KJØP AV KOLLEKTIVTRANSPORTTJENESTER

Transkript

1 Oppland fylkeskommune Arkivsak Arkivnr. E: N11 &41 Saksbeh. Ove Søberg Adresse: 2626 Lillehammer Tlf: E-post: Besøksadresse: Kirkegt. 76, Lillehammer Saksgang Møtedato Sak nr. Fylkesutvalget KJØP AV KOLLEKTIVTRANSPORTTJENESTER Forslag til VEDTAK 1. Samferdselsdepartementets redegjørelse av vedr. lovanvendelse legges til grunn ved innkjøp av transporttjenester i fylket. 2. Fylkestingets vedtak i sak 16/04 legges til grunn ved utforming av grunnlag for og de enkelte avtaler om kjøp av transporttjenester. 3. Fylkesrådmannen gis fullmakt til å anvende aktuell kontraheringsmåte og nærmere innkjøpskriterier i samsvar med punktene 1 og 2 ved framtidige innkjøp av kollektivtjenester. Bernt M. Tordhol Arild Bøhn

2 SAKSINNSTILLING Innledning I fylkestingssak nr 16/04 ble det vedtatt at det som hovedregel ikke skal benyttes anbud ved avtale/kjøp av kollektivtransporttjenester i Oppland. Samtidig ble det vedtatt ulike retningslinjer/vilkår for avtaler om kjøp av kollektivtransporttjenester. Dette ledet til et behov for avklaring om hvordan fylkeskommunen skal forholde seg etter at en konsesjonsperiode med tidligere anbud går ut. I den konkrete situasjonen i Oppland går konsesjonen (og anbudskontrakten) for bybussrutene i Gjøvik og strekningene Gjøvik-Lillehammer og Gjøvik- Hønefoss ut Administrasjonen ba derfor Samferdselsdepartementet om en vurdering av hvilken framgangsmåte som skal benyttes i situasjonen som nevnt ovenfor. Samferdselsadministrasjonen har i påvente av en avklaring, reforhandlet nevnte anbudsavtaler med ett år, dvs utgangen av Samferdselsdepartementets redegjørelse er gitt i brev av som ble lagt fram for fylkesutvalget som sak 78/04 i møte Fylkesutvalget tok Samferdselsdepartementets brev til orientering og ba samtidig om at det ble lagt fram en sak som belyste konsekvensene av brevet sett i forhold til vedtaket i sak 16/04. Andre avtaler med utløp For de avtaler som kontraktsmessig har utløp , men hvor konsesjonen fortsatt gjelder, har samferdselsavdelingen i samsvar med fylkestingets vedtak ført forhandlinger og kommet fram til avtaler med disse selskapene gjeldende for tre år, dvs Samferdselsavdelingen har vært opptatt av å gjennomføre en skikket forhandlingsrunde for å komme frem til omforente avtaler før sommerferien Forhandlingsrunden har vært langt mer krevende enn forventet og den siste forhandling ble ikke sluttført før 18. august. Resultatet av forhandlingene er at vi har oppnådd tilnærmet samme km-pris som inneværende år, men da er moms - kompensasjonen medregnet. Gjennom forhandlingene er kontraktsrammen redusert fra det første tilbudet med vel 5,5 mill kr. Noe av denne reduksjonen er oppnådd ved å fire på kravene til alder på bussmateriellet i forhold til de krav som ble gitt i sak 16/04. Den avtalte vognstandard er like fullt bedre enn dagens, henholdsvis 9,6 år i gjennomsnitt mot tidligere 10,9 år. Hvilke resultater vi ville oppnådd dersom anbud hadde vært gjennomført, er vanskelig å anslå og kan ikke beregnes. Ved anbud kan det stilles entydige, ensartede og påregnelige krav til materiell, miljø, utførelse, standard etc. Hva nevnte krav ville ha betydd kostnadsmessig dersom anbud hadde vært gjennomført, er som nevnt vanskelig å anslå. Dersom de samme krav til alder på vognmateriell som var stilt i FT sak nr 16/04 hadde vært lagt til grunn, ville gjennomsnittsalder på vognmateriell vært maksimalt 8,5 år. Det vanlige ved gjennomføring av anbud er at en ved oppstart får bedre vognmateriell enn angitt i kravspesifikasjonen. Hedmark oppnådde en gjennomsnittsalder ved gjennomføring av anbud i 2004 på 4,9 år med noe mindre produksjon enn Oppland, men med noenlunde samme antall vogner. Anbudsavtaler Fylkeskommunens henvendelse til departementet