Budsjett- og økonomistyring i helse og omsorg Moss kommune

Transkript

1 Budsjett- og økonomistyring i helse og omsorg Moss kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 4. mai 2015 Østfold kommunerevisjon iks 1

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn Problemstilling og avgrensing Metode og gjennomføring Revisjonskriterier Litteratur- og dokumentliste KOMMUNENS ORGANISERING DEMOGRAFISK KARTLEGGING AV HELSE OG OMSORGSSEKTOREN Formål Fakta Oppsummering ØKONOMISTYRING I HELSE OG OMSORGSSEKTOREN Er det etablert betryggende kontroll? Fakta Vurderinger I hvilken grad (og hvordan) bruker de reviderte virksomhetene årsbudsjettet i den løpende driften? Fakta Vurderinger Er det motsetning mellom bruken av budsjett som styringsverktøy og måloppnåelse for virksomheten? Fakta Vurderinger TILTAK I HELSE- OG OMSORGSSEKTOREN Revisjonskriterier Fakta østfold kommunerevisjon iks 2

3 6.3 Vurderinger KONKLUSJONER/ANBEFALINGER RÅDMANNENS KOMMENTARER REVISJONENS BEMERKNINGER TIL RÅDMANNENS KOMMENTAR VEDLEGG østfold kommunerevisjon iks 3

4 1 SAMMENDRAG Kommunesektoren forvalter felleskapets midler og leverer tjenester som er av stor betydning både for den enkelte og samfunnet som helhet. Økonomistyring i kommunen innebærer å planlegge og kontrollere ressursbruken. Bystyrets budsjettvedtak uttrykker den politiske viljen, og nivået på aktiviteter og tjenester i kommunen må tilpasses budsjettrammen. Dette forutsetter at kommuneledelsen har nødvendig oversikt og kontroll av driften. Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet vurdert kommunens forutsetninger for god økonomistyring innen helse og omsorg. Videre er det sett nærmere på økonomistyring og bruk av budsjett som styringsverktøy ved Melløsparken sykehjem, Peer Gynt helsehus og Bo- og servicesenter. Til sist har revisjonen sett på ulike effektiviseringstiltak som har blitt implementert i sektoren de siste årene. Revisjonens gjennomføring Revisjonen er gjennomført i perioden november 2014 til mai Utledning av revisjonskriteriene fremkommer av vedlegg til rapporten, men er også oppsummert under den enkelte problemstilling. Fakta er innhentet ved bruk av dokumentanalyse og intervju. Nærmere redegjørelse for metode og gjennomføring fremkommer av kapittel 2.3. Revisjonens funn og konklusjoner Kartleggingen viser at det ikke foreligger vesentlige forskjeller knyttet til utgifter i helseog omsorgssektoren, mellom Moss og sammenlignbare kommuner. Når det gjelder økonomistyring har kommunen etter revisjonens oppfatning etablert systemer for betryggende kontroll. Videre er ansvar og myndighet tydelig definert på systemnivå. Gjennom risikovurderinger det identifisert faktorer som kan hindre måloppnåelse, i tillegg til at kontrollaktiviteter er igangsatt. Gjennom rapportering og møtepunkter som Ledelsens gjennomgang er det etablert systemer og arenaer for utveksling av informasjon. Kompetanse innen økonomistyring er tilgjengelig, både i virksomheter og i kommunalavdelingen. Kommunen har endret praksis knyttet til budsjettprosess, og fra 2015 har virksomhetsledere i større grad enn tidligere blitt involvert. Gjennom periodisering er det forventet at budsjettet vil fungere bedre som styringsverktøy. Videre er det etablert systemer i tilknytning til innleie av vikarer som danner utgangspunkt for vurderingen av nødvendig ressursbruk. Når det gjelder effektivisering er det innført en rekke tiltak. Tiltakene omhandler blant annet omorganiseringer, forenkling av arbeidsprosesser, nedbemanning og innsparing. I forbindelse med omstillingsprosessene kan det tyde på at det har vært utfordringer vedrørende kommunikasjon og informasjonsflyt. Kommunikasjonen synes imidlertid å ha bedret seg mot slutten av Videre tyder andre funn i rapporten på at kommunen kan ha forbedringspotensial på enkelte områder. Revisjonen stiller spørsmål til om hvorvidt oppfølging og involvering av virksomhetsledere i forbindelse med budsjettprosessen har vært tilstrekkelig. Det fremkommer også at det har vært ulik oppfatning vedrørende realisme knyttet til to av virksomhetenes budsjetter. Videre vises det til at det i 2014 ikke har vært mulig for to av virksomhetene å benytte budsjett som styringsverktøy da detaljerte budsjett ikke forelå før mai og juni østfold kommunerevisjon iks 4

5 Gjennomgangen viser videre at handlingsplan for budsjettarbeid ikke er oppdatert i tråd med gjeldende praksis. Fakta kan tyde på motsetning mellom budsjett som styringsverktøy og måloppnåelse for de reviderte virksomhetene. Det vises også i denne sammenheng til at det ikke har fått noen konsekvenser for virksomhetene som ikke leverer i henhold til budsjett. På bakgrunn av de funn og vurderinger som fremgår av rapporten anbefaler revisjonen at Moss kommune bør: Oppdatere egne rutiner knyttet til arbeid med handlingsplan og budsjett slik at disse samsvarer med dagens praksis. Gjennomføre kartlegging av ordningen for fritt brukervalg slik vedtatt. Vurdere å i større grad involvere virksomhetslederne, og gjennom dette oppnå større eierskap til budsjett og samtidig medvirke til enighet hva gjelder budsjettets realisme. Vurdere å skaffe fullstendig oversikt over utgifter knyttet til sykefravær. Vurdere å tydeliggjøre retningslinjer knyttet til innleie av vikar. Vurdere å avklare i hvilken grad virksomhetene bør følges opp når det gjelder manglende budsjettoppnåelse. Vurdere å operasjonalisere og utarbeide innsparingstiltak i samarbeid med virksomhetene. Revisjon takker for samarbeidet og bistanden i forbindelse med revisjonen. østfold kommunerevisjon iks 5

