FOLKEVALGT I KOMMUNER OG FYLKESKOMMUNER MED PARLAMENTARISME

Transkript

1 KS FOLKEVALGTPROGRAM FOLKEVALGT I KOMMUNER OG FYLKESKOMMUNER MED PARLAMENTARISME

2 2015 KS Kommunesektorens organisasjon, Oslo 1. utgave, 1. opplag 2015 Design: Trykk: RKG Forfatter: Hans Petter Saxi ISBN: Materialet i denne publikasjonen er omfattet av åndsverklovens bestemmelser. Uten særskilt avtale med KS Kommunesektorens organisasjon er enhver eksemplarframstilling og tilgjengeliggjøring bare tillatt i den utstrekning det er hjemlet i lov eller tillatt gjennom avtale med KS Kommunesektorens organisasjon for rettighetshavere til åndsverk. Kopiering i strid med lov eller avtale kan medføre erstatningsansvar og inndragning, og kan straffes med bøter eller fengsel. KS Postboks 1378 Vika 0114 Oslo Telefon: Henvendelser vedrørende utgivelsen rettes til: ks@ks.no

3 KS FOLKEVALGTPROGRAM FOLKEVALGT I KOMMUNER OG FYLKESKOMMUNER MED PARLAMENTARISME

4 INNHOLD Forord... 6 Forfatterens forord... 7 Innledning... 8 KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME Hva ønsket man å oppnå? Konsensus- og majoritetsdemokrati Konsensus- og majoritetsstyre i praksis Erafringer med kommuneparlamentarisme Erfaringer med fylkesparlamentarisme Forskjeller på kommune- og fylkesparlamentarisme? Virkninger og bivirkninger Spørsmål til drøfting KAP. 2 Å VÆRE FOLKEVALGT I ET PARLAMENTARISK SYSTEM Nye spilleregler endrer politikerrollen Valg til det utøvende organet Bemanning av det utøvende organet Det utøvende organets ansvar Ordningen med rådmann bortfaller Endringer i ordførerrollen Parlamentariske spillsituasjoner Spørsmål til drøfting KAP. 3 UTFORMING AV ET PARLAMENTARISK SYSTEM Valg av kommuneråd/fylkesråd Kommunerådet/fylkesrådet kan være basert på Rådet og de folkevalgte Kommunerådet/fylkesrådet og administrasjonen Andre tiltak Spørsmål til drøfting Avslutning Forslag til videre lesning... 46

5

6 Forord Dette heftet er et tillegg til boka «Tillit Folkevalgt i kommunen og fylkeskommunen» og omhandler det å være folkevalgt i en parlamentarisk styrt kommune eller fylkeskommune. Heftet inngår i KS Folkevalgtprogram , og er en del av kjerneprogrammet. Heftet kan også være nyttig for de som vurderer å innføre parlamentarisme og til de som ønsker å vite mer om parlamentarisme i kommunesektoren. En stor takk til førsteamanuensis i statsvitenskap ved universitetet i Nordland, Hans Petter Saxi som har skrevet heftet. Gunn Marit Helgesen Styreleder Lasse Hansen Adm. direktør Oslo 10. august

7 Forfatterens forord Dette heftet er først og fremst skrevet for folkevalgte i byer og fylkeskommuner med parlamentarisk styring. Det vil også ha interesse for folkevalgte der man vurderer å innføre kommune- eller fylkesråd. Heftet er tredelt: I første kapittel skal vi se på hvilke målsettinger og grunnleggende ideer om demokrati og styring som reformatorene hadde. Videre skal vi oppsummere forskernes beskrivelser av effektene som innføring av parlamentarisme har hatt på styringen og på lokal- og regionaldemokratiet. Parlamentarisme er verdens mest utbredte politiske styringssystem og det har blitt tilpasset svært ulike politiske kulturer. styringssystem og det har blitt tilpasset svært ulike politiske kulturer. Selv om kommuneloven setter begrensninger på hvordan det parlamentariske styresettet kan utformes, så er det mange måter å utforme kommune- og fylkesrådsmodellene på. Heftet inneholder også spørsmål til diskusjon og refleksjon. For å konsentrere fremstillingen er det i liten grad tatt med litteraturreferanser i teksten. Folkevalgte som er spesielt interesserte i hvordan parlamentarisme påvirker politikkutformingen, vil finne forslag til videre lesning bakerst i heftet. Alle referanser til paragrafer i teksten refererer til kommuneloven. Jeg vil takke KS Kommunesektorens organisasjon for oppdraget, og referansegruppa for mange konstruktive innspill. I andre kapittel skal vi se nærmere på hvordan endringer i styringsstruktur påvirker de folkevalgtes rolleutforming. Politiske styringsstrukturer er nemlig ikke nøytrale. De har innebygget i seg ulike normer og hensyn, og de vil være spilleregler som virker bestemmende inn på politikkutformingen. I tredje kapittel beskrives mulighetene dere som folkevalgte har for å utforme det parlamentariske systemet slik dere ønsker. Parlamentarisme er verdens mest utbredte politiske Hans Petter Saxi Bodø 20. juli

8 Innledning FORMÅLET MED DETTE HEFTET er å øke forståelsen av hva parlamentarisme innebærer for deg som folkevalgt i en kommune eller en fylkeskommune med kommuneråds- eller fylkesrådsmodell. Blant annet skal vi se på hvilke muligheter og begrensninger som ligger i ulike varianter av parlamentarisk styring. Det parlamentariske systemet i Norge er dårlig forstått (Strøm 2000). Dette har for det første sammenheng med at vi praktiserer negativ parlamentarisme både nasjonalt, i fylkeskommunene og i kommunene, og for det andre å gjøre med den seine formaliseringen i Grunnloven. Positiv parlamentarisme er lett å forstå fordi det innebærer at en regjering har støtte fra et flertall i parlamentet. Dette sikres ved at en påtroppende regjering må ha flertall i parlamentet i en votering før den kan tiltre. Land med to-partisystem praktiserer også positiv parlamentarisme, i og med at regjeringen normalt har støtte fra et flertall av de folkevalgte. Innsettingsvedtak praktiseres i nesten alle land med parlamentarisme, men ikke i Norge, og vi har heller ikke to-partisystem. Negativ parlamentarisme innebærer at regjeringen ikke til enhver tid trenger å ha støtte fra et flertall av de folkevalgte. Det holder at regjeringen blir tolerert (Rasch 2004). Dette betyr at en regjering kan tiltre og styre uten at det parlamentariske grunnlaget er tydeliggjort i en innsettingsvotering. Flerpartisystemet og mangelen på innsettingsvedtak i Norge har ført til at mindretalls-parlamentarisme nærmest er blitt regelen. Dette innebærer at regjeringen og Stortinget deler på makten. Hvis en regjering imidlertid får flertall imot seg etter et mistillitsforslag eller et kabinettspørsmål, må den gå. Det samme er tilfelle ved valgnederlag. Det parlamentariske styringssystemet vårt er bygget på sedvane i over hundre år. Først i 2007 ble parlamentarismen grunnlovsfestet. Før 2007 hadde Gudmund Hernes mye rett i sin uttalelse: «Vil du vite hvordan det politisk-økonomiske system i vårt land fungerer, er Grunnloven det siste dokument en bør lese» (Hernes 1980). Både formannskapssystemet og utviklingen av parlamentarisme representerer demokratiske gjennombrudd. Formannskapslovene ble vedtatt så tidlig som i 1837, og har siden regulert den politiske og administrative styringen av lokalforvaltningen i kommunene. Da dagens fylkeskommuner ble etablert i 1976, med direkte valg til fylkesting, egen administrasjon og egen skatteinngang, valgte man også her å bygge på formannskapsprinsippet. Det er dette som er standard- 8

