RAPPORT FORVALTNINGSREVISJON 2009 Økonomistyring i helse- og sosialsektoren ALTA KOMMUNE
FORORD Dette prosjektet har bakgrunn i Plan for forvaltningsrevisjon 2008-2010 vedtatt av kommunestyret i Alta den 23. juni 2008 (sak 26/08). Det framgår av planen at det skal gjøres en undersøkelse av økonomistyring i helse- og sosialsektoren. Prosjektgruppa har bestått av forvaltningsrevisor Runar Rushfeldt Hanssen, som har vært prosjektleder, og fagansvarlig forvaltningsrevisor Bente Willumsen, som har vært prosjektmedarbeider og har foretatt kvalitetssikring av rapporten. Sluttrapporten er gjennomgått av revisjonssjef Tove Mathisen. Vår hovedkontaktperson i kommunen har vært helse- og sosialsjef Per Prebensen. Vi har også snakket med avdelingsleder på omsorg Mette Skipperud, avdelingsleder på bistand Siri Isaksen, økonomikonsulent Knut Johansen og budsjettansvarlig i kommunen Arne Dahler. I tillegg har vi snakket med flere virksomhetsledere. Vi takker for et positivt samarbeid.
INNHOLDSFORTEGNELSE 0. SAMMENDRAG... 1 0.1 FORMÅLET MED PROSJEKTET... 1 0.2 REVISORS VURDERINGER OG KONKLUSJONER... 1 0.3 ANBEFALINGER... 4 1. INNLEDNING... 5 1.1BAKGRUNN... 5 1.2 FORMÅL... 5 1.3 PROBLEMSTILLINGER... 5 1.4 REVISJONSKRITERIER... 6 1.4.1 Valgte kriterier... 6 1.4.2 Utdyping av kriteriene... 6 1.5 UTLEDNING AV UNDERPROBLEMSTILLINGER MED BAKGRUNN I KRITERIENE... 9 1.6 METODE... 10 1.6.1 Datainnsamling... 10 1.6.2 Avgrensing og begrensninger ved undersøkelsen... 10 1.6.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet... 11 2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER... 12 2.1 ORGANISERING... 12 2.2 SYKEFRAVÆR... 13 2.3 ØKONOMI... 14 3. HVORDAN ER SITUASJONEN PÅ HELSE- OG SOSIALSEKTOREN I ALTA SAMMENLIGNET MED ANDRE KOMMUNER?... 16 3.1 HVORDAN ER DEN ØKONOMISKE SITUASJONEN INNENFOR HELSE- OG SOSIALSEKTOREN I ANDRE KOMMUNER?... 16 3.2 HVORFOR ER ØKONOMISTYRINGEN I HELSE- OG SOSIALSEKTOREN SÅ VANSKELIG?... 16 3.3. HVORDAN ER RESSURSBRUKEN PÅ PLEIE- OG OMSORG I ALTA SAMMENLIGNET MED ANDRE KOMMUNER? 18 3.4 VURDERING... 21 3.5 KONKLUSJON... 23 4. ER ØKONOMISTYRINGEN I HELSE- OG SOSIALSEKTOREN TILFREDSSTILLENDE?... 24 4.1 ER BUDSJETTET REALISTISK?... 24 4.1.1 Er budsjettet basert på forventet utvikling?... 24 4.1.2 Er budsjettet fullstendig?... 27 4.1.3 Dekker budsjettet virksomhetenes ressursbehov?... 30 4.2 KONKLUSJON... 34 4.3 ER FORUTSETNINGENE FOR GOD ØKONOMISTYRING TIL STEDE?... 35 4.3.1 Er rammer og målsetninger utarbeidet og gjort kjent for virksomhetene?... 35 4.3.2 Er det lojalitet mot målsetninger og rammer?... 36 4.3.3 Har ledere tilgang til nødvendig økonomistyringsverktøy?... 38 4.3.4 Hvordan er økonomikompetansen hos ledere nedover i organisasjonen, og får disse hjelp til økonomistyringen?... 39 4.4 KONKLUSJON... 40 4.5 ER RAPPORTERINGEN GJENNOM ÅRET UTFØRT I HENHOLD TIL KRAVENE I LOV, FORSKRIFT OG REGLEMENT?... 41 4.5.1 Rapporteres det jevnlig om status og prognoser for økonomiutviklingen internt i administrasjon?.. 41 4.5.2 Er rapporteringen fra administrasjonen til det politiske nivå i henhold til regelverket?... 44 4.6 KONKLUSJON... 45 5. KONKLUSJONER... 46 5.1 HVORDAN ER SITUASJONEN I HELSE- OG SOSIALSEKTOREN I ALTA SAMMENLIGNET MED ANDRE KOMMUNER?... 46 Hvordan er den økonomiske situasjonen innenfor helse- og sosialsektoren sammenlignet med andre kommuner?... 46
Hvorfor er økonomistyringen så vanskelig i helse- og sosialsektoren?... 46 Hvordan er ressursbruken på pleie- og omsorgssektoren i Alta sammenlignet med andre kommuner?... 46 KONKLUSJON... 47 5.2 ER ØKONOMISTYRINGEN I HELSE- OG SOSIALSEKTOREN I ALTA KOMMUNE TILFREDSSTILLENDE?... 47 Er budsjettet realistisk?... 47 Er forutsetningene for god økonomistyring til stede?... 47 Er rapporteringen gjennom året utført i henhold til kravene i lov, forskrift og reglementet?... 48 KONKLUSJON... 48 5.3 AVSLUTTENDE KOMMENTARER... 49 6. ANBEFALINGER... 50 LITTERATURLISTE... 51 TABELLOVERSIKT Tabell 1: Kontrollspørsmål til underproblemstillingene... 9 Tabell 2: Sykefravær Alta kommune... 13 Tabell 3: Budsjett og regnskap Helse- og sosialsektoren tall i kr... 14 Tabell 4: Pleie- og omsorg Alta, 2007... 18 Tabell 5: Kostnader og antall brukere som mottar ressurskrevende tjenester... 20 Tabell 6: Antall psykisk utviklingshemmede per innbygger, 2007... 21 Tabell 7: Enhet: Egne boliger m/ heldøgnsomsorg... 28 Tabell 8: Regnskap og budsjett: Omsorgsavdelingen... 31 Tabell 9: Regnskap og budsjett: Bistandsavdelingen... 32 FIGUROVERSIKT Figur 1: Organisering av helse- og sosialsektoren... 12
0. SAMMENDRAG 0.1 Formålet med prosjektet Formålet med prosjektet har vært å undersøke hvordan økonomistyringen i helse- og sosialsektoren blir ivaretatt i Alta kommune. Dette er blitt vurdert opp mot lovverk, kommunens egne reglement og teoretisk rammeverk for intern kontroll. 0.2 Revisors vurderinger og konklusjoner Under følger en oppsummering av revisors funn og konklusjoner. 0.2.1 Hvordan er situasjonen i helse- og sosialsektoren i Alta sammenlignet med andre kommuner? Hvordan er den økonomiske situasjonen innenfor helse- og sosialsektoren i andre kommuner? En sammenlikning av 10 kommuner i Vest Finnmark viser at ni av ti kommuner hadde overforbruk på pleie- og omsorgsektoren i 2007. Merforbruket i forhold til budsjettet indikerer at den økonomiske situasjonen innenfor helse- og sosialsektoren er problematisk. Hvorfor er økonomistyringen i helse- og sosialsektoren så vanskelig? Forskere har pekt på flere ulike faktorer som bidrar til å gjøre økonomistyring innenfor helseog sosialsektoren vanskelig. Vi har her trukket frem noen av de mest sentrale faktorene: Den menneskelige faktor. Det er stor usikkerhet knyttet til å fastsette målsetninger og vurdere forbruk innenfor helse- og omsorgssektoren. Mange uforutsette hendelser gjør at planlegging og risikovurdering er vanskelig. Veksten i helsesektoren. Den ekstreme veksten innenfor helse- og omsorgssektoren er en stor utfordring. Særlig er det problematisk å rekruttere nok fagfolk og generelt å få inn folk med kompetanse. Økonomi i forhold til lovverk og fagkompetanse. Lovverket gir rettigheter i forhold til visse helsetjenester. Det betyr at kommunen ikke alltid kan si stopp når budsjettet er overskredet. I tillegg vil fagfolk trolig tenke mer på fag enn på budsjett. Omstilling. Mange endringer og reformer fører med seg usikkerhet, arbeidspress og kan føre til et negativt arbeidsklima. Hvordan er ressursbruken i pleie- og omsorgssektoren i Alta sammenlignet med andre kommuner? En gjennomgang av KOSTRA-tall viser at det er forskjell mellom kommunene når det gjelder ressursbruk til helse- og omsorgssektoren. Alta kommune har lave netto driftsutgifter sammenlignet med kommunegruppe 12. Hjemmetjenestene har lave til middels driftsutgifter per innbygger, samtidig som kommunen har brukbar dekningsgrad på området. Det kan indikere at kommunen har en effektiv hjemmetjeneste. Når det gjelder pleie- og omsorg i institusjoner ser vi at dekningsgraden er relativt høy, og at enhetsprisen er særlig høy sammenlignet med andre kommuner. Dette kan være en indikasjon på at driften av de kommunale institusjonene er lite produktiv. Alta kommune har hatt overforbruk på pleie- og omsorgssektoren, men samtidig viser KOSTRA-tallene at kommunen bruker en lavere andel av netto driftsutgifter til pleie- og omsorg enn noen av sammenligningskommunene og særlig - 1 -