6 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Faktaboks 1: Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Plan for forvaltningsrevisjon ble vedtatt i bystyret den 9. desember 2013, sak 107/13. I planen fremkommer det at «presset på pleieog omsorgssektoren er betydelig økende både grunnet ansvaret for utskrivningsklare pasienter fra sykehuset og plikt til øyeblikkelig hjelp, men også i forhold til at andelen eldre er økende. Utfordringene er store, særlig innenfor demensomsorgen. Her opplever kommunen en stadig økning av utagerende og sammensatt problematikk. Dette vil kreve mer legeressurser i tjenesten, samt høyere kompetanse hos de ansatte. Som det fremgår innledningsvis i denne analysen er imidlertid kommunalområdet preget av gjentatt merforbruk i henhold til budsjett. Dette understøttes av KOSTRA tall som viser at Moss kommune bruker mer ressurser per innbygger på pleie og omsorgstjenester sett opp i mot sammenlignbare kommuner, Østfold og landet for øvrig. Kommunens utfordrende økonomiske situasjon medfører et behov for en grundig gjennomgang, særlig av alle tjenester under området Helse og sosial. Det vil være svært viktig for kommunens måloppnåelse å avklare om det er muligheter for effektivisering av driften innenfor de begrensninger som følger av gjeldende rettighetslovgivning.» Det fremgår videre av planen: «Etter revisjonens oppfatning, basert på tilsvarende situasjoner i andre kommuner, viser merforbruket innen pleie- og omsorg at det kan foreligge svikt i oppfølging og kontroll av økonomistyringen, bemanningskontroll, tydeliggjøring av ansvar i organisasjonen, samt svikt i kommunikasjon og rapportering oppover i systemet. Utfordringene underbygges av rådmannsnivå, her fremheves blant annet sykehjemmenes pleiefaktor, bemanningsfaktor, turnusstyring og ressursstyring i virksomhetene sett opp i mot kvaliteten på tjenestene som leveres, som en stor utfordring. Det kan være at merforbruket skyldes svakheter i budsjetteringsprosessen, men det kan også skyldes svak virksomhetsstyring, eller en kombinasjon av begge faktorer. Uavhengig av årsak vil utfordringene føre til vesentlige konsekvenser for brukere, ansatte, kommunens økonomi og omdømme. Dette er således et område som bør prioriteres.» Formålet med prosjektet er blant annet å undersøke hvilke muligheter Moss kommune har til å begrense merforbruk og effektivisere driften i helsesektoren. I dette prosjektet har vi valgt å fokusere på budsjettstyring. Budsjettstyring skal i følge Direktoratet for økonomistyring (DFO) sikre at mål- og resultater oppnås innenfor de bevilgninger som er stilt til disposisjon. Med økonomistyring mener vi den aktiviteten i en organisasjon som tar sikte på å styre ressursbruken mot maksimering av overordnede målsettinger. 1 Planer for gjennomføring av prosjektene ble vedtatt av kontrollutvalget 18. november 2014, sak PS 14/43 og 14/44. Etter igangsetting ser vi overlappende problemstillinger og revisjonen finner det 1 Pettersen og Bjørnenak (2005): Helse i hver krone? Om økonomisk styring i helsesektoren. Cappelen Akademiske Forlag, Oslo Østfold kommunerevisjon iks 6

7 derfor mest hensiktsmessig å slå sammen prosjektene. Bakgrunnen for dette er at undersøkelsene omfatter de samme områdene. Tittel på prosjektet og ordlyden i noen av problemstillingene har derfor blitt endret. 2.2 Problemstilling og avgrensing Rapporten er inndelt i tre deler og omhandler følgende problemstillinger i del 1: 1. Demografisk kartlegging av helse- og omsorgssektoren Er utgifter til helse- og omsorgssektoren høyere i Moss enn i sammenlignbare kommuner? Skiller Moss seg fra sammenlignbare kommuner på faktorer som er styrende for utgiftsnivået i sektoren? Hva er eventuelt årsaken til utgiftsnivået er høyere i Moss enn i sammenlignbare kommuner? Problemstillinger i del 2: 2. Økonomistyring i helse- og omsorgssektoren Er det etablert betryggende kontroll? I hvilken grad (og hvordan) bruker de reviderte virksomhetene årsbudsjettet som et styringsverktøy i den løpende driften? Er det motsetning mellom budsjett som styringsverktøy og måloppnåelse for virksomheten? I hvilken grad iverksettes tiltak når utgiftene overstiger vedtatt budsjett? Problemstillinger i del 3: 3. Effektiviseringstiltak i helse- og omsorgssektoren Hvilke effektiviseringstiltak er vedtatt og innført i helse- og omsorgssektoren? Hvordan har effektiviseringstiltakene blitt implementert og hvilken effekt har de hatt? Årsbudsjettet har en drifts- og en investeringsdel, jf kommuneloven 46 nr 5. I dette prosjektet tar vi utelukkende for oss driftsbudsjettet når vi analyserer bruken av årsbudsjettet som styringsverktøy. Prosjektet avgrenses videre til å revidere budsjettstyring i helse- og omsorgstjenestene. Hovedtyngden av kommunens tjenesteproduksjon på helseområdet foregår i ytre enheter, som sykehjem, hjemmesykepleie, botjenester for psykisk utviklingshemmede etc. Analysen konsentrerer seg om budsjett- og ressursstyring i følgende tre virksomheter: Bo- og servicesenter Peer Gynt Helsehus Melløsparken sykehjem 2.3 Metode og gjennomføring Faktaboks 2: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Dette innebærer blant annet at rapporten skal skille klart mellom fakta, og revisjonens vurderinger og konklusjoner. Fakta plasseres under egen overskrift, og er en gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått tilgang til gjennom datainnsamlingen. Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra skriftlige dokumenter, mappegjennomgang, spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer. Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller kan gjengi kommunens egen vurdering eller opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være enkeltpersoners meninger, erfaringer eller holdninger. Prosjektet er gjennomført ved dokumentanalyse og intervju. Følgende personer/ funksjoner er blitt intervjuet: Rådmann Bente Hedum Tidligere kommunalsjef for helse og sosial Lasse Henriksen Kommunalsjef for økonomi og administrasjon Are Hammervold Solvang 2 Økonomisjef Økonomirådgiver i kommunalavdeling helse og sosial Fagrådgivere i kommunalavdeling helse og sosial 2 Hadde i en periode også ansvar for personal i kommunalavdeling helse og sosial. østfold kommunerevisjon iks 7

