Saksframlegg. Formannskapet slutter seg til rådmannens forslag til høringsuttalelse med følgende konklusjoner:

Transkript

1 Saksframlegg Høring NOU 2007:11 Studieforbund - læring for livet Arkivsaksnr.: 07/36112 Forslag til vedtak: Formannskapet slutter seg til rådmannens forslag til høringsuttalelse med følgende konklusjoner: 1. Det bør være en likebehandling av voksne med rett til grunnskoleopplæring uavhengig av funksjonshemming og etnisitet. Samme forvaltningsnivå bør ha ansvaret for hele gruppa voksne som deltar i grunnskoleopplæring. 2. Grunnskoleopplæring for voksne inngår som en del av kommunens helhetlige og tilpassede tilbud til den enkelte og bør derfor fremdeles være kommunens ansvar. 3. Staten bør oppnevne et nytt utvalg som ser på offentlig voksenopplæring i et bredere og grundigere perspektiv. Saksfremlegg - arkivsak 07/

2 Saksutredning: 1. Innledning Trondheim kommune har mottatt høringsnotat fra Kunnskapsdepartementet om NOU 2007:11 Studieforbund læring for livet. Utredningen er foretatt av et utvalg oppnevnt av Kunnskapsdepartementet med mandat blant annet å vurdere studieforbundenes oppgaver og rolle for den enkelte, for arbeidslivet og for samfunnet. Hovedoppgaven til studieforbundene er å tilby ulike former for voksenopplæring. Det er 20 offentlige godkjente studieforbund, og de to største, og mest kjente, er Folkeuniversitetet og AOF (Arbeidernes Opplysningsforbund i Norge). For at studieforbundene fortsatt skal kunne spille en viktig rolle som opplæringsaktører tilpasset framtidens utfordringer, mener utvalget det er nødvendig med nye grep for å tydeliggjøre oppgaver og ansvar. Utredningen diskuterer forholdet til det offentlige utdanningssystemet, med særlig vekt på studieforbundenes rolle i forhold til formell grunnopplæring for voksne. Ansvaret for rettighetsbasert opplæring for voksne er lagt til det offentlige, med et delt ansvar mellom kommune og fylkeskommune. Kommunen har ansvar for å sikre grunnskoleopplæring til alle som trenger det, mens fylkeskommunen har ansvar for å sikre nødvendig videregående opplæring. Grunnskoleopplæring og videregående opplæring kalles i sum for grunnopplæring. Utvalget anbefaler, som et ledd i en mer helhetlig kompetanseutvikling for voksne, at ansvaret for grunnskoleopplæring for voksne overføres fra kommunene til fylkeskommunene. Videre anbefales en kvalifiseringsordning for tilbydere av formell grunnopplæring og at alle tilbydere, deriblant studieforbundene, deretter gis like muligheter og betingelser for å gjennomføre grunnopplæring på oppdrag fra fylkeskommunen. Hele utredningen og informasjon om høringen finnes på departementets internettside Rådmannen har vurdert de forslag det ønskes høringssvar på og legger frem saken for formannskapet. 2. Departementet ber om vurderinger av utvalgets forslag til: Ny målstruktur; forslag til seks overordnede mål for studieforbundenes virksomhet. Ny lov for ikke-formell opplæring; loven foreslås å regulere en mer samlet sektor for frivillig, tjenestefri opplæring utenfor det formelle utdanningssystemet. Styrket regionalt ansvarsområde for voksnes opplæring; fylkeskommunen foreslås gitt et overordnet ansvar for å møte voksnes og regionens behov for kompetanse ved at - samarbeidet med ikke-formelle opplæringsaktører ivaretas gjennom gjensidig forpliktende partnerskapsavtaler - ansvar for all grunnopplæring for voksne samles i fylkeskommunen - ordning for kvalifisering av tilbydere av formell grunnopplæring. Tilskuddsordninger Saksfremlegg - arkivsak 07/

