Merknad til kommuneplanens arealdel (KPA)

Transkript

1 Merknad til kommuneplanens arealdel (KPA) Bakgrunn for Byarkitektens merknad Byarkitekten er etablert på grunnlag av byrådssak 1181/16, der det presiseres at arkitektonisk kvalitet må gis større betydning. Etatens hovedmandat er å jobbe for å styrke og fremme økt arkitektonisk kvalitet i de bygde omgivelsene. Visjonen i den gjeldende arkitektur- og byformingspolitikken for Bergen ligger til grunn for vår uttalelse: «Byforming og arkitektur av høy kvalitet skal danne rammer for bergensernes liv og et bærekraftig Bergen». Byarkitekten skal bidra til at de overordnede rammene for byutviklingen tilrettelegger for arkitektur av høy kvalitet. I denne sammenhengen vil vi spesielt ha fokus på: Arkitektur som verktøy for å skape en attraktiv og aktiv gåby: Hvordan utforming av de bygde omgivelsene kan brukes aktivt som verktøy for å nå målet om en bærekraftig by som er kompakt, attraktiv og aktiv dvs. visjonen om «gåbyen Bergen». Arkitektur som verktøy for å videreutvikle Bergens særpreg og identitet: Hvordan arkitektur bidrar til å videreutvikle stedets egenart, og hvordan arkitektur skal være med å gi ny karakter og særpreg til transformasjonsområdene. Arkitektur som verktøy for å skape en sosialt bærekraftig by I byrådssaken som omhandler høringen av planforslaget beskrives KPA som et verktøy for å sikre kvalitet i de bygde omgivelsene, og byråden ber der om innspill til følgende momenter (s. 14): hvordan forslaget bygger opp under målet om kvalitet i fortettingen og hvordan overordnede grep i KPA kan ivareta kvalitet hvordan plan- og bygningslovens «skjønnhetskrav» i pbl 29-2 kan forsterkes i KPAs bestemmelser

2 Oppsummering av merknad fra Byarkitekten Byarkitekten støtter, på lik linje med byrådet, hovedgrepene i fagetatens planforslag: En kompakt byutvikling, sterkere vektlegging av sammenhengende byromstruktur og finmasket gangveinett, samt føringer om at bærekraftig utvikling og den menneskelige skala legges til grunn for all byutvikling. Vi vil likevel komme med noen klare anbefalinger. Vår merknad er ment som et konstruktivt innspill til planen og gir konkrete forslag til styrking av kvalitet i byutviklingen. Våre innspill til KPA kan oppsummeres i følgende punkter: 1. For å sikre større tydelighet og forutsigbarhet for kvalitet i byutviklingen bør det utarbeides stedstilpassede rammer for utbyggingen. Vi mener at omfanget av fortettingen og transformasjonen er for stort og utflytende, og at utbyggingen bør styres mot tydeligere definerte områder. Det må på et overordnet nivå sikres større forutsigbarhet, tydelighet og trygghet for hvor, når og hvordan man bygger ut og transformerer i Bergen. Dette kan gjøres enten ved å justere avgrensingen mellom sonene slik at sone 2 blir mindre, eller ved å utvikle differensierte retningslinjer for fortetting innenfor de definerte byggesonene, som en del av den planlagte «Strategi for kvalitet i fortetting». (Se innspill til planen, punkt 1.) 2. For å sikre kravet til høy arkitektonisk kvalitet i utbyggingen bør dagens arkitekturstrategi (Bergen kommunens arkitektur- og byformingspolitikk, 2011) forankres i planbestemmelsene. (Se innspill til bestemmelser, punkt 2, 9.) 3. For å sikre gode romlige kvaliteter, styrke gåbyens mangfold og sikre utvikling av en bebyggelse med menneskelig skala, bør det innarbeides krav til dokumentasjon av arkitektonisk kvalitet i plan- og byggesaker. (Se innspill til bestemmelser, punkt 3.) 4. For å sikre planens intensjon om en bærekraftig og stedstilpasset fortetting, bør det utarbeides en veileder for saksbehandling, som gir tydelige retningslinjer for vektlegging og prioritering av ulike og muligens motstridende kvalitetskrav. (Se innspill til bestemmelser, punkt 4.) 5. For å stimulere til høy kvalitet i ny bebyggelse bør det settes særlige kvalitetskrav til prosjekter som kan bli unntatt krav til reguleringsplan. (Se innspill til bestemmelser, punkt 4,?)

