Øystre Slidre kommune. Ble saken om forvaltning av kommunekrafta godt nok belyst ved kommunestyrets politiske behandling i sak 43/2008 og sak 43/2013?

Transkript

1 KOMMUNEREVISJON IKS Forvaltningsrevisjonsrapport fra Kommunerevisjon IKS Øystre Slidre kommune Ble saken om forvaltning av kommunekrafta godt nok belyst ved kommunestyrets politiske behandling i sak 43/2008 og sak 43/2013? Innhold 1 Innledning Bakgrunn for forvaltningsrevisjonsrapporten Problemstilling og revisjonskriterier Avgrensning av rapporten Rådmannens kommentarer Saksutredning på kraftforvaltning Sentrale vedtak og dokumenter i saken Kommunestyresak 43/2008 i ØSK: Kraftforvaltningen delegeres til rådmann Kommunestyresak 43/2013: Kraftforvaltningsamarbeid med VSK og NAK Revisjonens brev til ordfører i NAK, av Revisjonens vurderinger og konklusjoner Revisjonens vurdering av kommunestyresak 43/ Revisjonens vurdering av kommunestyresak 43/ Revisjonens konklusjon... 6 Vedlegg: I. Kommunerevisjonens brev til kommunestyret i NAK, med kopi til VSK og ØSK av II. Kommunerevisjonens kommentarer til kommunestyresak 43/2008 i ØSK av

2 Side 2 av 6 1 Innledning 1.1 Bakgrunn for forvaltningsrevisjonsrapporten Kontrollutvalget har mottatt brev fra Øystre Slidre senterparti, hvor det bl.a. stilles spørsmål ved om saken om forvaltning av kommunekraften i Øystre Slidre (ØSK) ble godt nok belyst i forbindelse med den politiske behandlingen av kommunestyresak 43/2013 i møte den I brevet uttaler senterpartiet at de mener informasjonsgrunnlaget i saken var for dårlig, samtidig som de fikk inntrykk av at det hastet å gjøre vedtak i kommunestyret. Manglende informasjonsgrunnlag underbygger de med at kommunestyrene i Nord-Aurdal (NAK) og Vestre Slidre (VSK), med tilnærmet samme saksutredning som ØSK, fattet et annet vedtak enn kommunestyret i ØSK etter å ha fått et informasjonsskriv om saksutredningen fra Kommunerevisjon IKS v/revisjonssjef Sandsengen. Kontrollutvalget behandlet brevet fra senterpartiet i sak 01/2014, med følgende vedtak: Kommunerevisjon IKS bes om å foreta en vurdering av saksbehandlingen til kommunestyret i Øystre Slidre kommune på kraftforvaltningen, spesielt kommunestyresak 43/2013 med et lite tilbakeblikk på kommunestyresak 43/2008. I tillegg skal det vurderes om det er vesentlig for saken å kartlegge alle utgifter og inntekter knyttet til kommunens strategi for kraftforvaltningen. I kommunestyresak 43/2008 delegerte kommunestyret fullmakt til rådmann å omsette de årlige kraftrettighetene (jf. siste side i vedlegg II). 1.2 Problemstilling og revisjonskriterier Prosjektets problemstilling er følgelig: Ble saken om forvaltning av kommunekrafta godt nok belyst ved kommunestyrets politiske behandling i sak 43/2008 og sak 43/2013? Med bakgrunn i reelle hensyn vurderes det om sakene var godt nok belyst ut fra følgende revisjonskriterier: Kommunestyret er kommunens øverste organ, og skal følgelig ta de prinsipielle beslutningene, jf. kommunelovens 6. Rådmannen skal påse at saker som legges frem for politisk behandling er forsvarlig utredet, jf. kommunelovens 23. Hva som kan karakteriseres som forsvarlig saksbehandling kan bl.a. avhenge av sakstype og av historikken for den aktuelle saken. Det sentrale er at de politiske organer er kjent med alle relevante fakta, og at det presenteres ulike alternativer hvor for- og motargumenter utredes. Vurderingene er basert på en gjennomgang av sentrale dokumenter i saken. Dokumenter som også lå til grunn for informasjonsbrevet fra kommunerevisjonen til kommunestyret i NAK, jf. vedlegg I. 1.3 Avgrensning av rapporten Rapporten er avgrenset til å vurdere om relevante opplysninger er inkludert i saksutredningen, som grunnlag for en politisk beslutning. Utgifter og inntekter knyttet til kommunens rettighets- og konsesjonskraft er ikke kartlagt. Dette fordi vi mener oppnådde salgsinntekter (positivt eller negativt ifht. det man sammenligner med) ett år ikke er vesentlig ifht. det politiske spørsmålet om hvordan kraftrettighetene skal forvaltes. Oppnådde kraftinntekter vil variere ut fra valgt omsetningsstrategi og risikoprofil, og slik sette ikke nødvendigvis direkte sammenlignbare.

