N o t a t T il : Att.: CC: Sigdal kommu ne Kjell Ove Hovde Thea Sandsbråten Solum F ra : Dato: Bull & Co Advokatfirma AS Advokat, Partner Anders Evjenth 6. september 2017 Ansvarlig advokat: Anders Evjenth VEDRØRENDE PLASSERIN G AV TRASE FOR SKILØYPE/SYKKELVE REGULERINGSPLAN FOR GAMLESETRA 1. OPPSUMMERING Kommunen kan ikke komme i ansvar for å ha endret forslaget til reguleringsplan, eller for forsinkelsen dette har medført. Hva som utgjør en hensiktsmessig behandlingen av det enkelte reguleringsforslag hører under kommunens skjønn. Kommunens begrunnelser for endringer er saklige og relevante. Når det gjelder sakligheten av krav om utbyggingsavtale for skiløype alene, har departementet uttrykt skepsis til om dette kan omfattes av en rekkefølgebestemmelse. Imidlertid er det presisert at dette er en sykkelvei, og dette må anses å falle innenfor det man kan reguleres gjennom en utbyggingsavtale. Det kan derfor etter min mening anses sannsynlig at det vil være saklig å inngå en utbyggingsavtale om opparbeidelse av skitrekk/sykkelvei. På den annen side kan det reises innvendinger mot den økonomiske belastningen opparbeidelsen av traseen vil utgjøre, sett hen til den begrensede utbyggingen planen vi l medføre. Det er derfor fare for at en avtale om dekning av hele trassen kan anses som uforholdsmessig. Et alternativ kan være å nedlegge forbud mot tiltak etter lovens kapittel 13 for de andre arealplanene i nærheten, og innføre den samme rekkefølgebest emmelsen for disse. Våref: #258188/1
2. BAKGRUNN Det ble varslet oppstart av regulerings plan for Gamlesetra i 2009. Planen omfattet utbygg i ng av seks fritidsboliger. P lanen ble vedtatt lagt ut til offentlig ettersyn, men trukket etter dette. Grunneier ønsket så å få den behandlet i 2012 og varslet oppstart på nytt. På dette kartet er skiløype/sykkelsti lagt utenom setervoll en hvor dagens skiløype går. P lanen kommer inn til behandling i 2015. Det kommer fram av korrespondansen at det har vært diskusjoner om trase for skiløype/sykkelsti den gangen og at det er enighet med administrasjonen å legge trase utenom bebyggelse/vei. Dette er også diskutert med Fylkesmannen. Den 12. november 2015 blir planen vedtatt lagt ut på offentlig ettersyn med kart hvor skiløypa/sykkelst ien er lagt utenom setervollen. Forslaget ble behandlet i Hovedutvalget for næring og drift 12. november 2015. Følgende vedtak be truffet: «Hovedutvalg for næring og drift viser til plan - og bygningsloven 12-3 og 12-10 og legger reguleringsplan for G amlesetra på gnr 143 bnr 4, 5, 7 med planid 2015004 ut til offentlig ettersyn med plankart har dato 3.9.2015 og bestemmelser dato 27.10.2015 på følgende vilkår: - det må utredes om det er fare for jord og flomskred før planen legges ut til offentlig etters yn. Det legges inn et rekkefølgekrav i reguleringsbestemmelser på at skiløypa/sykkelsti skal opparbeides før byggetillatelse gis.» Siste avsnitt ble fremmet som et tilleggsforslag under utvalgets behandling. Vedtaket var enstemmig. Ettersom arealet ligge r innenfor et aktsomh etsområde for jord og flomskred. Forholdene ble utredet og det ble konkludert med og dette må utredes nærmere. Utredningen medførte at kommunen så det nødvendig å foreslå en rekkefølgebestemmelse som forutsatte bygging av en voll på 1 meter før det gis tillatelse til tiltak i området. Ny trase for skiløype/sykkelsti var i tråd med det som er avtalt med Eggedal Turlag som kjører løyper i området. Det er lagt inn en hensynssone rundt setervollen før offentlig ettersyn. Buskerud Fylkesko mmune vil ha inn i bestemmelsene at terrenginngrep skal utføres på en skånsom måte. Fylkesmannen så på det som positivt at skiløype/sykkelsti ble oml agt da dagens skiløype krysser vei. H ovedutvalg for næring og drift behandlet saken 26. januar 2017. Utvalget traff følgende vedtak: «Sigdal kommune viser til plan - og bygningsloven 12-10, 12-11 og 12-12 og egengodkjennereguleringsplan for Gamlesetra med gnr 143 bnr 4, 7 og 549 2 ( 8 )
