REGIONALPOLITISK AREALSTRATEGI for fjelltraktene i Sør-Trøndelag og Hedmark

Transkript

1 Forslag til utarbeidelse av en REGIONALPOLITISK AREALSTRATEGI for fjelltraktene i Sør-Trøndelag og Hedmark Fra : Fylkesrådet i Hedmark og Fylkesutvalget i Sør- Trøndelag 1

2 NOTAT: Forslag til utarbeidelse av REGIONALPOLITISK AREALSTRATEGI for fjelltraktene i Sør-Trøndelag og Hedmark Innledning 1.1 Strategiens formål og grunnlag Formål Geografisk avgrensning Føringer i nasjonal og regional politikk 1.2 Sentrale tema Bosetting, nærings- og samfunnsutvikling Kulturminner og kulturlandskap Leveområder for villrein Beiteområder for tamrein 1.3 Organisering, medvirkning og framdrift Organisering og styring Dialogprosesser og arenaer Framdrift Vedlegg 2

3 Innledning Grenseomådene mellom Hedmark og Sør-Trøndelag består av levende fjellbygder med små tettsteder, spredte grender og grisgrendt bosetting. Området favner 15 kommuner som fysisk bindes sammen med veger og jernbane, og som funksjonelt har utviklet bånd gjennom samarbeid og utveksling av tjenester. Store deler av arealet består av fjell og utmark som gjennom tidene har vært brukt til mange ulike formål. Her er sammenhengende fjellområder med få naturinngrep, som er attraktive til friluftsformål, og med stor betydning for biologisk mangfold og for vilt. Området har stor verneverd, og har flere landskapsvernområder og nasjonalparker. Etter at bergverksdriften kom i gang for 350 år siden har en i disse fjellområdene opplevd en hverdag og en historie hvor bergverksdrift og all tilhørende aktivitet har skjedd i nært samvirke med landbruk, reindrift, jakt og fiske og etter hvert også turisme og reiseliv. Siden 1980 har Røros Bergstad hatt status som verdensarv. Denne statusen gir forpliktelser til forvaltning og formidling av denne arven nasjonalt, regionalt og lokalt. For bedre å vise hvordan bergverksvirksomheten har preget og vært avhengig av langt flere lokalsamfunn i regionen enn bare selve bergstaden, søkes det nå om verdensarv-status for et utvidet område og med buffersone innenfor store deler av circumferensen til Røros Kobberverk. Den sørsamiske befolkningen har sin lange historie med tamreindrift i flere av de samme områdene, og den samiske kulturen setter et tydelig preg på samfunnet i regionen. Deler av fjelltraktene er også viktige villreinområder. Landbruket har vært preget av optimal utnytting av de marginale ressursene, noe som blant annet har ført til et avansert seterbruk. Bøndene har stått i et særlig forhold til bergverksdrifta, som leverandører av nødvendige forsyninger og annen tjenesteyting. Spesielt for området er forholdet mellom jordbruk og reindrift, som handler om samvirke og gjensidig nytte på den ene sida, men i knappe tider også konflikt om ressurser. I Sør-Trøndelag har det vært drevet et eget dialogprosjekt med sikte på nettopp å avklare de ulike hensynene som må legges til grunn ved utforming av arealpolitikken i fjellområdene. Prosjektet har pågått siden 2006, og er nylig avsluttet. De spesielle næringsforholdene har skapt kulturminner, kulturmiljøer og kulturlandskap, som sammen med den storslåtte naturen har gitt grunnlag for en voksende reiselivsnæring. Opplevelsestilbud, servering og overnatting, samt salg av lokale produkter, er virksomheter som kan gi inntektsgrunnlag for flere, og som kan bidra til å sikre framtida for bosetting, for tradisjonelle næringer, og for vern av natur, kulturminner og kulturlandskap. Utfordringen som forvaltningen her står overfor er at flere ulike gode formål kan ha kryssende interesser, og at lokale, regionale og nasjonale hensyn ikke alltid er sammenfallende. Helt konkret står en nå overfor oppstarten av vedtatt planprosess for regionplan for Røros bergstad og Circumferensen. Samtidig har regjeringen varslet at den vil gi villreinområdene status som nasjonale villreinområder, forutsatt at det utarbeides planer for helhetlig forvaltning av arealene. Å håndtere disse og andre 3