3 Byarkitektens forståelse av det overordnede grepet i ny KPA KPA2016 skal trygge og tydeliggjøre en ønsket bærekraftig utvikling av Bergen for fremtiden, i tråd med målsetninger lagt frem i kommuneplanens samfunnsdel Bergen 2030 (KPS). Gjeldende KPA har skapt en forståelse for hva fortetting kan være, hvordan det skjer og hva det innebærer av endring for byen og innbyggerne. Vi vet at fortetting er en krevende prosess, men at den åpner for god byutvikling hvis vi løfter ambisjonene og kvaliteten på det som faktisk bygges. Til nå har det vært utviklet ny bebyggelse som har søkt å oppfylle krav til høy utnyttelse, nye etasjetall, krav til infrastruktur og utbyggingsavtaler sammen med stedskarakter, landskapstilpasning og ambisjoner om høyere livskvalitet for beboerne. Alt sammen innenfor et entydig område definert i kommuneplanens S-områder, som så langt har styrt utviklingen og gitt entydige signaler om hvor endringen skal skje. Det har blitt bygget både gode og mindre gode prosjekter i senterområdene, og Byarkitekten ser et klart behov for å styrke fokuset på kvalitet og egenart i den videre utbyggingen. Vi ser at det trengs enda tydeligere krav til tilpasning, variasjon og arkitektonisk utforming for å kunne nå målene om kvalitet i fortettingen. Et grunnprinsipp i forslaget til ny KPA er at areal for bebyggelse i plankartet deles i fire byggesoner, hvor arealbruken og graden av tetthet differensieres ut fra nærhet til bydelssentre og kollektivtilbud. Konsekvensen av dette er at det nye forslaget til KPA åpner opp for et betraktelig større område for fortetting (sone 1 og 2) enn i dagens KPA, samtidig som rammene for hvordan det skal bygges, og med hvilken tetthet, ikke er entydige. Byfortettingssonen er et juridisk formål i planen som åpner for fortetting med uklare rammer for hvordan bebyggelse og felles infrastruktur skal utformes og finansieres. For store deler av Bergensdalen er det verken definert hvordan, hvor eller når det skal bygges. Hvor det kommer ny bebyggelse avhengiger av hvem som selger tomter og hvem som kjøper. Den store utstrekningen av byfortettingssonen (sone 2) gjør det vanskelig å sikre det nødvendige fokuset som trengs for det felles løftet som transformasjon krever. Dette kan hemme gjennomføringen av de kvalitetene for felles infrastruktur og byrom man ønsker å oppnå gjennom entydige utbyggingsavtaler. Det er fare for at man får en spredt fortetting med usikker utviklingshorisont, og en klattvis og unødvendig endring av særpreg, i mange områder. KPA legger føringer for at «det lokale stedets egenart skal ligge til grunn ved planlegging av alle nye tiltak» ( 1.1) og har ikke lenger utnyttelsesgrad knyttet til de ulike fortettingssonene. Byarkitekten ser positivt på at bebyggelseshøyder og utnyttelsesgrad blir et resultat av en formingsprosess basert på stedets særegne identitet og kvalitet, og ikke et premiss, slik det var i tidligere KPA. Samtidig ser vi at dette grepet representerer en drastisk endring i forhold til nåværende praksis. Det å oppnå maksimum utnyttelsesgrad satt i KPA har til nå lagt føringer for forventet salgbare arealer, tomtepris og investeringsvilje fra det private markedet. Bestemmelser knyttet til stedets egenart og landskapstilpasning ( og 26) gir ingen entydige føringer som sikrer forutsigbarhet for utbygger, nabo og saksbehandler. Samtidig gir bestemmelsene i 26.2 og 26.3 signaler om at kommunen ønsker en tett og bymessig utvikling innenfor sone 1 og 2, og peker mot en transformasjon av dagens «egenart» og «stedskvaliteter» i disse sonene.

