Tromsøparlamentarismen

Transkript

1 Tromsøparlamentarismen En evaluering av den parlamentariske styringsmodellen for Tromsø kommunestyre Marcus Buck Hans Petter Saxi Tord Willumsen ISBN

2 N-9037 Tromsø ISBN

3 FORORD Oppdraget med å evaluere den parlamentariske styringsmodellen i Tromsø har vært utfordrende, spennende og givende. Vi har opplevd stor interesse for prosjektet fra kommunestyret som ba om at evaluering skulle gjøres, fra administrativt ansatte i kommunen og fra media. Oppgaven har vært utfordrende fordi styringsmodellen som skulle evalueres bare har virket siden valget høsten På den andre siden har den store interessen gjort at det har vært lett å få informanter og andre i tale om deres syn på hvordan modellen fungerer. Vi takker alle som har latt seg intervjue og som har svart på våre spørreundersøkelser. Vi vil takke styringsgruppen for prosjektet for konstruktivt samarbeid. Styringsgruppen har bestått av Eduardo da Silva (uavhengig), Ann-Sissel Enoksen (SP), Marie Fangel (V), Bjørn Gunnar Jørgensen (FrP), Tor Arne Morskogen (H, leder)), Brage Sollund Larsen (AP) og Kjell- Robert Pedersen (sekretær). Vi vil spesielt takke Kjell-Robert Pedersen for uvurderlig og rask hjelp med å sette opp avtaler og finne rom til intervjuene med ansatte i administrasjonen så vel som i byrådet. Andre avdelinger i administrasjonen har også vært behjelpelig med å skaffe data og nødvendige opplysninger. Alt i rapporten står selvsagt for vår egen regning. Vi takker Tromsø kommune for oppdraget og håper rapporten vil være til nytte i arbeidet med å finne den rette formen for styringsmodell for kommunen enten man nå velger å reformere den parlamentariske modellen eller velger en annen modell. Tromsø 11. februar 2015, Marcus Buck Hans Petter Saxi Tord Willumsen N-9037 Tromsø ISBN

4 N-9037 Tromsø ISBN

5 INNHOLD 1. Oppdraget, metode og data... 9 Oppdraget... 9 Metodisk fremgangsmåte...11 Metodiske forbehold Demokrati og styringsmodell Innledning...15 Demokratisk vs. ikke-demokratisk...16 Styringsmodeller og politikkutforming...17 Tabell 2.1: Fire mulige koplinger mellom styringsmodell og politikkutforming Tidligere studier av byparlamentarisme Forholdet mellom byrådet og kommunestyret Kommunestyret og flertallsparlamentarisme...25 Tabell 3.1 Er polarisering et problem i Tromsøpolitikken? (Prosent) Tabell 3.2: Bør vi få en mer konsensuspreget politikk i Tromsø? (Prosent) Tabell 3.3: Opposisjonen blir tilsidesatt ved valg (Prosent) Kommunestyrets rolle og «Parlamentarisk kontroll» Opposisjonens rolle og mulighetsrom Posisjonspolitikernes rolle Tabell 3.4: Er det et tydelig skille mellom A- og B-lag i kommunestyret? Komiteenes rolle og mulighetsrom Tabell 3.5: Det er i komiteene det viktigste politiske arbeidet blir gjort (prosent) Muligheten til å påvirke byrådet Tabell 3.6: Kommunestyret har stor innflytelse over byrådet (Prosent) Tabell 3.7: Byrådets dagsorden blir først og fremst bestemt av kommunestyrets vedtak og signaler (Prosent) Tabell 3.8: Byrådet har stor innflytelse over kommunestyret ved at det innstiller i saker til komiteene (prosent) Tabell 3.9: Kommunestyret er mest et "sandpåstrøingsorgan" (prosent) Kommunestyret og administrasjonen Tabell 3.10: De folkevalgtes arbeidsforhold i kommunen: Bruk av administrasjonen (prosent) Ressurser, infrastruktur og forutsetninger Tabell 3.11: De folkevalgtes arbeidsforhold i kommunen (prosent) Er målene oppnådd? N-9037 Tromsø ISBN

6 Tabell 3.12: Er målene oppnådd? (Prosent) Tabell 3.13: Hvor vellykket er innføringen av parlamentarismen i Tromsø Hvilke endringer foreslår politikerne Forholdet mellom politikk og administrasjon Innledning...45 Målrealisering og iverksetting...47 Tabell 4.1 Svar på påstander om at parlamentarismen har bidratt til (prosent) Tabell 4.2: De ansattes vurderinger av informasjonen om og iverksettingen av den parlamentariske styringsmodellen (Prosent) Spenninger mellom faglige og politiske hensyn...50 Tabell 4.3: De administrativt ansattes svar på to påstander om faglige og politiske hensyn (Prosent)53 Parlamentarisme og resultatenhetsmodellen...54 Å sette dagsorden...56 Tabell 4.4: De administrativt ansattes vurderinger av hvor ofte det kom initiativ til nye saker/tiltak på sitt saksområde fra byrådet, opposisjonspolitikerne og kommunaldirektøren (Prosent) Administrasjonens politiske idealer...57 Tabell 4.5: De administrativt ansattes oppfatninger om politikken i Tromsø kommune (Prosent) Tabell 4.6: De administrativt ansattes idealer for hvordan politikken i Tromsø bør utvikles (Prosent)59 Tabell 4.7: De ansattes vurdering av innflytelsen over beslutninger i politikken (Prosent) Betingelser for samordning...62 Økonomistyringen...64 Figur 4.1 Utvikling i netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter for Tromsø kommune i perioden Figur 4.2 Netto finansutgifter i prosent av driftsinntektene i perioden Gjennomsnitt for Troms og ASSS, sammenlignet med Tromsø kommune Figur 4.3 Utvikling i regnskapsresultat for Tromsø kommune for perioden En dyr styreform...68 Svekket handlingsrom...69 Oppsummering Oppfatninger hos innbyggerne og representanter for sivilsamfunnet Innledning...73 Innbyggerne og representantene for virksomhetene...74 Tabell 5.1 Målsettinger oppnådd med den parlamentariske styringsmodellen (prosent) Tabell 5.2 Spørsmål om Byrådets makt i forhold til kommunestyret (prosent) Tabell 5.3 Spørsmål om byrådets makt er demokratisk (prosent) N-9037 Tromsø ISBN

