Kommentarer til BA's oppslag om investeringsprosjekter 4 juni 2015

Transkript

1 ETAT FOR UTBYGGING Olav Kyrres gate 22 Postboks 7700, 5020 Bergen Telefon Bergensavisen Postboks, BERGEN Deres ref. Deres brev av: Vår ref. Emnekode Dato EUTBY juni 2015 JAKV Kommentarer til BA's oppslag om investeringsprosjekter 4 juni 2015 På vegne av Etat for utbygging (EFU), er det grunnlag for å påpeke noen forhold til BAs oppslag. BA fremstiller deler av saken feilaktig og gir antydninger til mangelfull kontroll med mer. BA velger å ta enkelttall ut fra en tertialrapport uten å ta med historien mellom disse. Tabellen vist i artikkelen er et utsnitt fra 1. tertialrapport til Bergen bystyre. I tertialrapporten er det i tillegg gitt tekstlige kommentarer til det enkelte prosjektet som inneholder utfyllende opplysninger om budsjetteringshistorikken og årsak til endring i prosjektkostnad, som ikke fremkommer av BAs artikkel. Prosjekter spilles ofte inn på økonomiplanen i en svært tidlig fase der prosjektene er lite konkret definert. Bergen kommunes budsjetteringsmodell krever at man har dekning for investeringskostnader fra første krone påløpt. Prosjektene er ofte svært umodne når de budsjetteres første gang. I en innledende fase vil man typisk foreta en utredning av ulike løsninger på behovet, som gir grunnlag for valg av alternativ. Dette kan medføre at prosjektet endrer totalt karakter og omfang i forhold til det man opprinnelig så for seg, og estimert prosjektkostnad derfor undergår betydelige revisjoner. Tilstandskartleggingene som har vært gjennomført de senere årene har vist at det er et betydelig behov for rehabilitering av bygningsmassen. Det er flere av prosjektene som er i porteføljen som opprinnelig var tenkt som en ombygging/tilbygg som har blitt omdefinert til å inkludere total rehabilitering eller riving og nybygg grunnet byggets dårlige tilstand. Gjennom innledende undersøkelser har det også vist seg at tilstanden ofte er enda verre enn først antatt, noe som blir kostnadsdrivende. De store endringene i kostnadsestimater finner altså sted lenge før byggestart, i en fase der man foretar grunnleggende valg for å løse et gitt behov. BA fremstiller dette som mangel på kontroll med selve byggeprosjektet og en kan undre seg over hvorfor dette blir fremstilt som vist i artikkelen. Historien i et prosjekt er avgjørende for å kunne forklare et prosjekt. Nattland Oppvekstun er vist til i denne artikkelen og også i tidligere oppslag. Som eksempel vil vi under illustrere en slik historieutvikling. Denne saken viser i alle fall kompleksiteten og utviklingen reelt og ikke på bakgrunn av en ukjent inngang og utgang. EFU registrerer også at enkelt personer uttaler seg på bakgrunn av BAs fremstilling. Dette får

2 stå for den enkeltes regning, men en burde vel kunne forvente at involverte i saken, inkludert BA, faktisk setter seg inn i saken og kommentere på bakgrunn av dette. De politiske beslutningstakerne har vært løpende informert gjennom rullering av budsjett og økonomiplan, samt mer uformelle rapporteringskanaler. BA henviser til forvaltningsrapporten som evaluerte 3 tidligere prosjekter. Denne rapporten bruker også BA som grunnlag for å underbygge påstander om manglende kontroll. Denne rapporten evaluerte prosjekter tilbake i tid og det stemmer at det var flere ting her som ikke er optimale. EFU har derimot de siste 3 årene jobbet inn en helt annen form for kvalitetssikring og gjennomføring av investeringer, og i løpet av året vil vi nå grunnlag for å kunne bli ISO sertifisert. De store prosjektene kan ha en gjennomføringstid opp mot 5 år og det er ingen prosjekter i kommunen som har blitt gjennomført etter den nye modellen. Det tar derfor tid å endre rutiner som følge av prosjektenes levetid. Med hilsen ETAT FOR UTBYGGING Jarle Kvalvik - direktør Side 2 av 7

