Kommuneundersøkelsen 2013 Oppsummeringsrapport. Gjødselvareforskriften del III og IV, lagring og bruk av husdyrgjødsel

Transkript

1 Kommuneundersøkelsen 2013 Oppsummeringsrapport Gjødselvareforskriften del III og IV, lagring og bruk av husdyrgjødsel

2 Sammendrag Miljødirektoratet har ved hjelp av fylkesmannsembetene gjennomført en undersøkelse om hvordan kommunene ivaretar sin myndighet i saker om lagring og bruk av husdyrgjødsel etter forskrift om gjødselvarer av organisk opphav mv. del III og IV. Undersøkelsen er gjennomført i 30 kommuner. Resultatet har gitt en god oversikt over hvordan kommunene etterlever sin myndighet og plikt etter forskriften, og vil inngå som en del av grunnlaget for pågående revidering. Totalinntrykket er at kommunene har en god oppfølging av gjødselvareforskriften. I hovedsak blir husdyrgjødsla utnyttet som en ressurs på en god og bærekraftig måte. Mange kommuner etterlever forskriften godt, noen kommuner har forbedringspunkter, og noen få kommuner ivaretar ikke forskriften på en slik måte at den beskytter tilstrekkelig mot forurensning. Ingen kommuner etterlevde forskriften 100 %. De feil og mangler som ble funnet er oppsummert under punktet "Funn i undersøkelsen". Noen funn som gikk igjen var blant annet formelle mangler i saksbehandlingen. Dette gjaldt særlig intern delegering, forhold til forvaltningsloven, og muntlig saksbehandling som ikke ble dokumentert. Disse manglene er av en administrativ art, og slike mangler påvirker nødvendigvis ikke forurensningssituasjonen i kommunen. En del kommuner hadde mangler ved sine tilsynsrutiner. Hovedsakelig var manglene knyttet til tilsyn av tekniske anlegg, kontroll av dokumentasjon, og tilsyn av miljøforholdene i vann og vassdrag. Det var også noen kommuner som helt avstod fra å bruke økonomiske virkemidler som tvangsmulkt og avkortning i produksjonstilskudd. Undersøkelsen viste også at noen kommuner dispenserte fra forskriften i større grad enn hva kommunen har anledning til etter forskriftens formålsparagraf. Innledning Kommunen er forurensningsmyndighet etter gjødselvareforskriftens del III, som omhandler lagring og bruk av organisk gjødsel til landbruksformål. De har myndighet til å fatte vedtak i byggesaker om anlegg for husdyr, gjødsel og ensilert fôr, og dispensere fra forskriftens bestemmelser. Kommunen er også tilsynsmyndighet etter gjødselvareforskriftens del III. Hensikten med årets kommuneundersøkelse var å få kartlagt sterke og svare sider ved dagens forskrift, slik at vi kunne bruke resultatene i arbeidet med revidering av forskriften. Fylkesmannsembetene intervjuet alt fra rådmann til saksbehandler gjennom en hel dag i aktuell kommune, om hvordan kommunen ivaretok sin myndighet og sine plikter etter gjødselvareforskriften. Videre ble også intervjuobjektene bedt om å beskrive hva de oppfattet som sterke og svake sider ved forskriften, og hvilke endringer som burde gjennomføres ved revidering. Vi har fått et bilde av hvordan dagens forskrift klarer å innfri sitt formål om å unngå forurensning, og hvilke endringer som kan være hensiktsmessige. Tusen takk til alle fylkesmenn og kommuner som har bidratt til gjennomføringen- og deltatt i årets kommuneundersøkelse.