7 Tabell 5.4 Spørsmål om parlamentarisme passer for Tromsø kommune (prosent) Betydningen av partipolitisk standpunkt hos innbyggerne...77 Tabell 5.5 Målsettinger oppnådd med den parlamentariske styringsmodellen (prosent) Tabell 5.6 Spørsmål om byrådets makt i forhold til kommunestyret (prosent) Tabell 5.7 Spørsmål om byrådets makt er demokratisk (prosent) Tabell 5.8 Spørsmål om parlamentarisme passer i Tromsø (prosent) Hva forklarer innbyggernes syn på parlamentarismen?...82 Tabell 5.9: Helt eller delvis enig i at man har fått tydeligere frem hvem som har det politiske ansvaret. Logistisk regresjon Tabell 5.10: Helt eller delvis enig i at man har fått sterkere politisk styring over administrasjonen. Logistisk regresjon Tabell 5.11: Helt eller delvis enig i at man har fått klarere skillelinjer mellom blokkene. Logistisk regresjon Tabell 5.12: Helt eller delvis enig i at man har fått et mer effektivt beslutningssystem. Logistisk regresjon Tabell 5.13: Helt eller delvis enig i at byrådet har for stor makt i forhold til kommunestyret. Logistisk regresjon Tabell 5.14: Helt eller delvis enig i at byrådets makt er demokratisk. Logistisk regresjon Tabell 5.15: Mener at parlamentarisme passer i svært stor eller stor grad i Tromsø Konklusjon Frihetsgrader og parlamentarisme...91 Er målene oppnådd?...93 Hva bør gjøres? Referanser Vedlegg: Demokratisk ansvarlighet i ulike styringsmodeller Alle spørsmålene fra innbyggerundersøkelsen med fordelinger Demokratisk ansvarlighet i ulike styringsmodeller Tabell V1.1 Idealtypiske egenskaper ved vellykket/mislykket politisk ansvarlighet Modeller for representativt demokrati: Formannskap, presidentstyre og parlamentarisme Innbyggerundersøkelsen N-9037 Tromsø ISBN

8 N-9037 Tromsø ISBN

9 1. OPPDRAGET, METODE OG DATA 1. Oppdraget, metode og data Oppdraget For Tromsø kommune er hensikten med denne evalueringen å lære med tanke på å forbedre dagens parlamentariske modell. Ønsket var «å legge grunnlaget for en videre utvikling av parlamentarismen i Tromsø kommune og sikre at kommunen har et kontinuerlig fokus på organisasjonsutvikling». Kommunestyret har derfor bedt om en bred evaluering. Oppdraget var firedelt: For det første en nærmere studie av forholdet mellom byrådet og kommunestyret. For det andre en studie av forholdet mellom politikk og administrasjon. For det tredje en nærmere studie av hvordan parlamentarisme har virket inn på økonomistyringen. For det fjerde en analyse av forholdet mellom styringsmodellen og lokalbefolkningen. Vi har studert disse temaene med utgangspunkt i målsetningene som Tromsø kommune la til grunn da man vedtok å innføre parlamentarisme: - Å få synliggjøre det politiske ansvaret - Å få sterkere politisk styring over administrasjonen - Å få klarere politiske skillelinjer - Effektivisere beslutningssystemet med raskere og kortere linjer Disse målsettingene er svært like målene med å innføre parlamentarisme i Oslo, Bergen og i de fire fylkeskommunene som har parlamentarisme. En sentral del av evalueringen av det parlamentariske styringssystemet i Tromsø vil dreie seg om grad av måloppnåelse. Tidligere studier viser at det parlamentariske styringssystemet i stor grad har bidratt til målrealisering. Vi forventer imidlertid også at evalueringen vil avdekke uintenderte effekter av å erstatte formannskapsmodellen med parlamentarisme. N-9037 Tromsø ISBN

10 Som det påpekes i kravspesifikasjonen, er det for tidlig å besvare eller konkludere om parlamentarisme har fungert etter hensikten. Gjennomføringen av evalueringsstudien vil bli gjort høsten 2014, bare tre år etter at byrådsordningen ble iverksatt. Vi er enige i at dette er kort tid for en såpass radikal reform. Derfor vil vi ikke fokusere på endelige konklusjoner, men på konkrete anbefalinger om justeringer av den parlamentariske styringsmodellen i Tromsø. Parlamentarisme er verdens mest utbredte styreform, og utformingen varierer sterkt fra land til land. I rapporten om effekter av parlamentarisme i norsk kommunesektor var ett sentralt funn at variasjonene både mellom byene og mellom fylkeskommunene med parlamentarisme var store (Saxi m. fl. 2014). Det er stor interesse for hva effektene av å innføre parlamentarisme er i en middels stor by i Norge, som Tromsø må sies å være. I flere andre byer vurderes det om man skal velge overgang til parlamentarisme. Disse kan lære av Tromsø. Det er en rekke forhold som påvirker et parlamentarisk systems funksjonsmåte. I denne omgang vil vi bare nevne følgende: - Om byrådet har flertall i kommunestyret, om det er i mindretall eller om det utgjør en storkoalisjon. Storkoalisjon betyr at byrådet består av flere partier enn det som strengt tatt er nødvendig for å ha flertall - Størrelsen på rådet, og antall politiske rådgivere - Byrådets fullmakter og grad av delegasjon - Om byrådet velges ( 19) eller utpekes ( 19a) - Praksis for dokumentoffentlighet ( 16) og møteoffentlighet ( 31a nr. 3) - Frikjøpsordningene i kommunestyret - Om og hvordan kommunestyremedlemmer er sikret nødvendig utredningsmessig og kontormessig assistanse ( 21) - Organiseringen av komitéarbeidet og kommunestyrets plenumsmøter - Organiseringen av ordninger med interpellasjoner, muntlige spørsmål osv. N-9037 Tromsø ISBN

11 - Den administrative organiseringen. Hvordan har overgangen fra administrasjonssjef til en politisk ledet administrasjon gått? - Organisering av det saksforberedende arbeidet. Forholdet mellom administrasjonen og byrådet og mellom administrasjonen og de folkevalgte i kommunestyret - Forholdet mellom kommunen og befolkningen, herunder mellom kommunen og mediene. Metodisk fremgangsmåte Evalueringen bygger på spørreundersøkelser, personlige intervjuer, observasjon og dokumentstudier. Spørsmålene var i stor grad utviklet i tidligere evalueringer, noe som muliggjør sammenligninger med andre kommuner som Bergen og Oslo. De personlige intervjuene ble organisert både som gruppeintervjuer og som intervjuer av enkeltpersoner. Vi brukte Tromsø kommunes hjemmesider for å skaffe oss oversikt over rutiner for saksbehandling, delegasjonsreglement og lignende. Evalueringen som ble gjort av Parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv er også blitt brukt aktivt som referansegrunnlag. Her var som kjent politikernes oppfatninger om effektene av å erstatte formannskapssystemet med parlamentarisme i Tromsø beskrevet. Kommunal Rapports kommunebarometer, kommunedatabasen hos NSD, tall fra KOSTRA samt omdømmeundersøkelsen som Apeland laget for Tromsø kommune i 2010 har gitt oss nødvendig bakgrunnsmateriale. Mer presist har vi gjennomført delstudiene på følgende måte: 1. Forholdet mellom byrådet og kommunestyret er studert med utgangspunkt i følgende datasett: 1) en spørreskjemaundersøkelse til representantene i kommunestyret, 2) personlige intervjuer med gruppelederne for partiene, 3) personlige intervjuer med byrådets medlemmer og alle de politiske rådgiverne, 4) en studie av hvordan saksgangen mellom byrådet og kommunestyret fungerer og 5) en studie av delegasjonsreglementet i Tromsø kommune. N-9037 Tromsø ISBN

