Fylkesmannen i Buskerud

Transkript

1 Fylkesmannen i Buskerud Vår dato Vår referanse /3953 Saksbehandler, innvalgstelefon Arkiv nr. Deres referanse Agnes Bjellvåg Bjørnstad Statens forurensningstilsyn Postboks 8100 Dep Oslo Klage fra Drammen Skipsreparasjon AS på kostnadsansvar for undersøkelse av forurenset sjøbunn Drammen Skipsreparasjon AS (DSR) er enig i at det skal gjennomføres undersøkelser og nødvendige oppryddingstiltak i sjøbunnen utenfor virksomheten som et ledd i prosjektet Ren Drammensfjord I Fylkesmannens vedtak 9. juli 2007 pålegges DSR å dekke alle kostnader med gjennomføring av en slik undersøkelse. DSR har påklaget kostnadsansvaret, og finner pålegget om full kostnadsdekning fra DSR urimelig og ulovlig da det er flere kilder til forurensning utenfor DSR og DSR har hatt lovlige utslipp. DSR mener deres kostnadsansvar bør begrenses til 25 %. Fylkesmannen opprettholder sitt vedtak, og understreker at dette pålegget kun gjelder gjennomføring av nærmere undersøkelser og ikke selve tiltaksgjennomføringen. Klagen oversendes til Statens forurensningstilsyn (SFT) for endelig avgjørelse. Saksgang Fylkesmannen i Buskerud påla i vedtak 9. juli 2007 Drammen Skipsreparasjon AS (DSR) snarest mulig å foreta en miljøteknisk undersøkelse av forurensning i sjøbunn i forbindelse med virksomheten. Program for hvordan undersøkelsen er tenkt gjennomført ble pålagt sendt Fylkesmannen innen 1. oktober 2007, men ble på anmodning fra DSR utsatt til 15. desember Fylkesmannen varslet samtidig om at det vil bli vurdert å fastsette tvangsmulkt dersom fristen for undersøkelsesprogram ikke ble overholdt. Dokumenter vedlagt saken: 1. Klage fra Drammen Skipsreparasjon AS (DSR) 2. Fylkesmannens brev om utsettelse av klagefrist 3. Fylkesmannens pålegg av 9. juli Fylkesmannens tilsynsrapport med forhåndsvarsel, Inspeksjonsrapport den 3. mai Fylkesmannens tilsynsrapport den 27. september Forurensning i bunnsedimenter i sjøområder med skipsverft av Helland et. al 2006, SFT Telefon sentralbord , fax: Postadresse: Postboks 1604, 3007 Drammen - Besøksadresse: Statens Hus, Grønland 32, Drammen E-post: Postmottak@fmbu.no Internett: Organisasjons nr