3 Vedlegg: Nattland oppveksttun (tidligere Nattland skole) historiske fakta Allerede i desember 2005 var det samtaler mellom Utdanningsdirektoratet og Bergen kommune for å se på muligheten for et nærmere samarbeid mellom Bergen kommune og staten vedrørende skoletilbud for hørselshemmede. Bakgrunnen for samtalene var at Staten ønsket å lokalisere elevtilbudet ved Hunstad skole i tilknytning til en kommunal skole i Bergen. En utredning i regi av Bergen kommune (den gang BBE og BBS) og Statsbygg foreslo at Nattland skole ville egne seg til formålet, pga. at dette var en 1-10 kombinertskole og at den hadde, relativt sett, kort avstand til Statsbygg sitt kompetansesenter på Eikelund skole, begge viktige premisser fra Statsbygg sin side. I Budsjettet for 2007 var det lagt inn til sammen 90 mill til prosjektet før det var avklart hva man egentlig skulle bygge (se verbaldel av budsjettet under). Nattland skole, arealutvidelse m.m Nattland skole mangler nesten 2000 m² i forhold til arealnormen for en K20-skole, og er svært arealknapp. Selv om området får en ny skole i Indre Sædal, forventes elevtallsveksten å bli så stor at Nattland skole bør utvides og rehabiliteres i henhold til arealnormen for en K20- skole. Dette kan antagelig gjøres i tilknytning til eksisterende skole, selv om tomteforholdene er kuperte og vanskelige. Anslått kostnad for prosjektet er 90 mill kr. Hunstad skole for hørselshemmede planlegger flytting av virksomheten til Nattland skole. Staten investerer i et statlig bygg innenfor tomtegrensen. Byrådet går inn for en arealutvidelse på Nattland skole i samarbeid med statens nybyggingsprosjekt for å oppnå synergieffekter. Rehabilitering av bygningsmassen kommer senere. Byrådet avsetter 5 millioner kroner i 2007 og 22,5 millioner kroner i 2008 til arealutvidelsen. I Bergen kommunes skolebruksplan for var Nattland skole foreslått utvidet til en skole for 600 elever. Dette vedtaket ble videreført gjennom skolebruksplanen for tillegg ble det vedtatt at anlegget også skulle inneholde en barnehagedel og dermed bli et oppveksttun for barn i alderen 1 16 år. Vedtakene ble gjort av Bergen bystyre i møter 11. desember 2006 i Bsak 299/06 "Modernisering av bergensskolen " og senere 13. desember 2010, sak Flere runder mellom Bergen kommune og Statsbygg ble gjennomført for å bli enig om hva, hvem, når og hvordan man skulle samarbeide i prosjektet og man kom først til at Staten ville gå inn som eier av de delene av bygningsmassen som skulle benyttes til spesialrelatert bruk for hørselshemmede. I tillegg pågikk det samtaler mht. roller og ansvar for den pedagogiske siden. Parallelt med forhandlingene om fordeling av arealene i 2007 ble det gjennomført utredninger og mulighetsstudie for å se hvordan eksisterende tomteareal kunne anvendes mht. en utvidelse og prosjektet lå delvis i bero for å finne løsning på samlokaliseringen. På dette tidspunktet var planen å beholde eksisterende bygningsmasse, men man hadde ikke oversikt over behovet for utvidelse både ift. skolen eller ift. spesialareal for hørselshemmede. Budsjettet for 2008 var det lagt inn til sammen 124 mill til prosjektet før det var avklart hva man egentlig skulle bygge (se vedlagte verbaldel av budsjettet under). Nattland skole, utvidelse Nattland skole mangler nesten 2000 m² i forhold til arealnormen for en K20-skole, og er svært arealknapp. Selv om det kommer en ny skole i Indre Sædal, forventes elevtallsveksten i området å bli så stor at Nattland skole bør utvides i henhold til arealnormen for en K20- Side 3 av 7