12 2. Forholdet mellom politikk og administrasjon er studert med utgangspunkt i følgende datasett: 1) en spørreundersøkelse til sentrale nøkkelpersoner i sentraladministrasjonen og institusjonsledere, 2) personlige intervjuer med administrative ledere, 3) en studie av hvordan saksgangen i det administrative systemet er, med spesielt fokus på forholdet mellom administrasjonen og byrådene. 3. Økonomistyringssystemet i Tromsø kommune er studert nærmere med utgangspunkt i intervjuer med kommunaldirektøren for finans. Dette har også vært et viktig tema i intervjuene med byrådene og politikerne i kommunestyret. Her har de nevnte registerdata fra KOSTRA, kommunebarometret og lignende gitt nødvendig bakgrunnsinformasjon om endringer over tid. 4. Om innføring av parlamentarisme har virket inn på forholdet mellom lokalbefolkningen og kommunen, og eventuelt hvordan, er studert med utgangspunkt i to delstudier: 1) en spørreundersøkelse til et representativt utvalg på 500 av innbyggerne i Tromsø kommune og 2) en såkalt «elitestudie», der vi har sett nærmere på hvordan aktører som har mye kontakt med kommunen opplever overgangen til det nye parlamentariske systemet. Erfaringene fra andre evalueringer tilsa at befolkningen generelt har liten innsikt i, og derfor vanskeligheter med å uttrykke klare oppfatninger om, effektene av å innføre et nytt kommunalt styringssystem etter bare tre år. Det er derfor svært viktig å supplere den menige borgers oppfatninger med oppfatningene til sentrale aktører som har utstrakt kontakt med kommunen. Spørreundersøkelsen til innbyggerne ble gjennomført av Respons med telefonintervjuer desember Fullstendig oversikt over spørsmålene samt frekvensfordelinger finnes i vedlegg 2. Spørreskjemaundersøkelsen til «elitestudien» ble gjennomført ved hjelp av QuestBack i januar 2015 ved at vi sendte invitasjon til å delta i undersøkelsen til næringsvirksomheter, mediehus, bydelsutvalg, utviklingslag, kommunale brukerorganisasjoner og frivillige organisasjoner. Spørsmålene var i hovedsak de samme som ble brukt til innbyggerne. Siden vi var ute etter respondenter fra de nevnte virksomhetene som hadde vært i kontakt med kommunen i profesjonelt øyemed relativt nylig er dette ikke å regne som et tilfeldig utvalg. Til slutt hadde vi 58 svar fra disse virksomhetene fra personer som hadde hatt kontakt med N-9037 Tromsø ISBN

13 kommunen i løpet av det siste året. Det var flest fra mediehusene (31 %), dernest næringslivet og frivillige organisasjoner (begge 19 %), brukerorganisasjoner (17 %), andre offentlige etater (9 %) og en kategori for dem som ikke passet inn i noen av de foregående (5 %). Når det gjelder de personlige intervjuene har vi gjennomført de med følgende personer: Ordfører, varaordfører og ordførers rådgiver (3) Alle byrådene (6) De politiske rådgiverne for byrådene (6) Seks gruppeledere og to andre politikere fra opposisjonen (8) Tre gruppeledere for posisjon og tre andre politikere, både sentrale og mindre sentrale (6) Fem representanter for de fire hovedsammenslutningene av fagforeninger (5) Tjueto administrativt ansatte (22) Intervjuene var for det meste lagt opp med to forskere og to informanter. I noen tilfeller var det tre informanter til stede og i et par tilfeller intervjuet vi en informant alene. Vi brukte semistrukturerte intervjuguider som utgangspunkt for intervjuene. Intervjuene varte i snitt omtrent 1 ½ time. Når det gjelder spørreundersøkelse til kommunestyrerepresentantene gikk den som QuestBack til de 43 faste medlemmene i kommunestyret. Det var litt problemer med noen som i praksis var ute, og vararepresentanter som hadde møtt fast for dem i opptil halvannet år, selv om de ikke hadde fått offisielt varig fritak. Undersøkelsen ble gjennomført fra 20. til 29. januar 2015, med purringer 22. og Vi fikk inn 30 svar (70 prosent). Det viser seg at det er en av FrPs seks representanter, fire av Aps 10 og åtte av Høyres 16 som ikke har besvart undersøkelsen. For de øvrige partiene har N-9037 Tromsø ISBN

14 samtlige respondenter besvart. Frafallet er altså utelukkende i de tre største partiene og i stigende rekkefølge, både prosentvis og i reelle tall. Vi har også sendt ut en surveyundersøkelse til den kommunale administrasjonen der 106 av de 154 ansatte som fikk tilsendt Questbacken svarte. Dette innebærer en svarprosent på 69, noe som må betegnes som tilfredsstillende. Metodiske forbehold Skiftet fra formannskapsmodell til et parlamentarisk system i Tromsø skjedde samtidig med et politisk skifte fra sosialistisk til borgerlig flertall. Naturlig nok førte dette da også til en radikal utskiftning av personer i den politiske ledelsen. Det skjedde altså samtidig en strukturell endring, en politisk endring og en endring av personsammensetning. Dette betyr at det ikke er helt enkelt å avgjøre hva som skyldes den første andre og den tredje endringen. De administrativt ansatte ble sittende med unntak av rådmannen som ble fjernet, mens det parlamentariske systemet bidro til å endre både forholdet mellom politikk og administrasjon og mellom posisjon og opposisjon i kommunestyret. Dessuten kom Høyre, FrP og Venstre til makten, der særlig FrPs byråkratiskepsis kan tenkes å ha hatt betydning for hvordan de administrativt ansatte oppfattet og agerte i forhold til den nye politiske ledelsen. I tillegg til dette kom det seks nye politiske byråder og seks rådgivere inn i tillegg til ny ordfører og dennes politiske rådgiver. Vi har ikke hatt anledning til å sammenligne situasjonen før man innførte parlamentarisme med situasjonen etter. N-9037 Tromsø ISBN