3 Side 3 av 6 2 Rådmannens kommentarer Rådmannen ble , jf. 8 i forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. av , invitert til å gi uttrykk for sitt syn på de forhold som fremgår av rapporten. Rådmannen svarte i e-post av : «Jeg har ingen kommentarer til denne rapporten, for meg er dette en ikke sak.» 3 Saksutredning på kraftforvaltning 3.1 Sentrale vedtak og dokumenter i saken ØSK har en ikke uvesentlig størrelse på sin rettighets- og konsesjonskraft på ca. 55 GWh. Frem til 2008 ble ØSK sin kraftmengde forvaltet av det 100 % kommunalt eide Valdres Energiverk AS (VEAS), som også forvalter kraftmengdene til de to andre eierne, VSK og NAK. I sak 43/2013 vedtok kommunestyret i ØSK at kjøp av forvaltningstjenesten knyttet til salg av kommunens kraftmengde skal foregå gjennom en minikonkurranse, hvor bare Kommunekraft AS sine tre prekvalifiserte forvaltere gis anledning til å delta. Rådmennene i ØSK, VSK og NAK samarbeidet om saksutredninger, der målsettingen var at kommunene skulle samarbeide om kraftforvaltningen. Før tilsvarende sak ble behandlet i formannskapet i NAK, ba ordfører om Kommunerevisjon IKS sin vurdering av saksutredningen, ettersom hun var kjent med at revisjonen har hatt synspunkter i saken. Saksutredningen til NAK var i utgangspunktet kopi av sak 43/2013 i ØSK, men var utvidet noe etter at administrasjonen på forespørsel fikk muntlig tilbakemelding om revisjonens sin vurdering. Revisjonen ga sin vurdering til ordfører i NAK i brev av , jf. vedlegg I. Brevet påpekte syv punkter som burde vært omtalt i saksutredningen, og konkluderte med at saksutredningen var mangelfull ifht. å fatte en politisk beslutning om at ivaretakelse av store kraftrettigheter skal overføres fra kommunens kraftselskap til rådmannen. I sak 43/2008 delegerte kommunestyret i ØSK til rådmann å gjøre årlige vedtak om salg av kommunekraften, i stedet for å bruke eget kraftselskap til å forvalte disse verdiene. I brev av til kontrollutvalget fremla kommunerevisjonen en vurdering av sak 43/2008. Hovedkonklusjon var at saken ikke var tilstrekkelig utredet. Revisjonens brev til NAK av og revisjonens vurdering av kommunestyresak 43/2008 i ØSK av er vedlagt som hhv. vedlegg I og II. Hovedpunktene fra disse sakene omtales nedenfor, og sentrale momenter drøftes i del Kommunestyresak 43/2008 i ØSK: Kraftforvaltningen delegeres til rådmann I sak 43/2008 den vedtok kommunestyret i ØSK å delegere til rådmannen å gjøre årlig vedtak om salg av kommunekraften, jf. siste side i vedlegg II. ØSK sa opp avtalen med VEAS, og solgte høsten 2008 kommunekraften til Ishavskraft etter en anbudsrunde. NAK og VSK fortsatte å bruke VEAS som forvalter. Kontrollutvalget ba i møte revisjonen vurdere beslutningsgrunnlaget i saken. I brev av konkluderte kommunerevisjonen med at saksutredningen var ufullstendig, fordi den ga inntrykk av at kommunestyret ikke hadde annet valg enn å delegere vedtak om salg av kraft til rådmannen, jf. vedlegg II. Kommunerevisjonen viste i brevet bl.a. til at kjøp av kraftforvaltertjeneste, for å optimalisere gevinsten ved salg av kraftmengdene på kraftbørsen Nordpool, sannsynligvis er unntatt fra forskrift om offentlige anskaffelser. Det ble bl.a. henvist til uttalelse fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD) i brev av til Troms fylkeskommune hvor det presiseres tilsvarende tolkning.