3 Omfanget Fylkesmannsembetene har i 2013 gjennomført undersøkelser i 30 kommuner fordelt på ni fylker. Det er fylkene Hedmark, Oppland, Østfold, Hordaland, Rogaland, Buskerud, Vest- Agder, Aust-Agder, Vestfold og Nord Trøndelag. Tre kommuner er undersøkt i hvert fylke. Fylkesmannen valgte ut kommuner som viser et gjennomsnitt av landbrukskommunene i fylket. Det var frivillig for kommunene å delta i undersøkelsen. Undersøkelsen ble utført som systemrevisjon. Systemrevisjon som undersøkelsesmetode Undersøkelsen ble i hovedsak utført etter modell av systemrevisjon som kommunene er kjent med. Det vil si en systematisk undersøkelse av om kommunens myndighetsutøvelse er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. I undersøkelsen er kommunens retningslinjer og rutiner vurdert, personer på ulike nivå i organisasjonen er intervjuet, og det er undersøkt om rutiner følges slik de er beskrevet. Tema Kommunene har en sentral rolle i forvaltningen av natur og miljø, blant annet som myndighet i saker om lagring og bruk av husdyrgjødsel etter forskrift om gjødselvarer av organisk opphav mv. del III og IV. De har myndighet til å fatte vedtak i byggesaker om anlegg for husdyr, gjødsel og ensilert fôr, og dispensere fra forskriftens bestemmelser. Kommunen er og tilsynsmyndighet etter gjødselvareforskriftens del III, som innebærer både myndighet og plikt til å drive tilsyn. Undersøkelsen viste at det var mange forbedringspunkter, men totalinntrykket er likevel at kommunenes oppfølging av gjødselvareforskriften er god for de fleste kommuner. I hovedsak blir husdyrgjødsla utnyttet som en ressurs på en god og bærekraftig måte. Det var ingen kommuner som hadde 100 % etterlevelse av forskriften, og selv om tilstanden i hovedsak var bra, så kan mange kommuner likevel forbedre oppfølgingen av gjødselvareforskriften. Noen funn som gikk igjen var blant annet formelle mangler i saksbehandlingen. Dette gjaldt særlig intern delegering, forhold til forvaltningsloven, og muntlig saksbehandling som ikke ble dokumentert. Disse manglene er av en administrativ art, og slike mangler påvirker nødvendigvis ikke forurensningssituasjonen i kommunen. En del kommuner hadde mangler ved sine tilsynsrutiner. Hovedsakelig var manglene knyttet til tilsyn av tekniske anlegg, kontroll av dokumentasjon, og tilsyn av miljøforholdene i vann og vassdrag. Det var også noen kommuner som helt avstod fra å bruke økonomiske virkemidler som tvangsmulkt og avkortning i produksjonstilskudd. Undersøkelsen viste også at noen kommuner dispenserte fra forskriften i større grad enn hva kommunen har anledning til etter forskriften. Noe av det mest verdifulle som undersøkelsen gav, var kommunenes innspill til revisjonen av dagens forskrift. Undersøkelsen avdekket også en rekke viktige forbedringsmomenter i dagens forskrift som vil bli vurdert i revisjonsarbeidet.

4 Oppfølging av undersøkelsen Det er tidligere gjennomført landsdekkende undersøkelser i 2008, 2009/2010 og i 2012 av kommunene som miljøvernmyndighet. Tidligere Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) besluttet at det også skulle gjennomføres en undersøkelse i Tretti kommuner ble undersøkt i Undersøkelsen ble utført som systemrevisjon, og var frivillig for kommunene. Miljødirektoratet har laget et nettsted for kommunale saksbehandlere som skal være et hjelpemiddel i saksbehandlingen av miljøsaker. Her står kommunens myndighet og plikt beskrevet samt et flytskjema med forslag til hvordan oppgavene kan ivaretas. Nettstedet eies av Klima- og miljødepartementet. Nettstedet Miljøkommune.no vil bli ytterligere utbygget frem mot Her kan kommunene kunne hente veiledning og maler for sin myndighetsutøvelse innen planlegging, naturforvaltning, forurensning, kulturminner og kart. Målet med undersøkelsen var å få et bilde av hvordan dagens bestemmelser fungerer for kommunen som er myndighet etter forskriften, og at de ble gitt anledning til å komme med innspill til revideringsarbeidet. Når det gjelder konkret oppfølging så har Fylkesmannsembetene bedt de undersøkte kommunene som har forbedringspunkter om en plan for å følge opp funnene. Utover dette er det ikke noen direkte oppfølging av funnene. Det kan være aktuelt å gjenta undersøkelsen etter en tid, blant annet ved behov for mer kunnskap om status i kommunene. For at resultatene fra undersøkelsen skal komme til nytte for alle kommunene vil fylkesmannsembetene sørge for å gi informasjon om resultatene gjennom ulike kanaler, for eksempel gjennom kommunedialogen, via kurs og konferanser og på Fylkesmannen.no. Funn i undersøkelsen Totalinntrykket er at kommunene har en god oppfølging av gjødselvareforskriften. I hovedsak blir husdyrgjødsla utnyttet som en ressurs på en god og bærekraftig måte. Mange kommuner etterlever forskriften godt, noen kommuner har forbedringspunkter, og noen få kommuner ivaretar ikke forskriften på en slik måte at den beskytter tilstrekkelig mot forurensning. Ingen kommuner etterlever forskriften 100 %. En oppsummering av feil og mangler som ble funnet: Mangel på tilsyn av ytre miljø, som tekniske anlegg, vann og vassdrag. Mangel på kontroll av dokumentasjon under tilsyn, som dyretall, gjødselmengde, spredeareal, kontroll av gjødselplan med mer. Økonomiske virkemidler som tvangsmulkt og trekk i produksjonstilskudd ble ikke brukt som virkemiddel for å oppnå økt etterlevelse av forskriften. Manglende oppfølging av klager fra publikum. Dispensering fra spredetidspunkt som går langt utover hensikten med kommunes mulighet til å kunne dispensere. For eksempel dispensasjoner uten tidsfrister, tillatelse til å spre husdyrgjødsel på frossen mark uten skriftlige begrunnelser, ingen vurdering av forurensningsbelastningen for resipientene med mer.