15 2. DEMOKRATI OG STYRINGSMODELL 2. Demokrati og styringsmodell Innledning I dette korte kapitlet skal vi først kort gjøre rede for vårt grunnleggende syn på hvorvidt politiske systemer kan graderes lang en slags flyende skala for demokrati eller om det er mest fornuftig både forskningsmessig og i det offentlige ordskiftet å operere med ulike former for demokratiske modeller som ivaretar ulike aspekter ved demokratisk styresett. Deretter skal vi kort oppklare noen mulige misforståelser knyttet til valg av styringsmodell og hvorvidt politikkutformingen nødvendigvis blir konsensus- eller majoritetspreget. En omfattende drøfting av demokratisk ansvarlighet i ulike styringsmodeller har vi lagt i vedlegg 1 slik at lesere som er interessert i en utdyping av det faglige grunnlaget for evalueringen kan finne det der. Her skal vi nøye oss med å påpeke at betingelsene for demokratisk styre i kommunene har vært et tilbakevendende tema gjennom årtier. Flere reformer for å styrke myndigheten til de folkevalgte har vært iverksatt, først og fremst gjennom å gi dem en klarere strategisk rolle. Både innføringen av den såkalte «timeglassmodellen» fra første halvdel av 1990-tallet, forsøkene med direktevalgte ordførere i perioden og at noen kommuner har valgt å innføre parlamentarisk styringsmodell istedenfor den tradisjonelle formannskapsmodellen, kan forstås som forsøk på å styrke politikernes strategiske rolle i lokalforvaltningen. Spørsmålet er da hvordan de lokale folkevalgte svarer på denne utfordringen, om de er i stand til å handle som politiske strateger når innbyggerne samtidig forventer bedre tjenester, mer informasjon og større gjennomsiktighet i beslutningsprosessene. Kvaliteten på lokaldemokratiet er nemlig ikke bare avhengig av resultatene med hensyn til tjenesteproduksjon men er også avhengig av hvordan de folkevalgte forklarer og rettferdiggjør sine beslutninger. Vi har i økende grad observert en ubalanse der innbyggerne holder de folkevalgte ansvarlig for produserte goder og tjenester, mens politikerne selv strever med faktisk å kunne påta seg ansvaret som politiske strateger (Jenssen 2010). N-9037 Tromsø ISBN

16 Demokratisk vs. ikke-demokratisk I den offentlige debatten drar politiske meningsmotstandere fra tid til annen fram det såkalte demokratikortet, altså at man forsøker i klistre merkelappen «ikke-demokratisk» på hverandre. I ordskiftet siden den parlamentariske styringsmodellen ble innført i Tromsø høsten 2011 har aktørene ofte tydd til dette, både med hensyn til hvorvidt parlamentarisme er hensiktsmessig i det hele tatt og for å karakterisere den spesielle utformingen parlamentarismen har fått i Tromsø. Problemet er at selve demokratibegrepet er omstridt. Det virker derfor lite klargjørende å bruke dette i debatten all den tid aktørene ikke definerer klart hva de mener med «demokratisk» og/eller «ikke-demokratisk». I faglitteraturen har det lenge versert en tilsvarende debatt om nytten av å definere begrepet demokrati som kategorisk eller som en flytende skala fra ikke-demokratisk via litt demokratisk til meget demokratisk. Vi skal ikke her gjenta hele denne debatten eller drøfte de åpenbare måleproblemene som demokrati som flytende skala innebærer, men bare slå fast at vi mener at demokrati som kategorisk enten/eller-begrep er mye klarere og mer nyttig for analytiske formål enn å bruke flytende skalaer. Poenget er da at det innenfor begrepet demokrati finnes flere underkategorier som vektlegger ulike aspekter ved demokratisk styresett, men som alle er å regne som demokratiske i og for seg (se Cheibub, Gandhi og Vreeland 2010). Hvis vi ser bort fra direktedemokratiske innslag som folkeavstemninger, er alle variantene som er aktuelle i det norske lokalpolitiske systemet av typen representativt demokrati. Representative demokratier har noen utfordringer knyttet til det vi kaller ansvarlighet (accountability) som er nyttige å ta utgangspunkt i for å drøfte styrker og svakheter ved de ulike modellene. De er nemlig ulike med hensyn til hvordan ansvarligheten er ivaretatt. Hovedpoenget er at ansvarlighetsrelasjoner mellom de sentrale aktørene i politikken og den offentlige administrasjonen kan føre til spenninger mellom dem. Slike spenninger kommer ofte særlig til syne i forbindelse med skifte av demokratisk styringsmodell. Det tar nemlig tid for aktørene å tilpasse seg den nye modellen. Hele denne teoretiske diskusjonen av demokratisk ansvarlighet og ulike modeller for det representative demokratiet finnes, som nevnt, i vedlegg nr. 1. N-9037 Tromsø ISBN

17 Styringsmodeller og politikkutforming Her skal vi gå gjennom noen hovedprinsipper for parlamentarisk styre sammenlignet med formannskapsmodellen og kort drøfte koplingene mellom styringsmodellene og politikkutforming forstått som konsensus- versus majoritetspolitikk. Formannskapsmodellen har mange kjennetegn på å være en konsensusmodell. Siden det utøvende organet i kommunene velges med utgangspunkt i proporsjonale valg, vil sammensetningen i formannskapet avspeile partienes relative styrke i kommunestyret. Så lenge ett parti ikke har flertall alene, vil beslutningene bli preget av forhandlinger og kompromisser, noe som i teorien på sikt vil bidra til å skape en politisk kultur preget av konsensus. Formannskapsprinsippets sterke side er at det bidrar til at velgernes partipreferanser kommer til uttrykk i alle besluttende organ. Dette øker sannsynligheten for at mange synspunkter, verdier og interesser kommer til uttrykk i beslutningsprosessene. For mange er nettopp god avspeiling mellom velgere og de folkevalgte det fremste kjennetegnet på demokrati. Ulempene med formannskapsprinsippet er at hestehandelen og de mange omforente løsninger bidrar til å gjøre politikken uklar. Skillelinjene i politikken blir utydelige, og det er vanskelig å få øye på sammenhengen mellom partienes ideologiske standpunkter og de vedtak de faktisk stemmer for. Formannskapsprinsippet kan dermed bidra til at velgerne mister interessen for å delta i politikken som velgere, debattanter og rekrutter til politiske verv. Parlamentarisme i kommunesektoren blir vanligvis oppfattet som et skritt i retning av majoritets- eller flertallsstyre av to grunner: For det første velges det utøvende organet med utgangspunkt i flertallsvalg, hvis man har valgt å følge 19 i Kommuneloven. Dette innebærer at byrådet bare representerer deler av elektoratet. De partier som kommer i mindretall blir ekskluderte fra maktutøvelsen, noe som tvinger dem over i en opposisjonsrolle. De kan påvirke politikken gjennom å fremme forslag, delta i ordskiftet og avstemmingene, men så lenge representantene i posisjon står samlet, vil opposisjonen ha liten innvirkning. Selv et så sentralt virkemiddel som mistillitsforslag blir uten effekt så lenge posisjonen står samlet og er i flertall. Fordelene med parlamentarisk styring er at den politiske makten tydelig blir plassert i et byråd, som dermed kan stilles til ansvar av opposisjonen og av velgerne. Med parlamentarisme forventer man også et klarere skille N-9037 Tromsø ISBN