kommunegruppe 12. I tillegg har kommunen en del brukere som er særlig kostnadskrevende. Kommunen har også et relativt høyt antall psykisk utviklingshemmede. Mye av kostnadene for dette blir imidlertid refundert, noe som kan være en annen faktor som bidrar til de relativt lave netto driftsutgiftene. 0.2.2 Konklusjon Den økonomiske situasjonen på helse- og sosialsektoren er problematisk i mange kommuner. Vi har pekt på at veksten i helsesektoren, økonomi versus fag og lov, omstillingspress og den menneskelige faktoren er fire av hovedfaktorene som kan være årsaker til at økonomistyring er vanskelig på helse- og sosialsektoren. Det fremgår av KOSTRA vurderingene at kommunen netto bruker relativt lite ressurser på pleie- og omsorgssektoren. Ser vi på bruttotall er situasjonen annerledes. Her ser vi at kommunen har dyre kommunale institusjonsplasser. Kommunen har videre høye kostnader på grunn av brukere som mottar ressurskrevende tjenester. Antall psykisk utviklingshemmede i kommunen er også høyt. Disse to momentene er med på å øke bruttotallene, men på grunn av at kommunen får refusjoner og tilskudd for disse gruppene så er nettobildet noe annerledes. Alta kommune har dermed mange av de samme problemene i forhold til økonomien på helseog sosialsektoren som andre kommuner. Kommunen skiller seg likevel ut på enkelte punkter, som nevnt over. 0.2.3 Er økonomistyringen i helse- og sosialsektoren i Alta kommune tilfredsstillende? Er budsjettet realistisk? Avvik mellom budsjett og regnskap er ikke ensbetydende med at budsjettet er urealistisk. Det kan for eksempel ha kommet nye vedtak og ressurskrevende brukere gjennom året som har ført til økte kostnader, eller lønnsoppgjøret eller sykefraværet kan ha ført til høyere kostnader enn forutsatt. Men hvis det over et par år er betydelig diskrepans 1 mellom budsjett og regnskap, bør enten rammene styrkes eller aktiviteten reduseres gjennom politiske vedtak. I kommuneloven og forskrift om årsbudsjett stilles det krav om realistiske budsjetter, og det er grunn til å mene at realismen i de opprinnelige budsjettene for helse- og sosial i 2007 og 2008 ikke har vært god. Dette gjelder særlig omsorgsavdelingens budsjetter. Kommunen har i hovedsak hatt budsjetter som har vært fullstendig, men på virksomhetsnivå er det likevel påvist underposter som det ikke har vært budsjettert for. Kommunen har ikke utarbeidet budsjetter som godt nok bygger på forventet utvikling. Det er derfor revisjonen sin oppfatning at budsjettene på helse- og sosialsektoren i 2007 og 2008 ikke i tilstrekkelig grad har dekt virksomhetenes ressursbehov, i forhold til eksisterende drift og struktur. 2 Er forutsetningene for god økonomistyring til stede? Revisjonen mener at forutsetningene for god økonomistyring bare til dels har vært til stede i helse- og sosialsektoren. Vedtatte rammer er kjent for avdelingslederne, men de er ikke godt nok kjent blant alle virksomhetslederne. Både på avdelingsnivå og virksomhetsnivå er det et ønske om å være lojale overfor budsjettet. Den sterkeste lojaliteten ligger likevel til det faglige, det vil si å yte bistand og omsorg. Merforbruket i omsorgsavdelingen kan ikke forklares med illojalitet, men er heller knyttet opp mot at avdelingen har hatt urealistiske 1 Avvik 2 Her er det viktig å huske på at revisjonen hovedsakelig bare har sett på omsorgsavdelingen og bistandsavdelingen. Dette betyr at det er mulig at andre enheter og avdelinger, i helse- og sosialsektoren har hatt realistiske budsjett der enhetenes ressursbehov har vært dekt. - 2 -
budsjett. Revisjonen mener at det er beklagelig at budsjettet ikke i større grad har vært styrende for driften av omsorgsavdelingen. Omsorgsavdelingen har ikke hatt tilstrekkelige rutiner for oppfølging av forbruk og kommunikasjon om budsjettet. Dette er imidlertid allerede i utbedring. Helse- og sosialsektoren har i utgangspunktet tilstrekkelig med verktøy for å utøve økonomistyring. Det er imidlertid beklagelig at ikke alle virksomheter i bistandsavdelingen og omsorgsavdelingen har hatt tilgang til Agresso slik at de kan følge med på eget forbruk. Revisjonen mener det er positivt at kommunen og helse- og sosialsektoren nå jobber med å gi virksomhetslederne på helse- og sosialsektoren tilgang til, og opplæring i, regnskapssystemet Agresso 5,5. Økonomikompetansen i helse- og sosialsektoren er varierende. På avdelingsnivå er det få med økonomiutdanning, men enkelte har god realkompetanse på økonomi. 3 Sektoren har også en egen økonomikonsulent som hjelper til med økonomien. Er rapporteringen gjennom året utført i henhold til kravene i lov, forskrift og reglementet? Revisjonen har avdekket mangelfulle rutiner for intern kontroll og rapportering. Det har i liten grad vært gjennomført rapportering utover kvartalsrapportene mellom virksomhetsnivået og avdelingsnivået i omsorgsavdelingen. 4 Dette gjelder hovedsakelig før våren 2008. Vi mener at dårlige rapporteringsrutiner, og dårlig intern kontroll, var en viktig årsak til at forskjellene mellom tredje kvartalsrapporten og regnskapet for 2007 ble så store. Administrasjonen har rapportert tilstrekkelig antall ganger til politisk nivå, men vi er kritisk til kvaliteten på innholdet i rapporteringen i forbindelse med tredje kvartalsrapporten i 2007. På grunn av at reglene for inntektsføring av statlige refusjoner for ressurskrevende tjenester til og med 2007 var slik at inntektene skulle føres året etter at kostnadene påløp, bidro nye brukere med ressurskrevende tjenester gjennom året til underskudd/merforbruk i regnskapet. Ved rapportering til politisk nivå burde det ha vært bedre opplyst om dette, særlig i 2007 da dette utgjorde en betydelig forklaringsfaktor for merforbruket. 