4 skole. Anslått kostnad for utvidelse og rehabilitering av skolens dårlige arealer ble i skolebruksplanen anslått til 90 millioner kroner. Hunstad skole for hørselshemmede planlegger flytting av virksomheten til nybygg i tilknytning til Nattland skole. Byrådet gikk i gjeldende økonomiplan inn for en arealutvidelse på Nattland skole i samarbeid med statens nybyggingsprosjekt for å oppnå synergieffekter. Det ble avsatt 5 millioner kroner i 2007 og 22,5 millioner kroner i 2008, som vil være tilstrekkelig til en utvidelse på ca 1000m2. Rehabilitering av bygningsmassen ble ikke prioritert. Den kommunale delen av utvidelsen vil i henhold til arealnormene i skolebruksplanen koste 55 millioner kroner i forhold til dagens kostnadsnivå. En prosjektgruppe med representanter for Bergen kommune og staten har jobbet videre med problemstillingen. Basert på dette arbeidet vil det bli utarbeidet en egen byrådssak der ulike utbyggingsalternativer vil bli vurdert (hvem skal bygge og hvem skal eie, evt leie). Byrådet vil foreløpig avvente behandlingen av denne saken og velger i denne omgang å prisjustere avsetningen i 2008 med 7,5 millioner til 30 millioner. En utvidelse av Nattland skole vil tidligst kunne stå ferdig til årsskiftet 2009/2010. Nattland skole, rehabilitering (nytt prosjekt) Foruten utvidelse av kapasiteten (se eget prosjekt), har Nattland skole også behov for rehabilitering og bedre tilrettelegging i store deler av eksisterende bygningsmasse. Dette er redegjort for i skolebruksplanen. Oppgradering av eksisterende bygningsmasse vil også være nødvendig for å kunne oppnå best mulige synergieffekter i samlokaliseringen med Hunstad skole. Kostnadene for prosjektet er med nye priser beregnet til 69 millioner kroner. Skolen vil ha behov for avlastningslokaler i byggeperioden. Byggearbeidene foreslås derfor gjennomført i skoleåret 2012/13, etter at 2. byggetrinn av den nye skolen i Indre Sædal står ferdig. Byrådet går inn for å sette av 4 millioner kroner til planlegging av byggeprosjektet i Nattland skole var bygget på uregulert område og iht. Plan og bygningsloven var det obligatorisk med gjennomføring av en reguleringsplan i forkant av et prosjekt av denne karakter og størrelse. Bergen Kommunale Bygg, Utbyggingsavdelingen (nå Etat for utbygging) engasjerte i konkurranse en reguleringsarkitekt i 2008 til å lage reguleringsplanen, basert på en bestilling fra BBS. I samme bestillingen fra BBS var det også inkludert at det skulle utarbeides et byggeprogram i regi av BKB Utbyggingsavdelingen (nå Etat for utbygging). Det ble dermed opprettet en prosjektgruppe iht. Bergen kommunes mal for prosjektgjennomføring. Denne gruppen hadde som formål å utarbeide et byggeprogram for prosjektet. Forslag til romprogram ble utarbeidet av BBS og definerte behovet for funksjonsarealet i prosjektet. Romprogrammet kunne dessverre ikke ferdigstilles da forhandlinger mellom Statsbygg (Statped Vest) og Bergen kommune om fordelingsnøkkel og behov fremdeles pågikk. Man fikk dermed et opphold i utarbeidelsen av byggeprogrammet, samt at arbeidet med reguleringsplanen også ble fremdriftsstyrende for prosjektet. Pga. manglende avklaringer