18 mellom partiene i posisjon og opposisjon. Dette vil i prinsippet bidra til at velgerne får klare alternativer å velge mellom, noe som kan bidra til å øke valgdeltakelsen. For det andre innebærer overgang fra formannskapsmodell til parlamentarisme også at et byråd overtar den strategiske styringen av administrasjonen, noe som innebærer at administrasjonssjefens rolle blir borte. Politikerne behøver ikke lenger å dele makt med Rådmannspartiet. Dermed øker man de folkevalgtes muligheter for å styre administrasjonen, og eventuelt også å få bukt med et eventuelt rådmannsvelde. En ulempe med parlamentarisme at politikerne i opposisjon opplever å bli neglisjert. Et parlamentarisk system er også mer lukket enn et formannskapsbasert system. Betegnelsen majoritetsstyre om parlamentariske systemer er imidlertid problematisk. Går vi til Lijphart (1999), så finner vi for eksempel at noen av de mest konsensuspregede demokratier i verden nettopp er parlamentariske. På den andre siden blir parlamentarismens arnested Storbritannia betegnet som et av de mest majoritetsstyrte land i verden. En av de viktigste faktorene som avgjør om et demokrati er preget av konsensus eller majoritetsstyre, er valgordningen. Med flertallsvalg i enmannskretser, slik som i Storbritannia, utvikles det ofte et topartisystem. Dermed blir flertallsregjeringer regelen, noe som gjør at betegnelsen majoritetsstyre er treffende. Med proporsjonal valgordning utvikles det derimot vanligvis et flerpartisystem, noe som gir flere mulige regjeringsdannelser. Flertallsregjeringer bestående både av ett parti og av en koalisjon er mulig, men i tillegg kan det dannes minoritetsregjeringer av ett parti eller en koalisjon. I tillegg til dette vil det i enkelte land være tradisjon for storkoalisjoner, bestående av flere partier enn det strengt tatt er nødvendig for å danne et flertall. Med mindretallsparlamentarisme og med etablering av storkoalisjoner vil betegnelsen majoritetsstyre være problematisk. Mindretallsparlamentarisme innebærer nemlig at regjeringen må søke støtte fra ett eller flere partier i parlamentet for å få igjennom sine forslag, noe som gjør politikkutformingen preget av forhandlinger og kompromisser, slik som i et konsensuspreget system. Med en storkoalisjon, der nesten alle partier er representert i regjeringen, slik som i Sveits, ligner det utøvende organet på et formannskap. I begge tilfeller N-9037 Tromsø ISBN

19 er betegnelsen majoritetsstyre lite dekkende. Eksemplene fra parlamentariske systemer i Europa viser at de kan variere veldig mye avhengig av en rekke faktorer. Parlamentariske regimer kan ha en politikkutforming som både er konsensus- og majoritetspreget. Også formannskapsmodellen kan fungere på svært ulike måter. I mange norske kommuner har det for eksempel blitt vanlig å styre med utgangspunkt i et skille mellom posisjon og opposisjon. Partiene som støtter ordføreren tar gjerne utgangspunkt i en politisk plattform, og de avklarer sakene før de behandles i besluttende organer. Martinussen (2002, 2004) har påvist en stigende tendens til at norske kommuner etablerer slike faste flertallsallianser på 1990-tallet. Opposisjonspartiene går da inn i en opposisjonsrolle slik som i et parlamentarisk system, men de mangler et viktig virkemiddel slik som mistillitsvotumet, så politikkutformingen i formannskapsbaserte systemer med majoritetsstyre kan dermed bli svært majoritetspreget. Samlet sett kan vi si at det er et empirisk spørsmål om byer preges av konsensus- eller majoritetsstyre. Tabell 2.1 illustrerer at både formannskapsmodellen og den parlamentariske modellen i prinsippet kan fungere som et konsensusstyre og som et majoritetsstyre. Tabell 2.1: Fire mulige koplinger mellom styringsmodell og politikkutforming Konsensuspolititikk Majoritetspolitikk Formannskapsmodell 1 2 Byrådsmodell 4 3 Selv om forholdet mellom politiske idealer og styringssystem er komplisert, vil vi generelt argumentere for at formannskapssystemet fremmer konsensusidealet, mens det parlamentariske prinsippet i større grad fremmer et majoritetsideal (Saxi 2007). Tromsø er imidlertid et eksempel på en kommune der formannskapsmodellen ikke har bidratt til N-9037 Tromsø ISBN

20 konsensuspolitikk, fordi flertallet som støttet ordføreren samarbeidet om politikkutformingen over flere perioder (Saxi m.fl. 2014).. Med innføring av parlamentarisme basert på en koalisjon med flertall i kommunestyret, kan vi si at Tromsø i 2011 har beveget seg fra rute 2 til rute 3 i tabell 1.1. Det har lenge eksistert en polarisert politisk kultur i Tromsø, og mange av politikerne her mente at polariseringen i politikken er blitt sterkere etter at man innførte parlamentarisme (Saxi m.fl. 2014). Det er imidlertid fullt mulig å utvikle konsensuspolitikk også i et parlamentarisk system, dvs. å komme til rute 4 i tabell 1.1. Norge og de andre Nordiske land er jo nettopp parlamentariske systemer, men de er i mange sammenlignende studier blitt karakterisert som konsensuspregede. En viktig årsak til dette er at mindretallsregjeringer har blitt den dominerende styreformen i Norden (Rasch 2011). Tidligere studier av byparlamentarisme Den første studien av effektene av parlamentarisme i norsk kommunesektor ble gjort bare to år etter at Oslo innførte byrådsordningen i Konklusjonene i denne evalueringen var at de folkevalgte hadde fått mer innflytelse i forhold til administrasjonen, at det politiske ansvaret var blitt klarere og også at beslutningsprosessene var blitt mer helhetlige (Baldersheim og Strand 1988). Sentrale målsettinger med reformen så altså ut til å være oppfylt. Effektene av reformen ble imidlertid stort sett bare registrert i den interne toppen av organisasjonen (Baldersheim og Strand 1988:iii). Reformen bidro ikke til at man fikk kontroll med et stort økonomisk underskudd i Oslo kommune. Senere fikk man kontroll med økonomistyringen i kommunen, men dette var ikke forårsaket av byparlamentarismen (Baldersheim 2005). Hagen (1999) fant at årsakene til forbedringene i den økonomiske styringen var etablering av et flertallsråd i Oslo rundt Det ble også gjort en studie av voteringene i bystyret i Oslo før og etter innføring av byrådsordningen (Lotsberg 1989). Her viste det seg at stemmegivningen i bystyret ikke var påvirket av det nye parlamentariske styringssystemet. Både før og etter reformen stemte representantene for Høyre og Arbeiderpartiet likt i over 80 prosent av voteringene. Lotsberg N-9037 Tromsø ISBN