9 modellen i kommuner og i fylkeskommuner. Idealet var harmonipreget, og man tenkte seg at formannskapene og kommunestyrene skulle komme sammen for å løse byens og bygdas kollektive problemer til beste for alle. Det parlamentariske styringsprinsippet har vi lang erfaring med nasjonalt. Vi kan merke oss at formannskapssystemet i norsk sammenheng er eldre enn det parlamentariske systemet. Dette innebærer at formannskapssystemet ble utviklet før de politiske partiene var etablert, og det var en utbredt skepsis til fraksjoner. Et gjennombrudd for parlamentarismen kom i 1884, da det for første gang ble dannet en regjering med støtte fra et flertall på Stortinget. Parlamentarismens gjennombrudd kom i samme periode som de første politiske partiene. Både Høyre og Venstre ble dannet i At parlamentarismen og partietableringene oppstår samtidig i Norge kan ha bidratt til at oppfatningene om parlamentarisme ble mindre harmonipreget. Dette kan tjene som et bakteppe for hvordan innføring av parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner blir oppfattet i dag. Både etablering av formannskapsprinsippet og parlamentarismen representerte viktige skritt i retning av demokrati, men det er snakk om to ulike former for demokrati som er forankret i ulike ideer. Kort sagt om to former for demokrati som gir noen fordeler og noen ulemper avhengig av hvilket demokratiideal man bygger på. I skrivende stund er det tre byer, Oslo, Bergen og Tromsø, som har parlamentarisk styreform av landets 428 kommuner. Fire av landets 18 fylkeskommuner, Hedmark, Nord-Trøndelag, Nordland og Troms, praktiserer også parlamentarisme. Oslo innførte parlamentarisme for snart 30 år siden med utgangspunkt i en særlov i Tromsø har bare hatt byrådsmodellen siden 2011, og Bergen fra Av fylkeskommunene var Nordland først ute i 1999, mens de tre andre innførte parlamentarisme fra

10

11 KAPITTEL 1 Mål og effekter av parlamentarisme Et utgangspunkt for dette heftet er at valg av politiske styreformer må bygge på grunnleggende idealer om hvordan man ønsker at demokratiet skal fungere. Slike idealer kan være representativitet, flertallsstyre, styringskraft, medvirkning, åpenhet og minoritetsvern. Dette betyr at hensiktsmessighet og effektivitet ikke alene bør avgjøre valg av styreform. Vi skal i dette kapitlet først beskrive målsettingene som reformatorene satte seg da de innførte kommune- og fylkesrådsordningene. Deretter skal vi se nærmere på hvilke grunnleggende oppfatninger om demokrati og styring som disse målene bygget på. Videre vil forskernes evalueringer av effektene av parlamentarisme i kommunene og fylkeskommunene bli gjennomgått. Hva ønsket man å oppnå? Parlamentarisme i kommunesektoren i Norge ble først utviklet i Oslo med utgangspunkt i en særlov. I forslaget til ny lov om kommuner og fylkeskommuner (NOU 1990:13) la man vekt på målsettingene og erfaringene fra hovedstaden. Bystyret i Oslo ønsket: Økt innflytelse til de folkevalgte Klarere politiske ansvarsforhold Økt innflytelse til de ansatte Styrke den kommunale helhetsvurdering Desentralisering og delegering av myndighet Bedre service ovenfor innbyggerne KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME 11

12 Både fylkeskommunene og kommunene som siden har innført parlamentarisme har et stykke på vei kopiert ordningene som man prøvde ut i Oslo. Av målene fra Oslo er det de to første som har gått igjen senere. I tillegg har følgende to mål blitt brukt i utredningene om parlamentarisme i byene og fylkeskommunene som i dag har by- og fylkesråd: Å tydeliggjøre skillelinjene i politikken Å sikre opposisjonen vilkår for å ivareta sin rolle som en aktiv og kritisk opposisjon Bortsett fra det siste målet om å sikre gode arbeidsvilkår for opposisjonen, kan målsettingene tolkes som et ønske om å øke styringskraften ved å styrke det utøvende organet. Dette innebærer at man ønsket å gjøre byene og fylkeskommunene mer majoritetsstyrte. Konsensus- og majoritetsdemokrati Det finnes mange oppfatninger på hva som kjennetegner et demokratisk regime. Et teoretisk utgangspunkt for mange av de som har skrevet om overgangen fra formannskapsprinsippet til parlamentarisme i kommunesektoren i Norge, er skillet mellom konsensus- og majoritetsdemokrati (Lijphart 1999). Et grunnleggende kjennetegn på konsensusdemokrati er at man deler på makten og forhandler seg fram til enighet, mens majoritetsdemokrati handler om å konsentrere makt til et flertall, slik at ansvaret for politikken tydeliggjøres. Formannskapsmodellen har mange kjennetegn på å være en konsensusmodell, siden det utøvende organet velges med utgangspunkt i proporsjonale valg. Så lenge ett parti ikke har flertall alene, vil beslutningene bli preget av forhandlinger og kompromisser, noe som på sikt vil bidra til å skape en politisk kultur preget av konsensus. Formannskapsmodellens sterke side er at den bidrar til at velgernes partipreferanser blir representert i alle besluttende organ. Dette øker sannsynligheten for at mange synspunkter, verdier og interesser kommer til uttrykk i beslutningsprosessene. 12 KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME

13 «Et grunnleggende kjennetegn på konsensusdemokrati er at man deler på makten og forhandler seg fram til enighet, mens majoritetsdemokrati handler om å konsentrere makt til et flertall, slik at ansvaret for politikken tydeliggjøres.» KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME 13