4 aktuelle problemstillinger i separate planprosesser vil ikke gi tilfredsstillende ivaretakelse av helheten. Prosessene ville også bli vanskelig å koordinere og unødvendig arbeidskrevende, ikke minst fordi de aller fleste tema vil gjelde begge fylkene og mange av de samme kommunene. Vedtatt politikk Fylkestingene i begge de berørte fylkene har gjennom planvedtak - og i andre sammenhenger - gjort vedtak som gir strategiske føringer i disse spørsmålene. Det savnes imidlertid en samlet framstilling som kan legges til grunn som et helhetlig utgangspunkt. Det foreslås derfor at vedtatt politikk som er relvant i denne sammenhengen, både fra Sør-Trøndelag fylkesting og fra Hedmark fylkesting, sammenstilles til et felles dokument. Formålet er å ende opp med et sett av felles prinsipper og politiske strategier for forvaltning av ressurser og arealer i fjellområdene som utgjør grensetraktene mellom Sør-Trøndelag og Hedmark. En slik regionalpolitisk strategi vil ha vedtatte fylkesplaner som utgangspunkt. Gjennom arbeidet med strategien skal de overordnede prinsippene fra fylkesplanene og andre relevante planer og vedtak samordnes, konkretiseres og tydeliggjøres i forhold til de problemstillingene som er viktige for fjellregionen. Den regionale strategien skal være et politisk styringsdokument som gir føringer for regionale planer som seinere utarbeides etter Plan- og bygningsloven. I arbeidet med strategien har en derfor funnet det hensiktsmessig å legge seg nær opp til arbeidsmåter og planverktøy som en regional plan. Det foreliggende notatet foreslår et opplegg for utvikling av en slik strategi, og er å oppfatte som et planprogram for prosessen. 1.1 Strategiens formål og grunnlag En helhetlig strategi vil måtte avveie flere hensyn og finne fram til prinsipper som kan anvendes i ulike sammenhenger. Det er i første rekke gjennom å etablere omforente kjøreregler for prioritering i arealdisponeringen at prinsippene vil bli praktisert. Strategiens benevnelse og formål knyttes derfor direkte til dette Formål En regionalpolitisk arealstrategi skal gi et helhetlig premissgrunnlag for videre utvikling i fjellregionen, gjennom omforente prinsipper og kjøreregler for arealbruk og forvaltning. Strategien vil være en sammenstilling og konkretisering/ presisering av vedtatt politikk. Innsats, tiltak og handlinger som utvikles og iverksettes gjennom seinere sektorplaner eller innenfor deler av det geografiske området, må legge til grunn de føringer som fjellstrategien gir Geografisk avgrensning Det sammenhengende fjellområdet berører areal i 8 kommuner i Sør-Trøndelag og 7 i Hedmark. I Sør- Trøndelag gjelder dette Røros, Holtålen, Tydal, Selbu, Midtre Gauldal, Rennebu, Oppdal og Meldal, i Hedmark omfattes Tolga, Os, Tynset, Alvdal, Folldal, Rendalen og Engerdal. 4