8 Virksomhetsledere for seks virksomheter i helse- og omsorgssektoren Åtte avdelingsledere ved tjenestekontor, helsehus, sykehjem og Bo- og servicesenter. Pr. i dag brukes begrepet helse og omsorg i Moss kommune. Tidligere ble begrepet pleie og omsorg benyttet, dette fremkommer blant annet i ulike planer og dokumenter. Revisjonen bruker begrepet pleie og omsorg ved analyse av KOSTRA-tall, da dette er begrepet som brukes av Statistisk sentralbyrå. Revisjonen har videre brukt pleie og omsorg der kommunen selv gjør det. Utover dette benyttes begrepet helse og omsorg. Ved oppsummering av KOSTRA-tall i kapittel 4.3 brukes begrepet «landet» om hele landet uten Oslo, dersom ikke annet fremkommer. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Constance Hauser og Lena Longva-Stavem i perioden november mai Revisjonskriterier Faktaboks 3: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. Kommunens økonomireglement. Kommunens delegeringsreglement. Kommunens budsjett, tertialrapporter og årsregnskap. Aktuelle rutiner og retningslinjer i helse og omsorg. Utledning av revisjonskriterier for problemstillinger i del to og tre fremgår i vedlegg. Samtidig er utledningen oppsummert i kulepunkter under hver overordnet problemstilling. 2.5 Litteratur- og dokumentliste Følgende dokumenter ligger til grunn for faktafremstillingen: Kommunal planstrategi Handlingsplan Handlingsplan Stortingsmelding 50 «Handlingsplan for eldreomsorgen». Budsjett 2015 Tertialrapporter Delegeringsreglement Mal for lederavtaler Lederavtaler og funksjonsbeskrivelser Strategisk kompetanseplan Opplæringsplan 2014 Pleie- og omsorgsplan Årsberetning 2014 Diverse virksomhetsplaner Diverse rutiner, retningslinjer og prosedyrer av betydning for prosjektets problemstillinger I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: LOV nr 107: Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). Forskrift nr 1423 om årsbudsjettet (for kommuner og fylkeskommuner). «Intern kontroll et integrert rammeverk» COSO-rapporten. «Effektivisering i kommunene tiltak og resultater» Fürst og Høverstad ANS for KS østfold kommunerevisjon iks 8

9 3 KOMMUNENS ORGANISERING Plansystem Moss kommune har et plansystem med kommuneplanen som overordnet strategisk styringsdokument. Kommuneplanen består av en samfunnsdel og en arealdel. Samfunnsdelen inneholder langsiktige mål for utviklingen i kommunen og skal ligge til grunn for kommunens virksomhet. Handlingsplanen med årsbudsjett bygger på kommuneplanens samfunnsdel. Bystyret vedtok følgende i mai : «Fremover skal økonomiplanen vedtas i junimøtet og kun årsbudsjettet skal vedtas i desember. Dette innføres fullt ut fom. juni 2014, og da skal økonomiplanen vedtas for ». I kommunens handlingsplan fremkommer det at Moss kommune har startet arbeidet med utviklingen av et mer helhetlig orientert styringssystem - balansert målstyring (BMS). Arbeidet bygger på kommunens vedtatte kommuneplan, og tar for seg satsingsområdene i planens samfunnsdel, samt utvalgte delmål til det enkelte satsingsområde. Systemets funksjon er å rapportere resultater og sette mål på flere dimensjoner enn bare økonomi. Med BMS vil fokus rettes mot oppnådde resultater, fremfor hvilke tiltak som er iverksatt. Styringsdokumentene skal i større grad vektlegge resultater på økonomi, tjenestekvalitet, organisasjon og samfunn. Administrativ organisering Administrativt er kommunen organisert med rådmannen som øverste leder. Under rådmannen er det fire kommunalavdelinger, som ledes av hver sin kommunalsjef. Kommunalsjefene er en del av rådmannens ledergruppe. Kommunalavdeling helse og sosial består av syv virksomheter innen fagområdet helse og omsorg, NAV, Tjenestekontoret og Boligsosial avdeling. 3 Sak 60/13 «Rullering av handlingsplan ». 18. juni 2012 vedtok bystyret fritt brukervalg for tjenesteområdet hjemmesykepleie og praktisk bistand. 4 Fritt brukervalg innebærer at kommunen fatter vedtak om tjenester ut i fra hva brukeren har krav på, men det er brukeren selv om velger om tjenesten skal gis fra kommunen eller en privat leverandør som kommunen har avtale med. Kommunen er ansvarlig for finansiering og oppfølging av tjenesten. I forbindelse med innføring av fritt brukervalg ble det opprettet et tjenestekontor. 5 Tjenestekontoret har 19 ansatte, og behandler søknader om følgende tjenester: Hjemmebaserte tjenester - Hjemmesykepleie - Praktisk bistand - Personlig assistanse, inkludert BPA Bo- og servicesenter - Tildeling av leiligheter - Dagsenter - Døgnopphold Opphold i institusjon - Langtidsopphold - Korttidsopphold Tjenester for funksjonshemmede Psykiatri og rustjenester Omsorgslønn Støttekontakter Trygghetsalarm Ved søknad om hjemmebaserte tjenester fatter Tjenestekontoret vedtak med beskrivelse av de tjenester som har blitt innvilget. Brukeren kan velge blant de leverandørene som har avtale med kommunen eller kommunens egen tjeneste. Brukeren betaler samme egenandel for praktisk bistand uavhengig av leverandør. Tjenestekontoret har ansvaret for fakturering av disse egenandelene og andre betalingspliktige helse- og omsorgstjenester. 6 4 Sak PS 72/12. 5 Fritt brukervalg ble innført Opphold i institusjon. Ingen egenandel for hjemmesykepleie Østfold kommunerevisjon iks 9