2 Side 2 av 6 Bakgrunn Det har vært en nasjonalt prioritert oppgave å kartlegge forurensningssituasjonen ved havner og skipsverft for å vurdere behovet for eventuelle tiltak ved disse. Ved samlokalisering av havner og skipsverft slik tilfellet er i Drammen er forurensningen ofte av et større omfang og sammensatt av et bredere spekter miljøgifter enn om verftet er eneste aktivitet eller industri i området. Forurensning ved skipsverft er ofte knyttet til vedlikehold av skip. Verft som kun produserer nye skip har generelt mindre forurensing enn verft der reparasjoner og vedlikehold av skrog foregår slik tilfellet er ved DSR. Fylkesmannens begrunner sitt pålegg om nærmere undersøkelser av forurenset sjøbunn i to forhold: 1. En nasjonal målsetting om at behov for tiltak ved de høyest prioriterte verftslokalitetene i Norge skal være avklart innen Drammen Skipsreparasjon AS (DSR) er en av disse prioriterte verftslokalitetene. 2. En gjennomført kartlegging av sedimentene og risikovurdering utenfor Tangenbanken under arbeidet med Tiltaksplan for forurensede sedimenter i Drammensfjorden i 2005, der Tangenbanken er en av seks prioriterte områder som skal detaljundersøkes. Kartleggingen viste blant annet at det var høye konsentrasjoner av tributyltinn (TBT) og polyaromatiske hydrokarboner (PAH) utenfor verftet. Klagen fra Drammen Skipsreparasjon AS (DSR) DSR har i klage 14. september 2007 kommet med flere anførsler. Det anføres at Fylkesmannen ikke har vist til eller vurdert forsvarlig betydningen av at det er flere kilder til forurensingen i området. Det gjøres videre gjeldende at Fylkesmannen ikke har lagt tilstrekkelig vekt på at utslippene til DSR har vært lovlige ved vurderingen av om pålegg skal gis. Når det gjelder Fylkesmannens skjønnsutøvelse anfører DSR at de ikke kan pålegges kostnadsansvar for utslipp fra andre kilder. DSR savner videre en kvalifisert rimelighetsvurdering av om pålegg om undersøkelser bør gis og om DSR bør bekoste denne. Det anføres videre at Fylkesmannen ikke har vurdert lovlige handlinger i lys av tilbakevirkningsforbudet i grunnloven 97. Det vises til at en tiltaksplikt etter forurensningsloven 7 forutsetter en ulovlig situasjon Når det gjelder Fylkesmannens rettsanvendelse anfører DSR at det juridiske grunnlag for plikten DSR er pålagt er mangelfullt beskrevet og at kostnadsansvaret må hjemles i forurensningsloven 7, ettersom det i realiteten er en tiltaksplikt DSR pålegges. DSR har anført at DSR ikke har hovedansvar for TBT-forurensningen i fjorden ettersom det er andre forurensingskilder som kan være årsak til denne. PAH slippes ikke ut fra bedriften under normal drift. Forurensning av PAH tilføres sedimentene fra andre virksomheter og aktiviteter enn DSR. Det vises til at skipsmaling på skrog avgir kun 0,04 gram TBT per kvadratmeter våt flate per døgn. Utslipp av TBT er størst fra båter ved lengre landligge i havn, og viser til at Drammen Havn dermed har det største forurensningsansvaret i Drammensfjorden med sine gjennomsnittlig 600 skipsanløp i året. Kostnadsansvaret må

3 Side 3 av 6 reflektere at TBT er tillatt brukt på båter over 25 meter frem til 1. januar Etter DSRs syn har ikke Fylkesmannen tatt tilstrekkelig hensyn til dette i skjønnsutøvelsen. Fylkesmannens vurdering av klagers anførsler Fylkesmannen vil innledningsvis vise til forurensningsloven 51 som gir forurensningsmyndigheten hjemmel til å pålegge den ansvarlige for en virksomhet som fører til, eller som det er grunn til å tro kan føre til, forurensning, å sørge for eller bekoste undersøkelser eller lignende tiltak som med rimelighet kan kreves for å fastslå følgende: 1. Fastlå om og i hvilken grad virksomheten fører til, eller kan føre til, forurensning. 2. Klarlegge årsaken til, eller virkningene av, inntrådt forurensning. 3. Klarlegge hvordan forurensningen kan motvirkes. Det er denne bestemmelsen som gir hjemmel for Fylkesmannens pålegg, og som klagers anførsler må vurderes i forhold til. Når det gjelder Fylkesmannens rettsanvendelse anfører DSR at det juridiske grunnlag for plikten DSR er pålagt er mangelfullt beskrevet. DSR anfører at kostnadsansvaret må hjemles i forurensningsloven 7, ettersom det i realiteten er en tiltaksplikt DSR pålegges. Fylkesmannen vil presisere at pålegg av 9. juli 2007 gjelder pålegg om undersøkelser i henhold til forurensningsloven 51. Det er i denne omgang ikke gitt pålegg om tiltak etter forurensningsloven 7. Den del av klagers anførsler som omhandler grunnlag for eventuell tiltaksplikt etter 7 faller derfor utenfor det som er vurderingstema i Fylkesmannens pålegg om undersøkelse av 9. juli. Vedrørende Fylkesmannens skjønnsutøvelse anfører DSR at de ikke kan pålegges kostnadsansvar for utslipp fra andre kilder. Det anføres at Fylkesmannen ikke har vist til eller vurdert forsvarlig betydningen av at det er flere kilder til forurensingen i området. Det gjøres videre gjeldende at Fylkesmannen ikke har lagt tilstrekkelig vekt på at utslippene til DSR har vært lovlige ved vurderingen av om pålegg skal gis. DSR savner videre en kvalifisert rimelighetsvurdering av om pålegg om undersøkelser bør gis og om DSR bør bekoste denne. Fylkesmannen vil bemerke at forurensningsloven 51 gir hjemmel for å pålegge undersøkelser også i tilfeller hvor det er gitt tillatelse, dersom virksomheten fører til forurensing., eller dersom det er grunn til å tro at virksomheten fører til forurensning. Det avgjørende for om det er grunnlag for pålegg etter 51 er om det er grunn til å tro at den virksomhet DSR driver kan føre til forurensing. Etter Fylkesmannens vurdering er det klart grunnlag for å anta det. Forurensningsloven 51 gir hjemmel for å pålegge og bekoste de undersøkelser som med rimelighet kan kreves. Etter Fylkesmannens vurdering kan den miljøtekniske undersøkelse Fylkesmannen har pålagt, samt kostnadsansvaret for denne, ikke anses som urimelig i forhold til de skadevirkninger denne type forurensing kan føre til. På bakgrunn av resultatene fra undersøkelsen kan Fylkesmannen senere eventuelt gi pålegg om utarbeidelse av tiltaksplan for opprydding i forurensingene med hjemmel i forurensningsloven 7. En endelig vurdering av finansiering av tiltak i sjøsedimentene vil