5 I den geografiske avgrensingen har en valgt å gå bredt ut ved å inkludere kommuner som isolert sett ikke hører til grensetraktene mellom Sør-Trøndelag og Hedmark. Dette begrunnes med at det er snakk om tilgrensende kommuner, og at disse opplever de samme problemstillingene som er hovedtemaene i arbeidet. Kommunene omfattes i sin helhet av strategien. Seinere delplaner/handlingsplaner kan omfatte bare utvalgte deler Føringer i nasjonal og regional politikk Nasjonalt St.meld.nr.25 ( ) Lokal vekstkraft og framtidstru har en egen bolk om Politikk for fjellområda. Her formuleres den grunnleggende utfordringen slik : Utnytte ressursane i fjellområda til verdiskaping og næringsutvikling på ein måte som sikrar at dei store naturverdiane og kulturminna i fjellområda vert tekne vare på Innsatsen skal innrettes mot å : Skape samarbeid mellom lokale, regionale og statlege styresmakter som byggjer opp under ei heilskapleg utvikling i fjellområda Legge til rette for ein lokalt og regionalt tilpassa politikk for å kunne utnytte fortrinn og moglegheiter i fjellområda Meldinga peker på tre særpreg ved fjellområdene som i sum representerer særskilte utfordringer, men også muligheter : 1. En stor andel av sysselsettinga er landbruksrelatert, samtidig som vekstvilkårene for denne næringa er svakere enn i lavlandet. 2. Store områder er vernet/ båndlagt på grunn av særskilte verdier knyttet til naturog kulturlandskap. 3. Områdenene er mye brukt til rekreasjon og hyttebygging. Det foreligger eksplisitte nasjonale målsettinger innenfor flere ulike områder - inngrepsfrie områder, biologisk mangfold, bevaring av villreinstammen, bevaring av kulturminner, samt internasjonale forpliktelser etter den europeiske landskapskonvensjonen og ILO konvensjonen. Regionalt Det regionale samarbeidet mellom Hedmark og Sør-Trøndelag er aktualisert i en rekke konkrete sammenhenger som krever at politikk og forvaltning samordnes. I Hedmark er fjellpolitisk samarbeid med Sør-Trøndelag nedfelt i Fylkesplanen for Hedmark (20) hvor målet er : Et velfungerende grenseregionalt samarbeid som bidrar til bærekraftig forvaltning av natur- og kulturressursene og styrker bosetting og et livskraftig næringsliv i regionen. Sentrale tema i samarbeidet er: o Fjellpolitikk med fokus på bruk og vern av store sammenhengende fjellområder o Røros verdensarv og Circumferensen o Sør-samisk språk, kultur og næring o Samferdsel 5

6 Sør-Trøndelags Strategiplan viser til at fjellområdene er under press fra flere hold, og at det er et økt behov for samordning og helhetlig forvaltning. Helt konkret slås det fast at fylkeskommunen vil Følge opp fylkesdelplansamarbeidet med Hedmark fylkeskommune om Forollhognaområdet og Verdensarven Røros. Fylkesplanen for perioden (felles for Trøndelagsfylkene) har ingen egen del om fjellområdene, men gir relvante føringer bl.a. i kapitlet Bruk av naturressurser i et bærekraftig perspektiv. Fylkestinget har også fattet flere prinispielle vedtak og avgitt uttalelser som gir føringer for arealbruken. Dette gjelder spesielt behandling av verneplaner, der fylkestinget slår fast at nasjonalparkene er et kvalitetsstempel for våre fjellområder. Felles I forbindelse med søknad om verdensarvstatus for Røros og Circumferensen har både fylkeskommunene og de berørte kommunene, sammen med flere andre aktører, vedtatt en forpliktende intensjonserklæring om ivaretakelse av kulturminnene i området. I tillegg vedtok fylkestingene og kommunene at det skulle utarbeides en felles regionplan for dette området for å sikre en felles forståelse for en likeverdig forvaltning. Parallelt med utvikling av strategien, legges prosessen (planprogram) for en Regional plan for Røros Bergstad og Circumferensen. 1.2 Sentrale tema Som Regionalmeldinga påpeker, er hovedutfordringa å sikre grunnlag for utvikling og verdiskaping samtidig som en tar vare på fjellområdenes mange og særegne kvaliteter. Utfordringa synliggjør at det er økt konkurranse om arealer og ressurser også i fjellet og i fjellnære områder. Dette tydeliggjøres først og fremst når det dreier seg om om nyanlegg til energiforsyning eller næringsvirksomhet, veiutløsninger eller ny fritidsbebyggelse med påfølgende ferdsel. Dette er virksomhet som bidrar til samfunnsutvikling i fjellbygdene, og som derfor representerer ønsket aktivitet. Dersom en ikke har klare føringer i slike situasjoner, kan en komme til å gjøre valg som i sum gir en utvikling ingen ønsker. Derfor vil de sentrale temaene i arbeidet med strategien være knyttet til arealdisponering. De vesentligste hensynene gjelder følgende tema: Bosetting, nærings- og samfunnsutvikling Til sammen bor det innbyggere i de 15 kommunene som inngår i denne fjellregionen (pr ). Folketallet har gått ned over flere år, men med store variasjoner over tid og mellom kommuner. Her, som ellers i landet, skjer en indre sentralisering til bygdesentra og til regionsentra. Enkeltkommuner har derfor hatt befolkningsvekst. Samtidig har det skjedd flere strukturendringer i det regionale næringslivet. Sysselsetting basert på høsting av regionens naturressurser har gått ned. Nye driftsformer i landbruket er mer arealkrevende og medfører større inngrep i naturen, samtidig som de gir færre arbeidsplasser. Bergverksdrift er ikke lenger en betydelig næring. Den samiske tamreindriften er imidlertid opprettholdt og drives i stor grad som tidligere. Sysselsettingsveksten har kommet innenfor tjenesteyting, privat som offentlig, og innenfor bygg- og anlegg, samt varehandel, hotell og restaurant. Landbruksbasert virksomhet vil fortsatt være en viktig base, men en ser i økende grad en kombinasjon mellom tradisjonelt landbruk og andre inntektskilder. Mye av dette er knyttet til reiseliv og relatert aktivitet: Fritidsboliger, mat og mattradisjoner, friluftsaktiviteter, m.m. Det er all grunn til å anta at betydelige deler av denne veksten har sitt utspring i regionens natur- og 6