10 I tillegg til Tjenestekontoret omfatter Helseog omsorgssektoren følgende områder: Ett kommunalt sykehjem Ett sykehjem driftet av Norlandia Care Helsehus med blant annet lindrende omsorg og plasser for øyeblikkelig hjelp Virksomhet for hjemmebaserte tjenester Virksomhet for tjenester til funksjonshemmede Virksomhet for Bo- og servicesenter Forebyggende virksomhet, psykisk helse og rustjenesten Skoggata bo- og servicesenter, drives av Norlandia Care Dagaktivitetssentre Støttekontakter Avlastningsplasser Kjøp av institusjonsplasser utenbys Kjøp av helsetjenester og personlig assistanse Trygghetsalarmer Omsorgslønn Matombringing Brukerstyrt personlig assistanse Varige tilrettelagte arbeidsplasser Tilskudd til Frivillighetssentralen og Velferdssentralen Samhandlingsreformen rådmannen». 8 Dokumentet beskriver hvordan bystyrets fullmakter til rådmannen er videredelegert i administrasjonen, herunder delegering til kommunalsjef for helse og sosial samt videredelegering fra kommunalsjef til virksomhetsledere for de ulike tjenesteområdene. Kommunalsjefene er en del av rådmannsfunksjonen, og deres fullmakter er utledet på dette grunnlag. I praksis innebærer dette at hver av kommunalsjefene forvalter rådmannens myndighet innenfor det enkelte fagområde. Fordeling av ansvar og myndighet Utgangspunktet for fordeling av ansvar og myndighet i Moss fremgår av «Reglement for folkevalgte organer og delegering for Moss kommune». 7 I henhold til reglementet går bystyrets delegering til rådmannen via folkevalgte utvalg i de saksområdene hvor klageorganet er organ utenfor kommunen, og direkte i de saksområdene hvor formannskapet er klageorgan. All øvrig delegering fra bystyret til rådmannen går via henholdsvis formannskapet, utvalgene og administrasjonsutvalget. Oppsummert er rådmannen gitt fullmakt til å disponere kommunens ressurser i henhold til planer og fastsatte rammer. Delegering fra rådmannen fremkommer av «Reglement for delegering av myndighet fra 7 Vedtatt i bystyret Administrativt vedtatt med ikrafttredelse 1.oktober 2009, oppdatert østfold kommunerevisjon iks 10

11 4 DEMOGRAFISK KARTLEGGING AV HELSE OG OMSORGSSEKTOREN 4.1 Formål Gjennom kartlegging og analyse av relevant statistikk vil revisjonen belyse følgende spørsmål: Er utgifter til helse- og omsorgssektoren høyere i Moss enn i sammenlignbare kommuner? Skiller Moss seg fra sammenlignbare kommuner på faktorer som er styrende for utgiftsnivået i sektoren? Hva er eventuelt årsaken til utgiftsnivået er høyere i Moss enn i sammenlignbare kommuner? Datamateriale er hentet fra Statistisk sentralbyrå, Folkehelseinstituttet, kommunens handlingsplaner, tertialrapporter, pleie- og omsorgsplan og kompetanseplan. 4.2 Fakta Moss kommune hadde innbyggere pr. 1. januar Som tabellen under viser, er befolkningssammensetningen i alder sammenfallende med befolkningssammensetningen i Østfold totalt. Moss og Østfold har en noe større andel eldre innbyggere, sammenlignet med befolkningen i landet som helhet. Tabell 1 Befolking pr. 1. januar 2014 fordelt etter alder, i prosent år år år år år 80 år eller eldre Moss Østfold Landet Utgifter til pleie og omsorg I handlingsplan vises det til at Moss teoretisk sett kan driftes 3,3 prosent billigere enn gjennomsnittskommunen i Norge. Dette utsagnet bygger på det kriteriebaserte inntektssystemet for fordeling av rammetilskudd, administrert av Kommunal- og regionaldepartementet. Formålet med systemet er å utjevne kommunenes økonomiske forutsetninger for et likeverdig tjenestetilbud. Med likeverdig tjenestetilbud menes at kvaliteten og omfanget på tilbudet overfor ulike grupper av mottakere skal være uavhengig av bostedskommune. Siden kommunene har ulik størrelse, geografi og befolkningssammensetning vil de også ha forskjellige kostnader for å dekke befolkningens behov for kommunale tjenester. Det utgiftsutjevnede tilskuddet skal motvirke økonomiske forskjeller som skyldes variasjoner i utgiftsbehovet. For å oppnå dette benyttes et sett av kriterier med en tilordnet kostnadsvekt. Kriteriene er variabler som for eksempel beskriver befolkningens størrelse eller sammensetning etter ulike kjennetegn. Beregningene av kriterievekter er basert på statistiske og økonomiske analyser av kommunenes pengebruk. 9 I årsberetning for 2013 ser vi at pleie og omsorg hadde et mindreforbruk på 1,5 millioner kroner. Til tross for et samlet mindreforbruk, var det i følge årsberetningen store utfordringer gjennom året med merforbruk som i all hovedsak var knyttet til lønnskostnader. Pleie og omsorg i institusjon 9 For mer informasjon se beregningsteknisk dokumentasjon Grønt hefte, via regjeringens nettside. Østfold kommunerevisjon iks 11

