Masteroppgave ved Senter for teknologi, innovasjon og kultur (TIK) Det samfunnsvitenskapelige fakultet

Transkript

1 Richard Berg Masteroppgave ved Senter for teknologi, innovasjon og kultur (TIK) Det samfunnsvitenskapelige fakultet Innovasjon i bistand: Hvordan kan teknologioverføring fra vestlige land bidra til å løse store samfunnsutfordringer i utviklingsland? Mai 2021

2 Richard Berg 2021 Innovasjon i bistand: Hvordan kan teknologioverføring fra vestlige land bidra til å løse store samfunnsutfordringer i utviklingsland? Innovation in development aid: How can technology transfer from western countries contribute to solve major societal challenges in developing countries? Ordtelling: ord 2

3 Appropriate research and development must become our weapons in the fight against poverty and inequality. (Ben Ngubane, 1994) 3

4 4

5 Sammendrag: Å løse store globale utfordringer ved hjelp av innovasjon er en forholdsvis ny tankegang innen innovasjonspolitikken. Det langsiktige målet om å transformere økonomiene i en mer bærekraftig retning i både utviklede og i utviklingsland har blitt bredt akseptert. Bærekraftig omstilling innebærer grunnleggende samfunnsendringer innen klima og miljø, økonomi og sosiale forhold. Deler av bistandspolitikken har blitt endret i retning av at utviklede økonomier skal bidra til vekst og utvikling i utviklingsland gjennom overføring og implementering av innovasjoner. Forskning og innovasjon er et viktig verktøy for fremgang, for å øke menneskelig velferd og for å løse samfunnsutfordringer i utviklingsland. Samtidig er det fremdeles uklart hvordan man skal implementere en slik politikk. Denne oppgaven ser derfor nærmere på hvordan dette arbeidet blir implementert og operasjonalisert i konkrete satsinger og støtteordninger. Basert på et antall semistrukturerte intervjuer med utvalgte norske bedrifter innenfor støtteordningen Visjon 2030, analyserer oppgaven utfordringer som bedriftene har møtt på underveis i implementeringsarbeidet. Jeg har undersøkt et antall innovasjonsprosjekter innen Visjon 2030 mekanismen ved hjelp av rammeverkene utfordringsdrevet innovasjon og innovasjonssystemer. Funnene angir også mulige implikasjoner for innretningen av denne formen for utfordringsdrevet innovasjonspolitikk. Masteroppgaven finner at de fleste av bedriftene har møtt på sosiale og systemiske barrierer underveis, som har hindret dem i å implementere innovasjonsløsningen sin i ulike utviklingsland. Implementeringen av de vestlige innovasjonene innen Visjon mekanismen vil trolig ha større sjanse for å lykkes hvis de i større grad kobles opp mot eksisterende innovasjonssystemer og aktører i utviklingsland. Videre avdekker oppgaven at Visjon 2030 mekanismen har en teknologibasert nedenfra og opp tilnærming, med et hovedfokus på tilbudssiden. Denne bistandsordningen undervurderer dermed antakelig betydningen av en systemisk innovasjonstilnærming, som resulterer i at bedriftene og mekanismen blir hindret av ulike former for sosiale og systemiske barrierer i utviklingsland. Mekanismen er også adskilt fra andre norske bistandspolitiske virkemidler. Oppgaven problematiserer også paradokset at norske bedrifter finansieres for å implementere vestlige teknologier i utviklingsland, uten at mekanismen definerer tydeligere oppdrag (missions) for bedriftene innenfor Visjon 2030-mekanismen. 5

6 Abstract: Solving major global challenges with the help of innovation is a relatively new way of thinking in innovation policy. The long-term goal of transforming economies in a more sustainable direction in both developed and developing countries has been widely accepted. Sustainable change involves fundamental societal changes in climate and the environment, the economy and social conditions. Parts of aid policy have been changed in the direction of developed economies contributing to growth and development in developing countries through the transfer and implementation of innovations. Research and innovation are an important tool for progress, for increasing human welfare and for solving societal challenges in developing countries. At the same time, it is still unclear how to implement such a policy. This thesis therefore takes a closer look at how this work is implemented and operationalized in specific initiatives and aid programs. Based on a number of semi-structured interviews with selected Norwegian companies within the Vision 2030 financing mechanism, the thesis analyzes challenges the companies have encountered during the implementation phase. I have analyzed a number of innovation projects within the Vision 2030 mechanism using the frameworks challenge-led innovation and innovation systems. The findings also indicate possible implications for the design of this form of challenge-led innovation policy. The master's thesis finds that most of the companies have encountered social and systemic barriers along the way, which have prevented them from implementing their innovation solution in various developing countries. The implementation of the Western innovations within the Vision 2030 mechanism will probably have a greater chance of success if they are increasingly linked to existing innovation systems and actors from the developing countries. Furthermore, the thesis reveals that the Vision 2030 mechanism has a technology-based bottom-up approach, with a main focus on the supply side. The Vision 2030 mechanism probably underestimates the importance of a systemic innovation approach, which results in companies and the mechanism itself being hindered by various forms of social and systemic barriers in developing countries. The mechanism is also isolated from other Norwegian development assistance policy instruments. The thesis also problematizes the paradox that Norwegian companies are financed to implement western technologies in developing countries, without the mechanism defining clearer missions for the companies within the Vision 2030 mechanism. 6

7 Forord: Med denne masteroppgaven markeres slutten på to utrolig lærerike år på TIK-senteret ved Universitetet i Oslo. Det har til tider vært vanskelig å holde motivasjonen oppe, i tillegg til lange dager hjemme i det siste året. Først av alt vil jeg takke min veileder Markus Michaelsen Bugge for svært gode innspill, gode diskusjoner og forslag som har fått dyttet meg i riktig retning gjennom året. Jeg ville ikke klart meg uten han. Jeg vil også takke forskningsgruppen som inkluderte meg i det viktige arbeidet de gjør, takk for gode idéer og for spennende seminardager. Takk til: Kebede Tewodros Aragie, Markus Michaelsen Bugge, Cathrine Edelhard Tømte, Anne Hatløy, Tor Halvorsen, Graziella Van den Bergh og Deodatus Kakoko. Jeg vil også takke alle informantene som har delt kunnskap, perspektiver og ikke minst tid. Det var spesielle omstendigheter for alle i det siste året. Til slutt vil jeg takke min samboer Beata. Tusen takk for alt skryt, støtte og motivasjon du har gitt meg hele veien både på gode og dårlige dager. Richard Berg Oslo,