14 For mange er nettopp god avspeiling mellom velgere og de folkevalgte det fremste kjennetegnet på demokrati. Ulempene med formannskapsprinsippet er at forhandlingene og de mange kompromissene bidrar til å gjøre politikken uklar. Skillelinjene i politikken blir utydelige, og det kan være vanskelig å få øye på sammenhengen mellom partienes ideologiske standpunkter og de vedtak de faktisk stemmer for. Parlamentarisme i kommunesektoren blir vanligvis oppfattet som et skritt i retning av majoritetsstyre fordi det utøvende organet, kommunerådet/fylkesrådet, velges med utgangspunkt i flertallsvalg. Flertallsvalg innebærer at kommune- eller fylkesrådet bare representerer noen av partiene. De partier som kommer i mindretall blir ekskluderte fra maktutøvelsen, noe som tvinger dem over i en opposisjonsrolle. De kan påvirke politikken gjennom å fremme forslag, delta i ordskiftet og avstemmingene, men så lenge representantene i posisjon står samlet, vil opposisjonen ha liten innvirkning. Parlamentarisme bygger på prinsippet om at et flertall av de folkevalgte skal gis anledning til å styre relativt ubundet av mindretallet. Idealet er her styringskraft, som sikres ved at flertallet skal kunne styre helhetlig og langsiktig med utgangspunkt i et felles program. Fordelene med parlamentarisk styring er at den politiske makten tydelig blir plassert i et kommuneeller et fylkesråd, som dermed kan stilles til ansvar av de folkevalgte og av velgerne. Med parlamentarisme forventer man også et klarere skille mellom partiene i posisjon og opposisjon. Dette skal i prinsippet bidra til at velgerne får klare alternativer å velge mellom. En ulempe med parlamentarisme er at politikerne i opposisjon mister innflytelse. Et parlamentarisk system er 14 KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME

15 også mer lukket enn et formannskapsbasert system i og med at de forberedende kommune- og fylkesrådsmøtene er lukkede. Informasjonstilgangen mellom posisjon og opposisjon blir dermed asymmetrisk i og med at opposisjonen først blir informert om sakene i rådets vedtaksmøte. En annen grunn til at innføring av parlamentarisme fører til majoritetsstyre er at et kommune- eller fylkesråd overtar den strategiske styringen av administrasjonen. Dette innebærer at politikerne får en tydeligere rolle som ledere i forhold til administrasjonen. (Jfr. Kommunelovens 19 nr. 1 og 2.) Dette kan sies å bidra til demokratisering. Konsensus- og majoritetsstyre i praksis Betegnelsen majoritetsstyre om parlamentariske systemer er imidlertid problematisk i praksis. Vi finner for eksempel at noen av de mest konsensuspregede demokratier i verden, som de nordiske og BeNeLux-landene, nettopp er parlamentariske. På den andre siden blir parlamentarismens arnested, Storbritannia, betegnet som et av verdens mest majoritetsstyrte demokratier. En av faktorene som avgjør om et demokrati er preget av konsensus- eller majoritetsstyre, er valgordningen. Med flertallsvalg i enmannskretser, slik som i Storbritannia, utvikles det ofte et to-partisystem, der ett parti vanligvis har flertall i parlamentet. Dermed blir flertallsregjeringer regelen, og betegnelsen majoritetsdemokrati er treffende. Med proporsjonal valgordning slik vi har i Norge, med flere kandidater fra hver valgkrets, utvikles det derimot vanligvis et flerpartisystem, noe som gir flere mulige regjeringsdannelser. Flertallsregjeringer både basert på ett parti og på en koalisjon er en mulighet, men i tillegg kan det dannes mindretallsregjeringer av ett parti eller en koalisjon. Med mindretalls-parlamentarisme vil betegnelsen majoritetsstyre være problematisk, fordi regjeringen må søke støtte fra opposisjonen for å få igjennom sine forslag. Dette gjør politikkutformingen preget av forhandlinger og kompromisser, mye likt et konsensuspreget system. Disse to variantene av parlamentarisme er illustrert i rute 1 og 2 i figur 1. Formannskaps- og fylkesutvalgsmodellen kan også være både KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME 15

16 FIGUR 1 ULIKE STYREFORMER MED FORMANNSKAP OG PARLAMENTARISME PARLAMENTARISME FORMANNSKAPSMODELL KONSENSUSSTYRE 1 3 MAJORITETSSTYRE 2 4 konsensus-og majoritetspreget. Når nesten alle partier er representert i alle besluttende organer, får vi vanligvis en konsensuspreget politikkutforming preget av forhandlinger og kompromiss. Dette er illustrert i rute 3 i fig. 1. Kommuner og fylkeskommuner med formannskaps- og fylkesutvalgs-modell kan imidlertid også ha majoritetspreg. I mange norske kommuner har det for eksempel blitt vanlig å styre med utgangspunkt i et skille mellom posisjon og opposisjon. Partiene som støtter ordføreren tar gjerne utgangspunkt i en politisk plattform, og de avklarer sakene i forberedende møter før de behandles i besluttende organer. Opposisjonspartiene går da inn i en opposisjonsrolle slik som i et parlamentarisk system. Dette innebærer at også formannskapsmodellen kan ha et majoritets-preget styresett, slik rute 4 i fig. 1 illustrerer. Både formannskapsmodellen og den parlamentariske modellen kan altså i praksis fungere både som et konsensusstyre og som et majoritetsstyre. Samlet sett er det altså et empirisk spørsmål om kommuner eller fylkeskommuner preges av konsensus- eller majoritetsstyre. Erfaringer med kommuneparlamentarisme Den første studien av effektene av parlamentarisme i Oslo konkluderte med at de folkevalgte hadde fått mer innflytelse i forhold til administrasjonen, at det politiske ansvaret var blitt klarere og også at beslutnings- 16 KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME

17 prosessene var blitt mer helhetlige (Baldersheim og Strand 1988). Sentrale målsettinger med reformen så altså ut til å være oppfylt. Forhåpningene om at by-parlamentarisme skulle føre til bedre service til publikum ble imidlertid ikke innfridd, og effektene av reformen ble bare registrert i den interne toppen av organisasjonen. Det ble også gjort en studie av voteringene i bystyret i Oslo før og etter innføring av byrådsordningen (Lotsberg 1989), som viste at stemmegivningen i bystyret ikke var påvirket av det nye parlamentariske styringssystemet. Både før og etter reformen stemte representantene for Høyre og Arbeiderpartiet likt i over 80 prosent av voteringene. Lotsberg konkluderte derfor med at de som sto bak reformen hadde hatt for store forventninger. Ti år senere, i en sammenlignende studie av styringssystemet i Oslo og tre andre storbyer, fant forskerne til sin overraskelse at det ikke var mulig å finne forskjeller på politikkutformingen mellom hovedstaden og de tre andre byene, til tross for at de sistnevnte hadde formannskapssystem (Hagen m. fl. 1999). En forklaring på dette var at studien ble gjort i en situasjon der byrådet i Oslo ikke hadde flertall bak seg. Med mindretallsbyråd hadde politikkutformingen i bystyret preg av forhandlinger mellom byrådet og opposisjonen, ikke ulikt situasjonen i byene med formannskapsmodell. Oppslutningen om den parlamentariske styreformen i Oslo var høy blant politikerne. Forskerne fant også at økonomistyringen i hovedstaden hadde bedret seg. De tolket det slik at det ikke var byrådsordningen, men flertallsstyret i Oslo fra 1990 som ga positive effekter. Også Trondheim, med formannskapssystem, hadde fått kontroll med økonomien. Her samsvarte dette med at ordføreren hadde et stort politisk flertall bak seg. Myrvold og Østtveiten (1999) sammenlignet voteringene i bystyrene i Oslo i 1991 da byrådet hadde flertall, med 1997, da byrådet var i mindretall. Man sammenlignet også med Bergen i 1997, som da fortsatt hadde formannskapsmodell. Med flertallsråd i Oslo, fulgte voteringene i hovedsak skillelinjen mellom posisjon og opposisjon. Med mindretallsbyråd var skillelinjene i voteringene mer uklar, ikke ulik voteringene med KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME 17