4 Prinsippet om å ta utgangspunkt i stedets egenart, sett opp mot omfanget av og føringene for fortettingssone 2, skaper etter vårt syn usikkerhet og uforutsigbarhet rundt rammene for prosjektutvikling både blant utbyggere, naboer og saksbehandlere. Slik vi ser det vil dette skape to hovedutfordringer: 1. Hvordan skal vi ivareta og videreutvikle Bergens eksisterende kvalitet? Fortetting i byfortettingssonen (sone 2) vil være spesielt utfordrende og konfliktfullt, der fortetting skal skje ved utbygging i etablerte by- og bomiljøer, og der store deler av fortettingssonen overlapper med hensynssone bevaring av kulturmiljø. I mange områder vil stedets egenart være sterkt knyttet til bebyggelsesstrukturer med relativt lav tetthet, som variert småhus- og villabebyggelse. 2. Hvordan skal fortetting i omformingsområdene og bydels- og lokalsentrene skape ny og særegen arkitektonisk karakter? KPA legger til grunn et prinsipp om en tett og finmasket urbant struktur for utbygging i sone 1 3, med bestemmelser som knytter «bymessig» utforming med kvartalsstruktur. Vi mener at bestemmelsene i 26.1 fremmer en byform og bebyggelsesstruktur som blir for ensartet og gir for lite særpreg og mangfold til de ulike bydelene. Med stedets særpreg, landskap og blågrønne strukturer som premissgiver må man tydeliggjøre og fremme muligheten for et større mangfold av bebyggelsesstruktur i byggesonene. Målet om høy befolkningstetthet kan løses med ulik bebyggelsesstruktur og bygningstypologier. Med erfaring fra fortettingen så langt ser vi som byarkitektetat et stort behov for at KPA sikrer tydeligere og mer forutsigbare rammer for hvor og hvordan utbyggingen skal foregå, slik at det kan frigjøres ressurser og fokuseres på å oppnå den faktiske økte kvaliteten som trengs i det fremtidige byggeriet.

5 Byarkitektens vurdering og anbefaling Vår anbefaling er at fortettingen i byfortettingssonen begrenses både i omfang og i henhold til stedlige forutsetninger, og at utviklingen styres mot tydelig definerte omformingsområder. Det bør utvikles differensierte rammer for stedsutvikling basert på en overordnet kartlegging av stedskarakter. I KPA er de fire fortettingssonene definert ut fra avstanden til bybanestopp. Vi foreslår at rammene for stedsutvikling skal være resultatet av en mer detaljert analyse, som tar for seg en kombinasjon av områdets karakter og områdets endringspotensiale. Stedstilpassede rammer for utvikling kan innarbeides i KPA på to måter: a. å videreutvikle grunnprinsippet i forslaget til KPA med fire ulike byggesoner, men justere avgrensingen mellom sonene, slik at sone 2 blir mindre. Dette vil medføre en endring av plankartet. eller b. å ta utgangspunkt i de ulike byggesonene slik de er avgrenset i plankartet, men knytte byggesonene til mer finmaskede retningslinjer for stedsutvikling i henhold til stedskarakter og landskap. Dette kan innlemmes som en del av «Strategi for kvalitet i fortetting», som forankres politisk ved en prinsippsak. Begge alternativene krever et arbeid fra kommunen sin side, for å sikre at Bergens særegne og unike kvaliteter i bygningsmiljø og landskap utvikles og ivaretas for innbyggerne. Arbeidet kan inngå som en del av arbeidet med strategien for kvalitet i fortetting. Forslag til metode for utvikling av stedstilpassede rammer for utvikling Vårt konkrete forslag er at retningslinjer for stedsutvikling utarbeides på grunnlag av en kartlegging av områder med ulik karakter og potensiale for fortetting, for hele den eksisterende byggesonen. Områdets karakter er definert av de fysiske omgivelsene. Denne karakteren beskrives gjennom en morfologisk stedsanalyse som omfatter bl.a. landskap og topografi, tomte- og bebyggelsesstruktur, bygningstypologi, arealbruk, historisk utvikling og arkitektoniske kvaliteter. Områdets endringspotensial på kort og lang sikt påvirkes av ytre faktorer som driver frem eller bremser utvikling, som f.eks. tilgjengelighet til offentlig transport (inkludert bybane), omfang av tilgjengelige tomter, markedsdynamikk og investeringsvilje, bevaringsverdig kulturmiljø, og kvalitet på infrastruktur i området.

