Langsiktig styring og demokratiske prosesser en umulig kombinasjon?

Transkript

1 Langsiktig styring og demokratiske prosesser en umulig kombinasjon? Arild Underdal Partnerforum,

2 I fokus: et sett særlig krevende styringsutfordringer Problemer som har tre viktige kjennetegn: De utvikler seg over lang tid, og tidsspennet mellom tiltak og effekt kan strekke seg over mange tiår, i noen tilfelle århundre De springer ut av meget komplekse systemer som vi (ennå) har mangelfull og usikker kunnskap om De dreier seg om globale kollektive goder med forbindelseslinjer til mange ulike typer virksomhet og av en størrelsesorden som innebærer at ingen enkelt stat kan tilveiebringe godet alene Aktuelle eksempler Global klimaendring Tap av biologisk mangfold

3 Meget lange tidsspenn (1) Lange tidsspenn mellom tiltak (eller fravær av tiltak) og virkninger har flere viktige konsekvenser: Usikkerhet Vi kan normalt forutsi bedre hendelser som ligger nær i tid enn hendelser som ligger langt inn i fremtiden Kortsiktige konsekvenser av forebyggende tiltak: kostnader Langsiktige virkninger av forebyggende tiltak: gevinster Prospektteori : De fleste mennesker har en tendens til å reagere sterkere på utsiktene til et bestemt tap enn på utsiktene til en gevinst av samme størrelse

4 Meget lange tidsspenn (2) Lange tidsspenn mellom tiltak (eller fravær av tiltak) og virkninger har flere viktige konsekvenser: Usikkerhet. Insentiver Diskontering Tidsinkonsistens Inkongruens mellom nytte/kostnadskalkylen for et program sett under ett og nytte/kostnadskalkylen for enkeltelementer som inngår i dette programmet Deltakelse og innflytelse Ekstrem asymmetri mellom nålevende og kommende generasjoner

5 Meget komplekse systemer Utfordringene springer ut av meget komplekse systemer Vår kunnskap om og innsikt i disse systemene er (ennå) mangelfull og usikker Gjelder særlig der vi har å gjøre med et system som befinner seg i en no-analogue state (IGBP Synthesis Report) Hvis utfordringen i tillegg bygger seg opp uten (hyppige) hendelser som vekker stor oppmerksomhet, vil befolkningens interesse være flakkende Anthony Downs: Do not underestimate the public s capacity to become bored Utfordringene er knyttet til mange ulike former for menneskelig virksomhet Dårlig nyhet: Det finnes neppe noen quick fix God nyhet: Det finnes et tilsvarende bredt spekter av tiltak som i det minste kan bidra litt Clumsy solutions

6 Globale kollektive goder Selv for de største og mest velstående land vil ensidige tiltak ikke lønne seg med mindre tiltakene har viktige positive bivirkninger God nyhet 1: Det finnes faktisk slike positive bivirkninger God nyhet 2: Også i klimapolitikken kan ensidige tiltak under bestemte betingelser gi andre parter materielle insentiver til å bidra (mer) Og kanskje også normativ stimulans

7 Lov om asymmetrisk engasjement Kostnader Konsentrert Spredt (ubestemt) Gevinster Spredt (ubestemt) for lite Konsentrert for mye

8 Strategier for mestring I samfunnsvitenskapelig forskning kan vi finne to ganske ulike modeller for mestring av alvorlige utfordringer Den ene er opptatt av kapasitet for kollektiv handling, og ser sentral styring og enhetlig ledelse som viktige virkemidler Den andre er opptatt av resiliens evne til fleksibel omstilling og tilpasning og vektlegger mangfold og desentralisering som viktige forutsetninger

9 Respons som kollektiv handling Rendyrket versjon: Forskning om håndtering av sikkerhetspolitiske kriser En krise er en situasjon som kjennetegnes av Alvorlig trussel mot vitale interesser og/eller kjerneverdier Mye står på spill Høy usikkerhet Den videre utvikling vanskelig å forutsi på grunnlag av tilgjengelig informasjon Kort beslutningstid Regnes i beste fall i dager Typisk svarmønster Kontraksjon av beslutningsmyndighet; vekt på sentral styring og enhetlig ledelse (Tidkrevende) formelle prosedyrer erstattes i noen grad av uformelle snarveier

10 Respons som lokal omstilling og tilpasning Ingen tilsvarende rendyrket versjon, men impulser fra forskning om økosystemer ( adaptive management ) og forskning om organisasjoner Forskning om organisasjoner viser bl.a. at denne type styringsformer forekommer oftest der Organisasjonens handlingsomgivelser er heterogene og i rask endring Lokal kunnskap viktig (og trolig i noen sammenhenger også bedre enn den som foreligger sentralt) Lokale nettverk viktige for kommunikasjon og innflytelse Virksomheten er løst koplet Flere produksjonslinjer med betydelig innbyrdes uavhengighet Forutsettes ikke å lede frem til et enhetlig og godt integrert produkt

11 The argument: Both are valid, but under different conditions Critical variable Adaptive governance Collective action Task environment Heterogeneous in flux Homogeneous stable Type of good Private Collective (public) Critical mass of contributions Type of core activity One (or very few) ( Single best effort solutions ) Loosely connected (No integrated end product) All (or many) (Weakest link determines outcome) Tightly connected (Well integrated end product) Decision time Intermediate or long (Very) short Policy horizon (time lag measure effect) Intermediate or short (Very) long

12 Så hva kan demokratiske politiske systemer få til? Avhenger av hva slags type respons vi taler om Demokratiske systemer (med markedsøkonomi) normalt bedre på adaptive management enn på kollektiv handling For mine eksempler betyr det at demokratier vil ha stor kapasitet til å foreta visse typer tilpasning (til for eksempel klimaendring), men vil få svakere resultater når det gjelder forebygging gjennom kollektiv handling Lav kapasitet for kollektiv handling på det globale plan et resultat av anarkiske snarere enn demokratiske trekk Komparative empiriske studier (sterkt forenklet) Demokratier leder an i utviklingen av miljøpolitikk, men bildet blir mindre entydig når vi ser på oppnådde resultater

13 Politisk ingeniørkunst Ganske mye vi kan gjøre for å høste fordelene av demokratiske systemers egenskaper Eksempel 1: Søk etter tiltak som kombinerer materielle gevinster for bestemte sektorer/grupper med god forankring i normative og moralske ideer som har bred oppslutning i befolkningen Baptists and Bootleggers nothing is quite as effective as the combination of private profit and moral virtue Eksempel 2: Søk etter tiltak der gevinstene er konsentrert til klart identifiserte sektorer/grupper mens kostnadene er kollektive (eller ubestemte) Eksempel 3: I systemer med lav kapasitet for kollektiv handling er en solid base av omforent kunnskap en meget viktig plattform Eksempel 4: En god del kan oppnås gjennom utforming av institusjoner og prosedyrer