8 Innhold: Sammendrag:... 5 Abstract:... 6 Forord:... 7 Innhold:... 8 Forkortelser: Introduksjon Forskningsspørsmål Oppgavens oppbygging Teoretisk rammeverk Tre generasjoner i innovasjonspolitikk: Utfordringsdrevet innovasjon Mission-oriented innovation Transformative innovation policy Innovasjonssystemer System of Innovation (SI) Emergent innovation systems vs. mature innovation systems Innovasjonssystemer i utviklingsland Illustrasjon av analytisk rammeverk Kontekst for studiet: om Visjon 2030-mekanismen Metode Valg av metode: Utvelgelser av informanter Datainnsamling Tolking og analyse av data Forskningens troverdighet og pålitelighet Begrensninger og svakheter: Etiske hensyn: Empiriske resultater Overordnet status for prosjektene og implementeringen av løsningene Samarbeid Samarbeid med NGO-er Samarbeid med lokale bedrifter Samarbeid med universiteter og myndighetene Kulturelle forskjeller Grunnleggende infrastruktur Menneskelig kapital

9 5.6 Lokal forankring og etterspørsel Den offentlige støtten og finansielle utfordringer Analyse og diskusjon Visjon 2030 i lys av teori om innovasjonssystemer Tilgang på aktører Tilgang på nettverk Tilgang på institusjoner Tilgang på infrastruktur Visjon 2030 i lys av teoriene om utfordringsdrevet innovasjonspolitikk Mangel på lokal etterspørsel (demand) Retningen på innovasjonsarbeidet i Visjon Oppdrag: Omstridthet, kompleksitet, usikkerhet Oppsummering og konklusjon Utfordringer for prosjektene i Visjon 2030-mekanismen Utfordringene tolket i lys av teori om innovasjonssystemer og utfordringsdrevet innovasjon Implikasjoner av funnene for innretningen av Visjon 2030-mekanismen og utfordringsdrevet innovasjonspolitikk Mitt bidrag til forskningsfeltet og videre forskning: Litteraturliste Vedlegg: Intervjuguide Meldeskjema for behandling av personopplysninger

10 Forkortelser: NGO Non-government organization NIS National innovation systems / Nasjonale innovasjonssystemer IS Innovation systems / Innovasjonssystemer NIFU Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning FAFO Fagbevegelsens senter for forskning, utredning og dokumentasjon NORAD Norwegian Agency for Development Cooperation / Direktoratet for Utviklingssamarbeid MIP Mission-oriented innovation policy / Utfordringsdrevet innovasjonspolitikk TIP Transformative innovation policy / Transformativ innovasjonspolitikk SDG Sustainable Development Goals / Bærekraftig utviklingsmål STI Science, Technology, Innovation FN Forente nasjoner 10

11 1. Introduksjon Innovasjonspolitikken i mange land ønsker at innovasjon skal løse de store samfunnsutfordringene. Det har blitt hevdet at å takle nåværende samfunnsutfordringer krever nye måter å drive med forskning og innovasjon på (de Hoop, Pols, og Romijn, 2016). Det har blitt mye fokus på den nye utfordringsdrevne innovasjonstilnærmingen som også påvirker retningen til innovasjonspolitikken hvor det er mye satsing på prosjekter som støtter store transformative samfunnsendringer som for eksempel demografiske endringer og klimaendringer (Schot og Steinmueller, 2018). Schot og Steinmueller (2016) deler innovasjonspolitikken inn i tre generasjoner; den lineære modellen, nasjonale innovasjonssystemer og transformativ endring. Innovasjonspolitikken har fått en klar retning med tredjegenerasjons innovasjonspolitikk hvor det overordnede målet er å løse de store samfunnsutfordringene menneskeheten står overfor. Resultatet har vært fremveksten av transformativ innovasjonspolitikk, som går på tvers av innovasjonsstudier og utviklingsstudier, der innovasjonsinvesteringer forventes å møte de sosiale behovene til de mest sårbare gruppene. Den nye tilnærmingen fremhever at den sosiale dimensjonen av vitenskap, teknologi og innovasjon har blitt stadig sterkere, og tilbyr nå alternative synspunkter på den tradisjonelle økonomiske orienteringen av slike aktiviteter og tilhørende politikk. Men det er fortsatt uklart hvordan denne nye transformative innovasjonspolitikken kan og bør implementeres i praksis (Alkemade, Hekkert, og Negro, 2011; Fagerberg, 2018). For å belyse denne relasjonen mellom innovasjonspolitiske generasjoner, så vil denne oppgaven handle om hvordan bistandsarbeid i Norge appliserer utfordringsdrevet innovasjon og kan bidra til å løse de presserende globale utfordringene i vår tid. Visjon 2030 er et norsk initiativ som ønsker å løse samfunnsutfordringer i utviklingsland ved å støtte norske innovasjonsløsninger. Mekanismen finansierer norske bedrifter for å utvikle teknologiske løsninger som skal implementeres og oppskaleres i utviklingsland. Visjon mekanismen kan dermed ses på som et eksempel på en utfordringsdrevet innovasjonspolitisk tilnærming hvor store globale utfordringer, også de såkalte SDG-ene, er de målene som bedriftene søker å adressere og løse i utviklingsland. 11

12 Teknologisk fremgang er ofte presentert som løsningen for å redusere fattigdom og fremme økonomisk velstand i utviklingsland. SDG-er har som målsetting blant annet å utrydde fattigdom og redusere ulikhet i alle dens former overalt, og fremme inkluderende og bærekraftige forbruks- og produksjonssystemer, full og produktiv sysselsetting og anstendig arbeid for alle (Schot et al., 2016). Til tross for at det ikke er mangel på internasjonale initiativer og internasjonale avtaler med gode intensjoner fra politikernes side, er regjeringenes kapasitet til å oppfylle de resulterende forpliktelsene på nasjonalt nivå ofte veldig svak i utviklingsland (Clark, 2000). For at innovasjon skal fungere for en bærekraftig utvikling generelt, vil det kreve større bevissthet rundt innovasjonsprosessen, i å identifisere ulike barrierer for innovasjon, og i å lære av tidligere forskning og erfaringer (Anadon et al., 2016). Vellykket innovasjon avhenger av evnen til å få tilgang til og kombinere en rekke forskjellige faktorer, som kunnskap, ferdigheter, økonomi, institusjoner og etterspørsel (Fagerberg, 2018). I tillegg kan implementering av innovasjonsløsninger i utviklingsland skape uventede utfordringer. Derfor vil jeg i denne oppgaven undersøke prosjektdeltakernes erfaringer om de utfordringene som er knyttet til implementeringen av deres respektive løsning, og ønsker å bidra til bedre prosesser og prosjektgjennomføring innenfor Visjon 2030 og i andre lignende støtteordninger. På denne måten vil oppgaven også problematisere hvorvidt organiseringen av Visjon 2030 mekanismen er hensiktsmessig for å nå bærekraftsmålene. 1.1 Forskningsspørsmål I denne masteroppgaven vil jeg undersøke fellestrekk og forskjeller i implementeringsprosessene til bedriftene vi har intervjuet innen Visjon 2030-mekanismen. Jeg er spesielt interessert i hvordan samarbeidet med lokale aktører har vært, og hvordan løsningen deres er forankret i den lokale konteksten den søkes implementert i. Min antagelse er at de har møtt uforutsette utfordringer underveis som er spesifikke for de enkelte fremvoksende landene. Dette kan føre til at tilnærmingen til implementering av en innovasjonsløsning gir andre utfordringer enn implementering i utviklede land. Mine forskningsspørsmål er følgende: Hvilke utfordringer møter prosjektene i Visjon 2030-mekanismen i implementeringen av sine respektive løsninger? 12