4 Side 4 av 6 Kontrollutvalget behandlet brevet fra Valdres kommunerevisjon av , sammen med kommunens evaluering av kraftforvaltningen i , i møte som sak 11/2009 med følgende vedtak: Kontrollutvalget oversender ovenstående saksutredning til kommunestyret med følgende forslag til vedtak: Kommunestyret støtter kontrollutvalgets vurderinger av kommunestyresak 43/2008, om at saken i beste fall kan være misvisende fremstilt. Rådmannen bes om å påse at saker som for fremtiden legges frem for politisk behandling er av prinsipiell karakter og er basert på relevant, balansert og tilstrekkelig skriftlig saksfremstilling. Kommunestyret ber videre rådmann om å påse at kommunens strategi med konkurranseutsetting av salg av kraftrettigheter og tilhørende tjenestekjøp også vurderes ifht utviklingen av VEAS som kraftforvaltningsselskap. 3.3 Kommunestyresak 43/2013: Kraftforvaltningsamarbeid med VSK og NAK Saksfremstillingen i sak 43/2013 i ØSK var et samarbeid mellom rådmennene i ØSK, NAK og VSK, med målsetting om å felles forvaltning av kraftmengdene til de tre kommunene. Saksutredningen i ØSK innehold bl.a. følgende momenter: Rådmennene mener at en forvaltningsavtale bør legges ut på anbud, og ikke forvaltes av VEAS, uavhengig av om tjenestekjøpet er omfattet av forskrift om offentlige anskaffelser eller ikke. Rådmennene mener Kommunekraft AS er den eneste aktuelle konsulent og rådgiver mht. kompetanse og pris. Kommunekraft AS har prekvalifisert tre tilbydere av forvaltningstjenester. Dersom VEAS skal gis anledning til å delta i en anbudskonkurranse må det til en lengre prosess hvor flere forvaltere inviteres i anbudskonkurransen. Det er to alternative forslag til vedtak. I det første arrangeres en minikonkurranse hvor bare Kommunekraft sine tre prekvalifiserte forvaltere gis anledning til å delta. I det andre arrangeres en større anbudskonkurranse der alle aktuelle forvaltningsmiljøer, underforstått også VEAS, gis anledning til å delta. Begge alternativer inkluderer et samarbeid med NAK og VSK dersom disse kommunene velger samme modell. Kommunestyret vedtok første alternativ. Det kan være viktig å bemerke at det fremgår av saken at vedtaket i ØSK må fattes raskt for å rekke fristen mht. oppsigelse av avtalen med Ishavskraft Kommunestyret i NAK og VSK behandlet saken iht. møteplanen hhv (formannskap ) og Revisjonens brev til ordfører i NAK, av Da formannskapet i NAK behandlet tilsvarende sak , ba ordføreren Kommunerevisjon IKS vurdere saksfremstillingen. Revisjonen ga sin vurdering i brev av , jf. vedlegg I. Oppsummert påpeker revisjonen at saksfremstillingen mangler følgende momenter: Kraftforvaltning krever spesialkompetanse. Det stilles spørsmål ved om kommunene selv bør bygge opp kompetanse rundt kraftforvaltning, når VEAS har og bør ha slik kompetanse. Rådmennene ønsker å sette kjøp av kraftforvaltningstjenesten ut på anbud: Revisjonen mener det er vanskelig å sette konkurransekriterier, all den tid prisen kommunen får for kraften er langt viktigere enn det som betales for forvaltningstjenesten. Så langt revisjonen kjenner til er det mange andre kraftkommuner som bruker eget kraftselskap for å ivareta kommunens interesser ved salg av kraftrettigheter. FAD støtter i brev av kommunerevisjonens vurdering av at kjøp av omtalte forvaltningstjenester er unntatt fra forskrift om offentlige anskaffelser, og at det er tilstrekkelig at kommunene i slike kjøp forholder seg til om det er alminnelig god forretningsskikk å la eget 100 % kommunalt eiet kraftselskap forvalte eierens kraftrettigheter. Kommunestyret bør vedta risikostrategi/-profil for kraftforvaltningen, og ikke delegere dette til rådmannen, jf. kommunestyrets ansvar ifht. bl.a. forskrift om finansforvaltning.