4 Side 4 av 6 måtte omfatte en vurdering av hvilke parter som endelig er ansvarlige for forurensningen. Det er blant annet dette pålegget om undersøkelse skal gi bedre kunnskap om. Fylkesmannen vil bemerke at forurensningsloven 51 gir hjemmel for å pålegge undersøkelser hvor det har skjedd forurensing, uten at man med sikkerhet vet hvilken virksomhet den skriver seg fra. Etter Fylkesmannens vurdering er grunnloven 97, som klager viser til, ikke et relevant rettslig grunnlag i denne saken. Dersom det er grunn til å tro at virksomheten fører til forurensing, kan pålegg om undersøkelse gis selv om forurensing også skjedde før forurensingsloven trådte i kraft. Når det gjelder anførsel om at det er flere kilder til TBT-forurensning i fjorden er fylkesmannen enig med DSR, men vil understreke at de store mengder TBT som befinner seg i nærheten av DSR sannsynliggjør DSR som en betydelig kilde av TBT-forurensning i dette området. En grovkartlegging av forurensninger i sediment ble gjennomført i fase to i miljøprosjektet Ren Drammensfjord 2015 (ref. Tiltaksplan for forurenset sjøbunn I Drammensfjorden, Sluttrapport Fase II. FMBu), og resultatene viser at sedimentene utenfor DSRs virksomhet inneholder konsentrasjoner av miljøgifter tilsvarende SFTs klasse V (meget sterkt forurenset) for både TBT og PAH. Området er i varierende grad forurenset av metaller og PCB. Resultater fra undersøkelse i sedimentene utenfor DSR viser 50 ganger overkonsentrasjoner i forhold til grensen mellom SFT klasse IV og V. Innenfor 500 m TBT kl V og PAH kl V m TBT kl V og PAH kl V m TBT kl V og PAH kl V (ref. Helland et. al 2006) DSR hevder at utslipp av TBT er størst fra båter ved lengre landligge i havn, og viser til at Drammen Havn dermed har det største forurensningsansvaret i Drammensfjorden med sine gjennomsnittlige 600 skipsanløp i året. Skipsmaling på skrog avgir i følge DSR 0,04 gram TBT per kvadratmeter våt flate per døgn. Fylkesmannen tar disse forhold til etterretning, men viser til rapporten Forurensning i bunnsedimenter i sjøområder med skipsverft, fra Helland et. al (2006), som oppsummer resultatene fra undersøkelsen slik: Dersom det er eller har vært et verft i en havn er forurensningen i sjøbunnen dominert av TBT og PAH. Dersom det ikke er eller har vært verft i en havn, er sjøbunnen relativt rein (tilstandsklasse II til III). Det antas ut fra samme rapport at forurensning som TBT og til dels PAH i nærområdet til et verft i hovedsak kan skyldes verftet, men at generell havnedrift også gir høye TBT - konsentrasjoner i sediment. I forbindelse med DSRs utsagn om at kostnadsansvaret må reflektere at TBT er tillatt brukt på båter over 25 meter frem til 1. januar 2008, og at Fylkesmannen etter DSRs syn ikke har tatt tilstrekkelig hensyn til dette i skjønnsutøvelsen, vil Fylkesmannen minne om at det er dokumentert forurensning fra skipsverft som er knyttet til påføring og fjerning av gammelt bunnstoff på båter (Helland et. al 2006). Disse stoffene inneholder tinnorganiske forbindelser (TBT), polysykliske aromatiske hydrokarboner (PAH), kvikksølv (Hg), kobber (Cu), sink (Zn) og bly (Pb). Oljeforurensning - deriblant polyklorerte bifenyler (PCB) - er også vanlig i