12 hadde et merforbruk på 12 millioner. Dette var i følge årsberetningen knyttet til lønn og bruk av ekstraressurser utover budsjettrammen, som følge av særlig ressurskrevende brukere med stort pleiebehov. I tillegg hadde virksomhetene et høyt vikarforbruk. Det er syv selvstendige virksomheter innen pleie og omsorg 10. Dersom vi plasserer resterende oppgaver sammen med kommunalavdelingens stab under «andre», og legger til Tjenestekontoret, fordelte budsjetterte brutto kostnader i 2014 seg slik: Figur 1: Fordeling av budsjetterte brutto kostnader i Pleie og omsorg Merknad: Tall hentet fra Handlingsplan Orkerød sykehjem har siden blitt driftet av Norlandia Care. I følge tall fra KOSTRA utgjorde kommunens netto driftsutgifter til pleie og omsorg i ,6 prosent av kommunens totale netto driftsutgifter. Gjennomsnittet i Østfold var 33,3 prosent, 30,7 prosent for landet uten Oslo og 30,3 prosent for kostragruppe 13. Kostragruppe 13 består av 45 store kommuner. Store kommuner er etter KOSTRAs definisjon kommuner med eller flere innbyggere. Bergen, Trondheim og Stavanger er i en egen gruppe, det samme er Oslo. De små og middels store kommunene er delt inn i grupper basert på størrelse, bundne kostnader og frie disponible inntekter. Disse kategoriene er ikke med i klassifiseringen av kostragruppe Det vil si at kostragruppe 13 består av 45 kommuner med demografiske, økonomiske og geografiske forskjeller. 10 Tjenester for funksjonshemmede, Forebyggende tjenester, Bo- og servicesenter, Hjemmebaserte tjenester, Peer Gynt helsehus, Melløsparken sykehjem, Orkerød sykehjem. Orkerød sykehjem har siden blitt driftet av Norlandia Care. 11 Klassifiseringen er foretatt på grunnlag av data for Se for mer informasjon. østfold kommunerevisjon iks 12

13 Figur 2: Netto driftsutgifter pleie og omsorg 2013 Merknad: Figuren viser driftskostnadene til pleie og omsorg målt i kroner pr. innbygger over 67 år og over 80 år i kommunen, etter at egenbetaling for tjenestene og øremerkete tilskudd fra staten og ev. andre direkte inntekter er trukket fra. Figuren viser at Moss bruker mindre i gjennomsnitt pr. innbygger over 67 år enn gjennomsnittet for Østfold, landet uten Oslo og kostragruppe 13. Samtidig ser vi at kommunen har høyere driftskostnader per innbygger på 80 år og over enn gjennomsnittet for de sammenlignede gruppene. Moss kommunes netto driftsutgifter i pleie og omsorg utgjorde i 2013 kr pr. innbygger. Dette er noe høyere enn gjennomsnittet for landet uten Oslo (15 525,-) og kostragruppe 13 (14 347,-), men lavere enn gjennomsnittet for Østfold som var kr Sarpsborg, Fredrikstad og Halden er alle plassert i kostragruppe 13. Sammenlignet med disse kommunene har Moss lavere driftsutgifter pr. innbygger 67 år og over, og nest høyest driftsutgifter pr. innbygger 80 år og over. Se tabell nedenfor. Tabell 2: Netto driftsutgifter i pleie og omsorg, pr. innbygger Halden Fredrikstad Sarpsborg Moss Pr. innbygger 80 år og over Pr. innbygger 67 år og over Merknad: Tabellen viser driftskostnadene til pleie og omsorg målt i kroner pr. innbygger over 67 år og over 80 år i kommunen, etter at egenbetaling for tjenestene og øremerkete tilskudd fra staten og ev. andre direkte inntekter er trukket fra. Når det gjelder netto driftsutgifter i pleie og omsorg pr. innbygger av innbyggere totalt i kommunen bruker Moss mindre enn Halden, Fredrikstad og Sarpsborg. Dette vises i figuren på neste side. østfold kommunerevisjon iks 13

14 Figur 3: Netto driftsutgifter pleie og omsorg pr. innbygger Merknad: Tallene er hentet fra KOSTRA og viser driftsutgiftene i pleie og omsorg inkludert avskrivninger etter at driftsinntektene som blant annet inneholder øremerkede tilskudd og ev. andre direkte inntekter, er trukket fra. Brukernes alder og behov I følge folkehelseprofil 12 for Moss i 2014 er det estimert at kommunen i 2020 vil ha en større andel innbyggere over 80 år enn andelen for landet som helhet. I Stortingsmelding 50, «Handlingsplan for eldreomsorgen» er behovet for plasser med heldøgns omsorg estimert til 25 prosent av befolkningen over 80 år. Heldøgns omsorg defineres som plasser i institusjon og plasser i heldøgnsbemannet omsorgsbolig. I kommunens Pleie- og omsorgsplan legges det til grunn at sykehjem skal være for brukere med spesielle pleiebehov og store medisinske oppfølgingsbehov. Det fokuseres på ulike korttidsplasser ved sykehjemmene, mens Bo- og servicesenter/bofelleskap tilbys til de som trenger omfattende døgnomsorg i et lengre tidsperspektiv. Planen bygger på BEON-prinsippet, det vil si beste effektive omsorgsnivå. I praksis innebærer dette å tilrettelegge tjenestene slik at brukeren kan bo lengst mulig hjemme. I tabellen nedenfor ser vi andelen beboere som er 80 år eller eldre av totalt antall beboere med boliger til pleie- og omsorgsformål og totalt antall beboere ved institusjoner. Beboere i institusjon defineres av IPLOS som mottakere av følgende tjenester: avlasting i institusjon/bolig, tidsbegrenset opphold i form av utredning/behandling, tidsbegrenset opphold med annet hovedformål eller langtidsopphold i institusjon. Tabell 3 Beboere 80 år og over, Beboere 80 år og over - i prosent av totalt antall beboere Kostragruppe 13 Landet u/oslo Østfold Moss Andel beboere 80 år og over i bolig til pleie- og omsorgsformål 37 41,4 31,5 39,4 Andel beboere 80 år og over i institusjoner 69,1 71,2 65,5 59,2 12 Presentert av Folkehelseinstituttet, se 13 Pleie og omsorgsplan , vedtatt av bystyret østfold kommunerevisjon iks 14