3 - en statlig tredelt tilskuddsordning rettet mot den delen av studieforbundenes opplæringsvirksomhet som er ubundet av pensum og eksamen - en kulturpott til fordeling blant studieforbundene formidlet via fylkeskommunen - opplæring med paralleller i offentlig utdanning og på oppdrag fra fylkeskommunen finansieres gjennom rammeoverføringer til fylkeskommune. Godkjenning av studieforbund nye godkjenningskriterier og ny godkjenning av studieforbund. Rådmannens vurderinger knytter seg i all hovedsak til ett av disse punktene; utvalgets forslag om styrket regionalt ansvarsområde for voksnes opplæring. 3. Bakgrunn Som bakgrunn for rådmannens vurderinger gis en kort oppsummering av hva som er kommunens ansvar i dag og hvordan Trondheim kommune ivaretar dette ansvaret Kommunens ansvar i dag Kommunen har etter opplæringsloven 4 og 5 ansvar for å sikre grunnskoleopplæring til alle som trenger det. Loven kan samlet sett oppsummeres i følgende ansvarsområder når det gjelder opplæring av voksne: 1. Ordinær grunnskoleopplæring i fag som er nødvendig for å få vitnemål for fullført grunnskole. 2. Spesialundervisning i de samme fagene (det vil si undervisning der lærer har spesialpedagogisk kompetanse og der det normalt er færre elever pr. lærer). 3. Spesialundervisning knyttet til opparbeiding av grunnleggende ferdigheter (spesielt knyttet til tale, lesing, skriving, matematikk og IKT). Alle som trenger grunnskoleopplæring for å komme videre i utdanningssystemet, for å forbedre sine ferdigheter i sin yrkesutøvelse, for å forbedre sine muligheter på arbeidsmarkedet, for å takle hverdagslivet og samværet med andre mennesker bedre, eller som trenger ny opplæring på grunn av skade/sykdom, har rett på slik opplæring. I praksis vil i første rekke følgende grupper ha behov for voksenopplæring innen grunnskolens område: Personer med utenlandsk bakgrunn som ikke har gjennomført grunnskole i Norge. Personer som av ulike grunner ikke hadde en tilfredsstillende opplæringssituasjon som barn. Personer som på grunn av funksjonshemninger har store læreproblemer, og som har et spesielt behov for å få grunnleggende opplæring i forhold til å mestre hverdagen (ADL). Personer som har vært utsatt for ulykker eller omfattende sykdom, slik at det er behov for ny opplæring både når det gjelder grunnleggende kommunikasjonsferdigheter og trening i aktiviteter i dagliglivet. 3.2 Status i Trondheim kommune Trondheim kommune har et sterkt fokus på området voksenopplæring og det arbeides med en langsiktig Saksfremlegg - arkivsak 07/

4 plan for å løfte området ytterligere. Voksenopplæring i Trondheim kommune fram mot 2011 vil bli lagt frem for politisk behandling i løpet av kort tid. Sentrale satsningsområder som rådmannen vil foreslå er: Økt samhandling med fylkeskommunen. Lavterskel lese- og skriveverksted. Opplæring kombinert med rehabiliteringstjenester. Opplæring kombinert med sysselsetting og dagtilbud for personer med kognitiv svikt. Styrking av logopediske tjenester. Styrking av opplærings- og veiledningstjenestene til døve, døvblinde og sterkt tunghørte. Gjennomgang og behovsbeskrivelse av opplæringstjenester til blinde og svaksynte. Samhandling med partene i arbeidslivet. Styrket rådgivning, sakkyndig vurdering og saksbehandling. Opplæring og veiledning til ikkepedagogisk personale for ivaretakelse av oppnådd kompetanse etter opplærings- og rehabiliteringsperioder. Bruk av databasert kommunikasjon. En sikring av nødvendig opplæring innen lesing, skriving og matematikk vil blant annet være en viktig del av kommunens styrking av tiltaksarbeidet for personer som mottar økonomisk sosialhjelp, altså som en del av Aktivprogrammet som nå er igangsatt, og en regner derfor med en økning i etterspørselen av grunnskoleopplæring for voksne. En ytterligere økning forventes ved oppstart av Kvalifiseringsprogrammet når Trondheim kommune blir NAV-kommune ved neste årsskifte. Det er i dag tre kommunale enheter som gir voksenopplæring innen grunnskolens område: Senter for voksenopplæring (SEVO): Norsk, engelsk, historie, samfunnsfag og matematikk. Grunnleggende kommunikasjonsferdigheter, med særlig vekt på ny datateknologi. Granskogen skole: Ordinære grunnskolefag for unge voksne, samordnet med videregående opplæring til de samme elevene (opplæringsnivå og eksamensnivå avklares i forhold til hver enkelt elev). Opplæring i grunnleggende kommunikasjonsferdigheter for en gruppe trafikkskadde ( Ny Horizont ). Opplæringen har fokus på bruk av data. Logopedisk senter: Logopedisk senter arbeider i voksenopplæringssammenheng med spesialundervisning: Opplæring, veiledning og trening innenfor området kommunikasjon: * stemme(bruk)vansker; uttalevansker * ervervet språk og talevansker (dysartri og afasi) * taleflytvansker (stamming og løpsk tale) * andre språk og uttalevansker * opptrening etter Cochlea implantasjon * pre-og postarbeid i forbindelse med operasjoner i strupehodet * lese- og skrivevansker Følgende øvrige tjenester er knyttet til Logopedisk senter: Pedagogisk psykologisk tjeneste for voksne. Rådgivningstjenesten for døve og døvblinde Saksfremlegg - arkivsak 07/