18

19 formannskapsmodell. Konfliktnivået i Bergen var overraskende nok høyere enn i Oslo, til tross for at Bergen da hadde formannskapsmodell. Dette indikerer at politisk kultur i begrenset grad lar seg påvirke av endringer i formell styringsstruktur. Etter at Bergen innførte parlamentarisk styring i 2000 ble det gjort en komparativ studie med Oslo, Trondheim og Stavanger (Fimreite m. fl. 2003). Det overordnede spørsmålet i studien var om demokratiet i Bergen var vitalisert. Svarene var ikke entydige, men en konklusjon var at politikernes kontroll med administrasjonen hadde økt. Også i denne studien viste intervjudata at politikkutformingen i Bergen var preget av et høyt konfliktnivå både før og etter innføring av parlamentarisme. I en studie fra 2014 sammenlignet Saxi m.fl. byene med parlamentarisme og tre byer med formannskapsmodell. Politikkutformingen i byene med parlamentarisme var klart mest majoritetspreget. En konklusjon var at intensjonene med å innføre parlamentarisme langt på vei ser ut til å være oppfylte og et klart flertall av politikerne i byene med parlamentarisme ønsket å videreføre byrådsordningen. Det var imidlertid store forskjeller mellom Oslo, Bergen og Tromsø. I Oslo var det oppslutning om byrådsordningen også fra opposisjonen. En forklaring er at partiene i opposisjon har blitt trukket med i styringen, som følge av at man nesten bare har hatt mindretalls-parlamentarisme i hovedstaden. Byrådet i Oslo har også vært rause med ressurser til partiene i opposisjon. Styringen i Tromsø var imidlertid polarisert og en høy andel av de folkevalgte i opposisjon følte seg neglisjert. Kommunestyre-medlemmene i Tromsø var delt på midten i synet på hvilken fremtidig styringsmodell de ønsket i fremtiden. I Bergen har man også majoritetsstyre og den politiske kulturen er polarisert. Oppslutningen om den parlamentariske styringsmodellen i bystyret i Bergen var imidlertid høyere enn i Tromsø. I en studie av «Tromsøparlamentarismen» ble bildet av et polarisert kommunestyre bekreftet (Buck m.fl. 2015). Det kom også frem at så mange som to tredjedeler av de folkevalgte ønsket seg en politikkutforming som var mindre polarisert og mer konsensuspreget. Et stort KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME 19

20 flertall av de ansatte opplevde motsetninger mellom faglige og politisk hensyn, og de ønsker seg tilbake til formannskapsmodellen. Det var imidlertid enighet om at byrådet hadde maktet å sette dagsorden, noe som indikerer at demokratiet var styrket i forhold til fagstyret. Innbyggerne i Tromsø viste seg å være engasjerte i spørsmålet om styreform. Erfaringer med fylkesparlamentarisme Da Nordland fylkeskommune innførte parlamentarisme i 1999, var hensikten å vitalisere det regionale demokratiet. Målene var «å styrke de folkevalgtes innflytelse», «å klargjøre det politiske ansvaret», og «å tydeliggjøre de politiske skillelinjene». En konklusjon i evalueringen var at parlamentarisme i Nordland langt på vei oppfylte målsettingene (Saxi 2002). Dette skyltes blant annet at fylkesrådet hadde flertall bak seg og at politikerne fikk større innflytelse ved at fylkesrådet overtok fylkesrådmannens funksjoner. Baksiden av medaljen var imidlertid at en høy andel av politikerne i opposisjon ikke var enige i at parlamentarismen var en suksess og mange opposisjonspolitikere var frustrerte. Evalueringer av de parlamentariske modellene i Hedmark og Nord-Trøndelag bekreftet bildet fra Nordland. Målsettingene med reformene ble også her langt på vei innfridde (Saxi og Stigen 2006; Sletterød m. fl. 2006). Politikerne tilhørende partiene i opposisjon opplevde imidlertid å være neglisjerte, noe som skyltes at fylkesrådene var i en majoritetssituasjon. Det ble gjort en kvantitativ innholdsanalyse av lokalavisenes dekning av Nordland fylkeskommune før og etter innføring av fylkesråd (Saxi 2007a), som viste at politikerne fikk en langt mer fremtredende rolle i lokalavisene, på bekostning av administrative ledere som nesten forsvant fra avisspaltene. Gjerald og Bukve (2007) fant også at politikkutformingen hadde blitt mer majoritetspreget i alle parlamentarismefylkene. På tross av dette viste intervjuer med befolkningen overraskende nok at deres kunnskaper om og tillit til fylkeskommunen ikke var påvirket av innføringen av parlamentarisk styring. 20 KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME

21 Saxi (2007b, 2009) konkluderte med at fylkesrådsordningen hadde bidratt til en forbedret intern styring, men ikke til en mer vitalisert politikk. Med utgangspunkt i et konsensuspreget demokratiideal, representerte parlamentarisme et tilbakeskritt i forhold til formannskapsmodellen. Valgdeltakelsen i fylkeskommunene med parlamentarisme ble ikke påvirket av styringsprinsipp. Dette var overraskende siden de interne endringene var substansielle. I en sammenlignende analyse av fylkeskommuner med parlamentarisk styring og med formannskapsmodell fant Bukve og Saxi (2013) at et stort flertall av politikerne i opposisjon opplevde at fylkestingsmøtene var lite meningsfulle og nyttige der man hadde parlamentarisme. Dette kan bidra til å svekke rekrutteringen til fylkestingene og til fylkeskommunen som en politisk styrt institusjon. I den foreløpig siste evalueringen av fylkeskommuner med parlamentarisme fant Saxi m. fl. (2014) blant annet at Arbeiderpartiet og Høyre hadde dannet fylkesråd sammen i tre av de fire fylkesrådene. Denne koalisjonen mellom tradisjonelle hovedmotstandere i norsk politikk kan skyldes at den politiske dagsorden i fylkeskommunene ikke aktiviserer den tradisjonelle høyre-venstredimensjonen. Dette kan tyde på at fylkespolitikken har en annen dynamikk enn politikken i de større byene, der høyre-venstre-dimensjonen dominerer. Et klart flertall av fylkestingsrepresentantene i Nordland og Troms ønsker å videreføre fylkesrådsordningen, mens flertallet i Hedmark og Nord-Trøndelag var knappere. KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME 21

