Skolestrukturanalyse Porsgrunn kommune

Transkript

1 Prosjektrapport nr. 4/2009 Skolestrukturanalyse Porsgrunn kommune Liv Bente Hannevik Friestad Hanne Cecilie Jensen

2

3 Tittel Forfattere Skolestrukturanalyse Porsgrunn kommune Liv Bente Hannevik Friestad og Hanne Cecilie Jensen Rapport Prosjektrapport nr. 4/2009 ISSN-nummer Trykkeri Edgar Høgfeldt, 4626 Kristiansand Bestillingsinformasjon Utgiver Agderforskning Gimlemoen 19 N-4630 Kristiansand Telefon Telefaks E-post Hjemmeside

4

5 Forord Denne utredningen er skrevet på oppdrag fra Porsgrunn kommune. Kommunen ønsker å redusere sine grunnskoleutgifter med minimum 7 millioner kroner og ønsket i den sammenheng en analyse av mulige skolestrukturendringer som kan gi denne innsparingen. Minst to alternativer for endringer i skolestrukturen i kommunen skulle drøftes. Prosjektet har vært gjennomført innen en tidsramme på ni uker. Porsgrunn kommune har levert grunnlagsmateriale for kostnadsberegningene, befolkningsfremskrivninger for de ulike grunn- og skolekretser i kommunen, arealdata for skolebyggene og annen informasjon av relevans for prosjektet. Datafilen med avstander mellom alle grunnkretser i Porsgrunn kommune som er brukt i modellberegningene er levert av Statistisk Sentralbyrå. Fra Agderforsknings side har følgende forskere inngått i prosjektgruppen: Førsteamanuensis (dr.oecon) ved Universitetet i Agder Liv Bente Hannevik Friestad, forsker (cand.paed) Hanne Cecilie Jensen og professor (dr.oecon) ved Universitet i Agder Sigbjørn Sødal. Liv Bente Hannevik Friestad har vært prosjektleder og ført det meste av rapporten i pennen. Hanne Cecilie Jensen har skrevet kapittel fire og professor Sigbjørn Sødal har stått for modellberegningene. I tillegg har begge disse, samt førsteamanuensis Karl Robertsen (cand.oecon) og Professor (dr.polit) Gjert Langfeldt bidratt med faglige synspunkter, tips og litteratur. Vi håper Porsgrunn kommune finner våre analyser og resultater nyttige i den videre vurderingen av skolestrukturen i kommunen, og ønsker lykke til med beslutningen om fremtidig skolestruktur. 5

6 6

7 Innholdsfortegnelse FORORD... 5 INNHOLDSFORTEGNELSE INNLEDNING DAGENS SKOLESTRUKTUR, ELEVTALL OG UTVIKLING I ELEVTALL I ÅRENE SOM KOMMER Skolestruktur og skoler Elevtallsutvikling i årene som kommer KOSTNADER OG KOSTNADSENDRINGER Kostnader, kostnadsdrivere og relevante kostnader Undervisningsrelaterte utgifter Bygningsrelaterte kostnader Skoleskysskostnader Samfunnsøkonomiske vurderinger SKOLEKARAKTERISTIKA OG ELEVRESULTATER ALTERNATIVE SKOLESTRUKTURER Forutsetninger for kostnadsberegningene Alternative skolestrukturer Endringer i barneskolestrukturen Endringer i ungdomsskolestrukturen Endringer i både barne- og ungdomsskolestrukturen Flere alternativer sammen Følsomhetsanalyser OPPSUMMERING FIGURER OG TABELLER Figurliste: Tabelliste: REFERANSER VEDLEGG... 5 Vedlegg Vedlegg 2: Skolebyggenes kapasitet og tilstand... 7 FOU INFORMASJON

8 2

9 1 Innledning Målsetningen med denne utredningen er å belyse hvordan skolestrukturendringer kan føre til innsparinger i de årlige driftskostnader for skolesektoren i Porsgrunn kommune. Fra kommunens side er det forutsatt at innsparingen skal utgjøre minst 7 millioner kroner og innsparingene skal skje ved at antallet skoler i kommunen reduseres samtidig som den skolefaglige kvalitet opprettholdes. Offentlig sektors overordnede målsetning er å maksimere innbyggernes velferd for det tilgjengelige budsjett. Enhver endring i kommunens organisering av tjenestetilbudet må derfor ikke bare vurderes i forhold til budsjettmessige konsekvenser for kommunen. Hvilke positive og negative konsekvenser slike endringer vil få for dem som berøres, og samfunnet som sådan, må også tas med i en vurdering av om en endring skal gjennomføres eller ei. I denne utredningen fokuseres det på hva ulike endringer i skolestruktur medfører av endringer i kommunens utgifter til grunnskolen. Vurderinger av hvilke konsekvenser endringer i skolestrukturen vil medføre for oppnåelse av skolens målsetninger, og eventuelle andre effekter for elevene og andre innbyggeres velferd, er bare lite omtalt. Det presenteres imidlertid noen få nøkkeltall som kan være til hjelp for beslutningstakerne med hensyn til vurderinger av velferdsmessige konsekvenser av de endringer som utredes. I det følgende kapittel gjøres det greie for kommunens nåværende skolestruktur og hvordan elevtallet i kommunen antas å utvikle seg i årene som kommer. Innsparinger i grunnskolen som en følge av strukturendringer forutsetter at det finnes skalafordeler i grunnskolen, det vil si at det er forskjeller mellom skoler med hensyn til kostnader per elev. Det tredje kapittlet inneholder en drøfting av grunnskolens kostnader og om og hvordan disse endres som en følge av endringer i skolestrukturen. Endringer i skolestruktur og dermed endringer i antall elever ved noen skoler kan gi nye pedagogiske muligheter og utfordringer, og påvirke oppnåelse av skolens målsetninger. Kapittel fire oppsummerer noe forskning om skolekarakteristika og oppnåelse av skolens målsetninger. Basert på kunnskaper om grunnskolens kostnader, nåværende skolestruktur, utvikling i elevtall i ulike deler av kommunen og skolebyggenes elevkapasitet velges det ut et sett mulige endringer i skolestrukturen. En diskusjon av grunnlaget for valget av alternative skolestrukturmodeller, samt en presentasjon av de alternative skolestrukturene og hvordan de vil påvirke kommunens utgifter til grunnskolen finnes i kapittel fem. I innledningen til kapittel fem finnes 3

10 også en kort oppsummering av kapittel 3. Avsnitt seks summerer opp resultatene fra kostnadsberegningene og de forutsetninger som ligger til grunn for disse. 4