13 Hvordan kan disse utfordringene tolkes i lys av teori om innovasjonssystemer og utfordringsdrevet innovasjon? Hva er implikasjonen av disse funnene for innretningen av Visjon 2030-mekanismen / denne formen for utfordringsdrevet innovasjonspolitikk? 1.2 Oppgavens oppbygging I kapittel 2 presenterer jeg det teoretiske rammeverket rundt utfordringsdrevet innovasjon og innovasjonssystemer, og viser hvilke teorier som brukes i oppgaven. I kapittel 3 presenterer jeg konteksten rundt studiet, hvor jeg beskriver Visjon 2030-mekanismen og presenterer bedriftene i mitt prosjekt. I kapittel 4 presenteres metoden. Her går jeg gjennom metodiske valg og refleksjoner fra planleggingsfasen, gjennomføringsfasen og analysefasen. Kapittel 5 presenterer de empiriske funnene. Kapittelet ønsker å få et innblikk i de erfaringene og opplevelsene bedriftene hadde rundt utfordringene i innovasjonsprosjektene. Kapittel 6 er et analyse- og drøftingskapittel hvor jeg forsøker å finne et svar på de to siste forskningsspørsmålene mine med hjelp av empirien fra kapittel 5 og relevant teori. Jeg diskuterer funnene opp mot konseptene «utfordringsdrevet innovasjon» og «innovasjonssystemer». Kapittel 7 oppsummerer og konkluderer. Dette kapittelet drøfter også implikasjonene av funnene opp mot Visjon 2030-liknende mekanismer, samt mitt bidrag til forskningsfeltet. 13

14 2. Teoretisk rammeverk I dette kapittelet vil jeg gå nærmere inn på relevante begreper og teoriene jeg skal bruke senere i analysen i denne oppgaven. Målet med Visjon 2030 er å bidra til videreutvikling og oppskalering av innovative løsninger som kan nå konkrete samfunnsutfordringene (SDG-ene) i utviklingsland. For å få en bedre forståelse rundt Visjon 2030-mekanismen, vil jeg først beskrive tre generasjoner av innovasjonspolitikk. Siden mekanismen vil bidra til å løse samfunnsutfordringene i utviklingsland, og bedriftene innen mekanismen er avhengig av de eksisterende innovasjonssystemer og aktører for å kunne innovere, er det naturlig å redegjøre for rammeverkene: utfordringsdrevet innovasjoner og innovasjonssystemer. 2.1 Tre generasjoner i innovasjonspolitikk: Schot et al. (2016) identifiserer tre rammer eller generasjoner i innovasjonspolitikken. Første generasjon understreker relevansen av vitenskap og teknologi for langsiktig økonomisk vekst. Den andre generasjonen er nasjonale innovasjonssystemer som går ut ifra den interorganisatoriske naturen til innovasjon og fokuserer på å løse koordineringssvikt på nasjonalt, industrielt eller lokalt nivå. Utfordringsdrevet politikk stammer også fra en systemisk tankegang som beveger seg fra andregenerasjons innovasjonspolitikk uten å ha en klar meso- og makrotilnærming som kreves for å oppnå omstilling. Den tredje generasjon innenfor innovasjonspolitikken er transformativ endring, som setter sosiale og miljømessige bekymringer i sentrum av en ny politisk agenda (Giuliani, 2018). Ifølge for eksempel Castellacci og Natera (2016) og Nelson et al. (2018) er tradisjonelle tilnærminger for økonomisk vekst både kortsiktige og kvantitative orienterte, og tillater ikke en vurdering av langsiktige kunnskapsdrevne strukturelle endringer (referert i Pyka, 2017). De første to innrammingene fokuserer på innovasjon for vekst, og utnytter potensialet i vitenskap og teknologi for velstand og utvidelse av et sosioteknisk system basert på masseproduksjon og forbruk. Innovasjonspolitikken må derimot gå bort fra å tenke på innovasjon som kun eksisteres for å økonomisk vekst. Ifølge Sen (2009) bevisene fra fortiden forteller oss at økonomisk vekst ikke nødvendigvis vil føre til større velferd (referert i Giuliani, 2018). Derfor trenger innovasjonspolitikken den tredje innrammingen som handler om å gi innovasjon en retning for å kunne oppnå bærekraftig ending. Det hevdes at politikk 14

15 for omstilling er mer egnet enn alternativene til å takle moderne samfunnsutfordringene både i utviklede land og i utviklingsland. Den vil ikke erstatte tidligere politiske paradigmer for vitenskap og teknologipolitikk og innovasjonssystempolitikk; snarere vil de eksistere side om side (Diercks, Larsen, og Steward, 2019; Schot et al., 2016). Fagerberg (2018) argumenterer for at selv om utfordringsdrevet tilnærming er et veldig kraftig verktøy, refererer tilhengerne kun til de mest vellykkede eksemplene fra tidligere utfordringsdrevet politikk, hvor det var ett eller flere offentlige byråer som både finansierte disse prosjektene og var sluttbrukere i dem. Utfordringsdrevet politikk må være formulert på en åpen måte som oppmuntrer til kreativitet og mangfold for å kunne bidra til en systemtransformasjon. Mowery et al. (2010) påpeker at å transformere økonomien til en mer bærekraftig retning er en mye mer kompleks oppgave, som involverer flere teknologier, omfattende strukturendringer og et stort antall brukere innen eller på tvers av sektorer. De foreslår derfor at det er nødvendig å utvide perspektivet fra et organisatorisk nivå til det som skjer på meso- og makronivå (referert i Fagerberg, 2018). Et helhetlig perspektiv på utforming av innovasjonspolitikk, som ikke bare tar hensyn til noen få, men alle faktorer som påvirker innovasjon, er et must hvis politikken skal nå sine mål (Fagerberg, 2018). For å kunne løse de økonomiske, miljømessige og sosiale utfordringene, de tre søylene i en bærekraftig utvikling, trenger man en grunnleggende endring i de sosiotekniske systemene for mat, energi, materiell, mobilitet, helsetjenester og kommunikasjon. Innovasjonspolitikk for transformativ endring må derfor fokusere mye mindre på produkter, prosesser, firmaer og FoU, og heller fokusere på oppnåelse av systemomfattende transformasjoner (Schot et al., 2016). Visjon2030-mekanismen ønsker å nå SDG-ene med hjelp av innovasjonsløsninger, og mekanismen kan være en viktig brikke i å kunne oppnå en systemomfattende omstilling. FN (Forente nasjoner) har formulert 17 bærekraftige utviklingsmål (SDG-er), som krever blant annet grønnere produksjon, økt sosial rettferdighet, en mer rettferdig fordeling av velferd, bærekraftige forbruksmønstre og nye måter å produsere økonomisk vekst på. Mowery et al. (2010) hevder at selv om det er lett å argumentere for at innovasjon må spille en viktig rolle i overgangen til bærekraft, er det mye mer utfordrende å gi gode modeller for hvordan politikk kan bidra til å mobilisere innovasjon til dette formålet (referert i Fagerberg, 2018). Foxon og Pearson (2008) er blant dem som hevder at på grunn av viktigheten av innovasjoner i bærekraftoverganger, bør all innovasjonspolitikk være innebygd i omstilling for å sikre at innovativ aktivitet er rettet mot mer bærekraftige teknologier (referert i Alkemade et al., 2011). Selv om innovasjonspolitikken kan bli rettet mot å løse 15