22 Forskjeller på kommune- og fylkesparlamentarisme? Det er store forskjeller på kommuner og fylkeskommuner, både når det gjelder oppgaver, utstrekning og innbyggertall. Man skulle derfor forvente at kommune- og fylkesparlamentarisme ville funger forskjellig. Det er gjort noen få studier der man har sammenlignet kommuner og fylkeskommuner med parlamentarisk styring. I en studie av de parlamentariske styringssystemene i Oslo, Bergen og Nordland fylkeskommune fant Saxi (2006) at politikkutformingen i byene hadde et klart konsensuspreg i forhold til Nordland. En forklaring var at byrådene stort sett hadde vært i mindretall, mens fylkesrådene i Nordland stort sett hadde hatt flertall. Legitimiteten til det parlamentariske styringssystemet blant politikerne var klart størst i Oslo, lavest i Bergen, med Nordland i en mellomstilling. Parlamentarismen i byene ble sammenlignet med den nasjonale parlamentarismen og fylkesparlamentarisme i Saxi 2007b. I Oslo og Bergen hadde nesten ingen av rådene hatt flertall, slik som de nasjonale regjeringene i samme periode. Blant fylkeskommunene med parlamentarisme hadde åtte av ti fylkesråd flertall bak seg. Dette indikerer at fylkene har hatt et klart majoritetspreg, mens byene har konsensuspreg. (Senere har imidlertid andelen flertallsråd i Bergen økt.) I 2014 fant Saxi m.fl. at fylkespolitikerne fremsto som mer passive enn politikerne i byene, og de oppga også i mindre grad å få gjennomslag for sine initiativ. Fylkestingene er relativt svakere i forhold til fylkesrådene enn kommunestyrene i forhold kommunerådene. Dette kan skyldes at antall saker i fylkespolitikken er mindre enn i byene og at de folkevalgte sjeldnere er samlet. Siden medlemmene av fylkes- og kommuneråd er ledere av administrasjonen, får de relativt mer kapasitet og gjennomslagskraft enn de folkevalgte. Evalueringen viser også at de folkevalgtes entusiasme for den parlamentariske modellen i gjennomsnitt er mindre i fylkeskommunene enn i byene. 22 KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME

23 «Blant fylkeskommunene med parlamentarisme hadde åtte av ti fylkesråd flertall bak seg. Dette indikerer at fylkene har hatt et klart majoritetspreg, mens byene har konsensuspreg.» KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME 23

24 Virkninger og bivirkninger Oppsummert viser de refererte studiene at parlamentarisme stort sett har virket slik man ønsket i byene og fylkeskommunene som har innført parlamentarisk styring. Et stort flertall av de folkevalgte er enige i at sentrale mål som «å klargjøre det politiske ansvar» og «å tydeliggjøre de politiske skillelinjene» langt på vei er realisert. Den politiske styringen blir også styrket siden parlamentarisme innebærer at et politisk råd overtar den strategiske styringen av administrasjonen. I gjennomsnitt er det er et klart flertall av kommunestyrerepresentantene som fortsatt ønsker å videreføre den parlamentariske modellen. Flertallet for parlamentarisme i fylkestingene er knappere. På bakgrunn av målrealisering, kan det se ut til at innføring av parlamentarisme har vært en suksess, særlig i byene. Innføring av parlamentarisme har imidlertid også gitt bivirkninger. En stor andel av folkevalgte fra opposisjonspartiene er frustrerte. Der rådet har et sterkt majoritetspreg må opposisjonen karakteriseres som avmektig. En annen ulempe er at folkevalgte som støtter rådet i enkelte tilfeller må stemme imot egen overbevisning for å sikre flertall for rådet. En tredje ulempe med parlamentarisme er at systemet er mer lukket enn i et formannskapsbasert system. En fjerde ulempe er at parlamentarisme er en dyrere styringsmodell enn formannskapssystemet. Effektene av parlamentarismen både i byene og i fylkeskommunene berører først og fremst den interne styringen i kommuner og fylkes- 24 KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME

25 kommuner. Både forholdet mellom den strategiske toppledelsen i administrasjonen og politikerne og mellom det utøvende organet og de valgte representantene blir stekt påvirket. Det samme kan sies om forholdet mellom representantene for partiene i posisjon og opposisjon. Det er altså i kommune- og fylkeshuset at vi registrerer endringer, og disse endringene ser ut til å gå i den retningen man ønsket da man formulerte målene med å innføre parlamentarisk styring i kommunesektoren. Det er overraskende at disse substansielle virkningene på det interne demokratiet ikke har ført til målbare eksterne effekter. SPØRSMÅL TIL DRØFTING ÒÒ Hvilke demokratiidealer og hensyn synes du er viktigst å ivareta i den politiske styringen? ÒÒ Har innføring av parlamentarisme i din kommune eller fylkeskommune bidratt til å styrke eller å svekke disse idealene? ÒÒ Hvilke fordeler og ulemper med parlamentarisk styring synes du er viktigst? KAP. 1 MÅL OG EFFEKTER AV PARLAMENTARISME 25

26

27 KAPITTEL 2 Å være folkevalgt i et parlamentarisk system Som folkevalgt skal du først og fremst være en politisk leder internt i de kommunale organene, men også utad i forhold til lokalsamfunnet. Du skal åpne for dialog, men du er i din fulle rett til å søke oppslutning om dine standpunkter. Du vil imidlertid også gå inn i en rolle som ombud, noe som innebærer at du forventes å hjelpe enkeltpersoner eller grupper i konkrete saker. I tillegg skal du være med på å fatte beslutninger sammen med andre folkevalgte i politiske organer. Rollene som politisk leder, ombud og vedtaksfatter blir imidlertid påvirket av det politiske styringssystemet, som bestemmer spillereglene for politikkutøvelsen. Som folkevalgt vil du oppleve at parlamentarismen dessuten fungerer veldig ulikt om du er i posisjon eller i opposisjon og om rådet har flertall eller mindretall. I dette kapitlet skal vi se nærmere på de viktigste formelle kjennetegn på et parlamentarisk styresett i forhold til formannskaps- og fylkesutvalgsmodellen. Vi skal også beskrive nærmere dynamikken i ulike parlamentariske spillsituasjoner. Nye spilleregler endrer politikerrollen De fem viktigste formelle forskjellene på formannskapsbasert og parlamentarisk demokrati er knyttet til organiseringen av valg til det utøvende organet, bemanningen av det utøvende organet, det utøvende organets ansvar, det utøvende organets oppgaver og ordførerrollen. KAP. 2 Å VÆRE FOLKEVALGT I ET PARLAMENTARISK SYSTEM 27