11 2 Dagens skolestruktur, elevtall og utvikling i elevtall i årene som kommer 2.1 Skolestruktur og skoler Porsgrunn kommune har 19 kommunale skoler; 13 barneskoler, to oppvekstsentra med både barne- og ungdomstrinn og fire ungdomsskoler. Kommunene har flere små skoler i utkanten av kommunen mens de mer tettbygde og sentrumsnære områder har middels store skoler som til dels ligger relativt nær hverandre. Av de små skolene er Bjørkedalen skole administrativt underlagt Tveten skole og Sandøya skole er administrativt underlagt Brevik Oppvekstsenter. I kommunene finnes også en internasjonal skole med 71 elever i skoleåret 2008/09. Denne skole er ikke med i den videre omtale av skolestrukturen i kommunen og kostnadsberegninger for endringer i denne. Tabellen under viser forventet elevtall ved de kommunale skolene høsten Den gjennomsnittlig skolestørrelse høsten 2009 vil være 221 elever. Den minste skolen, Bjørkedalen skole, forventes å ha 24 elever mens den største, Vestsiden oppvekstsenter, forventes å ha 426 elever. Tabellen viser også hvilke grunnkretser som inngår i de ulike skolekretser 1 Kilde: Porsgrunn kommune, mars

12 Tabell 1: Nåværende skoler og elevtall forventet høsten 2009 per febr Skole Grunnkretser*** Elevtall Sum trinn trinn trinn Bergsbygda skole 207, 208, Bjørkedal skole 101, Borge skole 1001, 1002, 1003, 1004, 1005, , 1007, 1008, 1009, 1011 Brattås skole 302, 303, 304, 305, 306, 307, 308, , 310, 311, 314 Brevik 401**, 402, 403, 404, 405, 406, oppvekstsenter (sk) (+210 i u-skolen) Grønli skole 701, 702, 703, 704, 705, 801, 802, , 804, 805, 806, 807, 808 Heistad skole 301, 312, 313, 314, 315, 316, 317, , 319, 320 Hovet skole 607*, 609*, 610*, 611, 612, Klevstrand skole 501, 502, 503, 504, 505, 506, 507, Langangen skole 103, 104, Myrene skole 809, 810, 811, 812, 901, 902, 903, , 1010 Brevik oppvekstsenter (Sandøya) Stridsklev skole 601, 602, 603, 604, 605, 606, 607, , 609*, 610* Tveten skole 201, 201, 203, 204, 205, 206, Vestsiden 1101, 1102, 1103, 1104, 1105, oppvekstsenter (sk) 1106, 1107, 1108, 1109, 1110 Heistad ungd.skole 301, 302, 303, 304, 305, 306, 307, , 309, 310, 311,312, 313, 314, 315, 316, 317, 318, 319, 320, 401** Kjølnes ungd.skole 801, 802, 803, 804, 805, 806, 807, , 809, 810, 811, 812, 901, 902, 903, 904, 1001, 1002, 1003, 1004, 1005, 1006, 1007, 1008, 1009, 1010, 1011 Stridsklev 501, 502, 503, 504, 505, 506, 507, ungd.skole 508, 601, 602, 602, 603, 604, 605, 606, 607, 608, 609, 610 Tveten ungd.skole 101, 102, 103, 104, 105, 201, 201, , 204, 205, 206, 207, 208, 209, 607, 609, 610, 611, 612, 613, 701, 702, 703, 704, 705 Sum * Grunnkretsene er delt mellom Hovet og Stridsklev barneskoler ** For u-trinnet er grunnkrets 401 delt mellom Heistad u-skole og Brevik oppvekstsenter ***Kilde: Porsgrunn kommune. 6

13 2.2 Elevtallsutvikling i årene som kommer Hvordan elevtallet i de kommunale skolene vil utvikle seg i årene som kommer avhenger av hvordan tallet på innbyggere 6-15 år endres, samt hvor stor andel av kommunens innbyggere i grunnskolealder som vil være elever i de kommunale grunnskolene. Figuren under viser Statistisk Sentralbyrås fremskrivninger av folketallet basert på antagelser om middels fruktbarhet, dødelighet og innenlandsk flytting og henholdsvis middels, lav og ingen innog utvandring (MMMM). I tillegg vises naturlig fremskrivning som er innbyggere 6-15 år dersom kun de barn fra 0 år og oppover som er bosatt i kommunen per legges til grunn for fremskrivninger av fremtidig innbyggertall 6-15 år. Denne fremskrivningen strekker seg av naturlige grunner kun frem til Vi ser at innbyggere i aldersgruppen 6-15 år vil stige noe frem mot år 2030 dersom MMMM alternativet legges til grunn, mens det vil være omtrent uendret ved alternativ MMML og synke noe dersom MMM0 alternativet legges til grunn. Fra Porsgrunn kommunes side antas det at MMMLalternativet er det mest realistiske fremskrivningsalternativet. Vi ser også at antall innbyggere 6-15 år basert på naturlig fremskrivning er noe lavere enn MMML alternativet. 7

14 Figur 1: Fremskrevet folketall i grunnskolealder i kommunen Befolkningsfremskrivninger Antall innbyggere 6-15 år Middels nasjonal vekst (Alternativ MMMM) Lav nettoinnvandring (Alternativ MMML) Ingen nettoinnvandring (Alternativ MMM0) "Naturlig fremskrivning" basert på innbyggere Årstall Kilde: SSB I forhold til valg av fremtidig skolestruktur er det ikke kun interessant å ha kunnskaper om hvordan antall innbyggere 6-15 år kan utvikle seg totalt for kommunene, men også hvordan elevtallet kan utvikle seg i ulike deler av kommunen. Statistisk sentralbyrå lager ikke befolkningsfremskrivninger for mindre områder enn kommuner. Imidlertid har man data for barn som er født og som er bosatt i kommunen, og disse gir indikasjoner om hvordan innbyggere 6-15 år i ulike deler av kommunen kan komme til å utvikle seg de neste fem til seks årene. Tabellene under viser hvordan innbyggere 6-15 år vil utvikle seg i de ulike skolekretsene dersom det ikke skjer flyttinger internt i kommunen eller netto tilflytting til kommunen. Disse dataene er lagt til grunn for beregningene av kostnadsmessige konsekvenser av skolestrukturendringer. I fortsettelsen antas det dermed at antall elever i de kommunale grunnskolene er lik antall innbyggere 6-15 år i de ulike skolekretser. 8