16 samfunnsutfordringer, er det likevel mange innovasjonspolitiske ordninger som finnes for å bidra til økonomisk vekst. Ambisjonen med overgangspolitikk er å skape endringer som har fokuset på å oppnå samfunnsgunstig effekt. Interessant nok hevder Alkemade et al. (2009) at omstillings- og innovasjonspolitikk bare blir justert når de stimulerer innovasjoner som bidrar til både økonomisk vekst og bærekraftig utvikling (referert i Alkemade et al., 2011). Det er vanskelig å tilpasse overgangs- og innovasjonspolitikk til hverandre da de er fundamentalt forskjellige i målsettingen, og det kan være inkompatibiliteter når overgangspolitikken fokuserer på eksisterende og lite bærekraftige dominerende teknologier. Justering mellom overgangspolitikk og innovasjonspolitikk kan bare forventes i tilfeller der politikk søker å skape nye, lønnsomme næringer som bidrar til et mer bærekraftig samfunn (Alkemade et al., 2011). Mazzucato (2018) hevder at vi ikke må velge mellom å oppnå økonomisk vekst eller å løse globale utfordringer. Snarere presenterer utfordringsdrevet politikk et virkemiddel for å fokusere på muligheter for investeringsledet vekst. «Å takle disse globale utfordringene, rundt helse og miljø, må ikke sees på som en avveining med fokus på økonomisk vekst» (Mazzucato, 2018, s. 10). Utfordringsdrevet innovasjonspolitikk er ett av flere begreper som diskuterer hvordan innovasjonspolitikken kan utgjøre en forskjell mot en bærekraftig fremtid. Schot og Steinmueller (2018) hevder at den eksisterende teoretiserings- og kunnskapsbasen innen innovasjonsstudier er uegnet for denne oppgaven, og at det kreves en helt ny tilnærming (referert i Fagerberg, 2018). I mange land er dette fremdeles hovedfokuset for å oppnå økonomisk vekst, mens andre land forsøker å utvikle nasjonale politikk for å sørge for bærekraftig utvikling i utviklingsland. Vision2030-mekanismen innehar elementer 3 generasjons innovasjonspolitikk. Målet med Visjon 2030 er å bidra til videreutvikling og oppskalering av innovative løsninger i utviklingsland, slik at løsningene skal kunne bidra til å løse de store samfunnsutfordringene. Mekanismen kan være et verktøy som stimulerer utviklingsland til å gå bort fra en tradisjonell tankegang på innovasjoner til heller å adressere samfunnsutfordringene. Mekanismen kan være et eksempel på hvordan man skal jobbe med å løse SDG-ene slik at innovasjoner skjer i ulike innovasjonssystemer. Ettersom Visjon 2030-mekanismen søker å adressere samfunnsutfordringer, så er det naturlig å støtte seg mot utfordringsdrevet innovasjon i begynnelsen i neste kapittel. 16

17 2.2 Utfordringsdrevet innovasjon Tidligere innovasjonssystempolitikk avviser for det meste fra utfordringsdrevet (missionoriented) tilnærminger og fokuserer mer på å skape rammebetingelser for at enhver innovasjon skal skje (Diercks et al., 2019). Innovasjonspolitikk som tidligere hovedsakelig handlet om å oppnå økonomisk vekst har endret målsettingen til å også kunne løse ulike samfunnsutfordringer. Dette førte til en fornyet interesse for utfordringsdrevet innovasjonspolitikk. Utfordringsdrevet politikk forsøker å definere og løse store samfunnsutfordringer (Wanzenböck, Wesseling, Frenken, Hekkert, og Weber, 2020). A societal challenge-led mission can be seen as a strategic goal that targets important societal problems and/or future societal needs, and requires the development, diffusion and embedding of technological and/or institutional solutions to accomplish it (Wanzenböck et al., 2020, s. 1). Funtowicz og Ravetz (1993) hevdet at mange samfunnsutfordringer er preget av høy kompleksitet, mye usikkerhet og uenigheter (referert i de Hoop et al., 2016). MIP (Mission-oriented innovation policy) kan bidra til å identifisere, definere og deretter målrette innovasjon mot et komplekst og ustrukturert problem, med hjelp av teknologiske eller ikke-teknologiske løsninger. Samfunnet er blitt mer opptatt med å løse store utfordringer det siste tiåret, som har resulterte på at politikere måtte endre politikken og målsettingen fullstendig. Europeisk vitenskapspolitikk, som Horizon 2020, styres av grand societal challenges med det eksplisitte mål å styre fremtiden inn i en mer bærekraftig retning (Wanzenböck et al., 2020). Wanzenböck et al. (2020) bryter ned MIP og sier at samfunnsproblemer og innovative løsninger blir basert på tre akser av uregjerlighet: omstridthet (contestation), kompleksitet (complexity) og usikkerhet (uncertainty). MIP kan være omstridt som et resultat av: divergent claims, values and framings, or the inherent conflicts of interest resulting from social pluralism and stakeholder divergence (Wanzenböck et al., 2020, s. 3-4). Institusjonelle eller kulturelle kontekster påvirker aktørenes meninger om bedre teknologi, regulering eller ny sosial praksis som kan være nødvendig for å takle et samfunnsproblem. Motstridende rammer og interesser kan føre til avvisning av teknisk gjennomførbar innovasjon eller en påvist reguleringsløsning på grunn av rådende normer og verdier (Wanzenböck et al., 2020). Mowery et al. (2010) mener at de tekniske, 17