var i hovedsak begrunnet i usikkerhet knyttet til hvordan fylkeskommunen skal forholde seg til avtaler inngått etter anbud og hvor løyveperioden utgår samtidig med avtalene. På dette punktet fastslår departementet at det ikke stiller seg annerledes om et løyve har vært lyst ut på anbud eller ikke (tildelt etter vanlig behandlingsprosedyre med søknad eller ev fornyelse). Dette siste innebærer at det ikke er noe i veien for at også gamle nettoavtaler kan tildeles nye operatører når et løyve går ut. Det er altså ingen automatikk i at et løyve som går ut, skal fornyes, selv om vår normale prosedyre i disse tilfellene har vært fornyelse av løyvene for 10 år når løyveperioden går ut. I norsk samferdsel er det vel kun konsesjonen for ferjesambandet Moss-Horten hvor det er skjedd overføring av løyve etter forutgående konkurranse. 2

3 Samferdselsdepartementets presisering på dette punktet tilsier at fylkeskommunen må følge forvaltningslovens prinsipper om likebehandling og åpenhet. De kriterier som skal legges til grunn ved valg av utøver, bør gjøres kjent i god tid før avgjørelse treffes. Dette innebærer at løyvene bør lyses ledig før de tildeles for nye 10 år. Samferdselsdepartementets brev av Når det gjelder forhold om hvilket regelverk som skal benyttes ved kjøp av transporttjenester; Lov om offentlige anskaffelser eller yrkestransportlovens anbudsforskrifter, er grensesnittet mellom de to lovverk ikke entydig. Dersom yrkestransportlovens bestemmelser legges til grunn, er det opp til fylkeskommunen om anbud skal benyttes eller ikke. Selv om Samferdselsdepartementets brev tidligere er lagt fram for fylkesutvalget, tas det i sin helhet inn i saken: Valg av regelverk: Fylkeskommunen tar i brevet opp hvilket regelverk som skal legges til grunn ved kjøp av transporttjenester ved fornyelse av ruteløyve. Utgangspunkt er at det generelle regelverket om offentlige anskaffelser, jf. lov om offentlige anskaffelser av 16.juli 1999 nr. 69 med tilhørende forskrifter, skal legges til grunn ved rene tjenestekontrakter. Foreligger det derimot en tjenestekonsesjon, er det yrkestransportloven med tilhørende forskrifter som skal legges til grunn. En tjenestekonsesjon foreligger når den offentlige oppdragsgiver overfører retten til å utføre en tjeneste til en operatør, og denne operatøren overtar den økonomiske risikoen og muligheten for gevinst. For å avgjøre om det foreligger en tjenestekonsesjon må det foretas en konkret vurdering i den enkelte sak. Etter ovennevnte tolking vil det i de tilfelle hvor offentlig oppdragsgiver har den økonomiske risikoen for tjenesten være det generelle regelverket om offentlige anskaffelser som skal benyttes. I de tilfelle hvor den Økonomiske risikoen er flyttet over på operatøren, vil det derimot dreie seg om en tjenestekonsesjon, og regelverket i yrkestransportloven med tilhørende forskrifter skal følges. Det forekommer tilfeller hvor kontrakten som inngås fordeler risikoen mht. tjenesten mellom partene. I slike tilfelle må det foretas en avveining av hvor den reelle og vesentlige risikoen ligger. En såkalt bruttoavtale kombinert med en incitamentsordning hvor operatøren kun bærer en liten del av risikoen for billettinntekten, for eksempel ved å motta 10 prosent av fortjenesten av billettinntektene, vil i utgangspunktet ikke være nok til å anse kontrakten som en tjenestekonsesjon. Det vil da være regel verket om offentlige anskaffelser som skal benyttes. Forskriften om offentlige anskaffelser eller forsyningsforskriften: For det tilfelle at lov om offentlige anskaffelser skal legges til grunn for tjenestekjøpet er spørsmålet om det er forskrift om offentlige anskaffelser av 15. juni 2001 eller forskrift om innkjøpsregler for oppdragsgivere innen vann- og energiforsyning, transport og telekommunikasjon