15 Tabell 2: Elevtall høsten , barn 0-15 år bosatt i kommunen % endrin g Innbyggere etter skolekrets Bergsbygda skole % Bjørkedal skole % Borge skole % Brattås skole % Brevik % oppvekstsenter (sk) Grønli skole % Heistad skole % Hovet skole % Klevstrand skole % Langangen skole % Myrene skole % Brevik oppvekstsenter (Sandøya) % Stridsklev skole % Tveten skole % Vestsiden % oppvekstsenter (sk) Bergsbygda skole % Heistad ungd.skole % Kjølnes ungd.skole % Stridsklev % ungd.skole Tveten ungd.skole % SUM % * Inndelingen i skolekretser avviker noe fra den faktiske inndeling i skolekretser (jfr. tabell 1) Denne naturlige fremskrivningen av innbyggere i grunnskolealder viser lavere innbyggertall i grunnskolealder i årene som kommer enn det fremskrivningsalternativ som man antar vil være den mest sannsynlige utvikling for Porsgrunn kommune. I tillegg er det slik at fremtidig boligbygging i ulike deler av kommunen kan påvirke hvor i kommunen antallet barn i grunnskolealder vil øke og minke i fremtiden. Basert på innbyggerdata per 31. desember 2008, SSBs befolkningsfremskrivningsalternativ MMML og kunnskaper om lokale forhold med hensyn til boligbygging og andre forhold har Porsgrunn kommunen laget en skjønnsmessig fremskrivning av antall innbyggere i grunnskolealder i de ulike grunnkretser i kommunen. Summert opp til nåværende barneskolekretser viser denne fremskrivningen en økning i antall innbyggere 6-15 år i Bergsbygda, Bjørkedal, Brevik, Grønli, Heistad, 9

16 Langangen og Vestsiden barneskolekretser mens innbyggere 6-15 år forventes å gå ned i de øvrige barneskolekretser. Tabell 3: Innbyggere 6-15 år etter barneskolekrets, fremskrivning fra Porsgrunn kommune mai Sum vekst %-vis vekst Skolekretser* Status Bergsbygda % Bjørkedal % Borge % Brattås % Brevik % Grønli % Heistad % Hovet % Klevstrand % Langangen % Myrene % Sandøya % Stridsklev % Tveten % Vestsiden % Sum % * Inndelingen i skolekretser avviker noe fra den faktiske inndeling i skolekretser (jfr. tabell 1) Hvordan elevtallet utvikler seg i fremtiden, og hvor elevtallet kommer til å stige eller synke er relevant informasjon i forhold til vurderinger av hvilke skoler som er aktuelle for nedleggelse, og hvordan man skal dele kommunen inn i skolekretser for fremtiden. Hvilke forutsetninger man legger til grunn med hensyn til elevtallsutvikling har imidlertid begrenset konsekvens for beregningene av endringer i kommunens driftsutgifter til skole ettersom beregninger av driftsutgifter for nåværende skolestruktur og driftsutgifter for alternative skolestrukturer er basert på de samme elevtallsforutsetninger. 10

17 3 Kostnader og kostnadsendringer Utgiftene knyttet til drift av grunnskolen kan deles inn i følgende hovedtyper av utgifter: Vanlige undervisningsrelatert utgifter på skolenivå, utgifter knyttet til undervisning av elever med særlige behov, utgifter knyttet til administrasjon ved de enkelte skoler, andre utgifter på skolenivå, bygningsrelaterte utgifter, skolerelatert utgifter i kommunens sentraladministrasjon og skyssutgifter. I tillegg til de årlige driftsutgifter har kommunen kostnader knyttet til investeringer i skolebygg. De vanlige undervisningsrelaterte utgifter på skolenivå er de utgifter som medgår for å gi elevene den undervisning de har krav på i løpet av et skoleår, samt ekstra ressurser som ikke er uløst av særlig behov hos elevene eller karakteristika ved personale eller skolene som sådan. Dette er altså de utgifter som skolene ville ha dersom ingen elever hadde noen form for spesialundervisning, morsmålsundervisning, ekstra norskundervisning eller andre former for tiltak eller undervisning som krever ekstra ressurser, ingen ansatte hadde krav på redusert lesetid grunnet alder eller andre forhold og det er ingen andre særlige forhold som fører til økt ressursbehov ved enkelte skole. Utgifter til undervisning av elever med særlige behov inkluderer alle ekstra ressurser som skolene får for å gi ekstra tilbud til elever som har rett på og/eller behov for slikt tilbud. Disse kostnadene kan påløpe som en del av den vanlige grunnskoleundervisningen ved at elever med mer eller mindre behov for ekstra støtte og ressurser er elever i den vanlige skolehverdagen sammen med elever uten slike behov, eller ved at det er etablert grupper eller avdelinger for elever med behov for ekstra støtte og ressurser. Administrative utgifter ved skolene omfatter både utgifter til den pedagogiske ledelse ved skolen og utgifter knyttet til kontorressurser ved de enkelte skole. Andre utgifter på skolenivå er utgifter til lærebøker, skolemateriell, rekvisita, og alle andre mindre utgiftsposter ved skolene. De bygningsrelaterte kostnadene inkluderer bygningsmessige driftsutgifter og kapitalkostnader. De bygningsmessige driftsutgifer er knyttet til forvaltning, drift og vedlikehold av skolebyggene. Disse inkluderer utgifter til bygningsmessig vedlikehold, lys og varme, renhold, brøyting osv. De 11

18 bygningsmessige kapitalkostnader er knyttet til avskrivninger for bygningsmassen og rentekostnader for den kapital som er bundet i bygningsmassen. Kommunene beregner vanligvis ikke kapitalkostnader for sine eiendeler, men det innebærer ikke at å eie og bruke skolebygg ikke har en kostnad. Skolerelatert utgifter i kommunens sentraladministrasjon inkluderer alle utgifter relatert til grunnskolen som påløper på administrative nivå over skolenivå i kommunen. Dette er for eksempel utgifter knyttet til kommunens skoleadministrasjon, eventuelle støttetjenester til skolene og enkeltelever (for eks. pedagogisk psykologisk rådgivningstjeneste) og utgifter knyttet til skolepolitisk ledelse i kommunene. Dersom avstanden mellom skole og hjem overskrider visse grenser eller dersom skoleveien er spesielt farlig eller vanskelig har elevene rett på fri skyss. Kommunens utgifter til skyss kan dermed komme til å endres som en følge av skolestrukturendringer. Ved beregninger av endringer i utgifter til undervisning som en følge av skolestrukturendringer forutsettes det at skolestrukturendringer ikke får konsekvenser for utgifter til undervisning av elever med særlige behov. Det vil si at det forutsettes at disse kostnadene er uavhengig av skolestruktur og dermed uavhengige av antall elever ved de enkelte skoler. I tillegg ses det bort fra at skolestrukturendringer får konsekvenser for det totale omfanget av ekstra ressurser til formål som ekstra ressurser knyttet til eldre arbeidstakeres rett til ekstra ferie og/eller redusert arbeidstid og andre særlige formål ved skolene. Videre forutsettes det at skolerelaterte utgifter i kommunens sentraladministrasjon ikke endres dersom skolestrukturen i kommunen endres. 3.1 Kostnader, kostnadsdrivere og relevante kostnader I forhold til vurdering av ulike skolestrukturalternativer er det de kostnader som endres som en følge av skolestrukturendringer som er relevante for kostnadsberegningene. Et sentralt spørsmål er dermed hvilke grunnskolekostnader som endres med endringer i skolestrukturen, og hvilke som må antas å ikke endres, eller som bare endres lite, som en følge av skolestrukturendringer. 12