5 Mangler på saksbehandling av byggesaker, hvor sakene kun ble behandlet etter PBL, og det ble ikke avholdt befaring før ferdiggodkjenning. Delegasjonsreglement og delegering i saksbehandlingen var ikke i orden. Saksbehandlingen var ikke i samsvar med forvaltningsloven, som blant annet feil i vedtak, manglende orientering om klagerett, og muntlige avklaringer uten dokumentering i etterkant. De viktigste momentene til revidering av gjødselvareforskriften Lagring Dagens forskrift regulerer ikke forurensning fra husdyr som går ute hele året på et avgrenset område, uten oppsamling av gjødsel og sigevann, og med avrenning til sårbare resipienter. Det er behov for en bedre regulering av forurensning fra kjøttfeproduksjon Det er behov for strengere krav til lagring av talle, fastgjødsel og fast/strøblandet gjødsel fra store fjærfebesetninger samt krav til lagring og disponering av vaskevann fra store driftsbygninger for fjørfe. I dag fører knapp lagerkapasitet for husdyrgjødsel til spredning utenom vekstsesong og gir avrenning til vann og vassdrag. Det er behov for strengere krav til lagerkapasitet. Tydeliggjøring av krav til plansiloer og silofôr lagret på grus eller rett på bakken. Tydeliggjøre at lagerplass for fastgjødsel ikke kan benyttes over flere år. Tilgang til praktisk spredeareal er et økende problem ved stadig strukturrasjonalisering Krav om drenering rundt gjødsellager som leder til inspeksjonskumme gjeninnføres, for å gjøre det lettere for både bonden og kommunen å kontrollere om lageret holder tett. Bruk Presisere at biorest et organisk gjødselvareprodukt som faller inn under lovgivningen Gjødselvareforskriftens bestemmelser regulerer ikke næringstilførsel ved bruk av slam En tydeliggjøring av hvor nitratdirektivet gjelder, og hva det betyr for gjødslingen. Dispensering, saksbehandling og tilsyn Utarbeide en veileder på kommunalt tilsyn etter gjødselvareforskriften, forventninger til hyppighet og innhold i tilsyn spesifiseres i ny forskrift. Inkludere vannforskriften i saksbehandling etter gjødselvareforskriften, nybygg av lagre, utvidet spredeperiode, påviste punktutslipp. Kommunen mangler rutiner for saksbehandling av byggesøknader etter gjødselvareforskriften, og mangler skriftlige rutiner og sjekklister for saksbehandlingen, og de drar ikke på befaring før ferdiggodkjenning.

6 Begrense, og tydeliggjøre kommunens rammer for å dispensere fra spredetidspunktet. Kommunens generalfullmakt om dispensasjon fra forskriften regnes som et problem. Noen kommuner ser det som en ulempe å være både rådgiver og tilsynsmyndighet. De ønsker at kontrollene flyttes til fylkesmannen. Kommunen fatter ikke vedtak om å begrense tilførsel av husdyrgjødsel ved dårlig vannkvalitet i omkringliggende resipienter. Kommunen ønsker støtte fra FM i tyngre saker etter gjødselvareforskriften.