av 5. desember 2003 (forsyningsforskriften), som skal legges t il grunn. Forskrift orm offentlige anskaffelser får ikke anvendelse for oppdragsgiver som omfattes av forsyningsforskriften, j f. forskrift om offentlige anskaffelser 1-2 (4). I henhold til forsyningsforskriften 4 første ledd bokstav c gjelder forskriften blant annet for virksomhetssektorer som har til formål å drive rutenett beregnet på ytelse av offentlige tjenester i forbindelse med transport med buss. Det avgjørende blir om oppdragsgiver kan sies å drive rutenett. Dette vil været helt klart om oppdragsgiver selv er innehaver av materiell mv. for drift av rutene. I tilfelle hvor fylkeskommunen har opprettet et underliggende selskap som skal administrere rutedriften, kan dette også trekke i retning av at det er dette selskapet som driver rutenettet, slik at forsyningsforskriften må benyttes. Spørsmålet har ikke fått noen endelig juridisk avklaring. Den konkrete saken: Oppland fylkeskommune må selv foreta en vurdering av risikofordelingen mellom oppdragsgiver og operatør i den aktuelle saken, og på denne bakgrunn avgjøre om kontraktstildelingen skal følge reglene om offentlig anskaffelse eller reglene i yrkestransportloven med forskrifter. Det samme gjelder ved et evt. valg mellom forskriften om offentlige anskaffelser og forsyningsforskriften. 3

4 Vedtaket om å ikke benytte anbud: For det tilfelle at kontraktstildelingen skal gjøres på bakgrunn av de generelle reglene om offentlige anskaffelser vil vedtaket om å ikke benytte anbud ved fornyelsen av løyvet kunne bli å anse som ugyldig. For eksempel hvis tilskuddet til ruten overstiger terskelverdiene i regelverket slik at anbud er obligatorisk. For det tilfelle at kontraktstildelingen skjer etter reglene i yrkestransportloven står det løyvemyndigheten fritt hvorvidt den vil benytte anbud ved tildelingen, jf'r- ytt. 8. Som fylkeskommunen påpeker er det ingen formelle regler for hvordan man skal gå frem ved tildeling av løyve når det ikke benyttes anbud. Departementet finner ikke at situasjonen stiller seg annerledes hvis løyve på strekningen/i området tidligere har vært lyst ut på anbud enn hvis del ikke har det. Løyvemyndigheten må da falle tilbake på hva som er praksis etter det tradisjonelle systemet med direkte forhandlinger. Departementet finner imidlertid ikke at det er noe i veien for at fylkeskommunen kunngjør at løyve skal tildeles på den aktuelle strekningen/for det bestemte området. En kunngjøring vil være mest i samsvar med prinsippene om likebehandling og åpenhet som følger av EØS-avtalen. For øvrig gjør vi oppmerksom på at statsstøttereglene krever at det ikke skal gis noen overkompensasjon for tjenesten. Økonomisk risiko Samferdselsdepartementets brev av tilsier at anbud i større grad skal benyttes ved kjøp av transporttjenester. Rettsutviklingen innenfor EU er den at offentlige anskaffelser under gitte vilkår skal konkurranseutsettes i den grad det offentlige har den økonomiske risiko. Som det framgår av redegjørelsen i FU-sak 78/04 og departementets brev, er det av vesentlig betydning for valg av innkjøpsregime i transportsektoren hvem som har den økonomiske risikoen og drifter nettet. I drift av rutenettet ligger eks.v. ansvar for ruteplanlegging, takster/ takstansvar, knutepunkter/terminaler og holdeplasser. Dersom den økonomiske risikoen i hovedsak hviler på fylkeskommunen, skal lov om offentlige anskaffelser iflg Samferdselsdepartementet, legges til grunn. Kontraktens størrelse er avgjørende for innkjøpsprosedyren. Med det transportomfang vi snakker om i de aktuelle rutepakkene, vil hver avtale ligge over terskelverdien for når anbud skal benyttes. I sitt brev har departementet antydet at 10 % av inntektene er lite for å kunne hevde at det dreier seg om en tjenestekonsesjon (yrkestransportloven). Samferdselsdepartementet har her angitt tilsvarende nivå som fremkommer i KOFAs avgjørelse fra Østfold i Kravet til inntektsansvar/økonomisk risiko vil kunne få betydning for flere av våre avtaler med de mindre selskapene. I mange tilfelle er ordinære passasjerinntekter i nettoavtalene under 10 %, dvs at det offentlige gjennom godtgjørelsen for skoleskyss (grunn- og vdg.skole) og tilskuddet, bærer den økonomiske risikoen også for disse avtalene. Når fylkeskommunen har videreført nettoavtaler med de mindre -stort sett distriktsselskap med kjøring av skolebarn innen sine trafikkområder, er dette historisk betinget. Kostnadsnivået i nevnte selskaper har vært langt mer avgjørende enn inntektsmulighetene fra ordinære billetter. Situasjonen i andre fylker I tidligere saksframstillinger er det orientert om status/anskaffelsesregimer i andre fylker. Etter behandlingen i mai har fylkestinget i Nordland fylkeskommune vedtatt å bruke konkurranse som hovedprinsipp ved kjøp av transporttjenester (anbudsoppstart ). Tilsvarende vedtak er fattet av fylkestinget i Hordaland med oppstart fra Telemark fylkeskommune måtte også benytte konkurranse selv om de har valgt en avtaleform hvor en større del av inntektsrisikoen formelt legges på selskapene. Også Oslo kommune (gjennom Oslo Sporveier AS) og Akershus fylkeskommune (Stor-Oslo Lokaltrafikk AS) har gjennomført store anbud i løpet av det siste halvåret 100 % av rutekjøringen i Akershus er konkurranseutsatt. Sammenfatning og konklusjon I følge departementet er fylkeskommunen i den situasjon at anbud under gitte forhold må benyttes for inngåelse av avtaler om rutetransport. Det avgjørende er om det offentlige som tidligere nevnt, bærer 4

5 den reelle økonomiske risiko. Dette er uavhengig av om det er brutto- eller nettoavtaler. Det er bestemmelsene i gjeldende Lov om offentlig anskaffelser som kommer til anvendelse. Begrepene netto og brutto er ukjente i anskaffelseslovverket. Det eneste klare tilfellet hvor yrkestransportlovens bestemmelser skal legges til grunn, er - i følge Samferdselsdepartementet - hvor det tildeles en konsesjon uten spesielle forpliktelser/begrensinger for utøvelse av konsesjonen dvs at utøver har det økonomiske ansvar i sin helhet. Rutekonsesjoner kan tildeles i henhold til forskriftene i yrkestransportloven, ved direkte tildeling eller ved å kunngjøre et ledig løyve. En kunngjøring vil best kunne ivareta prinsippene om likebehandling og åpenhet. For valg av løyvehaver bør det imidlertid være kriterier som gjør det mulig å skille mellom søkerne. Dette tilsier at man er i en tilnærmet ny anbudssituasjon. Statsstøttereglene krever at det ikke i noe tilfelle må gis overkompensasjon for tjenesten. Kjøpes det rutetjenester i tillegg til konsesjonstildelingen, kan anskaffelsesreglene gjøres gjeldende dersom tjenesten er organisert av det offentlige, og det offentlige som tidligere nevnt, bærer den økonomiske risikoen. For å avgjøre om en tjeneste omfattes av anskaffelsesregelverket, må det foretas en konkret vurdering i den enkelte sak. Samferdselsdepartementet bygger sin vurdering på rettsutviklingen innen EU-systemet vedr. offentlige anskaffelser, samt ESA og KOFAs avgjørelser i enkelt saker. Selv om det fortsatt er uavklart hvor grensesnittet mellom de to gjeldende lovverk ligger, må Samferdselsdepartementets brev tolkes dit hen at det vesentligste av fylkeskommunens kjøp av rutetjenester kommer inn under bestemmelsene i lov om offentlige anskaffelser og dermed krav om anbud når foreliggende terskelverdier overskrides. Fylkeskommunen har i dag 10 avtaler med ruteselskapene i fylket og kjøper rutetransporttjenester for vel 250 mill kr pr år. I tillegg er det 13 selskaper som har rutekonsesjoner i fylket (ekspressbussruter til/fra eller gjennom