og diverse endringer fra Statped Vest/Hunstad skole ble ikke byggeprogrammet for Nattland oppveksttun ferdigstilt før sommeren Denne perioden ble benyttet til å foreta en tilstandskontroll av eksisterende bygningsmasse på Nattland skole som resulterte i en rapport i 2009, samt at man hadde en tett dialog med bygningsmyndighet ift. reguleringsplanarbeidet. Pga. juridiske, økonomisk og eiendomstekniske forhold ble det, etter ytterligere runder med forhandlinger mellom Statsbygg og Bergen kommune, bestemt at Bergen kommune skulle Side 4 av 7

5 bygge og eie all bygningsmasse, men at staten skulle gå inn som leietaker etter en fordelingsnøkkel. Etter avtale mellom Kunnskapsdepartementet og Bergen kommune inngått 6. juni 2011, skulle dermed kommunen overta ansvaret for heltidsopplæringen av hørselshemmede barn fra staten. Nattland oppveksttun ble utpekt som et kommende kompetansesenter for opplæring av hørselshemmede elever i Bergen kommune og skulle derfor tilrettelegges for en pedagogisk og sosial inkludering av hørselshemmede barn og unge. I tillegg til kommunens opplæring av heltidselever skulle Statped Vest etablere en base for deltidsopplæring og kurstilbud i lokaler ved Nattland oppveksttun. Nattland oppveksttun skulle gjennom å erstatte dagens Pinnelien barnehage gi tilbud om opplæring i og på tegnspråk for hørselshemmete barnehagebarn. Flytting av Pinnelien barnehage til Nattland oppveksttun ble vedtatt ifb. med behandlingen av Budsjett 2010 og Økonomiplan Oppsummert skulle Nattland skole utvides til en fullverdig kommunal kombinertskole for 620 elever, hvorav anslagsvis 20 heltidselever med hørselshemming, samt en barnehagedel med kapasitet på 27 barn med heldagsplass (9 barn i alderen 1-2 år og 18 barn i alderen 3-5 år) og 10 barn på deltidsopphold. I tillegg skulle anlegget huse lokaler til Statped Vest sin avdeling for deltidsopplæring og kurstilbud; dimensjonert for inntil 60 elever på deltidsopphold og kurslokaler til 30 personer. Oppveksttunet skulle også romme en ny gymbyggdel i form av en volleyballhall. Totalt funksjonsareal for hele prosjektet var ca m2. I tillegg skulle utomhusarealet endres, utvides og oppgraderes. Det ble også bestemt at eksisterende gymsal skulle rives, på bakgrunn av tilstandsrapporten for bygningsmassen på Nattland skole fra Av trafikksikkerhets- og logistiske årsaker, ble det også bestemt at man måtte etablere en ny adkomsvei til prosjektet. I 2011 var det lagt inn til sammen 237 mill i budsjettet, basert på de erfaringstall som var vedtatt for ombygging og nybygg på dette tidspunktet ( Disse erfaringstallene viste seg å være satt alt for lave ift. gjeldende m2 priser på gjeldende arbeider og budsjettene ble justert til hhv. 258,5 mill i 2012 og 315 mill i 2013.) Byggeprogrammet som ble godkjent høsten 2011 og reguleringsplanen godkjent våren 2011, dannet grunnlaget for konkurransegrunnlaget til en tilbudskonkurranse for prosjektering. Etter en konkurranse etter LOA/FOA ble det engasjert en prosjekteringsgruppe til å forestå prosjekteringen. Parallelt med dette gjennomførte Arbeidstilsynet en kampanje rettet mot skolebygg i Bergen i 2011/2012. Tidligere tilstandskontroll av Nattland skole i 2009 hadde konkludert med at bygningsmassen var i dårlig stand, men at kun gymbygget og toalettbygget var så dårlig at de burde rives. Tilstandskontrollen av 2009 var gjennomført med full drift på skolen, så det var begrenset hvor dypt man kunne gå. Arbeidstilsynets kampanje førte til at Bergen kommune innledet