7 kulturressurser. De arealmessige grep som gjøres må sikre at disse ressursene fortsatt kan være en base for vekst og utvikling. Samferdsel og infrastruktur er av vesentlig betydning for utvikling i regionen. Kollektivforbindelsen nordover til Trondheim og sørover til Oslo omfatter både buss og bane og utgjør en sentral nervetråd. Også Røros flyplass og rutetilbudet der er viktig for regionens nærings- og reiseliv. Det samme gjelder bredbånds- og mobildekning. Arealstrategien må legge til rette for en kommunikasjons- og infrastruktur som fremmer regionens utviklingsmuligheter Kulturminner og kulturlandskap Verdensarven Røros er et sentralt element i et område rikt på kulturminner. I tillegg til bergverksdrift og tilknyttet aktivitet, dreier dette seg om kulturspor etter landbruk med utmarksbruk som setring, fôrsanking, skogsdrift, beite og jakt. Her er rike kulturminner etter så vel førhistorisk fangst- og veidekultur som etter tamreindrift og annen samisk bruk. Utnyttelsen av de ulike naturressurser har formet nasjonalt viktige og unike kulturlandskap. Arbeidet med en regionplan for verdensarven Røros og Circumferensen er i startfasen, planprogram for prosessen er under utarbeidelse. Formålet er å sikre en helhetlig og likeartet forvaltning av verdensarv-verdiene i de involverte kommunene. I tillegg vil det bli lagt vekt på hvordan kulturarven og bergverkshistorien kan utnyttes til ulike former for verdiskaping, blant annet gjennom kultur- og reiselivsbasert virksomhet. Utfordringen er å unngå at planer og tiltak for god nærings- og samfunnsutvikling kommer i konflikt med kulturminneverdier, men spiller på lag med disse, utnytter det vekstpotensiale som ligger i dem, og samtidig er med og sikrer dem for framtida. Det er også en utfordring å bevare kulturminner etter så vel bergverksnæringa, som andre næringer som har eksistert før, ved sida av og i samspill med denne. Det er viktig å sikre minner etter de ulike befolkningsgrupper og samfunnsklasser som har vært knyttet til disse næringene. En helhetlig arealstrategi som foreligger før prosessen med selve regionplanen starter, vil gi et godt grunnlag for arbeidet. Det forutsettes at fjellstrategien vil omfatte prinsipper for vurdering av arealbruken i tilknytning til kulturminner Leveområder for villrein Forollhogna og Snøhetta /Knutshø er sentrale villreinområder i grensetraktene. De største utfordringene for villreinen i dag er knyttet til utbygging og aktivitet i randsonene til flere av villreinområdene, samt ferdsel inn i områdene. Regjeringen vil gi disse områdene status som nasjonale villreinområder og forutsetter at det utvikles regionale planer for områdene. Hovedformålet med slik planlegging vil være å komme fram til en langsiktig og helhetlig strategi for forvaltningen av fjellområder som er spesielt viktige for villreinens framtid i Norge. Miljøverndepartementet har igangsatt et kartleggingsarbeid for å påvise villreinens leveområder som grunnlag for videre planlegging. Utfordringen som villreinstammen i området står overfor er økt hyttebygging, veibygging og ferdsel. Det forutsettes at fjellstrategien vil omfatte prinsipper for vurdering av arealbruken i tilknytning til villreinens leveområder. 7