15 Tabellen viser at aldersnivået ved institusjoner er noe høyere for snittet i Østfold, landet og kostragruppen enn det er i Moss. Samtidig er aldersnivået blant beboere i boliger til pleie- og omsorgsformål høyere i Moss enn i Østfold og kostragruppen, mens det ligger noe lavere enn snittet for landet uten Oslo. Tall fra KOSTRA viser videre at Moss har en større andel beboere under 67 år på institusjon enn andel for Østfold, landet uten Oslo og kostragruppe 13. Tabellen nedenfor viser andel beboere i institusjon som er under 67 år i prosent av alle beboerne på institusjon ved utgangen av Tabell 4 Beboere under 67, 2013 Andel beboere på institusjon under 67 år Kostragruppe 13 13,0 Landet u/oslo 10,7 Østfold 16,1 Moss 20,9 Merknad: I prosent av alle beboerne på institusjon ved utgangen av Tallene inkluderer også beboere i barneboliger. For brukere under 67 år mottar kommunen statlige refusjoner for 80 prosent av utgiftene utover et innslagspunkt på kr For brukere over 67 år mottar ikke kommunen tilskudd og må dekke utgiftene fullt ut. Når det gjelder brukernes behov skiller IPLOS 15 mellom «Noe/avgrenset bistandsbehov», «middels til stort bistandsbehov» og «omfattende bistandsbehov». Grunnlaget for inndelingen er et samlemål basert på 17 bistandsvariabler i IPLOS som sier noe om behov for bistand tilknyttet ulike aktiviteter i dagliglivet. Samlemålet er kvalitetssikret av en arbeidsgruppe nedsatt av Helsedirektoratet. Ser vi på andel brukere med omfattende bistandsbehov av det totale antallet brukere ligger Moss kommune med sine 21,8 prosent lavere enn Østfold, landet uten Oslo og kostragruppe 13 med henholdsvis 24, 23,8 og 24,1 prosent. Når det gjelder hjemmetjenestemottakere på 80 år og over med omfattende bistandsbehov ligger imidlertid Moss høyere enn de sammenlignede gruppene. Dette vises i figuren på neste side. 14 Pr Sentralt helseregister som danner grunnlag for blant annet nasjonal statistikk for pleie- og omsorgssektoren. Helsedirektoratet er databehandlingsansvarlig for IPLOS-registeret. Statistisk sentralbyrå er databehandler og behandler opplysningene i IPLOS på vegne av Helsedirektoratet. østfold kommunerevisjon iks 15

16 Figur 4 Hjemmetjenestemottakere 80 år og over, 2013 Merknad: Andel tjenestemottakere med omfattende behov av totalt antall mottakere over 80 år. Med hjemmetjenestemottakere menes mottakere av en eller flere av følgende tjenester: praktisk bistand daglige gjøremål, praktisk bistand opplæring daglige gjøremål, praktiskbistand brukerstyrt personlig assistanse og/eller hjemmesykepleie. Kommunen har også en høy andel beboere med heldøgsbemanning. Heldøgsbemanning innebærer at det er minst én ansatt til stede i bygningen eller bofelleskapet hele døgnet. Figuren nedenfor viser andel beboere i bolig med heldøgns bemanning i prosent av det totale antall beboere i bolig til pleieog omsorgsformål. Figur 5 Beboere med heldøgns bemanning 2013 Som nevnt legger kommunens pleie- og omsorgsplan til grunn at sykehjem er tiltenkt brukere med spesielle pleiebehov eller store medisinske oppfølgingsbehov. Ved Peer Gynt helsehus er det avsatt plasser til rehabiliteringsopphold. Orkerød sykehjem som driftes av Norlandia Care, fungerer som et kompetansesenter for demens. østfold kommunerevisjon iks 16

17 Tabellen under gir en oversikt over fordelingen av institusjonsplasser i kommunen, Østfold, landet og kostragruppen. Tabell 5: Institusjonsplasser 2013 Fordeling av skjermede institusjonsplasser 2013 Kostragruppe 13 Landet uten Oslo Østfold Moss Andel plasser avsatt til tidsbegrenset opphold 19,9 18,7 20,3 26,3 Andel plasser i skjermet enhet for personer med demens 23,4 23,8 25,5 49,5 Andel plasser avsatt til rehabilitering/habilitering 7,6 7,9 5 6,5 Merknad: Andelen er beregnet i prosent av antall plasser i institusjon totalt. Dette omfatter sykehjem, aldershjem og boform m/ heldøgns omsorg. Det er ikke korrigert for eventuell utleie. Barneboliger og avlastningsinstitusjoner er ikke inkludert. Sammenlignet med kostragruppen, landet uten Oslo og Østfold avsatte Moss flere plasser til tidsbegrenset opphold og til personer med demens i En av strategiene i kommunens pleie- og omsorgsplan er å tilby tilrettelagte boliger med ulike servicetilbud. Dette innebærer som nevnt at sykehjem brukes ved spesielle behov for pleie og oppfølging, samt rett bruk av tidsbegrenset opphold. I tabellen nedenfor ser vi at under halvparten av beboere med tidsbegrenset opphold har omfattende bistandsbehov, mens over 85 prosent av kommunens beboere med langtidsopphold har omfattende bistandsbehov. Tabell 6: Omfattende bistandsbehov i institusjon 2013 Brukere i institusjon med omfattende bistandsbehov Tidsbegrenset opphold Langtidsopphold Moss 48,6 86,6 Fredrikstad 49,3 92 Sarpsborg 49,5 75,4 Halden 50 86,5 Østfold 46,2 84,1 Landet u/oslo 41,3 81,4 Kostragruppe 13 46,3 83,7 Merknad: Tabellen viser andel brukere i institusjon med omfattende bistandsbehov i prosent av totalt antall brukere med tidsbegrenset opphold og brukere med omfattende bistandsbehov i prosent av totalt antall brukere med langtidsopphold. Kvalitet i tjenestene I KOSTRA benyttes følgende indikatorer for å vurdere kvalitet i pleie- og omsorgstjenester: Andel institusjonsplasser med enerom og andel rom med eget bad System for brukerundersøkelser Antall lege- og fysioterapitimer pr. beboer Andel ansatte med fagutdanning Andel sykefravær I følge KOSTRA var alle rom ved institusjoner i Moss i 2013 brukertilpassede enerom med eget bad og toalett. Med institusjon menes sykehjem eller boform for heldøgns omsorg og pleie, samt aldershjem. Rene avlastningsinstitusjoner for funksjonshemmede og barneboliger er unntatt fra institusjonsbegrepet i denne sammenhengen. Kommunen hadde i følge KOSTRA ikke system for brukerundersøkelser for beboere i institusjon eller mottakere av hjemmetjenester i Det ble imidlertid gjennomført brukerundersøkelser i hjemmebaserte tjenester og psykisk helsearbeid i østfold kommunerevisjon iks 17