0.2.4 Konklusjon Økonomistyringen på helse- og sosialsektoren har ikke vært tilfredsstillende i den undersøkte perioden. Revisjonen oppfatter det slik at realismen i de opprinnelige budsjettene til helse- og sosialsektoren ikke har vært god i årene 2007 og 2008, dette gjelder særlig for omsorgsavdelingen. Det korrigerte budsjettet for 2007 var heller ikke realistisk, mens budsjettet for 2008 ble oppjustert til et realistisk nivå i korrigert budsjett. Budsjettet for 2007 var ikke godt nok basert på forventet utvikling, dekket ikke virksomhetenes ressursbehov og var heller ikke fullstendig. Det samme gjelder sektorens opprinnelige budsjett for 2008. Revisjonen mener at forutsetningene for god økonomistyring har bare til dels vært til stede i helse- og sosialsektoren i den undersøkte perioden. Dette begrunnes blant annet med at de fleste virksomhetslederne ikke har hatt tilgang til regnskapene gjennom Agresso, og at de dermed ikke har hatt muligheten til å følge med på sitt eget forbruk. Videre har ikke internkontrollen og rapporteringsrutinene vært gode nok. Sistnevnte gjelder særlig for omsorgsavdelingen. Rapporteringen til politisk nivå er utført i henhold til kravene i lov, forskrift og reglement, men det kan argumenteres for at innholdet i rapporteringen til kommunestyret i forbindelse med tredje kvartalsrapport 2007 ikke var tilfredsstillende. 3 Avdelingsleder på bistand har en bachelorgrad i økonomi, ledelse og administrasjon. 4 Bistandsavdelingen har hovedsakelig gode rapporteringsrutiner. - 3 -
0.2.5 Avsluttende kommentarer Det er viktig å understreke at vi ikke har grunnlag for å si at forbruket i helse- og sosialsektoren kunne vært mindre med bedre økonomistyring. Det er allikevel alltid en fordel å kjenne den økonomiske situasjonen best mulig, slik at man ut fra dette kan gjøre eventuelle/mulige grep. Det er avgjørende for en god økonomistyring at det eksisterer et system for intern kontroll med overvåking og rapportering. Det er imidlertid ingen garanti for at dette vil føre til mindre forbruk i forhold til budsjettet. Likevel vil god økonomistyring gi bedre grunnlag for å foreta grep eller justeringer i forhold til økonomien. Vi vil også gjøre oppmerksom på at administrasjonen allerede har tatt tak i mange av de forholdene vi peker på i rapporten, og at det har vært en økt fokusering på økonomistyring i løpet av den reviderte perioden. Det er trolig at disse prosessene og det økte fokuset på økonomi har bidratt til det positive resultatet for sektoren i 2008. 0.3 Anbefalinger På bakgrunn av hovedfunnene i undersøkelsen vil revisjonen gi følgende anbefalinger: Kommunen bør utarbeide budsjetter for helse- og sosialsektoren som er realistiske og bygger på forventet utvikling. Kommunen bør utarbeide rutiner for at helse- og sosialsektorens budsjetter bygger mer på brukerdata og faktisk aktivitet. Kommunen bør i større grad involvere avdelingsledere og virksomhetsledere i budsjettprosessen på helse- og sosialsektoren. Kommunen bør i større grad bevisstgjøre helse- og sosialsektorens ledere på virksomhetsnivå på budsjettet og rammen for sin virksomhet. Kommunen må lage bedre rutiner for intern kontroll og overvåkning av forbruket på helse- og sosialsektoren. Kommunen bør legge til rette for at også virksomhetsledere i helse- og sosialsektoren får tilgang og innsyn i Agresso. Kommunen bør gjennomgå rapporteringsrutinene for helse- og sosialsektoren. - 4 -
1. INNLEDNING 1.1Bakgrunn Dette prosjektet har bakgrunn i Plan for forvaltningsrevisjon 2008-2010 vedtatt av kommunestyret i Alta den 23. juni 2008 (sak 26/08). Av planen framgår det at det skal gjennomføres en undersøkelse av økonomistyringen i helse- og sosialsektoren. Bakgrunnen er at helse- og sosialsektoren i kommunen over flere år har hatt problemer med å holde driften innenfor vedtatte budsjettrammer. Det har særlig vært stort overforbruk på omsorgsavdelingen. Overforbruket har blitt forklart med høyt sykefravær, bruk av vikarer og overtid. 1.2 Formål Formålet med prosjektet har vært å undersøke hvordan økonomistyringen i helse- og sosialsektoren blir ivaretatt i Alta kommune. 1.3 Problemstillinger Prosjektet har følgende hovedproblemstillinger: 1. Hvordan er situasjonen i helse- og sosialsektoren i Alta sammenlignet med andre kommuner? 2. Er økonomistyringen i helse- og sosialsektoren i Alta kommune tilfredsstillende? For å besvare problemstilling nummer én har vi sammenliknet Alta kommune med andre kommuner ved hjelp av årsregnskap og årsberetninger og ved hjelp av KOSTRA-tall. Vi har også sett på teori og forskning om økonomistyring i helse- og sosialsektoren generelt. Problemstilling nummer to er hovedproblemstillingen, og omfatter flere spørsmål og vurderinger i forhold til de utvalgte revisjonskriteriene. Underproblemstillingene presenteres etter en gjennomgang av revisjonskriteriene. - 5 -
1.4 Revisjonskriterier 1.4.1 Valgte kriterier Revisjonskriterier er samlebetegnelsen på de krav og forventninger som brukes i den enkelte forvaltningsrevisjon for å vurdere den reviderte virksomhet. Kriteriene holdes opp mot faktagrunnlaget, og danner basis for de analyser og vurderinger som foretas, og de konklusjoner som trekkes. Revisjonskriteriene i denne undersøkelsen er utledet fra: Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25.9.92 (Kommuneloven) Forskrift om årsbudsjett (for kommuner og fylkeskommuner) av 15.12.2000 Budsjett/Økonomireglement for Alta kommune Delegasjonsreglement for Alta kommune Intern kontroll i kommunen 5 1.4.2 Utdyping av kriteriene Kommuneloven I kommunelovens 44 er slått det fast at kommunestyret årlig skal vedta en rullerende økonomiplan. Det er få formkrav til økonomiplanen. Et generelt krav er imidlertid at den skal gi et realistisk anslag over forventede utgifter og prioriterte oppgaver i planperioden, og at planen skal være satt opp på en oversiktlig måte. Det er videre slått fast i kommuneloven 45 at kommunestyret innen utgangen av året skal vedta et budsjett for det kommende kalenderår, og i 46 er det stilt krav til årsbudsjettets innhold. I 46.1 heter det at årsbudsjettet er en bindende plan for bruken av kommunens midler i budsjettåret, mens det i 46.3 slås fast at årsbudsjettet skal være realistisk, og at det skal fastsettes på grunnlag