med planid 2015004, med tilhørende bes temmelser datert 17.01.2017 og plankart datert 27.11.2016. Hovedutvalget ber administrasjonen om å se nærmere på viktige prinsippspørsmål rundt finansiering og omlegging av stier og løyper frem til behandlingen i kommunestyret. Det er også viktig å merke seg at det ikke er en helhetlig løype som binder de nedre deler av Gamleseterområdet med hovedløype mellom Tempelseter og Norefjell. Dette må også tas med til behandling en i kommunestyret.» Forslaget ble videresendt til kommu nestyret med følgende tillegg i forslag fra administrasjonen på vedtaket: «Vedtaket forutsetter at eksisterende skiløyper opprettholdes både over Gamlesetervollen og i retning Haugheimseter fram til tilfredsstill ende nye skiløyper er etablert. De enkelte utbyggingsområdene skal bære kostnadene til nødvendig teknisk - og grønn infrastruktur som følge av reguleringsplan. For tiltak som er felles for flere utbyggingsområder forutsettes kostnadene fordelt forholdsmessig mellom utbyggingsprosjektene.» Kommunes tyret behandlet saken i møte den 22. februar 2017 og traff følgende vedtak: «Saken utsettes. Kommunestyret ber administrasjonen gå i dialog med grunneier, og be grunneier legge frem framdrifts - og finansieringsplan for omlegging av sykkelsti/skiløype. Det te skal foreligge neste kommunestyremøte. Rådmann og ordfører skal delta i dialogmøte.» Saken ble på nytt meldt opp til hovedutvalg for næring og drift. Forslag til vedtak var bl.a. som følger: «Vedtaket forutsetter at eksisterende skiløyper opprettholdes både over Gamlesetervollen og i retning Haugheimseter fram til tilfredsstillende nye skiløyper er etablert. De enkelte utbyggingsområdene skal bære kostnadene til nødvendig teknisk - og grønn in frastruktur som følge av reguleringsplan. For tiltak som er felles for flere utbyggingsområder forutsettes kostnadene fordelt forholdsmessig mellom utbyggingsprosjektene. Det settes følgende forutsetninger for vedtaket: - Vedlagt utbyggingsavtaler for Gamleseter (PlanID 2015004) og Norefjell Vest (PlanID 2010006) må være underskrevet av grunneierne før vedtaket er gyldig. - Dersom forbeholdet i avtalen for Norefjell Vest punkt 4 kommer til anvendelse må avtalen reforhandle s. 3 ( 8 )
I samme møte er det er generell sak om utbyggingsavtaler. I hovedutvalgsmøte 31. august ble det foreslå tt å endre trase for sykkelsti/skiløype til at eksi s terend e trase skal brukes. Vedtaket ble som følger: «Eksisterende skiløype opprettholdes over Gamlesetervollen. Og løype i retning Haugheimseter opprettholdes fram til tilfredsstillende ny skiløype er etablert. Ny løype skal godkjennes av Eggedal Turlag. Opparbeidelse av sykkelsti skjer i eksisterende skiløypetrase. De enkelte utbyggingsområdene sk al bære kostnadene til nødvendig teknisk - og grønn infrastruktur som følge av reguleringsplan. For tiltak som er felles for flere utbyggingsområder forutsettes kostnadene fordelt forholdsmessig mellom utbyggingsprosjektene. Administrasjonen får i oppdrag å utføre en juridisk avklaring av konsekvensene med å omgjøre vedtaket som skal følge saken i den videre behandling.» 3. PROBLEMSTILLING 3.1 Innledning Med bakgrunn i den politiske bestillingen er det ønskelig med et notat 1) Om endringene i planforslaget under pr osessen medfører risiko for ansvar for kommunen 2) Om det kan knyttes økonomiske betingelser mot en så vidt beskjeden utbygging Det er opplyst om at forslaget legges ut til ny høring som følge av endringene som er foretatt. Denne problemstillingen vil derfor ikke vurderes i det følgende. 