5 Side 5 av 6 I en sak der økonomisk gevinst er et hovedtema, savnes en presentasjon av tallstørrelser. Ettersom kommunene er i ferd med å revidere eierstrategien for VEAS, kan det være riktig å vedta denne før kommunene vedtar strategi for forvaltning av kraftrettigheter. 4 Revisjonens vurderinger og konklusjoner 4.1 Revisjonens vurdering av kommunestyresak 43/2008 I sak 43/2008 vedtok kommunestyret i ØSK å flytte forvaltningen av kraftrettighetene fra VEAS til rådmannen. Etter revisjonens vurdering, jf. brev av , var saksutredningen mangelfull og til dels feilaktig, fordi den fremstår som om kommunestyret ikke har annet valg enn å delegere kraftforvaltningen til rådmannen. Verken kontrollutvalg eller revisjon tok i 2009 stilling til hvordan ØSK skulle forvalte kraften, men påpekte at saksfremstillingen var mangelfull og til dels feilaktig. Det er viktig å påpeke at forvaltningen av kommunens kraftressurser er av prinsipielle karakter, og følgelig bør være gjenstand for politisk behandling. Prinsipiell fordi kraftinntektene er viktige for kommunen, og fordi det har betydning for hvordan kommunene som eiere ønsker å utvikle VEAS. 4.2 Revisjonens vurdering av kommunestyresak 43/2013 Selv om situasjonen i ØSK, gjennom delegasjonen til rådmannen i 2008, er annerledes enn i NAK og VSK er det vår vurdering at forholdene som fremkommer i revisjonens brev til NAK av , jf. vedlegg I, er relevante også for sak 43/2013 i ØSK. Etter vår vurdering gir ikke sak 43/2013 kommunestyret bredt nok informasjonsgrunnlag til å kunne fatte et politisk vedtak. Vi finner det hensiktmessig å knytte kommentarer til følgende seks forhold: I. Det er uheldig at det legges press på kommunestyret Etter vår vurdering er det uheldig at det legges press på kommunestyret om å ta en rask beslutning, ved at saken legges frem med informasjon om at beslutningen må tas innen II: Hva er det prinsipielle spørsmålet i sak 43/2013? Slik vi oppfatter det ber rådmannen i sak 43/2013 kommunestyret ta stilling hvilken anbudsform kommunen skal bruke for kjøp av forvaltningstjenester, og om ØSK skal samarbeide med VSK og NAK om forvaltning av kraften. Vi stiller oss spørrende til om disse forholdene er av prinsipiell og dermed politisk karakter, all den tid kommunestyret i ØSK allerede i 2008 vedtok å flytte kraftforvaltningen fra VEAS til rådmannen. III ØSK sitt forhold til VEAS som kraftforvalter Det legges frem tilsvarende saker i NAK og VSK: I disse kommunene, som fortsatt samarbeider med VEAS, er det et politisk spørsmål om kommunene skal legge kraftforvaltningen til rådmannen eller til VEAS. Når det reises spørsmål om ØSK skal samarbeide med VSK og NAK i kraftforvaltningen, og disse kommunene fortsatt samarbeider med VEAS, mener vi det hadde vært naturlig at også ØSK sitt forhold til VEAS som kraftforvalter ble reist som et prinsipielt politisk spørsmål. Dette blir spesielt viktig ettersom ØSK sitt forhold til VEAS som kraftforvalter heller ikke ble drøftet i sak 43/2008. IV: Hvor skal kraftkompetanse ligge? Etter vår vurdering mangler saksutredningen bl.a. en prinsipiell vurdering av om kraftkompetansen skal bygges opp hos rådmann i en av, eller i alle de tre kommunene, eller om kommunene ønsker å konsentrere denne kompetansen i et 100 % kommunalt eid selskap. Dette er et spørsmål om hvordan kommunen over tid kan sikre best mulig kompetanse på kraftområdet, og derigjennom sikre en viktig inntekt. Både rådmannen og VEAS vil benytte eksterne kraftforvaltere (rådgivere) i prosessen, men de må som hovedregel selv ta beslutningen om de skal følge rådgiverens anbefalinger.