21 konkluderte derfor med at de som sto bak reformen hadde hatt for store forventninger. På tross av djerve ambisjoner, endret ikke politikerne i bystyret atferd. I en sammenlignende studie av styringssystemet i Oslo og tre andre storbyer, fant evalueringsforskerne til sin overraskelse at det ikke var mulig å finne forskjeller mellom hovedstaden og de tre andre byene, til tross for at de sistnevnte hadde en formannskapsmodell (Hagen m. fl. 1999). En forklaring på dette var at studien ble gjort i en situasjon der byrådet i Oslo ikke hadde flertall bak seg. I en situasjon med mindretallsbyråd hadde politikkutformingen i bystyret preg av hestehandel mellom byrådet og opposisjonen, ikke ulikt situasjonen i bystyrene med formannskapsmodell (Hagen m.fl. 1999: 255). Likevel var oppslutningen om den parlamentariske styreformen i Oslo stor blant politikerne. Så mange som 94 prosent av bystyrepolitikerne ønsket for eksempel å beholde byrådsordningen (Hagen m.fl. 1999: 224). Evalueringen inneholdt også en analyse av valgdeltakelsen i de fire byene. Det ble registrert en nedgang i alle byene. Nedgangen var minst i Oslo, men forskjellen til de andre byene var imidlertid ikke signifikant. Også i denne evalueringen ble det gjort en voteringsstudie (Myrvold og Østtveiten 1999). Her sammenlignet man voteringene i bystyrene i Oslo i 1991 da byrådet hadde flertall bak seg med 1997, da byrådet var i mindretall. Man sammenlignet også med Bergen i 1997, som da fortsatt hadde formannskapsmodell. Med et byråd med flertall i bystyret i Oslo, fulgte voteringene i hovedsak skillelinjen mellom posisjon og opposisjon. Med mindretallsbyråd var skillelinjene i voteringene mer uklar, ikke ulik voteringene med formannskapsmodell. I sammenligningen mellom Oslo og Bergen var konklusjonen overraskende nok at konfliktnivået var høyere i Bergen enn i Oslo, til tross for at Bergen da var styrt med utgangspunkt i en formannskapsmodell. Dette indikerer at politikkutforming kan være uttrykk for at institusjonaliserte styringstradisjoner i begrenset grad lar seg påvirke av endringer i formelle styringsstrukturer. Etter at Bergen innførte parlamentarisk styring i 2000 ble det gjort en sammenlignende studie med Oslo, Trondheim og Stavanger (Fimreite m. fl. 2003). Det overordnede N-9037 Tromsø ISBN

22 spørsmålet i studien var om demokratiet i Bergen var blitt vitalisert. Svarene var ikke entydige, men en konklusjon var at politikernes kontroll med administrasjonen hadde økt. Politikerne vurderte bystyret i Bergen som det organet som hadde mest innflytelse, noe som kan forklares med at byrådet var i en mindretallssituasjon. Også i denne studien viste intervjudata at politikkutformingen i Bergen var preget av et høyt konfliktnivå både før og etter innføring av parlamentarisme. I en sammenlignende studie av de parlamentariske styringssystemene i Oslo kommune, Bergen kommune og Nordland fylkeskommune undersøkte Saxi (2006) om politikkutformingen hadde fått et klarere majoritetspreg. Siden parlamentarisme innebærer at rådet velges med flertallsvalg, skulle man forvente at parlamentarisme ville bidra til mer majoritetspreget politikk. Politikkutformingen i byene viste seg imidlertid å ha konsensuspreg. En viktig forklaring på dette var at byrådene stort sett hadde vært i mindretall. I Nordland hadde imidlertid fylkesrådene stort sett hatt flertall, noe som var en viktig årsak til at politikkutformingen her var majoritetspreget. Legitimiteten til det parlamentariske styringssystemet blant politikerne var klart størst i Oslo, lavest i Bergen, med Nordland i en mellomstilling. I en artikkel av Saxi (2009) er det gjort en sammenligning mellom typer av byråd, fylkesråd og nasjonale regjeringer frem til Her viser det seg at fylkesrådene skiller seg klart ut ved at hele 78 prosent av disse var majoritetsråd. I Oslo og Bergen var til sammenligning bare 8 prosent av rådene i majoritet, noe som var ganske likt med de nasjonale regjeringene i den samme perioden. Dette indikerer at fylkene har hatt et klart majoritetspreg, mens byene har vært preget av minoritetsregjeringer slik som det nasjonale nivået. Den foreløpig siste evalueringsstudien av parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner ble gjort av Saxi m.fl. i Når det gjelder byene, så avdekker studien klare forskjeller mellom Oslo og Tromsø, med Bergen i en mellomstilling. Mens politikkutformingen i Oslo er preget av konsensus, er den svært majoritetspreget i Tromsø. En forklaring er nok at byrådet i Oslo hadde støtte fra et mindretall i bystyret, mens byrådet i Tromsø hadde flertall i N-9037 Tromsø ISBN

23 kommunestyret bak seg. Politikerne i Tromsø beskrev byrådet som svært mektig, og kommunestyret var polarisert. Opposisjonspolitikerne var frustrerte og følte at de hadde mistet all innflytelse. Noen var motstandere av parlamentarisme, mens andre ønsket et parlamentarisk system. De sistnevnte mente imidlertid at årsakene til problemene ikke var selve modellen, men måten den var iverksatt på av partiene i posisjon. Med utgangspunkt i denne gjennomgangen skal vi nå se nærmere på forholdet mellom byrådet og kommunestyret, mellom politikk og administrasjon, og mellom befolkningen og kommunen i Tromsø. N-9037 Tromsø ISBN

24 N-9037 Tromsø ISBN

25 3. FORHOLDET MELLOM BYRÅDET OG KOMMUNESTYRET 3. Forholdet mellom byrådet og kommunestyret Kommunestyret og flertallsparlamentarisme I rapporten om parlamentarisme i norske byer og fylkeskommuner i sammenlignende perspektiv (Saxi m.fl. 2014) bar avsnittet om Tromsø tittelen «Tromsø vinneren tar alt». Tromsø har kortest erfaring med den parlamentariske styringsformen, og til forskjell fra de andre byene og fylkene har en flertallskoalisjon ledet byen siden overgangen til parlamentarisme. Rapporten tegner et bilde av en majoritetspreget parlamentarisme i et polarisert politisk klima der opposisjonspartiene føler seg maktesløse og marginaliserte. Til gjengjeld oppnås målsetningen om klarere ansvarsplassering i politikken til gangs. Våre undersøkelser bekrefter langt på vei dette bildet. Både i intervjuene og i surveyundersøkelsen gir opposisjonspolitikerne uttrykk for stor frustrasjon over at de er «parkert» og «marginalisert». Over 90 prosent av kommunestyrerepresentantene sa seg helt eller delvis enig i påstanden: «Stemmegivning i kommunestyret følger først og fremst de politiske skillelinjene mellom posisjons- og opposisjonspartiene». Det er for så vidt ikke noen nyhet. Informantene fortalte oss også i intervju en samstemmig historie om at kommunestyret har vært blokkdelt lenge før parlamentarismen ble innført. Det er litt uklart hvor langt tilbake dette går, men det ser i hvert fall ut til å ha vært like blokkdelt på slutten av nittitallet. Men selv om politikerne er enige om at det har vært slik lenge, betyr ikke det at politikerne ønsker at det skal være slik. På spørsmål om polariseringen er et problem, svarer over halvparten at det er et problem, mens litt over en fjerdedel er helt eller delvis uenig i at det er et problem. N-9037 Tromsø ISBN

