ledelsens suksess ses ut fra resultatet. Effektiviteten i organisasjonen skal måles ut fra resultatet som er oppnådd og lederen vil derfor også måles ut fra dette. Samtidig vil det bli gitt mulighet for å lede. NPM presiserer, ifølge Øgård (2005) at lederen skal få rom til å lede. Gjennom å gi betydning til mellommenneskelig samhandling vil NPM se lederens mulighet for å lede. Departementet sier i forarbeidene til lov om ny arbeids- og velferdsforvaltning(ot.prp.nr.47,2005-2006) at det ville være fornuftig med en leder for å oppnå en enhetlig ledelse av de lokale kontorene. Imidlertid sies det samtidig at det stadig skal opprettholdes et skille mellom de statlige og de kommunale oppgavene og ansvaret for disse. I høringen ble dette sett som et av områdene hvor problemer kunne oppstå. Det legges videre opp til at det skal kunne foregå en viss delegering mellom de to nivåene. NPM beskriver en indirekte kontroll som i det nevnte kan ses i forarbeidene til arbeids- og velferdsforvaltningsloven Tenkningen omkring ledelse kan derfor se ut til å ha mye tilfelles med NPM. Det er i NAV fokus på målstyring og resultatstyring. Dette kan oppfattes som en delegering av ansvar til lokalnivået men samtidig med muligheten for statsnivået til å kontrollere. Ifølge Pollitt(2003) sies det ikke mye direkte om ledelse i litteraturen som tar for seg JUG. Men fire mål beskrives og i disse forutsettes ledelse uten at dette blir direkte beskrevet. Samhandling er et område som blir viktig i JUG. Pollitt beskriver at JUG skal eliminere uenighet og spenning mellom ulik politikk på ulike områder og gjennom dette øke effektiviteten av den politikk som legges til grunn. Slik skal også ressursene utnyttes bedre og resultatene fremstå som mer brukervennlige. Service og tjenester skal fremstå uten hindringer. Tanken er at dette vil gi en mer helhetlig tjenesteproduksjon for brukerne. Ledelse i denne sammenheng beskrives ikke men kan anes som værende av betydning i sammenhengen. Beskrivelsen av autonomi for NAV`s lokalkontorer med kontroll av resultater og effektivitet fra statlig side kan se ut til å peke på ledelse i tråd med NPM tenkningen. Målene beskrevet i forhold til JUG vil kunne ses i NAV-reformen men den manglende beskrivelsen av ledelse gir ikke holdepunkter for å si at ledelse innen NAV er i tråd med JUG. Et tredje område som beskrives som en hovedbolk innen NPM (Øgård, 2005) er brukerfokusering. Gjennom bruk av brukerutvalg, brukerundersøkelser og lignende vil man ha inn synspunkter fra de som det skal ytes hjelp til. Videre beskrives det bruk av lovgivning i denne sammenheng. Lovgivningen må gi makt til brukeren og ikke bare til de som yter 11

hjelpen. Utvikling av IKT service vil også gi brukeren mulighet for selv å sikre seg sine rettigheter. IKT er et eget program innen NAV-reformen. Felles programvare skal utvikles og alle ansatte skal kunne gå inn å hente ut de opplysninger det er behov for. Videre skal også brukeren selv kunne gå inn og finne frem muligheter i egen sak. En del skjemaer og søknadsmuligheter skal være tilgjengelige slik at brukeren selv kan utføre søknader uten å behov for kontakt med saksbehandler. Innen JUG blir borgernes medvirkning også beskrevet. Betydningen av denne medvirkning blir beskrevet i forhold til utvikling av politikken. Man kan bruke borgerne til både å se ulikheten mellom borgere og politikere men også avhengigheten mellom disse. Utviklingen av politikk er avhengig av borgerne og deres innflytelse. Men borgerne er også avhengig av at politikerne blir gjort oppmerksom på deres behov. Christensen & Lægreid (2007) beskriver betydningen av behovet for ansvarsfullhet helt ned til brukeren. Som sagt så presiserer NAV-reformen behovet for tett samarbeid med brukerne og dermed skal ha medvirkning både i utvikling av NAV og i forhold til egen sak, altså både på individuelt og samfunnsnivå. Både 1.og 2.generasjons NPM ser ut til i større eller mindre grad å legge vekt på brukerne som ressurs inn mot politikken og i forhold til egen sak. Ut fra dette ser det ut til at trekk både fra NPM, 1.generasjon og fra 2.generasjons NPM inkludert JUG finnes igjen i NAV-reformen. NAV-reformen tar disse elementene på alvor. Her er brukermedvirkning blitt en nødvendighet og at brukeren er satt i sentrum gjenspeiles i målene for reformen. Det skal være en balanse ut mot bruker på bakgrunn av retningslinjer og ressurser gitt fra departementet. Beslutningstaking er delegert ut mot det lokale nivå mens utformingen av politikken ligger på statlig nivå. Implementeringen av tiltak er slik delegert og skilt fra utviklingen av politikken. Dette er i tråd med 2.generasjons NPM(Christensen & Lægreid, 2007) Konklusjon Christensen, Fimreite og Lægreid (2006) beskriver utfordringen forut for NAV-reformen som tredelt; spesialisering av tjenestene, koordinering av de samme tjenester samt å kunne balansere målene i forhold til flere i arbeid, mer brukervennlige tjenester og kost-effektive tjenester. Utfordringen ble å få en bedre balanse mellom vertikal og horisontal utfordring. Det betyr å bedre tilregneligheten, tillit og trygghet samtidig med at det opprettes en horisontal balanse lokalt med ansvarlighet helt ned til brukeren. 12