fylket) som ikke har økonomiske avtaler med fylkeskommunen. Antall selskaper med avtaler med fylket er på noen få år redusert fra 13 til 10 selskaper. Større og til dels internasjonale selskaper med hovedkontor og hovedfunksjoner utenfor fylket, har i dag over 50 % av ruteproduksjonen i fylket: Nettbuss, Fjord 1 og Concordia (Schøyens Bilcentraler). Som det er redegjort for i tidligere saksframstillinger om kjøp av rutetransport, har fylkeskommunen hatt relativt gode erfaringer med bruk av anbud. Ved bruk av anbud har fylkeskommunen kunnet stille klare og entydige krav og hatt et forutsigbart grunnlag for å vurdere de enkelte tilbudene. Totalt sett har vi også oppnådd positive økonomiske resultater gjennom bruk av anbud. Fylkeskommunen har lagt stor vekt på at alle lovgivningens krav til arbeidsforhold og arbeidsmiljø er oppfylt ved konkurranseutsetting av tjenestene og drift av transporttilbudene. Nordland fylkeskommune har i sitt arbeid lagt vekt på at fylkeskommunen gjennom konkurranse forventer å oppnå økonomiske besparelser og bedre transportkvalitet, samtidig som fylkeskommunen vil oppnå politisk styring av kollektivtilbudet gjennom takster, rabattordninger og rutetilbud. Det er også vår oppfatning at vi gjennom det ansvar fylkeskommunen har tatt for ruteplaner, takster, holdeplasser/ terminaler og markedsføring, har hatt bedre muligheter for kontroll og utvikling av kollektivtilbudet enn ved avtalestyring. Det vil dermed etter vår oppfatning, være korrekt å legge lov om offentlige anskaffelser til grunn for våre framtidige kjøp av transporttjenester i første omgang knyttet til de ruter hvor anbudsbasert kontrakt og konsesjon løper ut per (bybuss Gjøvik og bybuss Lillehammer). Brev av 11. november 2004 fra TL og NTF Transportbedriftenes Landsforening og Norsk Transportarbeiderforbund gir i brev av 11. nov 2004 uttrykk for at fylkeskommunen benytter feilaktig lovanvendelse vedr. trafikkrettigheter og kontraktsformer. Brev av er vedlagt saken. Det skal til brevet kort nevnes at tjenestekonsesjon" ikke er et ukjent begrep i norsk rett og EU. Tjenestekonsesjon er et begrep/definisjon på en avtaleform uavhengig av "tjenesten" ikke spesielt myntet på rutetransport. 5

6 Samferdselsdepartementet har som tidligere angitt tatt utgangspunkt i gjeldende lovverk; lov om offentlige anskaffelser og Yrkestransportloven og drøftet anvendelsen av de to lovverk når det offentlige (oppdragsgiver) har det økonomiske ansvar. Fylkesrådmannens merknader Fylkesrådmannen mener at det ikke er vesentlig grunnlag for å vurdere kjøp av kollektivtjenester og andre transporttjenester på annen måte enn innkjøp for øvrig. Prosedyremessig bør derfor saken behandles prinsipielt gjennom politiske føringer, jfr. fylkestingets vedtak i sak 16/04, med administrativ gjennomføring basert på prinsippet om best praksis. Fylkesrådmannen henviser til ovennevnte FT-sak, ikke minst til grunnlaget som er lagt for best mulig avtale- og anbudsunderlag, og anser dette som politiske føringer som skal ivaretas. Fylkesrådmannen viser til samfunnsutviklingen for øvrig, med de fortløpende endringer som skjer, ikke minst innen transportsektoren med stadige fusjoneringer og oppkjøp. Ikke minst vil fylkesrådmannen påpeke behovet for til enhver tid å ha anledning til å optimalisere bruken av ressursene innenfor de rammer som er tilgjengelig for mest og best mulige tjenester for brukerne. Fylkeskommunens økonomi er under press; vi vil få vesentlige økninger i elevmassen med skyssrettigheter, og det vil være helt nødvendig å anvende verktøy som innenfor de politiske føringer som er lagt, gir best resultat i forhold til volum og kvalitet på transporttjenestene. Fylkesrådmannen viser for øvrig til den gjennomgangen som er forutsatt for samferdselsenheten i løpet av