18 økonomiske og sosiale kompleksitetene i samfunnsutfordringene er mer komplekse enn de som ble presentert av tidligere utfordringsdrevet prosjekter. Utfordringene som menneskeheten står overfor akkurat nå, krever en annen type politikk enn den som ble brukt tidligere til mer veldefinerte mål (referert i Diercks et al., 2019). May et al. (2013) og Carley og Christie (2017) definerer kompleksitet som den flerskalære og flerdimensjonale naturen til samfunnsproblemer som skal tas opp av politikken (referert i Wanzenböck et al., 2020). Nye teknologiske eller institusjonelle løsninger kan kreve restrukturering av det bredere sosiotekniske systemet, fordi de kan være avhengige av andre teknologiske løsninger eller kreve radikale endringer av sosial praksis. Termeer et al. (2017, 2018) hevder at selv om endringer i praksis virker inkrementelle og små i begynnelsen, vil akkumuleringen av små gevinster til slutt føre til systemisk transformasjon. Man kan skille mellom tamme og uregjerlige problemer. Tamme problemer har klarere årsaker, og man vet hvordan de kan bli løst, mens uregjerlige problemer må håndteres, selv om det er meget vanskelig å løse dem, gitt oppgavens kompleksitet. Utfordringen er at det er vanskelig å definere dem; de er altfor sammensatte, og de kan ha flertydige årsaker (Vabo, Klausen, og Askim, 2020). Den tredje dimensjonen er usikkerhet, som ifølge Van Bueren et al. (2003) og Newman og Head (2017) peker på mangel på kunnskap eller begrenset belegg for å peke ut en bestemt politisk strategi. Sengers et al. (2010) hevder at usikkerhet oppstår som følge av begrenset kunnskap om tilgangen på eller gjennomførbarheten av potensielle løsninger. Han sier også at flere teknologiske og institusjonelle løsninger ser ut til å være mulige og lovende, uten at det er faktiske indikasjoner på at de vil fungere best for å takle disse utfordringene. Manglende klarhet om effekter og bivirkninger av innovasjoner kan redusere legitimiteten og aksepten blant aktører, og kan også hemme utviklingen og diffusjonen av effektive løsninger (referert i Wanzenböck et al., 2020) Mission-oriented innovation En stor del av MIP ligger i å sikre legitimitet, bredt engasjement og samarbeid mellom flere aktører for å styre uregjerlige utfordringer i dagens samfunn (Kuhlmann og Rip, 2018; Schot et al., 2018; Wanzenböck et al., 2020). Samfunnsproblemenes vedvarende natur kan kreve oppdrag (missions) som går utover optimaliseringen av dagens sosiotekniske systemer (Wanzenböck et al., 2020). 18

19 Ifølge Mazzucato (2018a) oppdragene må være modige, og de må aktivere innovasjon på tvers av sektorer, på tvers av aktører og på tvers av fagområder. Characteristic of MIP is that it does not only claim that policy should target public investments at facilitating urgent societal transformations, but it also seeks to coordinate innovation efforts by a wider range of actors through the formulation and support of a well-defined objective (Hekkert, Janssen, Wesseling, og Negro, 2020, s. 77). Oppdragene kan:... provide the means to focus our research, innovation and investments on solving critical problems, while also spurring growth, jobs and resulting in positive spillovers across many sectors (Mazzucato, 2018a, s. 4). For insentivere forskning og innovasjon i møte med slike utfordringer, må det gis en klar retning til dem, samtidig som man legger til rette for bunn-opp-løsninger og eksperimentering. En kultur med vilje til å eksperimentere og ta risiko er et avgjørende element i oppdragsfokusert filosofien. Det må være gode insentiver til å «tenke utenfor boksen» og gi nye løsninger for å løse utfordringene (Mazzucato, 2018a). Innovasjon i seg selv er også ett av FNs bærekraftsmål. I tillegg kan innovasjon bidra til å oppnå de andre målene. Nye, radikale innovasjoner alene vil derimot ikke kunne løse samfunnsutfordringene. Ifølge Diercks et al. (2019) kan ulike samfunnsproblemer behøve forskjellige typer løsninger og forskjellige typer policyer for å håndtere dem effektivt. Både akademikere og beslutningstakere har primært fokusert på teknologiske løsninger for å løse et samfunnsproblem. Selv om noen samfunnsutfordringer kan kreve endring i sosiotekniske regimene, vil andre utfordringer trenge nye reguleringer og institusjonelle atferdsendringer uten noen form for teknologisk innovasjon. Kritikken mot MIP er at den ikke yter heterogeniteten til de underliggende problemstrukturene rettferdighet. MIP ser bort fra graden av uregjerlighet som er involvert i en bestemt samfunnsutfordring, og fokuserer for mye på å løse utfordringene med teknologisk innovasjon, mens man marginaliserer motstridende stemmer eller forkaster komplekse avveininger. Som en konsekvens kan MIP, som den nå er unnfanget, vise seg å være mye mindre effektiv enn mange håper på. Store samfunnsutfordringer behøver ikke bare teknologiske endringer, men også institusjonelle, atferdsmessige og grunnleggende samfunnsendringer (Wanzenböck et al., 2020). 19

20 2.1.2 Transformative innovation policy Kallerud et al. (2013) hevder at innovasjonspolitikken fikk en bredere samfunns politiske agenda på 2000-tallet. Dette har sammenheng med hvordan den politiske debatten har blitt mer og mer opptatt av globale samfunnsutfordringer. Parisavtalen fra 2015 hadde et målrettet ønske om å begrense klimaendringene i neste tiårene. Parisavtalen ble en drivkraft for innovasjoner og for målrettet innovasjonspolitikk som kan muliggjøre denne globale overgangen. Kuhlmann et al. (2018) hevder at forskere innen innovasjonsforskning har begynt å stille spørsmål ved om det etablerte innovasjonssystempolitiske paradigmet er tilstrekkelig til å takle konkurranse, ikke-linearitet og store samfunnsutfordringer. Tanken er at innovasjonspolitikken ikke bare må optimalisere innovasjonssystemet for å bedre økonomisk konkurransekraft og vekst, men også indusere strategisk retning og lede prosesser med transformativ endring mot ønskede samfunnsmål (Diercks et al., 2019, s. 884). Transformativ innovasjonspolitikk er et nytt analytisk rammeverk som endrer den politiske agendaen fra primært økonomiske hensyn til bredere samfunns- og miljøhensyn. Målsettingen med transformativ innovasjonspolitikk er å påvirke dominerende teknologier i bredt samarbeid med alle aktører i systemet som til slutt kan føre til et paradigmeskifte. Schot et al. (2016) skriver at it focuses on innovation as a search process, guided by social and environmental objectives, informed by experience and the learning that accompanies that experience, and a willingness to revisit existing arrangements to de-routinize existing them so as to address societal challenges (s. 19). Hall (1993) hevder at faser med paradigmeskifte kan føre til en "markedsplass for ideer" som er preget av politisk konkurranse der rivaliserende koalisjoner med alternative paradigmatiske løsninger vil kjempe om kontroll over politikken (referert i Diercks et al., 2019). Selv om disse gruppene har en felles politisk agenda, bygger de ofte på svært forskjellige forståelser av innovasjonsprosessen. En slik paradigmeskifte er blitt sett på som: a more incremental, evolutionary process, where new paradigms can be expressed through re-translations and new hierarchical rankings of the elements of an earlier paradigm, taking place through processes of bricolage or assemblage (Diercks et al., 2019, s. 881). Inkrementelle teknologiske endringer er basert på eksisterende teknologi, mens radikale teknologiske endringer utfordrer eksisterende produksjonsprosesser (Pyka, 2017). 20