grundige tilstandskontroller ved flere skolebygg, bl.a. Nattland skole. Den nye tilstandskontrollen på Nattland skole konkluderte med at bygningsmassen (1963) var i enda dårligere tilstand enn tidligere antatt (bortsett fra tilbygget fra 1996). Konklusjonen til Arbeidstilsynet var at deler av Nattland skole måtte stenges, slik at det hastet med å finne erstatningslokaler for elevene som ble berørt. Da prosjekteringen av Nattland oppveksttun startet var innledende øvelse å komme frem til et konsept (skisseprosjekt) som tilfredsstilte byggeprogrammet. Innholdet i byggeprogrammet tilsa at eksisterende bygningsmasse skulle rehabiliteres og ombygges, samt at man skulle etablere et nytt tilbygg for å tilfredsstille det nye arealbehovet. Side 5 av 7

6 I konseptfasen i prosjekt er det helt normalt at man fremlegger flere alternative løsninger før man kommer frem til et anbefalt forslag. Parallelt med dette ble det avdekket avvik mellom vedtatt reguleringsplan og eksisterende- og planlagt ny bygningsmasse, som gjorde det nødvendig å søke dispensasjon fra planen. Alt dette sammen med kravet om at store deler av Nattland skole ble registrert som «modent for riving» etter den nye tilstandskontrollen etter Arbeidstilsynets kampanje, samt de fremtidige signalene om at Nattland oppveksttun skulle gjennomføres etter passivhusstandard gjorde at prosjekteringsruppen og byggherren (nå Etat for utbygging) ble enig om et nytt konsept der all eksisterende bygningsmasse, untatt 1996-bygget, skulle rives og Nattland oppveksttun skulle bli et nybygg med et integrert og ombygget 1996-bygg. Etter at konseptfasen var ferdig og skisseprosjektet ferdigstilt høsten 2012, kunne man si noe hva prosjektet ville koste, men fremdeles var det en del ukjente parametre som var vanskelig å anslå. Passivhus var det ikke bygget mange av, og det faktum at det skulle inn mye avansert teknisk utstyr ifb. med aktiviteter for hørselshemmede, gjorde at man ville avvente endelig kostnadsoverslag til en senere fase. For ikke tape for mye tid startet arbeidene med ny adkomstvei før forprosjektfasen startet. Bergen Bydrift as ble engasjert i en direkteanskaffelse og arbeidene startet vinteren Den nye adkomstveien måtte på plass av logistiske årsaker: 1. For at man skulle kunne starte rivingsarbeidene av det gamle gymbygget. 2. For deretter kunne transportere inn- og heise på plass modulene til undervisningspaviljongen for ungdomstrinnet. 3. For deretter, når Nattland skole var tom, fullføre rivingsarbeidene av resten av skolen. Veien ble midlertidig ferdigstilt som tilfredsstillende anleggsvei sommeren 2013, men all infrastruktur måtte legges ned i veien etter at nevne arbeider var ferdigstilt. Dette var ikke gunstig for kostnadene med etableringen av veien (i tillegg til lite tilfredsstillende prosjektering), men var helt nødvendig for fremdriften i prosjektet. Kravet til fremdrift gjorde også at det ble valgt å gjennomføre rivingsarbeidene og grunnarbeidene i regi av Bergen Bydrift as før detaljprosjekteringen for alle fag var endelig ferdigstilt. Rivingsarbeidene for det gamle gymbygget ble gjennomført våren Rivingsarbeidene av de resterende bygningsmassen startet høsten/vinteren 2013/2014. Ifb. med rivingsarbeidene ble det også avdekket at en av naboene sin vann- og kloakkledning gikk inn på skoletomten og var tilknyttet den gamle bygningsmassen. Det viste seg at nabohuset (Merkurveien 36) hadde vært en tidligere rektorbolig som var utskilt av fra skoletomten på 1970-tallet. Dette