av de inntekter og utgifter som kommunen eller fylkeskommunen kan forvente i budsjettåret. Årsbudsjettets bindende virkning understrekes i 47 der det står at kommunestyrets bevilgninger i årsbudsjettet er bindende for underordnede organer. Skjer det endringer i løpet av budsjettåret som kan få betydning for de inntekter og utgifter som årsbudsjettet bygger på, skal rådmannen gi melding til kommunestyret, som må foreta de nødvendige endringer i budsjettet. Forskrift om årsbudsjett Reglene om årsbudsjett er utdypet i Forskrift om årsbudsjett. Her heter det blant annet i 6 at det i tilknytning til årsbudsjettet skal gjøres rede for de grunnleggende prinsipper kommunen har benyttet ved framstilling av årsbudsjettet. En beskrivelse av organiseringen av arbeidet med årsbudsjettet skal inngå i redegjørelsen. Det er videre stilt krav til årsbudsjettets innhold og inndeling. Årsbudsjettet skal være stilt opp slik at alle forventede inntekter, innbetalinger og bruk av avsetninger, samt utgifter, utbetalinger og avsetninger i året tas med. Av 10 framgår det at administrasjonssjefen gjennom budsjettåret skal legge fram rapporter for kommunestyret som viser utviklingen i inntekter og innbetalinger og utgifter og utbetalinger i henhold til det vedtatte årsbudsjett. Dersom administrasjonssjefen finner rimelig grunn til å anta at det kan oppstå nevneverdige avvik i forhold til vedtatt eller regulert årsbudsjett, skal det i rapportene til kommunestyret eller fylkestinget foreslås nødvendige tiltak. 5 Her vil vi bruke flere teoretikere og bøker, blant annet: Intern kontroll et integrert rammeverk, Oversettelse av COSO rapporten. Cappelen Akademiske forlag: Oslo 1996, og Økonomisk intern kontroll i kommunen, Brattli, 1996. I tillegg brukes ny rapport om risikostyring utgitt av Norges revisorforbund i 2005. - 6 -
Budsjett/økonomireglement for Alta kommune Budsjett/økonomireglementet beskriver hovedreglene for den økonomiske styringen av kommunen. Reglementet viser sammenhengen mellom kommunens planer og rapporter og hva som må inngå i disse. Det inneholder også informasjon om hvordan budsjettprosessen skal foregå og hvordan de enkelte sektorene skal være involvert i rådmannens arbeid med økonomiplan og årsbudsjett. I tillegg inneholder reglementet bestemmelser om hvilke organer som har ansvaret for oppfølgingen av de ulike budsjettformål i løpet av året og hvordan eventuelle avvik skal rapporteres/behandles. Delegasjonsreglement for Alta kommune Delegasjonsreglementet inneholder bestemmelser om hvordan delegert myndighet er plassert i organisasjonen, herunder delegasjon til ordfører, formannskapet, hovedutvalg, administrasjonsutvalg og rådmannen. Standard for intern kontroll God økonomistyring forutsetter at ledelsen har nødvendig oversikt og kontroll av driften slik at denne kan gjennomføres som planlagt og innenfor vedtatte budsjettrammer. Økonomistyring krever videre løpende oversikt og kontroll med faktisk ressursbruk. Løpende budsjettkontroll skal gi oversikt og svar på hvor mye av ressursene allokert i budsjettet som er brukt og hvor mye som gjenstår. Det er særlig viktig å ha kontroll på eventuelt merforbruk. Prognoser for resten av året utarbeides med utgangspunkt i regnskapsrapportene og med kunnskap om planlagt drift og forventet kostnadsnivå for gjenværende periode. I undersøkelsen av økonomistyringen har vi derfor benyttet oss av anerkjent teori om intern kontroll for å supplere vurderingene rundt revisjonskriteriene. En internasjonal anerkjent modell for intern kontroll, der økonomistyringen er et viktig element, utgjør hoveddelen av teorien. Det sentrale momentet her er at hvis organisasjonen lever opp til punktene presentert i teorien om intern kontroll, så vil mye av forutsetningene for god økonomistyring være til stede. Intern kontroll defineres som: Intern kontroll defineres i videste forstand som en prosess, iscenesatt og gjennomført av foretakets styrende organer, ledelse og ansatte. Den utformes for å gi rimelig sikkerhet vedrørende måloppnåelse innen følgende områder: Målrettet og effektiv drift Pålitelig intern og ekstern rapportering Overholdelse av gjeldende lover, regler og vedtak Det er fem sentrale komponenter i rammeverket som utgjør grunnlaget for å oppfylle de tre nevne målsetningene. Disse fem er kontrollmiljø, risikovurderinger, kontrollhandlinger, informasjon og kommunikasjon samt overvåkninger. Kontrollmiljø Kontrollmiljøet består av verdigrunnlaget, holdninger og atferd, og setter standard for ansattes holdning til kontroll. Kontrollmiljøet avspeiler hele organisasjonen, og danner grunnlaget for de øvrige kontrollkomponentene. Kontrollmiljøet for økonomistyringen er avhengig av de menneskene som skal utøve den. Klarer organisasjonen å få medarbeidere som er faglig kompetent og motivert med gode verdier og holdninger, har virksomheten et godt utgangspunkt for økonomistyring på området. - 7 -
Risikovurderinger Virksomheter må forholde seg til en rekke risikoområder som påvirkes av eksterne og interne forhold. Med risiko menes forhold som kan hindre måloppnåelse. For eksterne forhold kan risikoen være knyttet til markedsmessige endringer i etterspørselen, lovendringer, endringer i politiske prioriteringer, endring i skatteinntekter med mer, mens for interne forhold kan risikoen være knyttet til organisering, ansattes kompetanse, organisasjonskultur og så videre. Risikovurdering består i å identifisere risikoområdene. Risikovurdering vil eksempelvis være viktig under utarbeidelsen av budsjett og planer. I tillegg er det viktig å håndtere endringer og uforutsette hendelser når man skal styre driften innenfor vedtatte økonomiske rammer og mål. Kontrollhandlinger Kontrollhandlinger dreier seg som handlingsplaner og risikohåndtering, og bør utformes som en integrert del av virksomheten. Valg av kontrollhandlinger bør vurderes i forhold til kostnad og nytte av redusert risiko. God og fornuftig risikohåndtering innebærer å prioritere kontroll av utviklingen på områder som kan få vesentlige konsekvenser hvis forutsetningene svikter. Informasjon og kommunikasjon Tilgangen på økonomisk informasjon er viktig som styringsinformasjon for ledelsen og de politiske beslutningstakerne. Budsjettering innebærer ofte planlegging og beslutning under usikkerhet. Desto større usikkerheten er, desto viktigere er den økonomiske informasjonen som forutsetning for økonomistyringen. Det er i tillegg viktig at den økonomiske