28 Valg til det utøvende organet For det første foregår valg til det utøvende organet forskjellig i de to styreformene. Valg til formannskap og fylkesutvalg foregår med proporsjonale valg i kommunestyre og fylkesting. Partienes representasjon i det utøvende organet avspeiler dermed deres relative representasjon blant de folkevalgte. Med unntak for de aller minste partiene, vil alle partier være proporsjonalt representert i formannskap og fylkesutvalg. Velgernes partipreferanser kommer med andre ord til uttrykk både blant de folkevalgte og blant representantene i det utøvende organet. Med parlamentarisme velges det utøvende organet med flertallsvalg. Kommuneloven åpner for to fremgangsmåter ved valg av kommune- og fylkesråd. Etter kommunelovens 19, skal det fremmes forslag til leder og nestleder i kommune- eller fylkesråd, og det forslaget som får flest stemmer danner rådet. Rådet vil da bare bestå av en del av partiene i kommunestyret eller fylkestinget. Siden det er adgang til å stemme blankt, er dette valget ikke garantert å gi et råd med flertall, noe som åpner muligheten for mindretallsråd. Valg på nytt kommune- eller fylkesråd kan alternativt skje med utgangspunkt i det såkalte «utpekingsalternativet» i kommunelovens 19a, der ordføreren har ansvar for å peke på en lederkandidat til rådet etter sonderinger med partilederne. Også med denne prosedyren vil bare en del av partiene normalt være representert i det utøvende organet, og muligheten for å danne mindretallsråd foreligger også her. Dette betyr at parlamentarisme i kommunesektoren er negativt definert. Negativ parlamentarisme innebærer at et råd kan tiltre selv om det ikke har støtte fra et flertall av de folkevalgte. Blir imidlertid rådet møtt med et flertall av de folkevalgte bak et mistillitsvotum eller etter et kabinettspørsmål, må det fratre. Det holder altså at et kommune- eller et fylkesråd blir tolerert av de folkevalgte. Bemanning av det utøvende organet Bemanningen av det utøvende organet skjer med utgangspunkt i forskjellige prinsipper med formannskapsmodell og med parlamentarisme. Et 28 KAP. 2 Å VÆRE FOLKEVALGT I ET PARLAMENTARISK SYSTEM

29 formannskap og et fylkesutvalg bemannes av folkevalgte representanter som har sete i kommunestyret eller fylkestinget. Representantene i et kommune- eller et fylkesråd behøver imidlertid ikke å være folkevalgte. I kommunelovens 19 nr. 7 gjøres det i tillegg klart at den som velges som medlem av et kommune- eller fylkesråd må fratre sine politiske verv i funksjonsperioden. Som på nasjonalt nivå kan det ikke være personellmessig overlapp mellom Regjeringen og Stortinget, ut fra prinsippet om personellmessig separasjon mellom lovgivende og utøvende makt. Den norske ordningen er imidlertid svært spesiell. Det normale i parlamentariske regimer er faktisk at det ved lov eller ved sedvane er påbudt at bare aktive parlamentarikere kan sitte i regjering. En brite vil si at dette er en forutsetning for at parlamentarismen er demokratisk. Det utøvende organet, der makten faktisk sitter, må ha et folkevalgt mandat. Det er interessant at man i kommuneloven kopierer den norske særordningen når det gjelder bemanning av det utøvende organet. En fordel med denne ordningen er at tilfanget av medlemmer til det utøvende organet blir adskillig større enn om man begrenser seg til de folkevalgte i kommunestyret eller i fylkestinget. Det utøvende organets ansvar Det er en grunnleggende forskjell på det utøvende organets ansvar i forhold til de folkevalgte i de to systemene. Formannskapet og fylkesutvalget trenger ikke tillit fra de folkevalgte, og de sitter trygt ut perioden uavhengig av vedtak i kommunestyret eller fylkestinget. Verken formannskapet, fylkesutvalget eller ordføreren kan stilles til ansvar av kommunestyre eller fylkesting. Med parlamentarisk styring kan imidlertid et kommuneog fylkesråd bli stilt til ansvar av de folkevalgte i kommunestyret eller fylkestinget. Slike situasjoner oppstår når det fremmes forslag om mistillit fra de folkevalgte. Får et mistillitsforslag flertall, må et by- eller fylkesråd fratre (Kommunelovens 19 nr. 5 og 19a nr. 7). Mistillitsinstituttet er kjernen i parlamentarismen, og derfor defineres gjerne parlamentarisme som et system der det utøvende organet står ansvarlig ovenfor flertallet av KAP. 2 Å VÆRE FOLKEVALGT I ET PARLAMENTARISK SYSTEM 29

30 de folkevalgte (Strøm 2000). Motstykket til mistillitsinstituttet, er kabinett-spørsmålet der en regjering/råd kan true med å gå av hvis de ikke får flertall i en bestemt sak. Det er en viss uenighet blant de rettslærde om en regjering som lider nederlag etter å ha stilt kabinettspørsmål har plikt til å søke avskjed. Det er imidlertid en «lang og fast praksis» på dette området, som gjør at man kan hevde at «en sedvanerettsregel er utviklet» (Rasch 2004:92). Dette gjelder også for parlamentarisme i kommunesektoren. Ordningen med rådmann bortfaller Overgang fra formannskapssystem til parlamentarisme innebærer at et politisk valgt kommune- eller fylkesråd overtar rådmannens strategiske styring over administrasjonen, og ordningen med rådmann bortfaller (Kommunelovens 19 nr. 2). Med formannskapsmodell har rådmannen mye makt i kraft av å ha ansvar for saksutredning, iverksetting og samordning (Kommunelovens 23 nr. 2). I et formannskapsbasert system, vil administrasjon og politikk være separert i en administrativ og en politisk sfære. En av politikernes hovedoppgaver blir å fatte vedtak på bakgrunn av de faglige rådene fremmet av rådmannen. I og med at rådmannen er involvert i alle fasene i de politiske vedtaksprosessene, fra forslag til utredning, iverksetting og evaluering, oppfattes det enkelte steder slik at det eksisterer et «rådmannsvelde». Når politikerne tar over rådmannens funksjoner får de dermed også ansvar for faglige feil langt nede i administrasjonen. Dette er en svært viktig følge av å innføre parlamentarisme. Ved at et politisk kommune- eller fylkesråd får kontroll med innstillingsretten får politikerne større muligheter til å initiere saker og til å påvirke sakene før de skal behandles politisk. Innstillingene får en politisk valør. Siden rådet har formelt ansvar for iverksettingen, kan det også påvirke sakene i denne fasen. Dette betyr at innføring av parlamentarisme formelt gir politikerne større mulighet for styring av administrasjonen enn man har i en formannskapsmodell, der rådmannen leder administrasjonen. I kraft av sin kompetanse og kapasitet vil 30 KAP. 2 Å VÆRE FOLKEVALGT I ET PARLAMENTARISK SYSTEM