21 Alkemade et al. (2011) hevder at politikk for omstilling som baseres på eksisterende og velprøvd teknologi, er minst preget av usikkerhet, samtidig som en smal konseptualisering av transformativ innovasjonspolitikk viser at det er teknologiske nyvinninger som dominerer i markeder med sterk offentlig finansiering. Det er samfunnsutfordringer som er den utløsende årsak til radikale innovasjonsløsninger og til FoU- aktiviteter. Til slutt vil radikale innovasjoner føre til endringer i teknologi som igjen fører til et paradigmeskift. Denne forståelsen ser på innovasjon som en «kommersialisering av vitenskap», der akademia og industrien er ledende aktører. Det blir ofte antydet at målrettede «challenge-led» FoUprogrammer er et passende svar på dagens samfunnsutfordringer (Diercks et al., 2019). Mazzucato (2018a) hevder at fremveksten av samfunnsutfordringer krever dedikert utfordringsdrevet offentlig finansiering for de felt av vitenskap og teknologi som kan bidra til å løse dem. Schot et al. (2016) kritiserer derimot vektleggingen av "kommersialisering av vitenskap" gjennom en lineær innovasjonsmodell, da den er sterkt avhengig av STI-modusen (STI - Science, Technology, Innovation) for innovasjon. Tilnærmingen risikerer å presse ut mange sivile aktører som har vist seg å være uunnværlige i innovasjonsprosesser, som vanlige borgere, ikke-statlige organisasjoner og veldedige organisasjoner (referert i Diercks et al., 2019). Denne transformative tilnærmingen innebærer et spørsmål om hvordan man bruker vitenskap og teknologipolitikk til å svare på sosiale behov, og adresserer spørsmål om bærekraftige og inkluderende samfunn på et mer grunnleggende nivå enn tidligere rammer eller deres tilknyttede ideologier og praksis (Schot et al., 2016). En bred konseptualisering av transformativ innovasjonspolitikk omfatter også mange aktører og innovasjonsaktiviteter som en smal tilnærming ikke har noe fokus på. Det er de som utvikler ideer og konsepter som skal takle samfunnsutfordringene (Diercks et al., 2019). Kemp et al. (2007) og Loorbach (2010) hevder at moderne samfunnsutfordringer har bredere omfang, ofte er vanskelige å definere tydelig, og vil kreve handlinger fra et bredere og mer mangfoldig sett av aktører for både å formulere og adressere dem (referert i Diercks et al., 2019). Geels (2004) nevner blant annet sosiale, institusjonelle endringer og teknologiske innovasjoner som mulige løsninger på samfunnsutfordringer (referert i Diercks et al., 2019). Weber og Rohracher (2012) kobler retning bærekraftig samfunnsendring til systemtransformasjon. De hevder at tilnærmingene til innovasjonssystemene har en tendens til kun å understreke tilbudssiden av innovasjon, og forsømme produksjons- og forbrukssiden 21

22 av systemtransformasjoner. De har avdekket ulike strukturelle innovasjonssystemfeil som kan dukke opp når man identifiserer behov for politisk inngrep ved transformativ endring. Det vil supplere Woolthuis, Lankhuizen, og Gilsing (2005) sin kategorisering om systemisk svikt. Weber et al. (2012) legger til directionality failure, demand articulation failure, policy coordination failure og reflexivity failure som annen systemisk svikt. Retningsfeil (directionality failure) understreker ikke bare viktigheten av å generere innovasjoner så effektivt som mulig, men også av å bidra til en bestemt retning av transformativ forandring. Retningsfeil innebærer blant annet mangelen på delt visjon om målet og retningen for transformasjonsprosessen, manglende evne til kollektiv koordinering av aktører som er involvert i utforming av systemisk endring, utilstrekkelig regulering eller standarder for å lede og konsolidere retningen for endring, mangel på målrettet finansiering for forskning og utvikling. Den neste systemfeilen er «demand articulation failure», som handler om at aktører ikke er i stand til å forutse og lære om brukerbehov for å muliggjøre bruk av innovasjonsløsninger. Ofte kreves komplementære sosiale, organisatoriske eller institusjonelle innovasjoner for å oppnå omstilling, og uten tilstrekkelig kompetanse om etterspørselen kan systemfeil oppstå. Et tettere samarbeid med sluttbrukere vil være et viktig element for å oppnå grunnleggende endringer (Weber et al., 2012). «Policy coordination failure» handler om at politikken mangler samkoordinering mellom de nasjonale, regionale, sektorielle og teknologiske institusjoner, og at den mangler horisontal koordinering mellom forsknings-, teknologi- og innovasjonspolitikk på den ene siden og sektorpolitikk på den andre. Woolthuis et al. (2005) videre refererer også til en mangel på vertikal koordinering mellom departementene og gjennomføringsaktørene som vil føre til et avvik mellom strategiske intensjoner og operativ implementering av politikk. Dette kan også resultere i at det ikke blir sammenheng mellom offentlig politikk og institusjoner i den private sektoren. Tidligere ble begrepet «koordineringssvikt» i forsknings- og innovasjonspolitikk kun brukt som et eksempel på systemfeil, og refererte bare til koordineringsproblemer hos FoU-aktører, ikke til koordineringsproblemer på politisk nivå (Weber et al., 2012). Den siste systemfeilen som er knyttet til transformativ endring, er «reflecivity failure». Refleksivitet må bygges inn i prosesser med transformative endringer. Den adresserer systemets evne til å overvåke, forutse og involvere aktører i prosesser med selvstyring (Weber et al., 2012). Hendriks og Grin (2007) skriver at reflexivity is thus closely linked to the provision of platforms for interaction as well as spaces for experimentation, monitoring and 22