18 2007, og for pårørende til pasienter på sykehjem i Ved Melløsparken sykehjem ble det gjennomført brukerundersøkelse i 2009, parallelt med øvrige sykehjem. Videre er det gjennomført brukerundersøkelse for lokalmedisinsk senter ved Peer Gynt helsehus i Når det gjelder lege- og fysioterapitimer til beboere ved sykehjem mottar kommunens beboere flere eller lengre behandlinger eller konsultasjoner enn gjennomsnittet for kostragruppen, Østfold og landet uten Oslo. Figurene nedenfor illustrerer dette. Figur 6 Legetimer pr. beboer Figur 7 Fysioterapitimer pr. beboer Figurene viser at antall lege- og fysioterapitimer for beboere i Moss har økt fra 2012 til I rapportering til KOSTRA har kommunen notert merknader vedrørende økningene. I følge merknad har nye plasser til øyeblikkelig hjelp ført til en økning i antall legetimer pr. uke pr. beboer i sykehjem. Vedørende timer med fysioterapi, påpekes det i rapporteringen at det er flyttet timeverk fra behandling i kommunehelsetjenesten til institusjon Fra funksjon 241 til 253. østfold kommunerevisjon iks 18

19 I kommunens pleie- og omsorgsplan er det lagt til grunn at kommunen skal ha fokus på brukerrettede verdier. Utgangspunktet har vært brukernes forventninger til tjenesten: Å få hjelp til rett tid Faglig dyktige og løsningsorienterte ansatte Færrest mulig personer å forholde seg til Rett informasjon om hva som kan forventes Tillit og trygghet til tjenestene, at avtaler holdes Å bli møtt med respekt Likebehandling Å bli sett og hørt Å få bo hjemme Fagkompetanse er viktig for brukerne, og anses av KOSTRA for å være en forutsetning for høy kvalitet i tjenestene som utføres. I kommunens strategiske kompetanseplan for pleie- og omsorgstjenesten 17 er det fremhevet at kommunen ønsker å jobbe systematisk og strategisk med kompetanseutvikling for lettere å rekruttere, beholde, utvikle og benytte rett kompetanse. I figuren nedenfor ser vi at Moss har en mindre andel årsverk med fagutdanning enn de sammenlignede grupper og kommuner. Figur 8 Andel årsverk med fagutdanning 2013 Merknad: Tallene er hentet fra NAVs AA-register 18 via KOSTRA. Figuren viser avtalte årsverk av personell med fullført relevant fagutdanning av totalt antall avtalte årsverk i brukerrettede tjenester i pleie- og omsorgstjenesten. Figuren viser at 67 prosent av årsverkene i brukerrettede tjenester i pleie- og omsorgstjenesten i Moss har relevant fagutdanning. Med brukerrettede tjenester menes arbeid utført av de som jobber direkte med mottakere av pleie- og omsorgstjenester i kommunene, samt de som saksbehandler og fatter vedtak om pleie- og omsorgstjenester. Tabellen på neste side viser fordelingen mellom høyskole- eller universitetsutdannelse og utdanning fra videregående skole, blant årsverk med fagutdanning. 17 Vedtatt i Administrasjonsutvalget Kompetanseplanen er et resultat av Moss kommunes deltakelse i KS nettverk for strategisk kompetansestyring, som er en del av prosjektet «Flink med folk i første rekke». 18 Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret. Inneholder informasjon om arbeidsforhold i Norge. Registeret eies og forvaltes av NAV. østfold kommunerevisjon iks 19

20 Tabell 7 Årsverk fagutdanning, videregående og høyskole/universitet 2013 Videregående skole Høyskole/Universitet Moss Halden Sarpsborg Fredrikstad Østfold Kostragruppe Landet u/oslo Merknad: Andel årsverk med fagutdanning av totalt antall årsverk i brukerrettede tjenester, fordelt på fagutdanning fra videregående skole og høyskole/universitet. I strategisk kompetanseplan for pleie- og omsorgstjenesten fremheves det at det er vanskelig å rekruttere personer med relevant fagutdanning innen både tjenester for funksjonshemmede, sykehjemmene og hjemmebaserte tjenester. Dette er spesielt vanskelig i helgene, hvor tilgangen på ansatte med fagkompetanse er ytterligere redusert, og bruken av tilkallingsvikarer uten relevant fagutdanning er høy. I planen står det videre: «En kartlegging viser at det innenfor pleie og omsorgstjenesten er registrert 511 personer som tilkallingsvikarer, uten fast ansettelse i Moss kommune. Av disse er det 70 % som ikke har relevant utdanning, 19 % har fagarbeiderutdanning og 11 % har høyskoleutdanning.» I kommunens handlingsplan for fremkommer det at kommunen ser behovet for å få tilgang på arbeidskraft med fagutdanning. For å kunne møte utfordringene med å rekruttere fagarbeidere i årene fremover, særlig innen helsefagarbeidere og barne- og ungdomsarbeidere, vil det legges opp til en opptrappingsplan med det mål å følge KS sin anbefaling vedrørende bruk av lærlinger. Denne anbefalingen tilsier at kommunen bør ha en lærling pr innbyggere. I samarbeid med Rygge, Råde og Våler gjennomfører kommunen «Prosjekt Klinisk Blikk». Gjennom en felles undervisningssykepleier 19 skal medarbeidere bli kompetente og trygge, noe som igjen bidrar til å øke kvaliteten på tjenestene som utføres. I 2015 skal tilbudet spisses mot ansatte i hjemmesykepleien, med fokus på observasjonskompetanse og tidlig intervensjon. Også sykefravær antas å kunne si noe om kvaliteten på tjenestene. I figuren på neste side vises andel legemeldt sykefravær av totalt antall kommunale årsverk i brukerrettet tjeneste prosent stilling. 20 Med brukerrettede tjenester menes arbeid utført av de som jobber direkte med mottakere av helse- og sosialtjenestene i kommunene, samt de som saksbehandler og fatter vedtak om helse- og sosialtjenester. østfold kommunerevisjon iks 20