5 Synspedagogtjenesten Opplæringsformen i de tre enhetene spenner fra ordinær undervisning i klasser eller grupper, til individuell opplæring på skolen eller på den enkelte elevs hverdagsarena (arbeid, dagtilbud, egen bolig). Kommunen har også et ansvar for å gi voksne nybosatte flyktninger opplæring i norsk med samfunnsfag, men dette ansvaret er knyttet til introduksjonsloven og ikke opplæringsloven. Aktivitetsnivået innenfor hele området voksenopplæring, som omfatter de tre voksenopplærings-enhetene, tilsvarer ca. kr. 80 mill. Av dette utgjør området spesialundervisning ca. 10 mill. og undervisning i norsk med samfunnsfag for innvandrere/flyktninger ca. kr. 37 mill. Voksenopplæringen finansieres ved øremerkede midler fra staten og inntekt fra ulike oppdragsgivere (andre kommuner, NTNU med flere) ca. 50 mill. kr. og ved kommunale midler ca. 30 mill. 4. Vurdering av utvalgets forslag Som nevnt innledningsvis er utvalgets forslag at ansvar for all grunnopplæring for voksne samles i fylkeskommunen, det vil si en overføring av det kommunale ansvaret for grunnskoleopplæring for voksne til fylkeskommunen. Gjennom en kvalifiseringsordning av tilbydere og forpliktende partnerskapsavtaler vil en åpne for at studieforbundene, som en av flere aktuelle tilbydere, kan tilby deler av den voksenopplæring som i dag ivaretas av kommunens voksenopplæringsenheter. 4.1 Deling av gruppa som har rett til grunnskoleopplæring Utvalget foreslår at ansvar for grunnskoleopplæring overføres til fylkeskommunen, med unntak av grupper av funksjonshemmede og innvandrere som befinner seg i introduksjonsprogrammer og andre integreringstiltak i kommunene. Spesialundervisning på grunnskolens område unntas også. Overføringen av ansvar foreslås derfor kun å gjelde etnisk norske voksne som deltar i ordinær grunnskole. Gruppa minoritetsspråklige er utelatt i den fordelingen som utvalget foreslår. I denne gruppa inngår både etnisk norske og personer med innvandrerbakgrunn. Den samiske befolkningen vil ha rettigheter i forhold til grunnskoleopplæring. Døve og blinde defineres også som minoritetsspråklige og har som følge av sitt sansetap krav på spesialundervisning på grunnskolens område. Minoritetsspråklige med utenlandsk bakgrunn utgjør i dag den største gruppa som mottar ordinær grunnskoleopplæring for voksne i Trondheim kommune. Dette er personer som ikke befinner seg i introduksjonsprogrammer eller andre integreringstiltak i kommunen og som har rett til voksenopplæring fordi de ikke har gjennomført grunnskole i Norge. Dagens ansvarsfordeling mellom grunnskole og videregående skole er en deling som bygger på et naturlig skille mellom utdanningsnivå, likt det som gjelder et ordinært skoleløp, og er ikke basert på årsak til behov for grunnskoleopplæring eller grad av tilpasning og tilrettelegging som er nødvendig for å tilegne seg kunnskaper. Med utvalgets forslag vil fylkeskommunen ha ansvar for gruppa funksjonsfriske etnisk norske, som i mindre grad antas trenge spesialtilpassede opplæringsløp, mens kommunen vil ha ansvar for personer som regnes som funksjonshemmede med særlige behov, som personer med sansetap, utviklingshemmede, personer med ervervede skader etter sykdom eller ulykke og personer med andre funksjonsnedsettelser. I tillegg skal kommunens ansvar omfatte innvandrere og andre ikke etnisk norske. Saksfremlegg - arkivsak 07/