6 Side 6 av 6 VEAS har ikke konsesjon til å handle direkte på kraftbørsen Nordpool. Det er det bare de store kraftforvaltningsselskapene som har. Dette medfører at VEAS også benytter en ekstern kraftforvalter til å foreta de konkrete salgs- og kjøpstransaksjonene på Nordpool, på samme måte som Ustekveikja Energi AS på Geilo, Jotun Kraft AS i Vang og andre energiselskaper omsetter rettighetskraft og egenproduksjon fra sine eierkommuner. Kraftforvalter skal bistå kommunene i å optimalisere salgsinntekten ut fra den til enhver tid gjeldende markedssituasjon. Ved bruk av forvalter er det viktig at den som forvalter kommunens kraftmengder har kompetanse til å vurdere om det er riktig å selge eller ikke, og ikke overlate hele beslutningen til forvalteren. Uansett bør man vurdere hvordan kraftkompetansen kan bygges opp med minst mulig risiko ifht. bl.a. små fagmiljøer. V: Eierstrategi for VEAS Det er varslet en strategigjennomgang i VEAS, hvor eiernes forventninger til utviklingen av selskapet må fremgå. I den forbindelse vil vi påpeke at dersom eierkommunene mener at VEAS ikke har tilstrekkelig kompetanse om kraftmarkedet til å forvalte kommunekraften, så kan det være riktig eierstrategi å påse at selskapet utvikler seg på dette området. Dette kan være viktig i forhold til en eventuell omsetning av kommunenes kraftrettigheter, men vel så viktig i forhold til at selskapet skal være konkurransedyktig i markedet for sluttbrukeromsetning av kraft. VI: Er kjøp av kraftforvaltningstjenester egnet til å legges ut på anbud? Rådmannen mener kjøp av forvaltningstjenester vedrørende kommunekraften bør legges ut på anbud, uten å drøfte hensiktsmessigheten av å begrense kommunens handlefrihet på denne måten. Etter vår vurdering er det vanskelig å sette konkurransekriterier for kjøp av forvaltningstjenester ettersom prisen kommunen får for kraften er langt viktigere enn det som betales for tjenesten. Videre er det vår vurdering at det anses å være innenfor god forretningsskikk å kjøpe kraftforvaltningstjenester fra eget 100 % kommunalt eid kraftselskap, gitt at selskapet priser sine tjenester iht. markedspris. Kraftselskapet forvalter da, via en kraftmegler, kommunens kraftressurser på Nordpool, med mål om å oppnå høyest mulig inntekt innenfor en vedtatt risikoprofil. FAD støtter denne vurderingen av at kjøp av slike forvaltningstjenester må følge god forretningsskikk, men ikke nødvendigvis må legges ut på anbud. Så langt vi kjenner til er det ikke mange kraftkommuner som ikke bruker eget kraftselskap for å ivareta kommunens interesser ved salg av kraftrettigheter. 4.3 Revisjonens konklusjon Kommunestyrets prinsipielle vedtak om forvaltningen av kommunens kraftrettigheter i sak 43/2008 var ufullstendig og beste fall misvisende, jf kommunerevisjonens brev av til kontrollutvalget og kontrollutvalgets vedtak på dette spørsmålet i sak 11/2009. Kommunestyret gjorde tilsvarende vedtak som kontrollutvalget i denne saken i Ettersom kommunestyret i 2008 vedtok å flytte kraftforvaltningen fra VEAS til rådmannen, kan det stilles spørsmål ved om sak 43/2013 fremmer forslag til vedtak som er av prinsipiell politisk karakter. Når det legges frem en sak om kraftforvaltningen til politisk behandling, mener vi det hadde vært naturlig at kraftforvaltningen hadde vært drøftet på et bredere grunnlag. Etter vår vurdering gir ikke sak 43/2013 i ØSK bredt nok informasjonsgrunnlag til å fatte en reell politisk beslutning. Hovedinnvendingen er at saken ikke gir en prinsipiell vurdering av om det er ønskelig at rådmannens stab skal besitte spesialkompetanse på kraft, herunder hensiktsmessigheten av at kjøp av forvaltningstjenester legges ut på anbud. For øvrig vises det til revisjonens brev av til NAK, som var del av sakspapirene til kommunestyret i NAK og VSK. Fagernes 3. mars Revisor Dagny Thon Hovrud