19 Inntil for få år siden var det klare regler for hvordan skolene skulle organisere elevene og undervisningen i klasser og hvor store disse klassene kunne være. Klassedelingsreglene var en sentral faktor i kommunens ressurstildelingsmodeller (Friestad, 2008), noe som førte til at de undervisningsrelaterte driftsutgiftene ved de enkelte skoler, og for kommunens om helhet, i stor grad varierte med antall klasser (Bjørnenak, 2000; Bonesrønning, Borge, Haraldsvik, & Strøm, 2008; Falch, Rønning, & Strøm, 2005). At kommunene anvendte klassedelingsreglene i sine ressurstildelingsmodeller til skolene, førte med seg at skolestrukturendringer som resulterte i flere elever i klassene også førte til reduserte totale utgifter til grunnskolen. Etter at klassedelingsreglene ble tatt ut av opplæringsloven har mange kommuner lagt om sine ressursfordelingsmodeller, og et flertall har tatt bort de gamle klassedelingsreglene som grunnlag for fordelingen. De gamle klassedelingsreglene er erstattet av kriterier i hovedsak basert på elevtallet ved skolene, og ofte i kombinasjon med et en fast ressurs per skole (Friestad, 2008). Dette kan oppfattes som at endringene i klassedelingsreglene, trolig i kombinasjon med endringer i pedagogisk modell, har ført til at kommunene har endret sine antagelser om grunnskolens kostnadsfunksjon og altså gjort elevtall til den viktigste kostnadsdriver for kommunens utgifter til vanlig undervisning. 3.2 Undervisningsrelaterte utgifter Porsgrunn kommune tildeler ressurser til vanlig undervisning og pedagogisk ledelse ved skolene i form av uketimer. En uketime defineres som en undervisningstime per uke i 38 skoleuker. Uketimene regnes om til årsverk og lønnskostnaden beregnes basert på lønnsnivå for de enkelte ansatte. Ressurser til lønn for kontorpersonale og andre utgifter på skolenivå tildeles som henholdsvis en stillingsprosent og som kronebeløp (budsjett). Utgifter til forvaltning, drift og vedlikehold av skolene tildeles ikke til skolene. De budsjetterte ressurser til disse formål forvaltes av kommunens bygge- og eiendomsforvaltning Ressurser til vanlig undervisning I kommunens modell for beregning av ressurser til undervisning, tildeles ressurser til vanlig undervisning basert på tre faktorer; en skolefaktor, en 13

20 gruppefaktor og en elevfaktor. Når det gjelder de uketimer som er avhengig av antall elever beregnes disse på henholdsvis barnetrinnene (1. til 4. trinn), mellomtrinnene (5. 7. trinn) og ungdomstrinnene ( trinn). For de første 115 elevene på hvert av de tre nivåene får skolen en timesats per elev som varierer med nivå. For de øvrige elever får skolen et lavere uketimetall per elev. Elevfaktorene for de tre nivå og for over eller under 115 elever er gjengitt i tabellen under. En skole med 150 elever i 1.-4.trinn og 110 elever i 5.-7.trinn vil dermed få tildelt (115*1,49 + ( ) * 1,22) + (110*1,25) = 351,55 uketimer basert på elevfaktorene. Tabell 4: Elevfaktorer i Porsgrunn kommunes timeressurstildelingsmodell Uketimer per elev 1-4. klasse klasse klasse Elever <= 115 1,49 1,25 1,37 Elever > 115 1,22 1,02 1,15 Dersom den totale budsjettrammen for grunnskolen endres i forhold til det som er lagt til grunn for utarbeidelsen av disse faktorer, blir elevfaktorene justert forholdsmessig ved at de blir multiplisert med en omregningsfaktor. For skoleåret 2008/09 var justeringsfaktoren 0,979. I beregningen av endringer i ressurser til skolene som en følge av skolestrukturendringer legges elevfaktorene i tabellen over til grunn. I tillegg til de elevrelaterte uketimene basert på elevtall og elevfaktorene over får skolene tildelt timeressurser basert på antall grupper á maksimalt 12 elever i henholdsvis småskolen, mellomtrinnet og ungdomstrinnet. Ressursene som tildeles basert på antall grupper tildeles slik at de første 10 gruppene på hvert nivå utløser 5 uketimer mens de øvrige grupper utløser 2,5 uketimer per gruppe. Tabell 5: Gruppefaktorer i Porsgrunn kommunes timeressurstildelingsmodell Uketimer per gruppe Gruppefaktor inntil 10 grupper 5 Gruppefaktor over 10 grupper 2,5 I tillegg til uketimer basert på elev- og gruppetall får hver skole en basisressurs på 34 uketimer for rene barne- og ungdomsskoler og 68 timer for oppvekstsentrene som har elever fra 1. til 10. trinn. 14

21 Tabell 6: Skolefaktor i Porsgrunn kommunes timeressurstildelingsmodell Uketimer per skole Rene barne- og ungdomsskoler 34 Oppvekstsentre ( trinn) 68 I figuren under er det illustrert hvordan uketimer per elev endres etter som elevtallet stiger. Illustrasjonen gjelder for ungdomsskoler. Ettersom tildelingskriteriene i hovedsak er tilsvarende for barneskoler, vil forløpet av kurvene være tilsvarende for barneskoler. Vi ser at Porsgrunn kommunes timeressurstildelingsmodell forutsetter betydelig stordriftsfordeler i skolen, men at disse avtar sterkt ettersom elevtallet øker. Figur 2: Uketimer per elev for ungdomsskoler Timer per elev i u-skoler 10 9 Timer/elev Elever Sum timer/elev Grunnkvote per elev Gruppekvote/el ev elevkvote/elev Kommunens ressurstildelingsmodell innebærer at endringen i de undervisningsrelaterte utgiftene som en følge av skolestrukturendringer vil være knyttet til endringer i antall skoler, og til endringer i antall grupper og elever ved skolene. Kommunens ressursfordelingsmodell er bygget opp slik at det vil være et innsparingspotensial for ressurser som tildeles på grunnlag av antall elever ved skolene ved at elever flyttes fra skoler hvor de utløser de høyeste elev- og gruppefaktorer til skoler hvor de utløser de laveste elev- og gruppefaktor. Jo flere elever som flyttes, jo større innsparing vil man oppnå. 15