var opplysninger som var ukjent for de prosjekterende og prosjektledelsen og disse opplysningene framkom ikke i tilgjengelig dokumentasjonen for prosjektet ved oppstart. Prosjektet kom til enighet med naboen om at vann- og kloakkledningen måtte legges om, da disse ikke kunne gå over skoletomten. Kostnadene ved denne omleggingen er en del av prosjektet. Grunnarbeidene startet våren 2014 og viste at prosjekteringen ikke var tifredsstillende mht. grunnundersøkelser. Til tross for gjentatte spørsmål fra byggherren i hele prosjekteringsfasen mht. prosjekteringsgruppens anbefalte fundamenteringsmetode til fjell, ble vi forsikret om at dette var den beste og billigste måten å gjøre det på. Når grunnarbeidene startet viste det seg at dybde til fjell var adskillig dypere enn antatt. I tillegg var det ikke utført tilfredsstillende miljøregistrering/jordprøver av massene. Side 6 av 7

7 Prosjekteringsgruppen hadde lagt opp til at store deler av løsmassene skulle mellomlagres på egen tomt, for deretter benyttes som tilbakefyllingsmasser langs nybygg. Dette viste seg å ikke være gjennomførbart på en meget begrenset byggeplass og løsmassene, som også hadde større volum enn planlagt, måtte kjøres til godkjent eksternt deponi. Løsmassene hadde også en miljøkategori som genererte høye deponiutgifter. Grunnarbeidene ble ferdigstilt etter en forsering som pågikk i sommerferien Parallelt med rivingsarbeidene og grunnarbeidene ble detaljprosjekteringen for resten av prosjektet ferdigstilt og det ble gjennomført en anskaffelse iht. LOA/FOA i 2 trinn for en generalentreprise for oppføring av bygning og utomhusarealet. Tilbudene kom inn og ble evaluert. Kontrakten for generalentreprisen ble tildelt Åsane Byggmesterforretning as. Generalentreprenøren startet opp tilrigging i medio august 2014 og pr. d.d. holder de på med betongarbeider for oppveksttunet. Basert på de innkomne tilbudsprisene kunne man anslå prosjektkostnaden for prosjektet. Alle arbeider inkl. sluttføring av utomhusarbeider (etter at paviljong for ungdomstrinnet er flyttet) er satt til våren Antatt total budsjettramme for Nattland oppveksttun var pr. mai 2014 på kr 427 mill. Siden den gang har Bergen kommune vedtatt å bestille en forsering av deler av grunnarbeidet (raskere fremdrift). Rammen er derfor økt med ca. kr 7,5 mill. til ny investeringsramme på kr 435 mill. Bergen kommunes nøkkeltall for prosjektkostnad (normal gjennomsnittlig kostnad med dagens byggepriser i markedet) ved bygging av en skole var i fjor på kr pr kvm. Dette er i budsjettforslaget for 2015 prisjustert til kr pr. kvm. Nøkkeltallene er inklusive merkostnaden ved å bygge alle nye bygg etter passivhus-standard, slik Bergen kommune har vedtak om. Prosjektkostnaden for Nattland skole var kr pr. kvm. basert på antatt totalkostnad 435 mill., og skolens areal på kvm. I utgangspunktet var det grunn til å anta at Nattland ville ha en prosjektkostnad noe over gjennomsnittet, siden skolen inneholder en spesialavdeling for hørselshemmede. I utførelsesfasen er det registrert at prosjekteringen har vært mangelfull. Dette har medført at det er påløpt ekstra uforutsette kostnader i prosjektet i form av relevante krav fra entreprenør og styrking av prosjekteringsgruppen. Man har derfor justert anslagene mht. total prosjektkostnad til ca.490 mill, som er en økning på ca. 13% ift. opprinnelig kostnadsramme. Dette har også medført forsinkelser i prosjektet i tillegg til de forhold som er redegjort for tidligere i dette dokumentet. Side 7 av 7