31 det administrative systemet uansett ha stor innvirkning på politikken, men med parlamentarisk styring øker politikernes styringsmuligheter. Endringer i ordførerrollen I kommunerådsystemet/fylkesrådssystemet får ordføreren en rolle å spille i såkalte parlamentariske situasjoner. Dette er situasjoner der et kommune- eller fylkesråd går av og må erstattes med et nytt. Ordfører eller fylkesordfører skal i en slik situasjon gjøre politiske sonderinger, og gi en byrådslederkandidat eller en fylkesrådslederkandidat i oppdrag å danne nytt råd (Kommunelovens 19 a). Ordføreren får altså en ny konstitusjonell rolle, men samtidig bortfaller ordførernes rolle som leder for formannskapet/fylkesutvalget. Ordføreren vil fortsatt være kommunens og fylkeskommunenes fremste folkevalgte representant, men det er kommunerådslederen/fylkesrådslederen som nå sitter med «hendene på rattet». Det forventes derfor at ordføreren får mindre innflytelse med parlamentarisme enn med formannskaps- og fylkesutvalgsmodell, noe som bekreftes av flere evalueringer (Hagen m.fl. 1999; Saxi m.fl. 2014). At ordførerrollen svekkes i en parlamentarisk modell, behøver imidlertid ikke å bety at dette er en rolle med liten innflytelse. De fem formelle forskjeller på formannskap- og fylkesutvalgssystemet på den ene siden og kommune- og fylkesrådssystemet på den andre er forsøkt illustrert i figur 2. Samlet sett innebærer overgangen fra formannskapsmodell til parlamentarisme en konstitusjonell endring. Derfor har man i kommuneloven lagt inn en forsinkelsesprosedyre, der det kreves at spørsmålet om å innføre parlamentarisme skal være reist og votert over i to påfølgende kommunestyre-/ fylkestingsperioder, med et valg imellom ( 18 nr. 2). Det kreves imidlertid bare flertall for parlamentarisme i den andre avstemmingen. Normalt vil det kreves at konstitusjonelle vedtak på nasjonalt nivå gjøres med ekstraordinære flertall, men parlamentarisme i kommunesektoren kan altså innføres med vanlig flertall. (Tidligere ble det krevd 2/3 flertall, men dette ble endret til vanlig flertall i 1999). KAP. 2 Å VÆRE FOLKEVALGT I ET PARLAMENTARISK SYSTEM 31

32 FIGUR 2. PRINSIPPSKISSE AV FORMANNSKAPSMODELL OG PARLAMENTARISME FORMANNSKAPSMODELL PARLAMENTARISME FYLKESTING KOMMUNESTYRE FYLKESTING KOMMUNESTYRE FORMANNSKAP/ FYLKESUTVALG KOMMUNE/ FYLKESRÅD ADMINISTRASJONEN ADMINISTRASJONEN Reversering av styreformen fra parlamentarisme til formannskapssystemet gjøres også med alminnelig flertall, og med forsinkelsesprosedyre etter kommunelovens 18 nr. 3. Parlamentariske spillsituasjoner Parlamentarisk styring innebærer at kommunestyret og fylkestinget deler seg i to grupperinger, posisjon og opposisjon. Som folkevalgt blir du enten støttespiller eller motstander av rådets politikk. (Vi kommer tilbake til noen unntak senere.) De folkevalgtes roller og dynamikken i de folkevalgte forsamlingene vil imidlertid bli påvirket av om rådet har flertall eller om det er i mindretall, og om det består av ett parti eller en koalisjon av partier. Figur 3 illustrerer fire typer av råd: 32 KAP. 2 Å VÆRE FOLKEVALGT I ET PARLAMENTARISK SYSTEM

33 «Parlamentarisk styring innebærer at kommunestyret og fylkestinget deler seg i to grupperinger, posisjon og opposisjon.»

34 FIGUR 3. FIRE TYPER BY- OG FYLKESRÅD FLERTALL MINDRETALL ETT PARTI 1 3 KOALISJON 2 4 Rute 1 i figuren representerer en spillsituasjon der et råd består av ett parti med flertall alene. Her kan rådet stake ut kursen for kommunen eller fylkeskommunen i hele perioden med utgangspunkt i partiprogrammet. Det er denne situasjonen man ofte assosierer med parlamentarisme. Styringen blir i slike situasjoner ofte tydelig, langsiktig, konsekvent og helhetlig, noe som gir velgerne mulighet til enten å gi rådet mandat til å fortsette etter valget, eller til å velge et nytt råd fra et annet parti. Det er imidlertid ingen av de kommune- eller fylkesråd som hittil er dannet som har vært styrt slik, så dette er foreløpig bare en hypotetisk mulighet. Rute 2 representerer en situasjon med et flertallsråd bestående av flere partier. Dette er et vanlig type råd i kommuner og fylkeskommuner. Også her vil det være mulig å få til en helhetlig og langsiktig politikk, men utfordringene er større. En koalisjon har ikke samme grad av samstemthet som et råd utgått fra ett parti. Her vil det indre liv i rådet og mellom rådet og partigruppene i posisjon bli preget av forhandlinger og kompromisser. Dess større den politiske avstanden er mellom partene i koalisjonen, dess vanskeligere blir det å følge en konsekvent politisk linje. Hvis koalisjonen har knapt flertall, vil det også i noen tilfeller være nødvendig å bruke «partipisk» i saker som rådet oppfatter som prinsipielt viktig å få igjennom. Dess knappere flertall, dess mer partipisk kan vi forvente. Vanligvis er det de store partiene som dominerer slike 34 KAP. 2 Å VÆRE FOLKEVALGT I ET PARLAMENTARISK SYSTEM