22 Tabellen under gir en oversikt over ressurser per elev i kommunens skoler for skoleåret 2009/10 beregnet etter de kriterier som er gjengitt over. Tabell 7: Elevtall og ressurser til vanlig undervisning 2009* Skole Antall elever Antall grupper Sum tildelte uketimer** Uketimer / per elev Bergsbygda skole ,6 2,4 Bjørkedal skole ,8 3,4 Borge skole ,4 1,7 Brattås skole ,7 1,7 Brevik oppvekstsenter (sk) ,5 1,9 Grønli skole ,4 1,8 Heistad skole ,7 1,6 Hovet skole ,2 2,1 Klevstrand skole ,2 1,9 Langangen skole ,8 2,2 Myrene skole ,1 1,9 Brevik oppvekstsenter (Sandøya) ,7 3,2 Stridsklev skole ,6 1,9 Tveten skole ,7 1,8 Vestsiden oppvekstsenter (sk) ,7 1,7 Heistad ungd.skole ,7 1,6 Kjølnes ungd.skole ,5 1,6 Stridsklev ungd.skole ,3 1,8 Tveten ungd.skole ,3 1,6 Sum ,9 1,8 * Hentet fra kommunens ressurstildelingsmodell. Elevdata for 2009/10 per februar 2009 ** Sum elevfaktor-, gruppefaktor- og skolefaktoruketimer Porsgrunn kommune oppgir at lønnskostnadene for pedagogisk personell utgjør omtrent kr per uketime, og kanskje noe mer. På den annen side kan det være grunn til å regne med at dersom antall ansatte i skolene reduseres, vil lønnsutgiftene for de gjenværende ansatte i gjennomsnitt være høyere enn gjennomsnittlig lønnsutgift for dem som blir overflødige ved en skolestrukturendring. I beregningene av utgiftsendringer som en følge av endringer i skolestrukturen er det imidlertid lagt til grunn at en uketime koster kommunen kr kroner. 16

23 Ressurser til administrasjon ved skolene Hver skole har en større eller mindre administrativ stab bestående av skolens pedagogiske ledelse og en merkantil stab. Når det gjelder størrelsen på den pedagogiske ledelsen målt i årsverk, beregnes denne som en timeressurs for den enkelte skole. Timeressursen til pedagogisk administrasjon beregnes etter følgende formel for alle skoler: (10 timer + sum timer tildelt skolen) * 0,066. Sum timer tildelt skolen inkluderer elevbaserte og gruppebaserte timer slik det er forklart over samt timer tildelt til spesialundervisning, undervisning av elever med norsk som 2. språk og ekstra ressurser for å dekke skolenes ekstra utgifter knyttet til merferie for eldre arbeidstakere og eventuelle andre tilleggstimer som skolene får tildelt. I beregningene av konsekvenser av skolestrukturendringer vil endringen i utgifter til den pedagogiske ledelsen ved skolene være knyttet til endringer i antall skoler og endringer i det uketimetallet som er beregnet til undervisning uavhengig av eventuelle behov for timer til undervisning av elever med ulike særlige behov og skolers behov for timer for å kompensere for eldre arbeidstakeres rett til redusert arbeidstid med videre. Også for endring i uketimer til pedagogisk administrasjon legges det til grunn at en uketime koster kommunen kr Tabell 8: Ressurser til pedagogisk administrasjon Uketimer Skolefaktor pedagogisk administrasjon 10 Uketimefaktor pedagogisk administrasjon 0,066 I tillegg til den pedagogiske ledelsen ved skolene har alle skolene som er selvstendige administrative enheter noe kontorpersonal. I følge opplysninger fra kommunen er størrelsen på kontorpersonalressursen ved de ulike skoler historisk betinget. Basert på data fra kommunen om stillingsprosent for kontorressursen og elevtallet ved de ulike skoler, har vi estimert sammenhengen mellom elevtall og stillingsprosent for kontorpersonale ved skolene som en lineær sammenheng bestående av et konstantledd og en faktor som varierer med antall elever. Regresjonene er gjort på data for 17 av skolene i kommunene og hvor elevtallet ved Bjørkedal skole er lagt til elevtallet ved Tveten barneskole og elevtallet ved Sandøya skole er tillagt elevtallet ved Brevik oppvekstsenter. Resultatene fra regresjonen er oppsummert i tabellen under 17

24 og viser at nedleggelse av en skole kan gi en innsparing på 0,267 årsverk kontorpersonale. Tabell 9: Elevtall og stillingsprosent for kontorpersonalet* Stillingsprosent Skolefaktor - kontorpersonale 26,69 Elevfaktor - kontorpersonale 0,22 * Mer detaljerte resultater fra regresjonsanalysen er gjengitt i vedlegg 1. I 2008 var gjennomsnittlig lønnsnivå for kontorpersonellet ved skolene kr I tillegg kommer sosiale kostnader som er 14,1 % arbeidsgiveravgift og 13,5 % avgift til KLP. Den totale lønnskostnad per årsverk blir dermed kr I kostnadsberegningene er det regnet med en årslønnskostnad på kr for merkantilt/administrativt kontorpersonale ved skolene. Andre utgifter på skolenivå. I tillegg til lønnsutgifter til pedagogisk og merkantilt personale ved skolenepåløper det utgifter til fritt skolemateriell, kontorrekvisita, telefon og portoutgifter og en rekke andre utgiftsposter. Felles for disse er at utgiftene er relativt sett små og at de for en stor del må antas å være avhengig av elevtall og i liten grad påvirket av skolestruktur. En regresjonsanalyse med disse utgiftene ved skolene som avhengig variabel og elever ved skolene som uavhengig variabel gir da også som resultat at disse utgiftene varierer signifikant med antall elever ved skolene, men den gir ikke støtte for en antakelse om at disse utgiftene vil endres dersom antallet skoler endres (jfr. resultater fra regresjonsanalysen i vedlegg 1). Det vil si at det for disse utgiftene ikke er en skolefaktor tilsvarende det vi har forutsatt eller funnet for de øvrige undervisningsrelaterte utgiftene. Det antas dermed at disse kostnadene ikke påvirkes av endringer i skolestrukturen. 3.3 Bygningsrelaterte kostnader Når et skolebygg er bygd vil det vanligvis være slik at byggets elevkapasitet er gitt på kort sikt. Å utvide kapasiteten vil være mulig, men å reversere den kan være vanskelig. Selv om det er ledig elevkapasitet ved skolen, kan arealkapasiteten være beslaglagt ved at noen få elever har undervisning i rom hvor det er plass til langt flere elever. Det kan derfor være vanskelig å 18