21 Figur 9 Legemeldt sykefravær Legemeldt sykefravær Kostragruppe 13 9,4 8,7 9 8,9 Landet u/oslo 9,3 8,6 8,9 8,6 Østfold 9,9 9,3 9,7 10 Moss 11,1 9,8 11,1 11,1 Merknad: Andel avtalte årsverk av kommunalt ansatt personell med legemeldt sykefravær av totalt antall avtalte årsverk i kommunale brukerrettede tjenester i pleie- og omsorgstjenesten. Med avtalte årsverk menes ansatte som har inngått skriftlig arbeidsavtale om ansettelse utover 1 uke uavhengig av stillingsstørrelse, som registrert i NAVs Arbeidstaker-arbeidsgiverregister. Årsverk av leger og fysioterapeuter på institusjon er ikke inkludert. I andre tertialrapport for 2014 ble det rapportert et sykefravær i helse- og omsorgssektoren på 13 prosent. Kommunens mål for sykefravær var i handlingsplan satt til 7,6 prosent, mens det i handlingsplan var økt til 9 prosent. Folkehelse I kommunens handlingsplan for står det følgende om utfordringer knyttet til brukernes helsetilstand: «Det er et stort spenn i brukergruppenes behov for tjenester. Det er en situasjon som stiller økte og endrede krav til kompetanse i tjenestene. Dette gjelder blant annet personer med demenssykdom, kreftpasienter, personer med psykiske lidelser, rusavhengighet og andre nevrologiske sykdommer. Det er et stort omfang av særlig ressurskrevende brukere både over og under 67 år.» Forventet levealder i Moss er i følge Folkehelseprofil ,4 år for menn og 81,1 år for kvinner. Dette er noe lavere enn gjennomsnittet for Østfold og landet. I følge samme kilde er andelen med psykiske symptomer og lidelser høyere i Moss enn i landet som helhet. Videre kan det ut i fra data hentet fra fastlege og legevakt tyde på at sykdommer og plager knyttet til muskel- og skjelettsystemet er mer utbredt enn i landet som helhet. Hjerte- og karsykdommer ser også ut til å være mer utbredt i kommunen enn i landet som helhet, vurdert etter sykehusinnleggelser. østfold kommunerevisjon iks 21

22 Figur 10: Brukere av primærhelsetjenesten med hjerte- og karsykdom Merknad: Antall brukere med hjerte - og karsykdomsdiagnose pr Data hentet fra fastlege og legevakt. Kjønn samlet år. Data er hentet fra Kommunehelsa statistikkbank, Folkehelseinstituttet. Figuren viser at til tross for at hjerte- og karsykdommer er mer utbredt i Moss enn i landet som helhet, har Moss en lavere andel diagnostiserte brukere av primærhelsetjenesten enn Østfold og de andre byene i ytre Østfold. Figur 11: Kreft alle typer pr , Merknad: Antall krefttilfeller pr , standardisert. Alle krefttyper. Kjønn samlet år. Data er hentet fra Kommunehelsa statistikkbank, Folkehelseinstituttet. Figuren viser at Moss har hatt færre innbyggere med kreftdiagnose i perioden enn landet, Østfold, Sarpsborg og Fredrikstad. Om vi ser på legemiddelbruk har Moss færre brukere enn gjennomsnittet for Østfold, men flere enn gjennomsnitt for landet som helhet. Figuren på neste side viser antall legemiddelbrukere totalt per 1000 innbyggere. østfold kommunerevisjon iks 22

23 Figur 12: Legemiddelbrukere alle legemidler pr. 1000, Merknad: Antall legemiddelbrukere pr. 1000, standardisert. Totalt alle legemidler. Kjønn samlet år. Data er hentet fra Kommunehelsa statistikkbank, Folkehelseinstituttet. Figuren viser brukere av legemidler utlevert på resept. Brukere defineres som personer som har hentet ut minst én resept i kalenderåret. Dersom en bruker henter ut flere resepter på samme legemiddel telles vedkommende som bruker kun én gang. Legemiddelbruken i kommunen fordeler seg på ulike typer legemidler. Figuren nedenfor viser antall legemiddelbrukere, standardisert pr. 1000, innen de forskjellige legemiddelkategoriene. Figur 13: Legemiddelbrukere i Moss pr. 1000, Merknad: legemiddelbruk pr. 1000, standardisert. Kjønn samlet år. Data er hentet fra Kommunehelsa statistikkbank, Folkehelseinstituttet. Antibiotika og smertestillende midler var de mest brukte legemidlene. Like bak fulgte legemidler mot psykiske lidelser med 156,7 brukere pr Dette skiller seg fra Østfold og landet hvor det var flere brukere av midler for hjerte- og karsykdommer enn for psykiske lidelser. Antall brukere av midler mot psykiske lidelser var 154,9 pr i Østfold og 130,6 pr i landet som helhet. østfold kommunerevisjon iks 23