6 Rådmannen mener at en deling av gruppa på bakgrunn av funksjonshemming eller etnisitet vil gi svært uheldige signaler og kan ikke se noen god begrunnelse for at dette gjennomføres. Rådmannen mener det bør være en likebehandling av voksne med rett til grunnskoleopplæring uavhengig av funksjonshemming og etnisitet ved at samme forvaltningsnivå har ansvaret for hele gruppa, og støtter derfor ikke utvalgets forslag om deling av gruppa. 4.2 Behov for en helhetlig og fleksibel tilnærming Fordelen ved denne overføringen av ansvar vil i følge utredningen være et styrket regionalt ansvar som sikrer en mer helhetlig kompetanseutvikling for voksne. Rådmannen støtter utvalgets intensjon og har ved flere anledninger pekt på behovet for en mer helhetlig og fleksibel grunnopplæring for voksne. En målsetting har vært et tettere samarbeid med fylkeskommunen for å sikre tilrettelagte opplæringsløp med ordinære grunnskolefag samordnet med videregående opplæring. Slike kombinasjonsløsninger vil være et godt og riktig tilbud til personer som har ulikt kunnskapsnivå innen de forskjellige fagene. I årets budsjettvedtak pekes det på den økende andelen ungdom som ikke fullfører grunnopplæring. Rådmannen er bedt om å jobbe for å etablere flere alternative læringsarenaer og utdanningsløp, og samarbeid med fylkeskommunen og NAV fremheves. Dagens administrasjon og organisering med to forvaltningsnivå kan gjøre det vanskelig å etablere slike løp tilpasset den enkelte, og en samling av ansvaret kan trolig fremme dette arbeidet. Samtidig har kommunen erfaring med godt samarbeid med fylkeskommunen om grunnopplæring, og ser at en ved styrking og formalisering av dette samarbeidet også vil kunne nå samme målsetting. Kommunen deltar også i interkommunalt samarbeid og har en rekke andre samarbeidsavtaler på området for å fremme voksenopplæringen. Her nevnes blant annet St. Olavs Hospital, NAV, NTNU, Høgskolen i Sør- Trøndelag, Dronning Mauds Minne og Trøndelag teater. Internt samarbeides det også med flere kommunale enheter, blant annet Trondheim Eiendom der en tilbyr språkopplæring for minoritetsspråklige arbeidstakere i renholdsbransjen. Mange som deltar i grunnskoleopplæring for voksne mottar også andre kommunale tjenester, som for eksempel økonomisk sosialhjelp, tilrettelagte arbeidstilbud, botilbud, oppfølgings- eller rehabiliteringstjenester. Sammensatte behov gjør at flere har behov for tett oppfølging og motivasjonsarbeid både i forkant og underveis. Voksenopplæringsløpene kombineres gjerne med arbeidspraksis, både internt og i samarbeid med næringslivet. I tillegg til ren teoretisk og praktisk yrkesfaglig kompetanse, gis det verdifull kompetanseheving når det gjelder sosiale ferdigheter og selvhevdelse. Arbeidslivets forventninger og krav står også sentralt i undervisningen. Erfaring viser at rehabilitering og voksenopplæring er to nært beslektede virksomhetsområder som en mener har mye å hente på et tettere samarbeid for felles målgrupper. Som en følge av dette vurderes en samlokalisering av Senter for voksenopplæring og en dagavdeling som i dag har tilhørighet ved et kommunalt rehabiliteringssenter. Rådmannen opplever at kommunens helhetsansvar for tjenestene gir god oversikt, fremmer en helhetlig tenkning og gir rom for fleksible løsninger tilpasset den enkelte. Dette letter også nødvendig kartleggingsarbeid som foretas av voksenopplæringsenhetene før opplæring igangsettes. Som nevnt inngår voksenopplæringen også som et mulig tilbud i Aktivprogrammet, der første fase i programmet har fokus på kartlegging og avklaring. Til neste år innføres også Kvalifiseringsprogrammet, som vil styrke fokuset på voksenopplæring ytterligere. Saksfremlegg - arkivsak 07/