25 redusere en skoles kapasitet på kort sikt ved for eksempel å bruke overskuddsareal til barnehage, helsestasjon, andre offentlige tjenester eller å leie det ut til private. Når bygget er så nedslitt at det er nødvendig med totalrenovering, eller eventuelt riving og nybygging, kan det være enklere å endre byggets areal og elevkapasitet. Hvis det er slik at et skolebygg har overkapasitet i forhold til elevtallet ved skolen i et relativt langsiktig perspektiv, kan det være et innsparingspotesial knyttet til utnyttelse av denne kapasiteten. I de videre diskusjoner av innparingspotensial for bygningsmessige utgifter, forutsetter vi at for skoler med ledig kapasitet vil FDV-kostnader ikke være påvirket av kapasitetsutnyttelse, men av skolens totale elevkapasitet. Det forutsettes også at dersom hele skoler legges ned og skolebygg frigjøres, vil bygget bli avhendet, revet eller anvendt i en alternativ anvendelse som sparer kommunen for utgifter de ellers ville hatt for å huse den eller de virksomheter som overtar skolebygget. Dermed forutsettes det at dersom en skole blir lagt ned, vil det medføre innsparinger i kommunens utgifter til forvaltning, drift og vedlikehold av bygget. Dersom flytting av elever fra en skole til en annen medfører at arealet ved de skolene elevene flyttes til må utvides, gjøres det beregninger av hva dette vil føre til av investeringsutgifter. Når det gjelder bygningsmessig verdi av skolebygg som blir overflødig, anses de tidligere investeringer i skolebygg som sunk cost og det gjøres ingen anslag for hva verdien av bygget er i alternativ anvendelse eller ved et eventuelt salg. Dette innebærer at det gjøres beregninger av kommunens utgifter knyttet til et eventuelt utbyggingsbehov ved de skoler som får økt sitt elevtall ved skolestrukturendringene, mens verdien av skolebygg som nedlegges ikke fører til en inntekt i beregningene. Eventuelle investeringsbehov eller behov for større vedlikehold som måtte finnes ved de ulike skolene uavhengig av strukturendringen inngår ikke i beregningene. Dette gjelder også dersom nedlegging av en skole vil føre til at nær forestående utgifter til rehabilitering faller bort. Investeringsbehov, investeringsutgifter og kapitalkostnader Ved skolestrukturendringer som vurderes i denne analysen vil investeringsbehov være knyttet opp til endringer i areal som en følge av at en skole får tilført flere elever enn den ville hatt uten endringer i skolestrukturen og at skolens elevkapasitet dermed overskrides. I Porsgrunn 19

26 kommune legger man til grunn at hver elev i gjennomsnitt krever omtrent 14 kvm når man ser bort fra areal for gymnastikkanlegg. Det innebærer at elevkapasitet ved de enkelte skolene i stor grad er fastsatt basert på denne normen. Dermed er det også implisitt antatt at hver ekstra elev ved en skole som allerede fullt ut utnytter sin elevkapasitet vil utløse et behov for 14 nye kvm. skoleareal. Dette samsvarer med hva som er planlagt for nye Heistad skole. Nye Heistad skole er planlagt for 375 elever og med et bruttoareal per elev på 14 kvm. per elev når gymnastikkareal ikke er medregnet. De senere år har det kommet noen vurderinger og utredninger av hvordan en skole bør bygges og dermed noen praktiske eksempler og anbefalinger med hensyn til arealbehov i skoler. En slik utredning er laget av Tromsø kommune 2. Tromsø kommune utarbeidet en modellskole for ungdomstrinnet med henholdsvis 4 og 6 paralleller, dvs. med 120 og 180 elever på hvert trinn. De to modellskolene har hhv og 7265 kvm. som tilsvarer 13,5 og 13,6 kvm. i gjennomsnitt per elev. Det vil si at ved en økning fra 120 til 180 elever per trinn antar man at arealbehovet per ekstra elev i gjennomsnitt er 13,6 kvm. I NOU 22:2004 (vedlegg 3) er bruttoareal per elev i nybygde skoler anslått til 12,2 kvm i en skole med 500 elever og i Rambøl management anbefaler 11,5 kvm. per elev 3, men sier samtidig at det er litt lavt. Den største direkte besparelsen av endringer i skolestrukturen kommer typisk av at forholdet mellom antall elever og antall lærere øker. Dermed vil strukturendringer med sannsynlighet medføre at behovet for arbeidsplasser for lærere øker forholdsvis mindre enn behovet for elevareal. Det kan derfor være grunn til å anta at arealbehovet for en ekstra elev er mindre enn arealbehovet for gjennomsnittseleven. Til tross for dette vil vi i kostnadsberegningen legge til grunn Porsgrunn kommunes anslag på 14 kvm. per elev. Når det gjelder byggekostnader for skolebygg opererer Rambøll Management med kr per kvm 4 som et erfaringstall, mens for Heistad nye skoler er kvadratmeterprisen anslått å bli omkring per kvm. 2 strinnet+07.pdf?return= %20KS%20arealeffektiv%20skolebygg.pdf 20

27 Disse anslagene for investeringsutgifter inkluderer merverdiavgift. I tillegg er kostnader for tomt og prisstigning inkludert i kvadratmeterprisen for den anslåtte kostnad for nye Heistad skole. Ettersom kommunene får refundert merverdiavgiften, vil kommunens nettoutgifter til disse formål bli lavere. Kommunens nettoutgift per kvm. nybygg antas å være lik kr i beregningen av investeringsutgifter som påløper som en følge av skolestrukturendringer. FDV utgifter Utgifter til forvaltning, drift og vedlikehold av bygg (FDV-utgifter) inkluderer alle kostnader knyttet til vaktmestertjenester, renhold, lys og varme, forsikring, generelt vedlikehold osv. I 2007 var gjennomsnittlig FDV utgift per kvm. bruttoareal ved skolene i Porsgrunn kommune, kr I figuren under er skolenes bruttoareal plottet mot skolenes FDV-kostnader i Trendlinjen i figuren har et konstantledd på kr og endringen langs linjen for hver ekstra kvm. areal er kr. 418 i 2007 kroner (se vedlegg 1). Figur 3: FDV utgifter og areal ved Porsgrunn-skolene i 2007 FDV-utgifter FDV-utgifter Bruttoareal ved skolene 21