8 1.2.4 Beiteområder for tamrein Betydelige deler av fjellregionen er tradisjonelle samiske områder hvor det drives samisk tamreindrift. Reindriften anses å være den mest sentrale bæreren av samisk kultur, og utgjør samtidig en verdiskapende næring i regionen. Hedmark og Sør-Trøndelag har felles samarbeidsavtale med Sametinget og øvrige fylker i sørsamisk område for å styrke sørsamisk språk, kultur og næringsliv. Det er også felles områdestyre for Sør-Trøndelag og Hedmark reinbeiteområde. I den nye plan- og bygningsloven er det tatt inn at naturgrunnlaget for samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv skal sikres. Det er imidlertid en økning av konflikter i plansaker som direkte eller indirekte berører reinbeiteområdene. Problemstillingen er om og eventuelt i hvor stor grad - beiteområdene kan utnyttes til andre formål uten å miste verdi som beiteområder. I Sør-Trøndelag er det nylig avsluttet et prosjekt (Dialogprosjektet felles politikk for fjellområdene) som har vektlagt dialogaspektet i tilknytning til dette. Det forutsettes at fjellstrategien vil omfatte prinsipper for vurdering av arealbruken i tilknytning til reinbeiteområdene. 1.3 Organisering, medvirkning og framdrift Den regionalpolitiske fjellstrategien vil, som navnet sier, være et politisk dokument. Innholdet vil i stor grad basere seg på allerede vedtatt politikk og forvaltningsstrategier. For at disse skal fungere godt overfor de mange problemstillingene som er aktualisert i fjellregionen, ser en det likevel hensiktsmessig å utarbeide en samlet, helhetlig arealstrategi. Fordi det tas utgangspunkt i tidligere vedtak, legges det opp til en enklere prosess enn det som ellers ville vært tilfellet. Prosessen vil først og fremst legge vekt på å få god dialog med kommuner og andre aktører, blant annet om tolknings- og tilpasningsmuligheter i gitte, overordnede føringer. Parallelt med utvikling av arealstrategien arbeides det med planprogram for Regional plan for Røros bergstad og Cirkumferensen. Disse to prosessene berører mange av de samme kommunene og aktørene. Så langt det er hensiktsmessig vil prosessene derfor bli kjørt sammen, først og fremst gjelder dette dialogmøtene Organisering og styring Prosessen styres av fylkesutvalget i Sør-Trøndelag og fylkesrådet i Hedmark. For å få en smidig gjennomføring, velges 1-2 representant(er) fra hvert organ som særlig ansvarlig for arealstrategien. En arbeidsgruppe med representasjon fra administrasjonen i begge fylker står for utarbeidelse av skriftlig materiell, organisering av møter osv Dialogprosesser og -arenaer Dialogen om arealstrategien gjennomføres i møter med kommunene og i regionale samarbeidsorgan (regionråd o.l.). Der det er aktuelt vil det i tillegg bli gjennomført møter med øvrige aktører. I møtene vil det bli invitert til drøfting av det som foreligger av vedtak, strategier og føringer. Hensikten er å gi mulighet til innspill som gjelder praktisering og eventuelle behov for supplering. 8

9 1.3.3 Framdrift Det foreliggende notatet danner grunnlag for å vedta utarbeidelse av en regionalpolitisk arealstrategi i tråd med beskrivelsen. Arbeidsgruppa utarbeider deretter et førsteutkast med sammenstilling av aktuelle føringer og vedtak. Dette notatet danner utgangspunkt for drøftinger og innspill i dialogmøtene. Dialogmøtene gjennomføres i løpet av november/desember. Etter møterunden bearbeides utkastet til et strategidokument som legges fram for politisk behandling og vedtak. I denne fasen kan det være aktuelt å gjennomføre nye møter med utvalgte aktører. Det legges opp til endelig vedtak i begge fylkesting i februar/mars