rapporteringen og oppfølgingen gjennom året er aktuell og av god kvalitet. Informasjon bør være oppdatert til enhver tid og skje så ofte at ansvarlig beslutningsinstans kan gjøre nødvendige prioriteringer og beslutte hvilket tiltak som eventuelt må iverksettes. Overvåkning Resultater bør overvåkens og følges opp mot de mål som er fastsatt. Forutsetningene som ligger til grunn for virksomhetens mål bør gjennomgås med jevne mellomrom. Det bør utarbeides og gjennomføres oppfølgingsrutiner for å sikre at nødvendige endringer eller handlinger blir utført. Økonomistyring er i denne sammenhengen en prosess som vurderer hvor godt dette fungerer over tid. Det er derfor behov for kontinuerlig vurdering av økonomistyringen. KOSTRA-tall I tillegg til de overnevnte kriteriene vil vi benytte oss av KOSTRA-tall for å drøfte underproblemstilling tre under problemstilling én. KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. KOSTRA baseres på elektronisk innrapportering fra kommunene til SSB. Statistisk sentralbyrå har foretatt en gruppering av kommunene basert på folkemengde, bundne kostnader per innbygger og frie disponible inntekter per innbygger. Alta kommune tilhører KOSTRA-gruppe 12 som er middels store kommuner med middels bundne kostnader per innbygger og høye fire disponible inntekter. Vi har her sammenlignet Alta kommune med Hammerfest, Sør-Varanger og Vadsø, som tilhører samme KOSTRA-gruppe, et gjennomsnitt for KOSTRA-gruppe 12 og et gjennomsnitt for kommunene i Finnmark. Vi vil sammenligne noen aktuelle variabler innen pleie- og omsorgstjenesten når det gjelder prioritering, dekningsgrad og produktivitet. - 8 -
1.5 Utledning av underproblemstillinger med bakgrunn i kriteriene På bakgrunn av problemstillingene og revisjonskriteriene har vi utledet noen spørsmål som vil besvares i undersøkelsen: PB1: Hvordan er situasjonen i helse- og sosialsektoren i Alta sammenlignet med andre kommuner? Hvordan er den økonomske situasjonen innenfor helse- og sosialsektoren i andre kommuner? Hvorfor er økonomistyringen i helse- og sosialsektoren så vanskelig? Hvordan er ressursbruken på pleie- og omsorgssektoren i Alta sammenlignet med andre kommuner? PB2: Er økonomistyringen i helse- og sosialsektoren i Alta kommune tilfredsstillende? Er budsjettet realistisk? Er forutsetningene for god økonomistyring til stede? Er rapporteringen gjennom året utført i henhold til kravene i lov, forskrift og reglement? Tabell 1: Kontrollspørsmål til underproblemstillingene Underproblemstillinger Kontrollspørsmål Revisjonskriterier Er budsjettet realistisk? 1. Er budsjettet basert på forventet utvikling? 2. Er budsjettet fullstendig? 3. Dekker budsjettet virksomhetenes ressursbehov? Kommunelovens 44, 45, 46 og 47 Budsjettreglement og delegasjonsreglement Alta kommune Er forutsetningene for god økonomistyring til stede? 4. Er rammer og målsetninger utarbeidet og gjort kjent for virksomhetene? 5. Er det lojalitet mot målsetninger og rammer? 6. Har ledere tilgang til nødvendig økonomistyringsverktøy? 7. Hvordan er økonomikompetansen hos ledere nedover i organisasjonen, og får disse hjelp til økonomistyringen? Forskrift om årsbudsjett Kommunelovens 44, 45 og 47 Rammeverk for intern kontroll Budsjett/Økonomireglement Alta kommune Er rapporteringen gjennom året utført i henhold til kravene i lov, forskrifter og reglement? 8. Rapporteres det jevnlig om status og prognoser for økonomiutviklingen internt i administrasjon? 9. Er rapporteringen fra administrasjonen til det politiske nivå i henhold til regelverket? Kommunelovens 47 Rammeverk for intern kontroll Budsjett/økonomireglement Alta kommune Budsjettforskriftens 10 Tabellen ovenfor viser hvordan underproblemstillingene er operasjonalisert ved hjelp av kontrollspørsmål utledet fra revisjonskriterier. Det er en klar sammenheng mellom de - 9 -
forksjellige underproblemstillingene. For at fortutsetningene for god økonomistyring skal være til stede er det nødvendig å ha produsert et realistisk budsjett, som baserer seg på forventet utvikling, er fullstendig og som dekker virksomhetenes ressursbehov. Videre må budsjettet være kjent nedover i organisasjonen og det må eksistere et ønske om å etterleve fastsatte rammer og mål. For å kunne gjøre dette er det nødvendig med verktøy som gjør ledere og ansatte i stand til å overvåke og kontrollere økonomien. Dernest er det helt sentralt at rapporteringen er god slik at reguleringer og beslutninger knyttet til økonomien blir gjort på rett nivå. 1.6 Metode 1.6.1 Datainnsamling Metode er samlebetegnelsen på de framgangsmåter som benyttes for å samle inn data som kan gi svar på problemstillingen i en undersøkelse. Metodene som er anvendt i denne undersøkelsen er dokumentanalyse og intervju. Vi har også benyttet tallmateriale fra SSB (KOSTRA). Det er foretatt intervju med helse- og sosialsjefen, personer fra økonomiavdelingen og ledere på ulike nivå innenfor sektoren (se vedlegg 2). I rapporten er virksomhetsledere anonymisert. Aktuelle dokumenter er budsjett, økonomiplan, virksomhetsplan, regnskap og årsmeldinger for de 3-4 siste årene. Vi har også sett på sentrale reglementer og politiske vedtak. 1.6.2 Avgrensing og begrensninger ved undersøkelsen Undersøkelsen er i hovedsak avgrenset til bistandsavdelingen og omsorgsavdelingen, som utgjør to av fem avdelinger under helse- og omsorgssektoren i Alta kommune. 6 Da det er omsorgsavdelingen som har hatt størst avvik mellom regnskap og budsjett, så har vi hatt størst fokus på denne avdelingen. Vi har brukt tre ulike begreper for å beskrive hvilket nivå i organisasjonen vi snakker om; sektornivå, avdelingsnivå og virksomhetsnivå. Virksomhetsnivået vil eksempelvis være et sykehjem, et botiltak med flere omsorgsboliger eller en sone for hjemmebasert omsorg. Tidsmessig er undersøkelsen avgrenset til 2007 og 2008. Vi har ikke sett på alle faktorene som påvirker økonomistyringen, men plukket ut noen sentrale momenter. Vi har sett på realismen i budsjettet og økonomirapporteringen. Videre har vi vurdert om kommunen har planer, målsetninger og verktøy som legger til rette for en forsvarlig økonomistyring. Vi har også stilt spørsmål ved lojaliteten til disse rammene, målene og planene. Vi kan ikke vurdere hvorvidt prioriteringer gjort av politikere er riktig. Vi kan eksempelvis ikke si om det er hensiktsmessig å ansette flere folk eller kutte stillinger i en gitt situasjon. Vi kan heller ikke ta stilling til faglige vurderinger som har innvirkning på økonomien. Dette er vurderinger som kommunen må gjøre selv. Det er imidlertid klart at slike vurderinger vil ha konsekvenser for økonomien. 6 Helse- og sosialsektoren inkluderer flere avdelinger, men det er tidsmessig ikke mulig å gå gjennom alle, vi har derfor valgt ut omsorgsavdelingen og bistandsavdelingen. Dette er de to avdelingene som tilsvarer det som i KOSTRA kalles pleie- og omsorgssektoren. Det har i denne rapporten vært et fokus på helse- og sosialsektoren som helhet, men hovedfokuset ligger på pleie- og omsorgsektoren (bistand og omsorgsavdelingen). - 10 -