23 learning [ ] particularly higher order types of learning where actors reflect on the conditions and engage in the transformation of the very systems in which they operate (referert i Weber et al., 2012, s. 1044). Den langsiktige karakteren av transformativ endring er forbundet med usikkerhet rundt innovasjon og endring, og derfor krever prosessen en kontinuerlig overvåking med hensyn til fremgang mot transformasjonsmålene og utviklingen av tilpasningsstrategier (Weber et al., 2012). Den nye transformative innovasjonspolitikken med retning og oppdrag, bygger på tidligere innovasjonsstudier som for eksempel innovasjonssystemer. Innovasjonspolitikken i utviklede land har kommet til en tredjegenerasjons tilnærming, hvor det gis en retning til innovasjonsaktiviteter, slik at innovasjon skal kunne bidra til å løse store samfunnsutfordringer. En transformativ retning av innovasjonsprosesser kan ikke forventes å skje uten en samordnet handling fra alle aktører i en økonomi, nemlig bedrifter, forbrukere og beslutningstakere, som til sammen utgjør aktørene i et innovasjonssystem (Pyka, 2017, s. 2). Koblingene mellom aktørene i et system er nødvendige for å kunne sikre gjensidig læring og kunnskapsutvikling for å utforske potensielle veier for en transformativ endring mot en mer bærekraftig fremtid. Ifølge Knight (1921): a transformation towards sustainability requires coordination and adaptive management of such a system, in particular of the interactions, of mutual learning processes to spur cross-fertilization between different knowledge fields and most important to develop competences to deal with fundamental uncertainty (Pyka, 2017, s. 3). Tredjegenerasjons innovasjonspolitikk bygger på et systemisk perspektiv hvor aktørene sammen skal jobbe for å oppnå omstilling. Derfor skal jeg også utdype andregenerasjons innovasjonssystem tilnærming i neste kapittel, da det også utgjør en viktig inngang for å kunne besvare forskningsspørsmålene for denne studien. 2.3 Innovasjonssystemer Innovasjonsforskningen har gått bort fra å betrakte prosesser som lineære til mer å se dem som komplekse og noen ganger kaotiske for å vise at innovasjon ikke er noen «quick fix» til å løse utfordringene. Innovasjoner er ofte ikke det «universalmiddel» som de antas å være, og utviklingsland har ofte blitt plaget av overføring og implementering av teknologier som ikke 23

24 bare ikke gir tiltenkte fordeler, men også kan ha en skadelig innvirkning på verdens fattigste befolkning (Nerlich, 2020). Det er barrierer i alle faser i en innovasjonsprosess, fra oppfinnelsen av en ny teknologi via valg og produksjon til tilpasning og adopsjon (Anadon et al., 2016). Når det gjelder det analytiske rammeverket, ble forståelsen av innovasjonsprosessen mye bredere, men den politiske agendaen ble innsnevret ved å fokusere hovedsakelig på de økonomiske målene for konkurranseevne, vekst og arbeidsplasser (Diercks et al., 2019). Etzkowitz og Leydesdorff (2000) viser til at en bred forståelse innebærer at man bør anerkjenne et bredere utvalg av aktører, og bevege seg bort fra et ensidig fokus på "trippel helix" fra universiteter, industri og myndigheter (referert i Diercks et al., 2019). Caraça et al. (2009) hevder at en bredere forståelse av innovasjonsprosessen utfordrer vitenskapens dominerende rolle og argumenterer for at innovasjon må verdsettes som noe mer enn kunnskapsoverføring fra vitenskap til handel, da ikke alle innovasjoner er vitenskapsbaserte, og bare noen få er vitenskapsdrevne (referert i Diercks et al., 2019). Denne forståelsen av innovasjonsprosessen legger et systemisk syn på innovasjon til grunn, som anerkjenner de komplekse nettverkene til organisasjoner og institusjoner som skaper miljøet der innovasjoner blir utviklet, spredt og brukt. Det systemiske synet på innovasjon handler ikke bare om oppmerksomhet på tilbudssiden av innovasjon, men også av hensy til etterspørselssiden som påvirker diffusjonen og sluttbruken av innovasjon (Diercks et al., 2019) System of Innovation (SI) I slutten av forrige århundre mistet den lineære innovasjonsmodellen innflytelse innen innovasjonsfeltet, siden tankegangen ble sett på som altfor forenklet og deterministisk (Fagerberg et al., 2005). Den lineære modellen ble også kritisert for ikke å gi indirekte bredere strukturell støtte og mekanismer for spredning av innovasjon (Diercks et al., 2019). Som svar på en begrenset lineær modell fikk et mer systemisk og mer helhetlig innovasjonssystempolitikk fokus innen innovasjonslitteraturen (Fagerberg et al., 2005). Ifølge Etzkowitz og Leydesdorff (2000) kan innovasjonssystempolitikk sees på som et bredt rammeverk, med noen akademikere som holder seg til en mer smal forståelse, der de er mest involvert i relasjoner mellom akademia og industrien, eller den tredobbelte helixen til akademia, industri og myndigheter. Hos andre, for eksempel von Hippel (2005), Chesbrough 24

25 (2010) og Mulgan (2012), åpner videre innovasjonssystemet for et bredt utvalg av innovative aktører (referert i Diercks et al., 2019). Edquist (2005) argumenterer for at IS (Innovation systems) er et holistisk perspektiv som mener at alt som påvirker innovasjonen i systemet, er en del av innovasjonssystemet. Systemteoretisk tilnærming handler om at innovasjon ikke skapes isolert, men i kompleks relasjon til og i samarbeid med andre aktører i systemet. Systemteorien som er inspirert av naturvitenskap og de positivistisk vitenskapssyn, definerer organisasjoner som fenomener i et delsystem som befinner seg i et større system der de gjensidig påvirker hverandre. Fra omgivelsene sendes impulser til organisasjoner siden de befinner seg i et åpent delsystem. IStilnærmingen definerer konteksten som innovasjonen oppstår i, og viser til de kreftene som vil påvirke organisasjonen. Organisasjoner er avhengige av de ressurser og den kunnskapen som eksisterer utenfor organisasjonen for å kunne lykkes med innovasjoner. Organisasjonenes atferd påvirkes også av institusjonelle rammer som for eksempel lover, forskrifter, normer og rutiner. Institusjonelle nivåer kan både hemme og fremme innovasjon i organisasjoner (Edquist, 2005). SI-perspektivet setter innovasjon og læringsprosesser i fokus mot andre perspektiver som anser teknologiske endringer og andre innovasjoner som eksogene (Edquist, 2005, s ). Lundvall et al. (2009) definerer et innovasjonssystem som: an open, evolving and complex system that encompasses relationships within and between organizations, institutions and socio-economic structures which determine the rate and direction of innovation and competence-building emanating from processes of science-based and experience-based learning (sitert i Chaminade og Padilla Pérez, 2014, s. 5). SI-tilnærmingen kan omfatte både produkt/tjeneste og prosessinnovasjoner. Det er vanlig å avgrense innovasjonssystemer sektorielt eller geografisk. Dermed kan man avgrense det til for eksempel globale, nasjonale og regionale innovasjonssystemer (Edquist, 2005). NIS (National innovation systems) har fått mye oppmerksomhet innen innovasjonsforskning de siste tiårene, og har blitt en veldig innflytelsesrik tilnærming både i nasjonale politiske miljøer og på globale politiske arenaer (Delvenne og Thoreau, 2017). Begrunnelsen for en geografisk-politisk avgrensning av innovasjonssystemene var todelt: Institusjoner og politikk er i stor grad etablert på nasjonalt nivå, og kunnskap når sjelden utenfor det sosiokulturelle miljøet som det er opprettet i (Schot et al., 2016). Albert og 25