28 De faktiske FDV-utgifter i kommunene kan avvike fra hva FDV-utgiftene burde være dersom bygningsmassen skulle vedlikeholdes optimalt,. Et slikt avvik kan for eksempel være forårsaket av kommunens økonomiske situasjon og politikernes prioriteringer. Det er derfor interessant å sammenligne FDV-utgiftene i Porsgrunn kommune med FDV-utgifter per kvm. i andre kommuner og med beregninger av hva FDV-kostnadene bør være per kvm. bygningsareal. Data over faktiske FDV-kostnader samlet inn av Nettverk Nøkkeltall for Benchmarking 5 viser FDV-kostnader per kvm. grunnskoleareal på kr. 385 i 2006 kroner, og at FDV-kostnader for skolebygg har vært fallende de senere år. Et notat fra 2004 om arealkostnader utarbeidet for friskoleorganisasjonene i Norge (Nyblin, 2004) anslår FDV-kostnader til å være i størrelsesorden kr per kvm og en ringerunde til 10 kommuner i 2006, hvorav 6 svarte, viste at kommunene som kunne oppgi normtall satt disse til i størrelsesorden kr per kvm skoleareal i 2005/06. Kommuner som oppgav faktiske FDV-utgifter for skolebygg oppgave at disse var i størrelsesorden kr per kvm. i 2004/05. I vedlegg 3 i i den nevnte NOU fra 2004 (NOU, 2004:22) anbefales FDVU kostnader å være kr. 570 for nybygg og kr, 605 for rehabilitert bygg. Av disse utgjør utviklingskostnader hhv. 26 og 29 kroner per. kvm. bruttoareal. Rambøll Management 6 anbefaler å regne med FDV-utgifter på kr. 650 pr kvm i en studie av bygningsmessige kostnader for videregående skoler. Analysen av Porsgrunn kommunes FDV-utgifter for 2007 indikerer at FDV utgiftene ikke kun varierer med areal ved skolebyggene men at det også er en fast FVD utgift per skolebygg. Der er imidlertid vanlig å kun regne med at FDV-utgiftene varierer med areal. Derfor brukes det i beregningen i denne sammenheng en FDV-utgift på kr per kvm og det ses bort fra en eventuell fast FDV-utgift per skole. Det er allrede nevnt at kommunene får refundert merverdiavgiften fra statnen. Dersom kommunen selv står for vedlikeholdet av bygningene vil FDV-utgiftene for en stor del være lønnskostnader og det vil dermed bli en mindre differanse mellom kommunens brutto- og nettoutgift knyttet til FDVkostnader per kvadratmeter skoleareal. I analysene opprettholdes derfor skolebygg.pdf 22

29 forutsetningen om at FDV-kostnader per kvadratmeter skolebygg utgjør kr. 550,- per år. 3.4 Skoleskysskostnader I følge opplæringsloven 7 har elever i 2. til 10 årstrinn rett til gratis skolesyss dersom de bor mer enn 4 kilometer fra skolen og elever i 1. trinn har rett til fri skoleskyss dersom det er mer enn 2 km. mellom bosted og skole. I tillegg har elever som har særlig farlig eller vanskelig vei rett til gratis skyss uavhengig av avstand mellom hjem og skole. Kommunen betaler vanlige kollektivtrafikktakster for elever som har krav på skoleskyss mens fylkeskommunen har ansvaret for å organisere transporten. Dermed kan den totale utgiften for skoleskyssen avvike fra det som kommunen betaler for skyssen. I særlige tilfeller kan kommunen få større utgifter til skoleskyss enn det som vil være utgiften etter vanlige kollektivtransportsatser. Det gjelder dersom kommunen ikke kommer til enighet med fylkeskommunen om organiseringen av skoleskyssen (jfr. Opplæringsloven 13-4). I Telemark fylkeskommune betaler kommunene skoleskyss etter takstene i tabell 10. I analysene av endringer i kommunens skyssutgifter som en konsekvens av endringer i skolestruktur vil det bli gjort svært skjønnsmessige beregninger av kommunens skyssutgifter baserte på avstanden mellom skolen hvor elevene går i nåværende skolestruktur og skolen hvor elevene går i de alternative skolestrukturer. Kun avstand på mer enn 4 km. mellom ny og gammel skole vil utløse beregninger av skysskostnader, og takstabellen under er lagt til grunn for beregningen av skyssutgiftene. I beregningene av endringer i kommunens skyssutgifter er det forutsatt at elevene har rett på fri skoleskyss når avstanden mellom ny og gammel skole er mer enn 4 km., og det gjøres et skjønnsmessig anslag på hvor stor andel av elevene som vil ha rett til fri skoleskyss. For elevene som det beregnes skyss for, forutsettes det at det betales full takst selv om det skulle være slik at noen elever allerede har fri skoleskyss med dagens skolestruktur. Grensen for når man betaler voksenbillett på bussen er 16 år. Taksten for ungdomsskoleelevene er dermed satt til et veiet gjennomsnitt av voksentakst og barnetakst. Voksentaksten er gitt vekt 1/6 og barnetaksten er vektet med 5/6. 23

30 Tabell 10: Takstsoner og busstakster i Telemark Sone Km Voksen Barn Kilde: Vestviken kollektivtrafikk 3.5 Samfunnsøkonomiske vurderinger Endringer i skolestrukturen i en kommune kan ha andre konsekvenser enn kun de konsekvenser som kan måles i kroner og øre. At elever må bytte skole, og at de fleste elever dermed får lenger avstand mellom hjem og skole, kan ha en kostnad ut over de endringer i skyssutgifter for kommunen som skolestrukturendringen vil føre med seg. De fleste vil mene at en avstand mellom hjem og skole på 3,9 km. er en større ulempe enn en avstand på 1 km. Denne ulempe er også å vurdere som en kostnad. Disse kostnadene blir ikke tallfestet i kostnadsberegningene. Ei heller blir endringer i samfunnsøkonomiske kostnader og nytte, for eksempel knyttet til bekymring for barns skolevei og barnas trivsel i en ny skole, tatt med i beregningene. For de ulike skolestrukturalternativene vil det imidlertid bli summert opp hvor mange elever som vil måtte bytte skole, og for å gi noe informasjon for vurderinger av om eventuelle innsparinger for kommunen kan forsvare mulige endringer i elevers og andre innbyggeres velferd, vil innsparinger per elev som bytter skole bli beregnet for hvert alternativ. I tillegg til dette kommer at transport av elever til og fra skolene kan ha en større kostnad enn hva kommunene betaler for skyssen. I så fall er det fylkeskommunene som blir påført den kostnaden. Eventuelle slike kostnader gjøres det ikke beregninger for i denne analysen. 24