26 Tabell 3.1 Er polarisering et problem i Tromsøpolitikken? (Prosent) Politikken i Tromsø har lenge vært preget av polarisering. Vi ber deg ta stilling til følgende påstand: Polariseringen i politikken i Tromsø er et problem Helt enig Delvis enig Verken enig eller uenig Delvis uenig Helt uenig Total Et klart flertall av kommunestyrerepresentantene mener også at det bør arbeides for å få til en mer konsensuspreget politikk i Tromsø: Tabell 3.2: Bør vi få en mer konsensuspreget politikk i Tromsø? (Prosent) Politikken i Tromsø har lenge vært preget av polarisering. Vi ber deg ta stilling til følgende påstand: Vi bør arbeide for å få til en mer konsensuspreget politikk i Tromsø Helt enig Delvis enig Verken enig eller uenig Delvis uenig Helt uenig Total To tredjedeler av kommunestyret er helt eller delvis enig i påstanden. Bare litt over en fjerdedel er uenig. I intervjuene var det flere representanter, særlig fra posisjonspartiene, som ga uttrykk for at det bare er opposisjonen som har mistet makta (som de hadde i fire sammenhengende perioder før parlamentarismen ble innført i 2011), og at de har vanskelig for å omstille seg. I det hele tatt var det ganske steile fronter i diskusjonen om når Tromsøpolitikken ble så polarisert og hvem som hadde vært mest inkluderende. Posisjonspartiene pekte på at opposisjonen hadde fått en komiteleder, og at de får noe mer frikjøp per representant i kommunestyret enn posisjonspartiene får. Opposisjonspolitikerne pekte på at opposisjonen i formannskapsmodellen ble tatt med på råd og i større grad invitert med på brede forlik i store saker, og at posisjonspartiene nå fordelte alle styreverv på sine egne representanter, i stedet for mellom alle kommunestyrepartiene etter forholdstallsprinsippet, slik det ble gjort N-9037 Tromsø ISBN

27 under formannskapsmodellen. Diskusjonen illustrerer de steile frontene og hvordan man ser diametralt ulikt på en mengde saker som angår prosedyrer og politiske spilleregler. Noen av informantene hevder at det er ganske naturlig i et parlamentarisk system at opposisjonen blir tilsidesatt til neste valg. Men i spørreundersøkelsen får ikke dette støtte fra mer enn 40 prosent av politikerne, og det får heller ikke støtte fra et flertall av posisjonspolitikerne. Tabell 3.3: Opposisjonen blir tilsidesatt ved valg (Prosent) Politikken i Tromsø har lenge vært preget av polarisering. Vi ber deg ta stilling til følgende påstand: Det ligger i parlamentarismens natur at opposisjonen blir tilsidesatt til neste valg Helt enig Delvis enig Verken enig eller uenig Delvis uenig Helt uenig Vet ikke/ingen Total mening Fra opposisjonspartiene blir det hevdet at partipisken er flittig benyttet i posisjonspartiene for å sikre at byrådet til enhver tid har flertall for sine forslag. Det vises til tilfeller der selv erfarne posisjonspolitikere har gitt uttrykk for et syn i komitebehandlingen av en sak eller i andre fora, men når det kom til avstemming i kommunestyret har de stemt for byrådets forslag, og altså mot sin overbevisning. Det er særlig i Høyre, som har den største kommunestyregruppa (16 representanter) at dette ifølge opposisjonen er vanlig. Høyres gruppeleder forteller at partipisken benyttes i de sakene som kan knyttes direkte til samarbeidsavtalen mellom de borgerlige partiene, som var kjent før valget, og som de altså hadde gått til valg på. «Ellers ville vi jo holde velgerne for narr!» Opposisjonspolitikerne sier derimot at dette skjer i langt flere saker, og ikke bare de sakene den borgerlige blokka gikk til valg på. I intervjuer med posisjonspolitikere som ikke har sentrale verv er det flere som gir uttrykk for frustrasjon over at de ikke får stemme for sin overbevisning, men kun må lojalt støtte byrådet. N-9037 Tromsø ISBN

28 Kommunestyrets rolle og «Parlamentarisk kontroll» Den parlamentariske styringskjeden, som ligger til grunn for parlamentarismen, innebærer altså at folket velger et kommunestyre, som så velger et byråd, som i sin tur styrer forvaltningen. Velgerne kan da vurdere ved neste valg om de er fornøyde med kommunens forvaltning og tjenesteproduksjon, og eventuelt velge et nytt kommunestyre dersom de ikke er fornøyde. Systemet krever kontroll og ansvarliggjøring i alle ledd. Hele den parlamentariske styringskjeden har blitt problematisert og kritisert en rekke ganger (for eksempel Olsen 1988). Et viktig ledd i den parlamentariske styringskjeden er forholdet mellom kommunestyret og byrådet. Kommunestyret som øverste organ skal ifølge modellen føre tilsyn med byrådet, og byrådet skal svare for kommunestyret. To viktige spørsmål blir derfor i hvilken grad og på hvilken måte kommunestyret kan føre slik «parlamentarisk kontroll» med byrådet, og i hvilken grad dette faktisk gjøres. De mest grunnleggende styringsmekanismene er mistillit og kabinettforslag. Et mistillitsvotum er en erklæring om at kommunestyret ikke har tillit til en enkeltbyråd eller hele byrådet. Et mistillitsforslag kan fremmes av en hvilken som helst kommunestyrerepresentant, og forslaget må ha simpelt flertall i kommunestyret for å bli vedtatt. I perioden har det hittil blitt fremmet ett mistillitsforslag fra opposisjonen mot byråd for helse- og sosial. Forslaget oppnådde bare opposisjonens stemmer. Et kabinettspørsmål er stilt av byrådsleder eller en enkeltbyråd. Kabinettspørsmålet stilles i tilknytning til en sak som skal opp til votering i kommunestyret. Dersom forslaget ikke får flertall, må byrådet gå av. (Dersom kabinettspørsmålet stilles av byrådsleder må hele byrådet gå av, og dersom det stilles av en enkeltbyråd må bare den ene byråden gå av.) Det har ikke vært stilt kabinettspørsmål i perioden. I intervjuene oppdaget vi en utbredt usikkerhet omkring hvordan dette fungerer. Særlig i posisjonspartiene var det noen som var redde for å stemme mot byrådets forslag i kommunestyret, fordi de mente at hvis byrådet får kommunestyrets flertall mot seg, må de gå av. (Det er selvsagt ikke tilfelle når det gjelder enkeltsaker, med mindre det har vært stilt kabinettspørsmål i den spesielle saken. Det er heller ingen formell grense for hvor mange N-9037 Tromsø ISBN