6 Videre bør hvert område knyttes til retningslinjer for utvikling, som legger opp til ulik grad av transformasjon, med bl.a. retningslinjer for bebyggelsestyper, utnyttelsesgrad og byggehøyder, evt. materialbruk og arkitektonisk utforming.

7 Innspill til bestemmelser og anbefalinger INTENSJON 1 Å gjøre stedets særpreg og landskapskvaliteter til reelle premissgivere for fortetting FORSLAG 1a Tydeliggjøring av begrepet «stedets karakter» og innholdet i stedsanalysen Det brukes en del begrep i planbestemmelsene som ikke er klart definerte og som åpner for ulike tolkninger. Som eksempel kan nevnes «stedets egenart», «gode lokalsentre», «stedets særpreg», «stedskvalitet» eller «stedskarakter». Det kreves en tydelig definisjon av begrepet «stedets egenart», og utvikling av en metode for å definere hvilke elementer som utgjør et steds egenart. Vi mener at Bergen kommune skal være premissgiver og ha definisjonsmakt når det gjelder stedets karakter, samt avklare tålegrense for fortetting i enkelte områder. Veileder for byromsanalyse (nå stedsanalyse) har fokus på sammenhengende byromsstruktur og et finmasket gangveinett. I sin nåværende form danner analysen etter vårt syn ikke et komplett grunnlag for vurdering av stedets egenart. Den bør derfor suppleres med en analyse av bl.a. romlige sammenhenger, bebyggelsesstruktur, bygningstypologi og arkitektonisk utforming. 8.2 Stedsanalyse: (forslag til supplering understreket) For å sikre sammenhengende bystruktur med hensyn til bærekraft og kvalitet, og for å sikre at stedets særegne kvalitet ivaretas og videreutvikles, anbefaler vi at Bergen kommune utarbeider en forenklet stedsanalyse for nye tiltak i sentrumskjerne, byfortettingssone og ytre fortettingssone. Stedsanalysen skal inneholde en analyse av områdets særegne karakter, som omfatter både landskap og bebyggelse. Stedsanalysen skal danne grunnlag for begrunnelse av det arkitektoniske plangrepet: valg av byromsstruktur, mobilitetsnettverk og funksjonsblanding, samt bebyggelsestyper, volum og byggehøyde. 1b Bevaring og videreutvikling av lokalt særpreg innenfor hensynssone bevaring av kulturmiljø Store deler av fortettingssone 1 og 2 overlapper med hensynssone bevaring av kulturmiljø rammene i KPA er uavklarte når det er motstridende interesser mellom fortetting og bevaring. For Landås er det i sin tid laget en egen arkitektonisk Krav til egen arkitektonisk stedsanalyse (ref. Landås bydel) for tomter innenfor hensynssone bevaring av kulturmiljø.