26 Laberge (2007) sier at: «NIS har blitt et slags evangelium som ingen stiller spørsmål ved lenger, da et stor etablert epistemisk akademisk felleskap som støtter seg mot teorien også i en sørlig setting» (referert i Delvenne et al., 2017). Nelson og Rosenberg (1993) sin definisjon på nasjonale innovasjonssystemer (NIS) er følgende: «the set of institutions whose interactions determine the innovative performance of national firms (sitert i Lundvall, 2009, s. 4). Institusjoner defineres som «sets of common habits, norms, routines, established practices, rules, or laws that regulate the relations and interactions between individuals, groups, and organizations (Edquist, 2005, s. 188). Forskningsinstitusjoner, organisasjoner med egen FoU-avdeling og universiteter spiller en viktig rolle for å skape innovasjoner i systemperspektivet. Hvis vi skal forstå hvordan innovasjonssystemer fungerer, kreves det ifølge Anadon et al. (2016) analyse av aktørene og institusjonene som bidrar til innovasjon i en bestemt geografisk region, sektor, teknologisk område, eller på et analysenivå. Aktører inkluderer både enkeltpersoner og ulike organisasjoner som for eksempel myndighetene, universiteter, private virksomheter, ideelle organisasjoner; NGOer (non-governmental organizations) eller gründere. Institusjoner inkluderer settet med formelle og uformelle regler, normer, beslutningsprosedyrer, tro, insentiver og forventninger som styrer samspillet med og adferden til aktører i et innovasjonssystem (s. 9683). Edquist og Lundvall (1993) skriver også at NIS ble skapt av institusjonene og økonomiske strukturer som videre påvirker hastigheten og retningen for teknologisk endring i samfunnet (referert i Lundvall, 2009). Niosi (1993) sin litt mer detaljerte definisjon på NIS er som følger: [A] national system of innovation is the system of interacting private and public firms (either large or small), universities, and government agencies aiming at the production of science and technology within national borders. Interaction among these units may be technical, commercial, legal, social, and financial, in as much as the goal of the interaction is the development, protection, financing or regulation of new science and technology. (sitert i Lundvall, 2009, s. 4) Lundvall (2009) har en egen definisjon på NIS som kan på sin side kunne passe godt til både definisjonen av regionale og globale innovasjonssystemer. Han skrever at the national innovation system is an open, evolving and complex system that encompasses relationships within and between organizations, institutions and socio-economic structures which determine the rate and direction of innovation and competence-building emanating from processes of science-based and experience-based learning (s. 6). Denne definisjonen inkluderer 26

27 competence-building, og viser til at læring ikke er noe som kun oppstår gjennom passiv tilpasning til endringer, men blir et viktig utfall innad organisasjoner i innovasjonsprosesser. UNDP (1994) definerte kapasitetsbygging som «summen av innsatsen som trengs for å pleie, styrke og utnytte ferdighetene til mennesker og institusjoner for å utvikle seg mot bærekraftig utvikling» (referert i Clark, 2000). Definisjonene viser at det finnes en funksjonell tilnærming til NIS hvor målet er å fremme innovasjonsaktiviteter i et nasjonalt system. NIS-er bygger på ideen om at teknologisk endring vil bli fremmet for å utvikle økonomier ved hjelp av velstandsgenerering, og BNP brukes som et kriterium for å vurdere og sammenligne resultatene i hvert land (Delvenne et al., 2017). I et innovasjonssystem vil nye aktører, nye funksjoner og nye forbindelser alltid dukke opp og endres (Arocena og Sutz, 2010). I en systemtankegang hvor innovasjon er en kompleks og kaotisk prosess med mange aktører som skaper innovasjoner, kan systemiske mangler oppstå i disse grunnleggende elementene hvis kombinasjonen av mekanismer ikke fungerer effektivt. I så fall kan læring og innovasjon fra aktører blokkeres ved å bremse innovasjonssystemet som helhet (Woolthuis et al., 2005). Woolthuis et al. (2005) sin kategorisering tar sikte på å gi en detaljert beskrivelse av årsaker til ulike systemfeil som dermed gjør det mulig å finne flaskehalser og utforme politiske tiltak deretter. Denne kategoriseringen lager et tydelig skille mellom aktører og institusjonene i innovasjonssystemer. Med denne organiseringen kan definisjonene av systemfeil utelukke hverandre. Den første kategoriseringen på mulig systemsvikt er mangelen på viktige aktører, dvs. kunder, firmaer, policyavdelinger, forskningsinstitutter, konsulenter osv., som skaper ikke bare produkter og teknologier, men også det institusjonelle rammeverket de fungerer i (Woolthuis et al., 2005). Kapasitetssvikt, som refererer til fraværet av nødvendige evner til å tilpasse seg nye og skiftende omstendigheter og (teknologiske) muligheter, kan også kobles til denne kategorien. Den fanger også opp det systemiske problemet med bedrifters avhengighet på grunn av deres manglende evne til å absorbere ny kunnskap (Weber et al., 2012). Den andre kategorien er institusjonell svikt, som handler om at disse institusjonene kan regulere økonomisk atferd og samhandling, og dermed enten stimulere eller hindre innovasjon. Man kan skille mellom harde og myke institusjonelle feil (Woolthuis et al., 2005). Førstnevnte refererer til formelle institusjonelle mekanismer som hindrer innovasjon (f.eks. reguleringer, standarder, lovgivning), mens sistnevnte er relatert til spørsmål om politiske og sosioøkonomiske kulturer, sosiale normer og verdier (Weber et al., 2012). These 27