1.6.3 Dataenes gyldighet og pålitelighet Med gyldige data menes at det skal være samsvar mellom formålet for undersøkelsen og de data som er samlet inn. Vi mener at data i denne undersøkelsen er egnet til å svare på problemstillingene, ved at vi har relevant og tilstrekkelig informasjon. Det er likevel viktig å være klar over at opplysningene i rapporten representerer et utvalg av fakta. Det har eksempelvis ikke vært ressurser til å intervju alle med lederansvar i omsorg og bistandsavdelingen. Antallet informanter synes imidlertid tilstrekkelig til å konkludere i forhold til problemstillingen. Hvis flere informanter uttrykker det samme så øker gyldigheten av dette funnet. På grunn av at intervjuer baserer seg på subjektive oppfatninger fra forskjellige personer, så har vi vært veldig forsiktig med å konkludere på bakgrunn av opplysningene som fremkommer i intervjuene. Bare når vi opplevde en klar tendens i flere av intervjuene, og det var mulig å triangulere dette med data fra dokumenter, som regnskap, har vi kommet frem til entydige konklusjoner. Med pålitelige data menes at data skal være mest mulig presise og nøyaktige. Dette er ivaretatt ved kvalitetssikring av faktaopplysningene som er framkommet fra dokumenter, og verifisering av faktaopplysninger framkommet i intervju og samtaler. Tilliten til analyseresultatene er styrket ved at data fra dokumenter og intervju er sammenliknet. Dette øker nøyaktigheten i undersøkelsen. Det er verdt å merke seg at KOSTRA-tall er blitt kritisert for å være unøyaktige. Vi velger likevel å bruke KOSTRA-tallene slik de fremstår. - 11 -
2. BAKGRUNNSOPPLYSNINGER 2.1 Organisering Figur 1: Organisering av helse- og sosialsektoren 7 Helse- og sosialsektoren har ansvaret for de kommunale helse- og omsorgstjenestene til befolkningen i Alta. Sektoren ledes av helse- og sosialsjef, og er organisert i fem avdelinger: sosialavdelingen, helseavdelingen, bistandsavdelingen, omsorgsavdelingen og rehabilitering. I tillegg til disse avdelingene kommer støttefunksjoner. Tidligere var også barnevernavdeling og barne- og ungdomsavdelingen en del av helse- og sosialsektoren, men disse avdelingen er nå flyttet ut av sektoren. Omsorgsavdelingen og bistandsavdelingen er de klart største avdelingene, og ledes av avdelingsledere med budsjettansvar. Omsorgsavdelingen Omsorgsavdelingen består av: Forkontor / stab Hjemmetjenesten Sykehjem Vertshuset eldresenter Frivillighetssentralen Trygdeboliger Kortidsplasser / avlastning Omsorgsboliger Omsorgslønn Støttekontakter Dagsenter for demente Hjemmetjenesten er delt opp i fire soner, mens det er fire kommunale sykehjem og to private sykehjem. Alle sykehjemmene har en virksomhetsleder, mens det i hjemmetjenesten er en leder for hver av de fire sonene. Omsorgsavdelingens hovedmål er å yte omsorgstjenester til eldre og pleietrengende. 7 Se vedlegg 3 for detaljert organisasjonskart over helse- og sosialsektoren. - 12 -
Bistandsavdelingen De sentrale tjenestene og tiltakene som inngår i avdelingas ansvarsområde er: Psykiatrisk enhet Botiltak med heldøgns pleie og omsorg (for psykisk utviklingshemmede og andre) Andre boliger med varierende tjenesteyting Avlastningstiltak Miljøarbeidertjeneste Praktisk bistand Brukerstyrt personlig assistent Støttekontakt Omsorgslønn Fritidstiltak (klubb, basseng, organisering av turer osv.) Dag- og arbeidssenter Alle boligene på bistandsavdelingen har egne virksomhetsledere som hovedsakelig har et faglig ansvar. Boligene ligger organisert rett under avdelingsleder, men det er én tiltaksleder som er leder for tiltaksboligene og som er involvert i økonomistyringen. 8 Bistandsavdelingens hovedmål er å yte bistand til personer over 18 år som ikke kan dra omsorg for seg selv. 2.2 Sykefravær Alta kommune har hatt høyt sykefravær i flere år, og det er en utfordring for kommunen å få ned sykefraværet. Som det fremgår av tabell 2 så er sykefraværet for helse- og sosialsektoren gjennomsnittlig noe høyere enn det totale fraværet i kommunen. Kommunen har klart å redusere sykefraværet noe fra 2007 til 2008. Tabell 2: Sykefravær Alta kommune 9 Helse- og Kommunen totalt sosialsektor 2005 9,91 % 9,29 % 2006 10,71 % 10,06 % 2007 12,29 % 11,55 % 2008 11,85 % 11,29 % Sykefraværet har blitt pekt på i årsmeldinger som en av hovedårsakene til at helse- og sosialsektoren i Alta kommune sliter med å holde seg innenfor de tildelte budsjettrammene. Årsakene til sykefravær kan være mange og sammensatte, mye slitasje og fysiske sykdommer kan eksempelvis være forklaringer. Det er også kjent at det er en sammenheng mellom arbeidsmiljø og sykefravær. Videre er det et faktum at helse- og sosialsektoren generelt i Norge har høyt sykefravær. Finnmark har også høyere fravær enn andre fylker, uten at vi skal gå inn på årsakene til dette her. Vi kan imidlertid konstatere at det høye sykefraværet i kommunen og på sektoren er med på å bidra til økte utgifter for kommunen. KOSTRA-tallene for pleie- og omsorgssektoren viser imidlertid at Alta kommer bedre ut på fravær i forhold til flere av kommunene vi sammenlignet med i 2007 (se kap. 3.3). 8 Se vedlegg 3 for fullstendig oversikt over organiseringen. 9 Tall fra personalavdelingen i Alta kommune. Det er verdt å merke seg at fraværstallene ikke er helt nøyaktig, på grunn av omorganisering i sektoren og problemer med fraværsregistreringer. - 13 -