3.2 Om endringene i planforslaget under prosessen medfører risiko for ansvar for kommunen Den alminnelige modellen for behandling av reguleringsplaner etter plan - og bygningsloven kapittel 12, jf kapittel 5 er at det varsles op pstart, med frist for merknader det utarbeides et planforslag som behandles av planutvalget, som avgjør om det legges ut til offentlig ettersyn dersom forslaget er lagt ut til offentlig ettersyn, kommentere s eventuelle merknader, og forslaget sendes til utvalget Utvalget velger om forslaget skal fremmes videre, og sender det i så fall videre til kommunestyretil endelig vedtakelse Kommunestyret vedtar eller forkaster planen Oven nevnte modell vil fravikes nå r det fremmes in n sigelse fra statli g eller regional fagmyndighet, eller nabokommune, og denne ikke tas til følge. I et slikt tilfelle vil det først foretas mekling, og dersom man da ikke kommer til enighet, kan kommunestyret vedta planen, men sende saken til departementet for endelig avgjør else. 4 ( 8 )
Spørsmålet blir da om kommunen kan komme i ansvar dersom saksbehandlingen avviker vesentlig fra nevnte utgangspunkt. Etter plan - og bygningsloven 3-3 andre le d d har kommunestyret ledelsen av den kommunale planleggingen. Kommunen organiserer arbeid et med den kommunale planleggingen etter kapittel 10 til 12 og oppretter de utvalg og treffer de tiltak som finnes nødvendig for gjennomføring av planleggingen. Videre følger det av 12-1 andre ledd at kommunestyret skal sørge for at det blir utarbeidet reguleringsplan for de områder i kommunen hvor dette følger av loven eller av kommuneplanens arealdel, samt der det ellers er behov for å sikre forsvarlig planavklaring og gjen nomføring av bygge - og anleggstiltak, flerbruk og vern i forhold til berørte private og offentlige interesser. I praksis og teori er det fastslått at kommunens plikt til å sikre regulering av et bestemt område kan anses som strengt. Det er opp til kommunen å prioritere sin ressurser, herunder styre tempoet i planbehandlingen. Likeledes har kommunen som forvaltningsorgan en plikt etter forvaltningsloven 17 forpliktet til å sørge for at en sak er tilstrekkelig opplyst før vedtak treffes. Dette er også foru tsatt i plan - og bygningslovens regler i kapittel 5 om at arealplanforslag enten skal inneholde et planprogram eller planbeskrivelse. Her må kommunen også gis en stor frihet i forhold til å fastslå når en plan er tilstrekkelig utredet. Til sist vises det til at kommunen har stor frihet i forhold til å fastsete innholdet i reguleringsplaner. Kommunen kan stanse, endre eller vedta et planforslag uforandret. Ut fra ovennevnte forhold må kommunen anse å ha e n stor frihet til å både å kreve nærmere utreding av et planforslag, eller endre innholdet i dette. Så lenge endringene og utsettelsen er saklig begrunnet, er kommunen i sin fulle rett til å forsøke å legge til rette for en best mulig arealstyring gjennom den enkelte arealplan. I den sammenheng vil ikke de t forhold at kommunen øker saksbehandlingstiden kunne føre til et erstatningsansvar overfor private grunneiere eller andre interessenter. Dette gjelder også der planforslaget er fremmet av private. Det følger av plan - og bygningsloven 12-11 at når et fo rslag til reguleringsplan er mottatt av kommunen, skal den som hovedregel avgjøre om forslaget skal fremmes ved å sendes på høring og legges ut til offentlig ettersyn innen tolv uker. Dette er den eneste lovbestemte fristen som gjeld e r for private reguler ingsplaner. Etter at kommunen har mottatt planforslaget, anses det som en kommunal plan, og de alminnelige regler om kommunens frihet med hensyn til fremdrift, opplysning og innhold som beskrevet ovenfor vil også gjelde her. Kommunen kan etter dette ikke komme i ansvar for å ha endret forslaget underveis, eller for forsinkelsen dette har medført. Hva som utgjør en hensiktsmessig behandlingen av det enkelte reguleringsforslag hører under kommunens skjønn. Kommunens begrunnelser for endringer er saklige og r elevante. 3.3 Om det kan knyttes økonomiske betingelser mot en så vidt beskjeden utbygging 3.3.1 Rekkefølgebestemmelser En reguleringsplan består av planformål, planbestemmelser og hensynssoner og eventuelle bestemmelser til hensynssoner. Etter pbl. 12-4 fasts etter en reguleringsplan framtidig arealbruk for o mrådet og er ved kommunestyrets vedtak bindende for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak. Bestemmelsen henviser i annet ledd til 5 ( 8 )