Som vi har sett kan det konkluderes med at NAV-reformen er et barn av både 1. og 2. generasjons NPM og derfor nok kan kalles ektefødt. Imidlertid inneholder også denne reformen elementer som ikke helt finnes igjen i NPM. Brukermedvirkningen er tydelig beskrevet i NAV og slik et meget viktig element for å få reformen til å lykkes. NAV er ikke en enkel organisasjon. Samtidig som sammenhengen mellom krav til ledelse, resultatmål og delegering skal innfris skal også organisasjonen fremstå som enkel, fleksibel og effektiv. Resultatene skal måles i tilfredse brukere og ansatte og organisasjonen skal være lærende. Visjonen for NAV er at den skal være løsningsdyktig, fremtre tydelig og være tilstede for de som har behov. Slik sett er dette høye mål for en så stor reform og også for organisasjonen NAV. Ideen om at det skal finnes et samspill mellom bruker og ansatt og at det skal kunne gis hjelp til mennesker med spesielle behov krever mye av organisasjonens ansatte for å nå målet om tilfredse brukere og ansatte. Videre skal reformen også gjøre velferdstjenestene mer effektive og flere skal ut i arbeid slik at færre går på trygd. Dette gjør også at en forventning om store utfordringer venter for NAV også etter gjennomføringen i 2009. 13

Litteratur: Andersen, Niels Åkerstrøm(2006):Partnerskabelse. Hans Reitzels Forlag. Bay, Ann-Helen & Tale Hellevik: Kompetanse- og utdanningsbehov innenfor trygde- og arbeidsetaten. NOVA-rapport 11/02. Besl.O.nr.59(2005-2006) Arbeids- og Velferdsforvaltningsloven. Christensen, Tom & Per Lægreid (1998): Administrative reform policy: The case of Norway I International Review of Administrative Sciences. Christensen, Tom & Per Lægreid: (2005):Regulatory Reforms and Agencification. Stein Rokkan Center for Social Studies. UNIFOB AS, November. Christensen, Tom & Per Lægreid (2006): Autonomy and Regulation. Coping with Agencies in the Modern State. Edward Elgar Cheltenham, UK. Christiansen, Tom & Per Lægreid (2001):New Public Management. The transformation of ideas and practice. Ashgate Christensen, Tom, Anne Lise Fimreite & Per Lægreid (2006): Reform of the Employment and Welfare Administrations the challenges of Co-ordinating Diverse Public Organisations. Christensen, Tom & Per Lægreid (2007): Transcending New Public Management. The Transformation of Public Sector Reforms. Ashgate. Christensen, Tom & Per Lægreid(2001): New Public Management i norsk statsforvaltning. i Tranøy, Bent Sofus & Øyvind Østerud(red): Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Gyldendal Norsk Forlag. Dyhr-Nielsen, Reidun(2006): Ny Arbeids- og Velferdsforvaltning. Oppretting av NAVkontorer i kommunene. En rapport fra en pilotstudie høsten 2006. Skriftserien nr.129. Høgskolen i Agder, Kristiansand. Fimreite, Anne Lise & Per Lægreid (2004):Statlig samordning, spesialisering og kommunalt selvstyre. Notat skrevet på oppdrag fra Lokaldemokratikommisjonen. Fylkesarbeidskontoret i Rogaland(1977): 75 år i forvandlingens tegn. Dahle offset A/S, Sandnes. Lawton, Alan (2004): Public service ethics and changing world. Teesside Business School, University of Teesside, Middlesbrough, UK. Lysestøl, P.D., Anne-Lise Sverdrup & Jon Aarseth(1992):Sosialhøgskolen, Trondheim 1962 1992. Jubileumsskrift. Heimdal. Ling, Tom: Delivering joined-up government in the UK: Dimensions, issues and problems I Public Administration Vol. 80 No.4, 2002 (615 642). Moseng, Ole Georg(2003): Ansvaret for undersåttenes helse 1603-1850. Universitetsforlaget. NAV-interim: Overordnet plan for NAV-interim. Etablering av Ny arbeids- og velferdsforvaltning 16.11.2005. NAV-interim: Rammeavtale mellom KS og Arbeids- og Innkluderingsdepartementet. 21.04.2006. Oslo Arbeidskontor 50 år, 1898 17. januar 1948. J. Chr. Gundersen, boktykkeri. Ot.prp.nr. 47(2005-2006) Om lov om arbeids- og velferdsforvaltning. Pollitt, Christopher: Clarifying convergence. Striking similarities and durable differences in public management reform. Public Management Review, Vol.4 Issue 1 2002, 471 492. Pollitt, Christopher: Joined-up Government: A Survey. I Political Studies Review: 2003 VOL 1, 34-49. Risa, Kjell: NAV og det kommunale sjølstyret. I Stat & styring 2/2007. 17.årg. St.mld.nr.39(1991-92) Attføringsmeldinga NOU 2004:13: En ny arbeids og velferdsforvaltning. 14

Seip, Anne-Lise(1994): Veiene til velferdsstaten. Norsk sosialpolitikk 1920 75. Gyldendal Norsk Forlag. St.meld.nr.14(2003-2004): Samordning av Aetat, trygdeetat og sosialtjenesten. St.prp.nr.46(2004-2005): Ny Arbeids- og Velferdsforvaltning. Thorsvik, Jan & Thor Øivind Jensen(2002): Regjeringens 4-årige langtidsprogram I Norge 1945 2005. Særtrykk nr. 14(2002) Universitetet i Bergen. Øgård, Morten(2005): New Public Management fornyelse eller fortapelse av den kommunale egenart? I Baldersheim, H. (2005): Det kommunale laboratorium.2.utgave. Fagbokforlaget. 15