2.3 Økonomi Tabell 3: Budsjett og regnskap Helse- og sosialsektoren tall i kr (se vedlegg 4 for opprinnelig budsjett) Tallene viser driftsresultat etter inntekter er trukket fra utgifter 10 Regnskap 2008 (ureviderte Korrigert Budsjett 2008 Regnskap 2007 Korrigert Budsjett 2007 Regnskap 2006 Korrigert Budsjett 2006 tall) Sosialavdeling 23 026 625 23 597 000 21 692 620 18 674 000 18 479 865 18 304 000 Barnevernavdeling Tatt ut 24 831 000 25 064 000 23 082 000 24 298 000 Barne- og ungeavdeling Tatt ut 19 563 000 17 185 000 16 837 000 15 935 000 Bistandsavdeling 55 021 420 61 123 000 62 548 636 62 976 000 57 665 000 56 759 000 Omsorgsavdeling 92 966 865 93 829 000 92 271 784 84 062 000 80 107 241 72 543 000 Rehabiliteringsavdeling 6 842 803 6 347 000 6 221 000 6 440 000 5 455 000 5 717 000 Helseavdeling 27 724 909 25 442 000 26 811 000 22 683 000 25 147 000 21 698 000 Hele sektoren 243 928 702 250 837 000 276 599 000 260 102 000 250 666 000 245 148 000 Helse sektoren uten avdelinger som er tatt ut 243 928 702 235 990 000 217 853 000 210 747 000 204 915 000 En sammenligning av regnskapene for 2006, 2007 og ureviderte tall for 2008 viser at ugiftene til sektoren har økt. I og med at barnevernsavdelingen og barn- og ungeavdelingen er blitt tatt ut av helse- og sosialsektoren fra 2008, så er ikke tallene for sektoren som helhet direkte sammenliknbare. Vi ser imidlertid at sektoren hadde en økning fra 2005 til 2007 på ca. 25 millioner kroner. Regnskapstallene for 2008 viser at kostnadene fortsetter å øke, men at økningen er mindre enn fra 2006 til 2007. Regnskapene i forhold til korrigert budsjett 2008 viser at sektoren for 2008 får et mindreforbruk på ca. 6,7 millioner kroner. Dette er etter at sektoren har fått tilført 19 millioner, samtidig som de ble bedt om å gjennomføre noen konkrete sparetiltak. Tallene for 2007 og 2006 viser at kommunen i 2007 fikk et merforbruket på ca. 16,5 millioner kroner, og på 5,5 millioner kroner i 2006. Omsorgsavdelingen har hatt den største økningen med cirka 12 millioner kroner fra 2006 til 2007. Ureviderte tall for 2008 viser at det i omsorgsavdelingen har blitt brukt mindre enn korrigert budsjett. Omsorgsavdelingen har klart å begrense sitt forbruk fra 2007, og opplever bare en liten økning i forhold til regnskapet for 2007. Bistandsavdelingen har mindreforbruk både i 2007 og i 2008. Helseavdelingen har i forhold til budsjettet for 2008 et relativt stort merforbruk, mens rehabiliteringsavdelingen holder sin budsjettramme. Sosialavdelingen holder budsjettene i 2006 og 2008, men fikk et merforbruk i 2007. 10 Tallene for sosialavdelingen, barnevernavdelingen og barne- og ungeavdelingen er ikke direkte sammenliknbar. De kan også inneholde små feil, avhengig av hvilke poster som er tatt med. - 14 -
I og med at vi i denne rapporten skal vurdere budsjettrealisme, så er det også interessant å se hvordan kommunens opprinnelige budsjett for helse- og sosialsektoren har vært (se vedlegg 4). Det er verdt å merke seg at sektorens tildeling i opprinnelig budsjett er basert på lønnsnivået 1. januar, budsjettregulering og at det settes av en reserve til lønnsoppgjøret. Når den faktiske virkningen av lønnsoppgjøret er kjent, reguleres det dekning til den enkelte sektor og virksomhet. For 2008 utgjorde det nesten 12 millioner kroner for helse- og sosialsektoren. Dette betyr at ikke alle avvikene mellom opprinnelig og korrigert budsjett innebærer at det har vært en urealistisk budsjettering. En sammenligning av opprinnelig budsjett og regnskap viser at kostnadene har økt mer enn det har vært tatt høyde for. Helse- og sosialsektoren har måttet gjøre relativt store reguleringer i forhold til det opprinnelige budsjettet. I driftsåret 2006 hadde sektoren et merforbruk på vel 24,6 millioner og i 2007 var det et merforbruk på cirka 29,1 millioner i forhold til det opprinnelige budsjettene. For 2008 er det ikke mulig å sammenligne hele sektorens opprinnelige budsjett, da kommunen tok ut to avdelinger fra sektoren, noe som gjør at det opprinnelige budsjettet ikke blir interessant på sektornivå. - 15 -
3. HVORDAN ER SITUASJONEN PÅ HELSE- OG SOSIALSEKTOREN I ALTA SAMMENLIGNET MED ANDRE KOMMUNER? 3.1 Hvordan er den økonomiske situasjonen innenfor helseog sosialsektoren i andre kommuner? En måte å vurdere dette på er å undersøke hvor mange kommuner som har overskridelser på budsjettene innenfor helse- og sosialsektoren. En kort gjennomgang av årsmeldinger for 2007 for kommunene i Vest-Finnmark viser at ni av ti kommuner hadde et merforbruk innenfor helse- og sosialsektoren. I de fleste kommunene lå store deler av merforbruket innenfor pleieog omsorg. 11 Stikkprøver i resten av landet tyder også på at dette er tilfellet i mange av landets kommuner. Merforbruket i forhold til budsjettet indikerer at den økonomiske situasjonen innenfor helse- og sosialsektoren er problematisk. 3.2 Hvorfor er økonomistyringen i helse- og sosialsektoren så vanskelig? Forskere har pekt på flere ulike faktorer som bidrar til å gjøre økonomistyring innenfor helseog sosialsektoren vanskelig. Vi vil her peke på noen aktuelle årsaksforklaringer. Dette kan hjelpe oss til å identifisere hva som skyldes lokale forhold, som den aktuelle kommunen kan ta tak i, og hva som skyldes kontekstuelle eller nasjonale forhold. Helse- og sosialsektoren har de siste årene vært gjennom flere omstillingsfaser, som mer eller mindre er forsøkt gjennomført på det nasjonale, regionale og kommunale plan. Denne omstillingsprosessen er i hovedsak influert av det vi kaller New Public Management NPM er hovedsakelig basert på økonomiske teorier hentet fra det private næringsliv, og skal være et virkemiddel for å øke produktiviteten og effektivisere offentlig sektor. Noen sentrale elementer er brukermedvirkning, økonomistyring og kostnadsberegning, mål og resultatstyring og delprivatisering. 12 NPM-inspirerte reformer har blitt forsøkt innført over hele verden, men med ganske ulikt innhold og resultater i de ulike landene. 13 Videre er det et faktum at behovet for helsetjenester og omsorg, og dermed antall årsverk innenfor sektoren, øker hvert år i Norge som en konsekvens av at vi får flere eldre mennesker. Kommunene er primærleverandør av helsetjenester, og som sådan den viktigste leverandøren av helsetjenester og omsorg. Mange kommuner sliter med økonomien og helse- og omsorgssektoren utgjør ofte den største eller nest største utgiftsposten i kommunen. En god drift av denne sektoren er derfor meget avgjørende for kommunene rundt om i landet. Økonomistyring og ressursutnyttelse innenfor helse- og omsorgssektoren er et meget komplekst og omdiskutert felt. Flere eksperter, både forskere, andre fagfolk, politikere og økonomer strides om hva som er årsakene til at det er så vanskelig å drive helsesektoren på en økonomisk forsvarlig måte uten å overskride budsjetter. Det er flere faktorer som er med å påvirke og vanskeliggjøre økonomistyring innenfor helsesektoren. Vi vil her peke på noen av de mest sentrale faktorene: 11 Årsmeldinger 2007 for kommunene Alta, Hammerfest, Porsanger, Nordkapp, Kautokeino, Karasjok, Måsøy, Loppa, Kvalsund og Hasvik. 12 Hood, C. (1991): A Public Management for All Seasons?, Public Administration, vol. 69 (vår), s. 3-19. 13 Tom Christensen og Per Lægreid (2003): New Public Management: The transformation of ideas and practice, Aldershot: Ashgate - 16 -