29 saker et byråd kan lide nederlag i kommunestyret før de må gå av, noe vi har erfaring med fra Stortinget i situasjoner med mindretallsregjering.) Usikkerheten henger åpenbart sammen med at systemet er nytt, og det tar tid før alle deltakerne har blitt trygge på hvordan systemet fungerer. Ut over muligheten til å kaste byrådet, har kommunestyret flere instrumenter for å føre kontroll med byrådet. Dette gjelder muligheten for at komiteene kan arrangere høringer, og enkeltrepresentanter kan fremsette interpellasjoner, stille skriftlige spørsmål mellom kommunestyremøtene (byråden har 7 dager på å gi et skriftlig svar) eller stille spørsmål til byrådet under en muntlig spørretime. Dette er ordninger som har blitt innført i løpet av perioden. Opposisjonens rolle og mulighetsrom Byrådet i Tromsø utgår fra en flertallskoalisjon i kommunestyret. Politikere som tilhører opposisjonen sitter derfor konstant i mindretall og er avhengige av utbrytere fra posisjonspartiene dersom de skal få til å felle byrådet (enten hele eller enkeltbyråder) ved et mistillitsvotum eller et kabinettspørsmål. Hvis ikke koalisjonen sprekker, sitter byrådet trygt. Opposisjonens muligheter til å tvinge posisjonspartiene til å lytte til dem er derfor begrenset, og det politiske klimaet er fra før ikke fokusert på dialoger og kompromisser. I en slik situasjon blir opposisjonen lett parkert og marginalisert. I intervjuene med opposisjonen gir politikerne uttrykk for frustrasjon over dette, men de mener også at det er fullt mulig å inkludere opposisjonen litt mer, og at systemet kan forbedres spesielt med tanke på informasjonsflyt og bedre tilgang til administrasjonen, samt at ressursene må fordeles jevnere. Dette kommer vi tilbake til nedenfor. Posisjonspolitikernes rolle Kommunestyrerepresentantene i posisjonspartiene faller i to grupper. En stor andel av disse har heltids eller deltidsverv, ofte kombinert med roller som leder eller nestleder for komite eller gruppeleder, gruppesekretær o.l. Dermed er det relativt mange sentrale politikere, N-9037 Tromsø ISBN

30 mens det er en annen gruppe som ikke har slike verv. På spørsmål om det finnes et A- og B- lag i kommunestyret svarer et klart flertall at de er helt eller delvis enige i påstanden 1. Tabell 3.4: Er det et tydelig skille mellom A- og B-lag i kommunestyret? Det er et tydelig Opposisjon Posisjon Total skille mellom "A- og B-lag" i Helt uenig 0 % 19 % 10 % kommunestyret Delvis uenig 7 % 19 % 13 % Verken uenig eller enig 21 % 19 % 20 % Delvis enig 14 % 0 % 7 % Helt enig 50 % 38 % 43 % Vet ikke 7 % 6 % 7 % Total 100 % 100 % 100 % En av posisjonspartienes representanter uttrykker det slik: Byrådet har liten kontakt med folkevalgte i kommunestyret i saker som gjelder kommunestyret. Alle saker er ferdigbehandlet og gjort vedtak på før de kommer til komiteen og til kommunestyret. En sjelden gang har vi fått endret et vedtak i Finanskomiteen. Hvis vi har forandret et vedtak som er tatt av byrådet, har det vært så sjelden at jeg husker ikke. Det må bli tettere samarbeide mellom byrådene og folkevalgte FØR de setter vedtak. En annen posisjonspolitiker sier det på denne måten: Byrådet må forankre sakene hos sine partifeller før de legger fram saka i kommunestyret. Slik det fungerer nå tar byrådene sine egne beslutninger, legger dette fram for kommunestyret og regner med at posisjonen stemmer for. I og med at posisjonen utgjør flertallet i kommunestyret er jo dette den enkleste måte å vinne saker (og slipper store diskusjoner med kommunestyregruppa). Tror det blir slik på grunn av redsel for å miste " taburettene". Vi får omtrent ikke lov å stemme imot byrådets innstilling. 1 Av de 8 som var helt eller delvis uenige kan 7 regnes som sentrale politikere, ettersom de har lederverv eller nestlederverv i komiteer eller partigruppe, eller har heltids eller deltids verv i kommunepolitikken. Det er i hvert fall klart at nesten alle som ikke er sentrale politikere i Tromsø kommune, opplever at det finnes et A- og B-lag. N-9037 Tromsø ISBN

31 Komiteenes rolle og mulighetsrom Det finnes en stor faglitteratur om komiteenes rolle i nasjonalforsamlinger og andre parlamentariske systemer. Ofte hører vi påstander om at fagkomiteene er verkstedene i politikken, der den egentlige deliberasjon foregår, og forslagene utmeisles. Mange mener at det er i komiteene det viktigste politiske arbeidet blir utført (Hernes 1983; Matthews og Valen 1999). Nyere forskning tyder imidlertid på at komiteene (i hvert fall i det norske Stortinget) ikke er de politiske verkstedene vi har trodd, men de er likevel ikke bare «ekspedisjonskontorer» for de politiske sakene (Rasch 2014). Poenget er at komiteene i plenum bare har korte og forretningsmessige møter, mens representantene i de ulike komiteene møtes utenfor de offisielle møtene for å diskutere saker på et tidlig tidspunkt. «Komiteene har en viktig rolle i å innhente (tilleggs)informasjon, kontrollere beslutningsgrunnlaget i sakene som behandles, og kanalisere alternative synspunkter og forslag. Men komitemøtene er som regel korte og formelle.» (Rasch 2014:398). I Tromsø var nær sagt alle informanter vi intervjuet misfornøyde eller mellomfornøyde med komiteenes rolle. Tabellen nedenfor illustrerer misnøyen. Vi ba kommunestyrepolitikerne om å ta stilling til påstanden: «Det er i komiteene at det viktigste politiske arbeidet blir gjort». Det viste seg at bare to representanter var delvis enige. Over to tredjedeler var helt eller delvis uenige i påstanden. Tabell 3.5: Det er i komiteene det viktigste politiske arbeidet blir gjort (prosent) Det er i komiteene at det viktigste politiske arbeidet blir gjort Helt uenig 33 Delvis uenig 30 Verken uenig eller enig 27 Delvis enig 7 Helt enig 0 Vet ikke 3 Total 100 N-9037 Tromsø ISBN