8 1c 1d stedsanalyse («Landås bydel. Arkitektonisk stedsanalyse», 1994), som består av historiske kart, primære elementer (viktige hendelser, landskap og klima, planidealer og planer, politiske vedtak, kommunikasjon), bebyggelsesstruktur, grøntstruktur, bygningstypologi samt avgrensing av homogene og amorfe områder. Byarkitekten anbefaler en utfyllende stedsanalyse av denne typen. Utvikling av ny særegen identitet og karakter i omformingsområder og lokalsentra Det er behov for føringer for differensiering av karakter og særpreg for omformingsområdene og senterområdene. Sikre stedstilpasset og mangfoldig bebyggelsesstruktur ved fortetting i sone 2 Det er satt krav til utforming i 26.3 punkt 3: «Ny bebyggelse skal ha bymessig utforming, med sammenheng i fasadeliv, ferdselsårer utformet som gater og finmasket byroms-/gangnett med maks. 70 m mellom gangårer. Parkering skal skje i fellesanlegg.» Vi mener at denne formuleringen ikke fremmer en fortetting der bebyggelsesstruktur og bygningstyper tar utgangspunkt i stedets karakter. Vi foreslår at dette punktet omformuleres. Krav til formingsveileder for bygg og byrom i områdeplaner eller reguleringsplaner innenfor omformingsområder omformulering «Området skal ha en bymessig utforming, med ferdselsårer utformet som gater og finmasket byroms/gangnett med maks 70 m mellom gangårer. Ny bebyggelse skal utformes med utgangspunkt i stedets egenart som beskrevet i stedsanalysen, både når det gjelder bebyggelsestypologi og arkitektonisk uttrykk.» 2 Sikre arkitektonisk kvalitet Generelle krav til arkitektonisk kvalitet er sikret under 8 (byskikk), og mer spesifikt for enkelte soner under 26. Byarkitekten ber om at krav til høy arkitektonisk kvalitet forsterkes i KPAs bestemmelse, ved en egen bestemmelse og med hjemmel i plan- og bygningsloven «skjønnhetsparagraf» Byarkitekten har mottatt bestilling av en arkitekturstrategi som en del av rulleringen av den gjeldende arkitektur- og 9 Byforming og arkitektonisk utforming (forslag til ny bestemmelse) Den til enhver tid gjeldende arkitektur- og byformingspolitikken skal være premissgiver for planleggingen og den arkitektoniske utformingen av alle nye tiltak, bygninger og anlegg. Tiltak, bygninger og anlegg skal utformes med høy arkitektonisk kvalitet og skal bidra til å skape en aktiv og attraktiv gåby. Det arkitektoniske plangrepet og den bygningsmessige utformingen skal:

9 byformingspolitikken. Det foreligger nå en vedtatt arkitektur- og byformingspolitikk. Vi ber om at denne forankres i planbestemmelsene. fremme lesbarheten og opplevelsen av stedets særegne kvaliteter, både eksisterende og planlagte skape attraktive byrom og gater med utgangspunkt i den menneskelige skala tilføre bymiljøet nye kvaliteter som kan veies opp mot eventuelle tap av eksisterende kvaliteter tilrettelegge for variasjon i det arkitektoniske utrykket, innenfor rammen av en tydelig helhetskarakter gi god terrengtilpasning med minst mulig bruk av store skjæringer, fyllinger og murer Ved utforming av nye tiltak skal sammenheng med terreng og omgivelser visualiseres i tre dimensjoner. Nye bruksmessige og visuelle kvaliteter som tilføres omgivelsene og det offentlige rom skal dokumenteres. 3 Dokumentasjon av arkitektonisk kvalitet i plan- og byggesaker Byarkitekten ønsker større fokus på arkitektur som verktøy for å oppnå visjoner i KPA i både plansaker og byggesaker. Rammevilkårene og innholdet i innleverte byggesaks- og plandokumenter følger planog bygningslovens kvalitetskrav. Byarkitekten ser det som nødvendig å spisse materialets fokus på hvordan hvert tiltak bidrar til å bygge opp om de mål og visjoner som er forankret i kommuneplanens samfunnsdel. Planbeskrivelse og byggesaksdokumentasjon For å sikre at hvert byggeprosjekt bidrar med kvaliteter som bygger opp om en attraktiv og aktiv gåby, samt sikrer mangfold og utvikling av en bebyggelse med menneskelig skala, bør det innarbeides krav til dokumentasjon av arkitektonisk kvalitet i plan- og byggesaker. I planbeskrivelsen bør konsekvensene av tiltakets utforming vurderes i forhold til satsingsområdene i KPS (gåbyen, aktiv, attraktiv, fremtidsrettet, grønn, engasjert, drivkraft i regionen, kompakt, mangfoldig, trygg, særpreget) og i henhold til den til enhver tid gjeldende arkitekturstrategi. I byggesaken bør prosjektet vurderes i forhold til de kriterier som er beskrevet i den til enhver tid gjeldende arkitekturstrategi. 4 Prioritering av kvalitetskrav Vi ser flere utfordringer med å skulle oppnå den ønskede kvaliteten i praksis i enkeltsaker. Kvalitetskrav i enkelte bestemmelser vil i flere tilfeller være For å sikre intensjonen i planen om en bærekraftig og stedstilpasset fortetting, bør det utarbeides en veileder for saksbehandling, som gir tydelige retningslinjer for vektlegging og prioritering av ulike og mulig motstridende kvalitetskrav, og der prioriteringen evt. knyttes til områdene i kart for differensiert fortetting.