5 Side 5 av 6 disse sedimentene. Tjærebreing (PAH) med tilsats av kvikksølv var vanlig som bunnstoff tidligere. Etter hvert overtok kobberholdig bunnstoff. I dag er TBT den mest alvorlige komponenten i bunnstoff. Fylkesmannen ønsker å nyansere utsagnet fra DSR når det gjelder innføring av TBT-forbud med følgende: I Norge ble det innført forbud mot bruk av tinnorganiske forbindelser i bunnstoff for båter under 25 meter i Fra 1. januar 2003 ble forbudet utvidet til å gjelde påføring av TBT/TFT-holdig bunnstoff på båter over 25 meter. Fra 2008 er tilstedeværelse av slike bunnstoffer på båter forbudt. Når det gjelder påstanden om at DSR ikke er kjent med at virksomheten kan ha forurensningskilder av PAH, og at det er andre kilder til PAH i sedimentene utenfor virksomheten, vil Fylkesmannen påpeke at det under tilsyn av grunnforurensning på DSRs eiendom (se inspeksjonsrapport den 3. mai 2007), ble funnet avvik grunnet manglende oljeutskillere på virksomhetens grunnområde, og at håndtering av miljøfarlig avfall ikke var tilfredsstillende på arbeidsplassen. Dette kan være kilder til PAH-forurensning. Aktivitet som sandblåsing, råoljeutslipp fra havarister og andre typer oljeutslipp fra verft er andre kilder. Fra tidligere kontroll den 27. september 2006 ble det i inspeksjonsrapport kommentert følgende for avvik nr 1: Inspeksjonen viste at store deler av utearealet drenerer mot et sluk som ikke er knyttet til olje- og bensinutskiller for virksomheten. Mange års skipsbygging kan ha resultert i tilførsler av uønskede stoffer til grunnen. På området fantes synlige forurensninger av olje, og for avvik 2: Flere fat med olje ble registrert lagret utendørs på et usikret sted. At forurensning av PAH tilføres sedimentene fra andre virksomheter og aktiviteter enn DSR er Fylkesmannen enig i, men undersøkelser viser at høye konsentrasjoner av PAH i sedimentene er funnet ved alle verft som er undersøkt i Norge (Helland et. al 2006). Undersøkelsen sier videre at dersom det ikke er eller har vært verft i en havn, er sjøbunnen relativt rein av både TBT og PAH (tilstandsklasse II til III). Det antas ut fra samme rapport at forurensning som TBT og til dels PAH i nærområdet til et verft i hovedsak kan skyldes verftet. Tangenbanken ligger nedstrøms sedimentene i Strømsøløpet som inneholder høye konsentrasjoner av PAH. Spredning av partikkelbundet PAH fra Strømsøløpet kan derfor bidra til forurensningen på Tangenbanken. Strømforholdene i dette området gjør at det også kan være spredning av partikkelbundet forurensning fra Tangenbanken til Strømsøløpet. Konklusjon Etter Fylkesmannens vurdering er det sannsynlighetsovervekt for at DSR har, gjør eller setter i verk noe som fører, eller som det er grunn til å tro kan føre til, forurensning. De vilkår

6 Side 6 av 6 forurensingsloven 51 oppstiller for å pålegge bekostning og gjennomføring av miljøteknisk undersøkelse må anses oppfylt. Fylkesmannen opprettholder sitt vedtak fra 9. juli 2007, og oversender klagen til behandling hos Statens forurensningstilsyn. Med hilsen Øivind Holm Avdelingsdirektør Agnes Bjellvåg Bjørnstad Kopi Drammen Skipsreparasjon AS Drammen kommune