Den menneskelige faktor. Det er stor usikkerhet knyttet til å fastsette målsetninger og vurdere forbruk innenfor helse- og omsorgssektoren. Mange uforutsette hendelser gjør at planlegging og risikovurdering er vanskelig. Veksten i helsesektoren. Den ekstreme veksten innenfor helse- og omsorgssektoren er en stor utfordring. Særlig er det problematisk å rekruttere nok fagfolk og generelt å få inn folk med kompetanse. 14 Økonomi i forhold til lovverk og fagkompetanse. Lovverket gir rettigheter i forhold til visse helsetjenester. Det betyr at kommunen ikke alltid kan si stopp når budsjettet er overskredet. I tillegg vil fagfolk trolig tenke mer på fag enn på budsjett. 15 Omstilling. Mange endringer og reformer fører med seg usikkerhet, arbeidspress og kan føre til et negativt arbeidsklima. 16 Det kunne helt sikkert vært listet opp flere sentrale årsaker til at økonomistyring og ressursutnyttelse er vanskelig, men disse fire momentene går igjen både i faglig og politisk debatt. Noen av årsaksforklaringene er aktuelle i alle kommuner, mens andre er mer aktuelle ved noen institusjoner og noen kommuner. Den menneskelige faktoren vil være til stede i alle kommuner og alle institusjoner. Det er vanskelig å sette opp et budsjett for en organisasjon som har vanskelig for å måle resultater. La oss si at det er blitt satt opp noen politiske mål, som igjen blir implementert i en pleie- og omsorgsinstitusjon. Her vil man så lage indikatorer for å måle hvorvidt man oppnår et bestemt mål. I det private markedet er dette enkelt, her kan man måle opp mot markedet. Dette er ikke mulig i det offentlige, så her må man lage interne indikatorer. Dette kan gjøres på flere måter, for eksempel gjennom brukerundersøkelser. Budsjettet er imidlertid det viktigste styringsinstrumentet for å nå målene. Her gjør man vurderinger på hvor mye tid, ressurser (arbeidskraft) man trenger for å kunne utføre de ulike oppgavene i institusjonen. Man sier for eksempel at en bruker vil trenge x antall timer omsorg, x antall materiell og så videre. Ut fra dette lager man et budsjett med anslag av hva man kommer til å trenge. Problemet innenfor helse- og omsorgssektoren er at det er så mange uforutsette faktorer. Ulike mennesker har ulike behov, noen krever mer tid enn andre, uforutsette hendelser kan kreve at man må bruke masse ressurser på en bruker, det kan komme nye brukere og så videre. Noe av dette løses gjennom økte refusjoner fra staten, slik at det blir balanse mellom budsjett og regnskap, men ikke alt. Alle disse problemstillingene fører til at risikovurdering og budsjettstyring er vanskelig i helsesektoren. 14 Hentet 15.08.2008: http://www.regjeringen.no/nb/dep/hod/dok/nouer/2003/nou-2003-1/4/4.html?id=453874 15 Opstad, Leiv (2006): Økonomistyring i Offentlig sektor, Oslo: Gyldendal Norsk forlag. Strand, Torodd (2007): Ledelse, organisasjon og kultur, Bergen: Fagbokforlaget. 16 Jacobsen, Dag Ingvar (2004): Organisasjonsendringer og endringsledelse, Bergen: Fagbokforlaget. Berg, Anne Marie (1995): Vellykket forvaltning, Otta: Tano. - 17 -
3.3. Hvordan er ressursbruken på pleie- og omsorg i Alta sammenlignet med andre kommuner? Drøftingen tidligere viser at sammenlikning mellom kommuner kan være vanskelig. Med disse forbeholdene er det likevel mulig å benytte seg av KOSTRA-tall for å sammenlikne kommuners ressursbruk. Bruken av KOSTRA-tall må imidlertid gjøres med forsiktighet, ofte er det naturlige forklaringer bak en tilsynelatende lav produktivitets score. Derfor vil det alltid være nødvendig å se bak tallene. Tabellen under viser noen utvalgte poster når det gjelder pleie- og omsorgssektoren i Alta kommune sammenliknet med andre kommuner. Tabell 4: Pleie- og omsorg Alta, 2007 F. Pleie og omsorg - nivå 2 Pleie- og omsorgstjenestene samlet 2012 Alta 2004 Hammerfes t 2030 Sør- Varanger 2003 Vadsø KG12 Gj.snitt kom. gr. 12 KA20 Gj.snitt Finnmark 2007 2007 2007 2007 2007 2007 Prioritering Netto driftsutgifter pleie og omsorg i prosent av kommunens totale netto driftsutgifter 30 25,2 31,9 24,5 34,1 29,3 Netto driftsutgifter pr. innbygger i kroner, pleie- og omsorgtjenesten 10709 11781 12576 10794 13632 12625 Netto driftsutgifter, pleie og omsorg pr. innbygger 80 år og over 441684 335833 312530 317636 286486 355112 Netto driftsutgifter, pleie og omsorg pr. innbygger 67 år og over 116329 109403 100419 93609 100543 103717 Personell Andel fravær av totalt antall årsverk 12,1 13,8 13,9 10 11,7 12,4 Andel fravær i brukerrettede tjenester 11,8 14,2 14,4 10,4 11,8 12,5 Produktivitet / Enhetskostnader Lønnsutgifter pr kommunalt årsverk ekskl. fravær, pleie og omsorg 453634 621825 522214 388499 483520 467141 Hjemmetjenester Prioritering Netto driftsutg. til kjernetjenester til hjemmeboende per innbygger (justert f254) 5137 4491 5078 7119 6719 5537 Dekningsgrader Andel innbyggere 80 år og over i bolig med heldøgns bemanning 5.. 1 16 7 8 Institusjoner for eldre og funksjonshemmede Prioritering Netto driftsutgifter til pleie- og omsorg i institusjoner (funksjon 253) per innbygger 4260 5625 6359 2412 5430 5749 Dekningsgrader Plasser i institusjon i prosent av innbyggere 80 år over 31,2 28,8 27,9 9,7 20,5 27,5 Produktivitet/Enhetskostnader kommunale institusjoner Korrigerte brutto driftsutgifter, institusjon, pr. kommunal plass 873490 717110 711259 1395450 748243 814623 Korrigerte brutto driftsutg., pleie i institusjon, pr. kommunal plass 747520 630540 638562 1130550 664432 715378 Vi ser at 30 prosent av de samlede driftsutgiftene i Alta kommune går til pleie og omsorgssektoren. Kommunen bruker mindre andel til pleie- og omsorg enn Sør-Varanger og gjennomsnittet for gruppe 12, men mer enn Hammerfest, Vadsø og gjennomsnittet for Finnmark. Kommunen bruker noe mer til pleie- og omsorg per innbygger over 67 år enn nabokommunene og gjennomsnittet for gruppe 12 og Finnmark. Hvorvidt dette er et konstruktivt mål kan imidlertid diskuteres. Dette avhenger av hvordan tjenestetilbudet er lagt opp, hvor mange innbyggere over 67 år som bor i kommunen og hvor store driftsutgiftene - 18 -