7 Rådmannen ser at en overføring av grunnskoleopplæringen for voksne til fylkeskommunen vil gi store utfordringer i forhold til kommunens helhetlige og tilpassede tilbud til den enkelte og støtter derfor ikke utvalgets forslag. 4.3 Behov for grundigere utredning Rådmannen ser behovet for en grundigere gjennomgang av området offentlig voksenopplæring enn det denne utredningen har hatt som mandat, og mener at staten bør oppnevne et nytt utvalg som ser på voksenopplæring i et bredere perspektiv. Utredningen bør blant annet omhandle: Dagens praksis og omfang, udekket behov og behov for tjenesteutvikling. Tilpassede voksenopplæringsløp som kombinerer grunnskolefag med fag fra videregående skole. Voksenopplæring som en sentral del av NAV- reformen med Kvalifiseringsprogrammet. Oppgavefordeling og samhandling i samspillet mellom kommune og fylkeskommune. Økonomiske rammer for den offentlige voksenopplæringen. Målet med utredningen bør være et sterkt offentlig voksenopplæringssystem med helhetlige og fleksible tilbud til alle som har rett til grunnopplæring i voksen alder. Utredningen bør i stor grad involvere de aktører som i dag er tilbydere, og Trondheim kommune er positiv til å delta med sine innspill. 5. Oppsummering og konklusjoner Rådmannens vurderinger knytter seg i all hovedsak til utvalgets forslag om styrket regionalt ansvarsområde for voksnes opplæring. Utvalget foreslår at ansvar for grunnskoleopplæring for voksne overføres fra kommunen til fylkeskommunen. Gjennom en kvalifiseringsordning av tilbydere og forpliktende partnerskapsavtaler vil en åpne for at studieforbundene, som en av flere aktuelle tilbydere, kan tilby deler av den voksenopplæring som i dag ivaretas av kommunens voksenopplæringsenheter. Utvalget foreslår å dele gruppa som i dag har rett til grunnskoleopplæring. Overføringen av ansvar til fylkeskommunen skal ikke gjelde grupper av funksjonshemmede og innvandrere som befinner seg i introduksjonsprogrammer og andre integreringstiltak i kommunene. Overføringen av ansvar foreslås med dette kun å gjelde funksjonsfriske etnisk norske voksne som deltar i ordinær grunnskole. Rådmannen mener at en deling av gruppa slik utvalget foreslår gir svært uheldige signaler og støtter ikke dette forslaget. Mange som deltar i grunnskoleopplæring for voksne mottar også andre kommunale tjenester, som for eksempel økonomisk sosialhjelp, tilrettelagte arbeidstilbud, botilbud, oppfølgings- eller rehabiliteringstjenester. Sammensatte behov gjør at flere har behov for tett oppfølging og motivasjonsarbeid både i forkant og underveis. Erfaring viser at rehabilitering og voksenopplæring er to nært beslektede virksomhetsområder som en mener har mye å hente på et tettere samarbeid for felles målgrupper. Rådmannen opplever at kommunens helhetsansvar for tjenestene gir god oversikt, fremmer en helhetlig tenkning og gir rom for fleksible løsninger tilpasset den enkelte. Dette letter også nødvendig kartleggingsarbeid som foretas av voksenopplæringsenhetene før opplæring igangsettes. Voksenopplæringen inngår som et mulig tilbud i Aktivprogrammet, der første fase i programmet har fokus på kartlegging og avklaring. Til neste år innføres også Kvalifiseringsprogrammet, som vil styrke fokuset på voksenopplæring ytterligere. Saksfremlegg - arkivsak 07/

8 Rådmannen ser at en overføring av grunnskoleopplæringen for voksne til fylkeskommunen vil gi store utfordringer i forhold til kommunens helhetlige og tilpassede tilbud til den enkelte og støtter derfor ikke utvalgets forslag. Rådmannen ser behovet for en grundigere gjennomgang av området offentlig voksenopplæring enn det denne utredningen har hatt som mandat, og mener at staten bør oppnevne et nytt utvalg som ser på voksenopplæring i et bredere perspektiv. Utredningen bør blant annet omhandle dagens praksis, udekket behov, behov for tjenesteutvikling, oppgavefordeling og økonomiske rammer. Rådmannen anbefaler følgende svar til departementet: 1. Det bør være en likebehandling av voksne med rett til grunnskoleopplæring uavhengig av funksjonshemming og etnisitet. Samme forvaltningsnivå bør ha ansvaret for hele gruppa voksne som deltar i grunnskoleopplæring. 2. Grunnskoleopplæring for voksne inngår som en del av kommunens helhetlige og tilpassede tilbud til den enkelte og bør derfor fremdeles være kommunens ansvar. 3. Staten bør oppnevne et nytt utvalg som ser på offentlig voksenopplæring i et bredere og grundigere perspektiv. Rådmannen i Trondheim, 11. januar 2008 Tor Åm kommunaldirektør for helse og velferd Kirsti Buseth rådgiver Saksfremlegg - arkivsak 07/