35 koalisjoner, men i noen tilfeller kan små partier få stor makt om de kommer «på vippen». Med flertallsparlamentarisme vil det politiske arbeidet for de folkevalgte som representerer opposisjonspartier kunne fortone seg som et liv «i skyggenes dal». Det er imidlertid flere måter å arbeide på for representantene for opposisjonspartier. De kan markere seg gjennom å fremstå som kritiske til rådets forslag, og ved å peke på alternativer i plenumsdebattene. Der man har spørretime kan opposisjonspolitikerne markere seg med interpellasjoner og spørsmål og være aktive i debattene. Har man kommunestyrekomiteer kan opposisjonen prege saksforberedelsene ved å fremme tillegg og endringsforslag. Representantene i opposisjon kan også fremme private forslag, der man har en slik ordning. Så lenge partiene i posisjon står samlet, vil det imidlertid være vanskelig for opposisjonsrepresentantene å få gjennomslag for sin politikk i hvert fall i saker som er viktige for posisjonen. En spesiell form for flertallskoalisjoner er «storkoalisjoner», der rådet bygges større enn det strengt tatt behøver for å sikre et flertall. Dette er en spesiell variant av rute 2 i figuren, der rådets maktbase utvides. Et eksempel på en slik storkoalisjon hadde man i Nordland fylkeskommune like etter at parlamentarisme ble innført. Begrunnelsen var at man ville gjøre fylkesrådet robust i en vanskelig iverksettingsfase. I en slik situasjon behøver ikke partipisken å svinges så ofte, fordi flertallet sikres også uten støtte fra alle representantene i posisjonen. Hvis avstandene mellom partiene i slike storkoalisjoner er stor, kan imidlertid mangelen på partidisiplin gjøre det vanskelig å holde koalisjonen samlet. Politikken til en storkoalisjon kan også bli preget av forhandlinger og kompromisser mellom partiene som støtter rådet. Siden disse forhandlingene foregår internt mellom partiene i rådet, kan det dermed bli vanskelig for velgerne å se den helhetlige og langsiktige linjen i storkoalisjonens politikk. Dermed er det duket for noe av den samme kritikken som ble reist mot formannskapsmodellen. Rute 3 og 4 representerer situasjoner der rådet ikke har flertall, og trenger støtte fra ett eller flere partier i kommunestyre/fylkesting. Dette KAP. 2 Å VÆRE FOLKEVALGT I ET PARLAMENTARISK SYSTEM 35

36 vil påvirke rolleutformingen til de folkevalgte både i posisjon og i opposisjon. Mindretalls-parlamentarisme vil bidra til å gjøre det politiske ordskiftet preget av forhandlinger, i og med at rådet må arbeide for å få støtte fra opposisjonen for å oppnå flertall. Mindretalls-parlamentarisme vil dermed bidra til at forhandlingene i kommunestyre og fylkesting får likhetstrekk med situasjonen der man har formannskaps- eller fylkesutvalgsmodell. En interessant variant av mindretalls-parlamentarisme finner vi der kommune- eller fylkesrådet har inngått avtaler med ett eller flere av partiene i opposisjon. Dette kan for eksempel dreie seg om samarbeid om å få igjennom budsjettet. Eksempler på dette har vi i Oslo, der Fremskrittspartiet har fungert som en vennligsinnet opposisjon. De har støttet byrådets budsjettforslag mot å få komme tidlig inn i budsjettprosessen. Et regime, der rådet formelt har mindretall, men reelt kan styre ved hjelp av en vennligsinnet opposisjon, kan betraktes som en mellomting mellom flertalls- og mindretallsparlamentarisme. De folkevalgtes rolleutforming vil i tillegg til rådets formelle sammensetning også bli preget av politisk kultur. Noen kommuner og fylkeskommuner vil ha en politisk kultur preget av konsensus, mens andre kan preges av polarisering. Slike kulturer kan enten forsterkes eller dempes ned av formelle styreformer. SPØRSMÅL TIL DRØFTING ÒÒ Hvordan foregår det parlamentariske spillet i din kommune eller fylkeskommune? ÒÒ Hvilken rolle synes du at du kan spille i det parlamentariske systemet? 36 KAP. 2 Å VÆRE FOLKEVALGT I ET PARLAMENTARISK SYSTEM

37

38

39 KAPITTEL 3 Utforming av et parlamentarisk system Parlamentarisme er verdens mest utbredte politiske styringssystem, og svært ulike land er parlamentariske. Dette viser at dette er en fleksibel styreform som kan tilpasses ulike kulturer og befolkninger. Evalueringene viser at de norske kommunene og fylkeskommunene som har valgt parlamentarisme, har utformet styringssystemet forskjellig. Vi skal ikke gjennomgå disse forskjellene her, men heller peke på hvilke muligheter du som folkevalgt har til å utforme det parlamentariske systemet på ulike måter. En rettesnor for design av et politisk system er idealer om hva et godt demokrati er. Som tidligere i heftet skal vi ta utgangspunkt i konsensus- og majoritetsidealet. I dette kapitlet drøftes ulike valgmuligheter som foreligger i et parlamentarisk system med utgangspunkt i disse idealene: Valg av kommuneråd/fylkesråd: Etter kommunelovens 19 eller 19a. Etter 19 må det holdes en avstemming på rådets leder og nestleder i kommunestyret eller fylkestinget. Etter 19a, er det ordføreren som etter sonderinger med partilederne gir en kandidat i oppdrag å danne kommuneråd. Siden den første ordningen innebærer innsettingsvotering, skulle man forvente at dette ville øke sjansene for å få et flertallsråd og dermed majoritetsstyre. Det er imidlertid mulig å stemme blankt i denne avstemmingen, slik at det ikke uten videre er gitt at rådet KAP. 3 UTFORMING AV ET PARLAMENTARISK SYSTEM 39

40 får et flertall. Utpekingsalternativet kan også gi mindretallsråd. Dermed er det i praksis liten forskjell på disse to måtene å velge kommuneråd/fylkesråd på i forhold til de to idealene. Kommunerådet/fylkesrådet kan være basert på: Flertall eller mindretall. Med flertall blir rådet majoritetspreget, med mindretall må rådet søke støtte fra ett eller flere partier i opposisjon, og det blir mer balanse mellom rådet og kommunestyret/fylkestinget. Dermed blir politikkutformingen mer konsensuspreget. Mulighetene for å danne flertallsråd vil avhenge både av velgernes preferanser og av strategiske vurderinger i flere partier. Ønsker man et mer majoritetspreget styresett, bør man imidlertid strekke seg langt for å få til en flertallskoalisjon. Ett parti eller en koalisjon. Med et råd bestående av ett parti øker sjansene for en enhetlig partipolitikk. Koalisjonsråd vil ofte bli preget av intern uenighet. Ettpartiråd med flertall er teoretisk det mest majoritetspregede, men siden det er lite sannsynlig at ett parti alene får flertall, står valget ofte mellom å danne en koalisjon med flertall eller ettpartiråd med mindretall. Kollektivt ansvar eller «ministerparlamentarisme». Kollektivt ansvar innebærer at rådet står samlet ansvarlig ovenfor de folkevalgte. Mistillit kan dermed få mer dramatiske følger for rådet, men samtidig heves terskelen for å stille mistillit, fordi det vil føre til «regjeringskrise». En fordel med kollektivt ansvar er at det kan bidra til bedre samordning. Ministerparlamentarisme innebærer at hvert av medlemmene i rådet får ansvar for hvert sitt saksområde. Lederen for kommune- eller fylkesrådet kan dermed kaste enkeltråder som får mistillit mot seg, uten at rådet som helhet behøver å trekke seg. Lederen av rådet får dermed større manøvreringsrom. Dermed er det ikke uten videre gitt om dette bidrar til konsensuseller majoritetsstyre. Stort eller lite kommune-/ fylkesråd. Et stort råd er dyrt, men det 40 KAP. 3 UTFORMING AV ET PARLAMENTARISK SYSTEM