10 motstridende. Disse kravene vil kunne komme i konflikt med hverandre og kan hindre en god og helhetlig områdeutvikling. Eksempler: variert bebyggelsesstruktur og krav til uteoppholdsareal krav til samlet parkering (under bakken) opp mot terrengtilpasning, boligkvalitet og bomiljø krav om kontinuerlige fasader og kvartalsstruktur i forhold til landskap- og stedstilpasning og lysforhold støykrav og ønsket om attraktive gater og byrom 5 Kvalitetskrav for dispensasjon fra plankrav Planen gir mulighet til å «hoppe over» krav om reguleringsprosess dersom følgende vilkår er oppfylte: Utnyttelsesgraden er mellom 100 % og 200 % i sone 2, og 30 % og 100 % i sone 3 Tiltaket er i samsvar med krav i kommuneplanen Byggehøyden er innenfor rammen gitt i Tiltaket ikke utløser behov for ytterligere områdevurderinger Felles infrastruktur har tilstrekkelig kvalitet og kapasitet Tiltaket ikke omfattes av lovens plankrav Infrastrukturtiltak er gjennomført eller sikret gjennomført Det ikke foreligger andre tungtveiende grunner til at tiltaket må reguleres Intensjonen er å få en raskere saksgang, og raskere å nå målet om en kompakt by. Vi mener at dette er en god idé, dersom denne mekanismen prioriterer forbilledlige fortettingsprosjekter i saksgangen. Vi mener derfor at vilkår for å unngå krav om reguleringsprosess bør være knyttet til forslagstillers forpliktelse om høy kvalitet, i tillegg til de angitte vilkårene over. Det bør etableres tydelige kvalitetskriterier for prosjekter som kan bli unntatt krav til regulering, i tillegg til kravene som nå er satt i KPA. Eksempel: prosjektet bør dokumentere at det vil: legge seg over minimumskvalitetskrav i TEK 17 og KPA på flere enn ett punkt styrke områdets karakter og kulturmiljø, basert på en grundig stedsanalyse (inkl. morfologisk analyse) fremme høy arkitektonisk kvalitet, ved f.eks. materialvalg, romlige kvaliteter eller andre virkemidler som styrker gåbyen og bidrar til målet om en attraktiv og aktiv by skape betydelige nye kvaliteter til bymiljøet, i form av forbedret infrastruktur, blågrønne strukturer, tilgjengelighet til sjø, alternative boliger eller tilrettelegging for barnefamilier vise til at det er gjennomført medvirkningsprosess, f.eks. ved involvering av beboere Dette kan håndteres som en søknad om dispensasjon fra plankrav i forbindelse med byggesøknad. Søknaden behandles av Byggesak med innspill/uttalelser fra Byarkitekten og Byantikvaren.