definisjonen av tiltak i lovens 1-6 første ledd. Etter denne bestemmelsen er alle arbeider som omhandles i loven 20-1, samt «annen virksomhet og endring av arealbruk som vil være i strid med arealformål, planbestemmelser og hensynssoner». 3.4 Hjemmel for å gi rekkefølgebestemmelser Etter plan - og bygningsloven 12-7 første ledd, jf dens nr. 10, kan kommunen i planvedtaket «i nødvendig utstrekning» vedta «krav om særskilt rekkefølge for gjennomføring av tiltak etter planen, og at utbygging av et område ikke kan finne sted før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, sosiale tjenester, helse - og omsorgstjenester, barnehager, friområder, skoler mv. er tilstrekkelig etablert.» Slik bestemmelser omtales som rekkefølgebestemmelser. I merknadene til bestemmelsen i (Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) er det sagt følgende om innholdet i denne:. «Bestemmelsen tilsvarer 11-10 nr. 1 til kommuneplanens arealdel. I reguleringsplan kan det gis slike bestemmelser til alle typer arealformål. Bestemmelsen viderefører tidligere regel om rekkefølgebest emmelse i 26 første ledd.» Henvisningen er feil, men i merknadene til 11-9 nummer 4 sies det: I områder for bebyggelse og anlegg kan det gis bestemmelser om at utbygging skal skje i bestemt rekkefølge, og at et område ikke kan tas i bruk til utbygging før tekniske anlegg og samfunnstjenester som energiforsyning, transport og vegnett, helse - og sosialtjenester, barnehager, skoler, friområder, lekeplasser mv. er tilstrekkelig etablert. Bestemmelsen tilsvarer i hovedsak rekkefølgebestemmelsen i 20-4 i g jeldende plan - og bygningslov. Bestemmelsen gir hjemmel for å klargjøre krav om opparbeiding av teknisk infrastruktur. Den kan knytte seg til rekkefølgebestemmelser om slik infrastruktur. Det kan også gjelde krav etter bestemmelsene i plan - og bygningslove n kapittel 28 om at infrastrukturen opparbeide som vilkår for å godkjenne byggetiltak direkte i medhold av kommuneplanens arealdel.» I veileder om utarbeiding av reguleringsplaner etter plan - og bygningsloven, Versjon av 22. februar 2011 «Det kan gis bestemmelser om rekkefølge og tidsplan for utbygging av ulike byggeområder, herunder om samtidig ferdigstillelse av boliger og anlegg og fellestiltak som skoler, barnehager, lekearealer, sykkel - og gangveger m.v. Slike bestemmelser kan også brukes for å si kre at område som er regulert til utbyggingsformål ikke kan bebygges før tilfredsstillende vannforsyning, kommunikasjon, elektrisitetsforsyning og tilgang på samfunnstjenester er etablert.» Det er således presisert at kjerneområdet for hjemmelen til å gi b estemte krav til rekkefølge for utbygging for å sikre teknisk og sosial infrastruktur for nye tiltak innenfor planområdet. I denne sammenheng må det å tilrettelegge for friluftsliv fra hyttene anses som et relevant krav, jf. at sykkelvei er spesielt nevnt. 6 ( 8 )
En rekkefølgebestemmelse innebærer at et areal ikke kan bygges ut før rekkefølgekravet er oppfylt, eller det gis dispensasjon fra kravet. Ofte vil dispensasjonen gis i forbindelse med inngåelse av en utbyggingsavtale. 3.4.1 Utbyggingsavtale Innholdet i utbygg ingsavtaler er regulert i plan - og bygningsloven 17-3 og Sak sbehandlingsforskriften 18-1. Etter 17-3 første ledd kan en utbyggingsavtale gjelde forhold som kommunen har gitt bestemmelser om i arealdelen til kommuneplan eller reguleringsplan. Regelen setter skranker for hva avtalen kan gå ut på, ved at den bare kan inneholde elementer som kan vedtas og er vedtatt i bindende plan. Bestemmelsen innebærer at avtalen ikke kan utvide kommunens planmyndighet eller legge strengere føringer for det enkelte pro sjekt enn det som følger av den tilhørende reguleringspla nen. Avtalen kan imidlertid presisere innholdet