31 4 Skolekarakteristika og elevresultater At skolene blir større kan føre til ulemper og/eller fordeler for elever, foreldre, lærere og andre som på en eller annen måte berøres av endringen og det kan det reises spørsmål ved om og hvordan endringer i skolekarakteristika som skolenes ressurser, antall elever, gruppestørrelse og andre forhold påvirker elevenes læring og trivsel. Noen resultater fra forskning om slike forhold blir drøftet i dette kapittelet. Skolens ressurser og resultater Sett i en internasjonal sammenheng har Norge relativt høye utgifter per elev i grunnskolen, om lag 40 % over OECD-gjennomsnittet og dersom vi ser på grunnskoleutgifter per elev i forhold til BNP per innbygger ligger Norge så vidt over OECD-gjennomsnittet (Bonesrønning et al. 2008). I skolen kommer dette til uttrykk gjennom høyere lærertetthet (ca 28 % over OECDgjennomsnittet) og lavere undervisningstid for et normalårsverk (ca 7-8 % under OECD-gjennomsnittet). Totalt sett er realressurser i skolen om lag 20 % over OECD-gjennomsnittet (Bonesrønning et al. 2008). Dersom høy ressursbruk henger sammen med gode elevprestasjoner hadde denne ressursbruken vært enkel å forsvare. Dessverre viser undersøkelser at mange land med lavere ressursbruk per elev har bedre elevprestasjoner enn Norge. De siste årene har media satt søkelys på dette, og man har samtidig forsøkt å finne ulike forklaringer på dette. Noe av forskjellen kan forklares ved at vi i Norge har mye spredt bosetting slik at vi har mange små skoler med såkalte smådriftsulemper. Bonesrønning et al. (2008) viser imidlertid til effektivitetsanalyser som viser at en gjennomsnittskommune vil kunne redusere ressursbruken med vel 20 % uten at elevprestasjonene trenger å bli dårligere. De viser videre til at høy ressursbruk og dårlige resultater hos elevene kan henge sammen med at skolen har oppgaver innen mange områder. Samtidig kan det også skyldes svakheter i det gamle innsatsstyringssystemet hvor det for eksempel er en fare for at skolekvalitet oppfattes som det samme som stor ressursinnsats. Birkemo og Bonesrønning (2006) viser i boka Kan skolen forbedres? at det ikke er antall timer som er viktig, men hvordan timene faktisk brukes. Med det menes at hvordan den tilgjengelige tiden brukes er viktig. Dette 25

32 avhenger av flere faktorer som vi vil komme inn på litt senere, men først kort om den viktigste ressursen i skolen: lærerne. Hva betyr de? Lærerens betydning Nyere forskning peker på positive effekter på elevenes læringsutbytte avhengig av lærernes fagkunnskap, utdanningssted og om de har godkjent utdanning (Falch og Naper 2008). Den samme rapporten finner at lærere uten godkjent utdanning har klar negativ effekt på elevenes læringsutbytte (og da særlig i basisfagene lesing og matematikk). Dette samsvarer med funnene til Bonesrønning et al (2008) som beskriver negativ sammenheng mellom bruk av assistenter i skolen og hvor mye undervisning man får ut av hver krone. Som vi så innledningsvis har norske elever relativt høy lærertetthet, og dette gjør seg særlig gjeldende i små skoler. Undersøkelser (Bonesrønning et al., 2008) viser at skolelederne vurderer tilgangen på kvalifisert personell som dårligere på disse skolene. Personelltilgangen vurderes altså som bedre på store enn på små skoler. Andre undersøkelser (Birkemo og Bonesrønning 2006) viser at større lærerinnsats heller ikke gir bedre elevprestasjoner. Med tanke på at det er enighet om at lærere har stor innvirkning på elevenes læring (Birkemo og Bonesrønning 2006), kan man si at dette er betenkelig. Samtidig vet man at det er uenighet om hvor stor innvirkning læreren faktisk har, og det er vel dokumentert at elevens familiebakgrunn og sosiale bakgrunnsfaktorer spiller en vel så viktig rolle (Hægeland, Kirkebøen, Raaum, & Salvanes, 2005). Når det gjelder hva læreren faktisk gjør i undervisningssituasjonen, så finnes det undersøkelser som er gjort på tvers av land som fremhever en del kjerneferdigheter hos læreren som bidrar positivt til faglig fremgang hos elevene (Birkemo og Bonesrønning 2006): Positiv tilbakemelding til elevene, god struktur i undervisningen med vektlegging av hovedpunkter, at læreren sjekker ut om elevene har forstått undervisninga, at læreren ofte stiller faglig funderte spørsmål, motiverer elevene ved å utdype svarene som stilles samt å stille høye forventninger til hva elevene kan yte. Motsatt viser resultater fra et omfattende eldre forskningsprosjekt som fortsatt blir mye sitert at det er viktig at læreren ikke bruker for mye tid på enkeltelevers problemer og gjøremål i klasserommet, fordi han da mister de øvrige elevens oppmerksomhet (Rutter, Maughan, Mortimore, Ouston, & 26

33 Smith, 1994). Læreren må derfor møte forberedt og bruke minst mulig tid på administrasjon i klasserommet (som for eksempel å gjøre klar apparater, dele ut bøker osv). Rutter et al. (1994) beskriver videre at ønskelig atferd hos elevene henger nøye sammen med hvilken type disiplin læreren utøver. Eksempelvis må læreren håndtere uønsket atferd tidlig (dvs før det påvirker andre elever) og konsekvent og på en slik måte at det forstyrrer undervisningen minimalt. Våren 2008 fikk Kunnskapsdepartementet utarbeidet en systematisk kunnskapsoversikt over hvilke kompetanser hos lærere som fører til læring hos barn og unge (Nordenbo, Larsen, Tiftikçi, Wendt, & Østergaard, 2008). Kunnskapsoversikten beskriver at de viktigste kompetanseområdene til en lærer er: - Relasjonskompetanse. Med dette menes at læreren må ha kompetanse til å inngå i en sosial relasjon til den enkelte elev - Regelledelseskompetanse. Denne kompetansen ses i forhold til hele klassen. Læreren må i kraft av sin posisjon lede undervisningen gjennom å være en synlig leder. Over tid må læreren opptre slik at elevene selv lærer å formulere regler og følge dem. - Didaktikkompetanse. Læreren må både ha generell didaktisk kompetanse når det gjelder innhold i undervisningen generelt, og i det enkelte fag spesielt. Det er viktig å kunne variere arbeidsmetoder. Dette siste indikerer at med tanke på elevenes læringsutbytte så er skolens muligheter til å få tak i kvalifisert arbeidskraft essensielt. Klassestørrelse/klasseinndeling Bonesrønning et al (2008) refererer til flere ulike studier som viser at klassestørrelse innenfor de relevante intervaller ikke har noen effekt på elevprestasjoner. Bonesrønning refererer videre til litteraturen oppsummert i Salvanes et al (2008) hvor det konkluderes med at endringer i ressursbruk bare har en begrenset effekt på elevenes skoleprestasjoner på dagens norske nivå. Samlet sett viser forskning at elever i små klasser ikke presterer systematisk bedre (Birkemo & Bonesrønning, 2006). Den samme rapporten viser til at klassestørrelsen jevnt over øker med størrelsen på skolen. At sammenhengen er sterk i Norge, kan skyldes reglene om maksimal klassestørrelse. 27