i planbestemmelser. Oppfyllelsen av forutsetninger, f or eksempel i rekkefølgekrav, omfattes ikke av første ledd, men omhandles særskilt i bestemmelsens t redje ledd. Eventuelle vilkår i avtale ut over planens bestemmelser kan bare skje etter særskilt angitte hjemler i andre, tredje og fjerde ledd i 17-3. Tredje ledd lyder: «Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen.» Bestemmelsen åpner for at avtalen kan gå ut på at tiltakshaver besørger eller helt eller delvis bekoster infrastrukturtiltak som er nødvend ige for å gjennomføre tiltaket. Ved denne formuleringen gis partene anledning til å velge om utbygger skal sørge for den fysiske gjennomføringen av det avtalte tiltaket, eller bidra økonomisk til kommunens gjennomføring av tiltaket. I første punktum siktes det først og fremst til bidrag til oppføring av infrastruktur som kan pålegges etter lov, som opparbeidelse av vei, vann og avløp etter plan - og bygningsloven 18-1 eller sikr ing mot fare eller vesentlig ulempe fra natur - og miljøforhold etter 28-1. De t kan også kreves deltakelse i opparbeidelse av andre infrastrukturtiltak. Som regel vil disse fremgå av rekkefølgebestemmelser til planen. Disse betegnes som såkalte anleggsbidrag. Anleggsbidrag er vanligvis en betegnelse på avtalte bidrag fra private utb yggere til kommunen, for å dekke hele eller deler av kommunens utgifter til etablering av infrastruktur. Bidragene betales da ofte til et fond el ler lignende som kommunen benytter til finansiering av større infrastrukturtiltak. Forutsatt at reglene i plan - og bygningsloven følges, er det ikke i seg selv ulovlig å inngå avtale om anleggsbidrag. Utbyggingsavtaler skal være utslag av en konkret vurdering og dekke et konkret behov knyttet til planen og tiltaket. Det følger av forarbeidene at anleggsbidrag skal dekke fremtidige behov. Dersom infrastrukturen allerede er etablert, vil det derfor ikke være mulig å benytte avtale/anleggsbidrag. Dette betyr at grunneierne må ha forpliktet seg til avtalen på forhånd. 7 ( 8 )
Det er videre presiser t i bestemmelsen at det bare kan stilles krav om opparbeidelse av nødvendig infrastruktur. Dette presiserer videre i andre og tred je punktum til at tiltakene må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser ette r avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen. Hva som er nødvendig er komme ntert i forarbeider og praksis. Bestemmelsen viser til at tiltaket skal være forholdsmessig når det gjelder tiltakets belastning på omgivelsene. Det aktuelle tiltaket skal vurderes opp mot selve utbyggingens art og omfang. Det må vurderes konkret hvilken belastning den aktuelle utbyggingen påfører kommunen. Dette legger begrensing er for hva som lovlig kan avtales i en utbyggingsavtale mellom kommune og grunneiere. Forutsetningen for en slik avtale er at størrelsen på utbyggers forpliktelse ikke overstiger lovens ramme. Som det fremgår ovenfor, er det en snevrere grense for hva man kan inngå utbyggingsavtale om, i forhold til hva som kan gis som rekkefølgebestemmelse. Når det gjelder sakligheten av krav om utbyggingsavtale for skiløype alene, har departementet uttrykt skepsis til om dette kan omfattes av en rekkefølgebestemmelse. Im idlertid er det presisert at dette er en sykkelvei, og dette må anses å falle innenfor det man kan reguleres gjennom en utbyggingsavtale. Det kan derfor etter min mening anses sannsynlig at det vil være saklig å inngå en utbyggingsavtale om opparbeidelse av skitrekk/sykkelvei. På den annen side kan det reises innvendinger mot den økonomiske belastningen opparbeidelsen av traseen vil utgjøre, sett hen til den begrensede utbyggingen planen vil medføre. Det er derfor fare for at en avtale om dekning av hele trassen kan anses som uforholdsmessig. Et alternativ kan være å nedlegge forbud mot tiltak etter lovens kapittel 13 for de andre arealplanene i nærheten, og innføre den samme rekkefølgebestemmelsen for disse. 8 ( 8 )