Innlandet Revisjon IKS

Transkript

1 GAUSDAL KOMMUNES ETTERLEVELSE AV ANSKAFFELSESREGELVERKET Gausdal kommune Innlandet Revisjon IKS Rapport /BH/TG Innlandet Revisjon IKS Side 1

2 FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet «Kommunens etterlevelse av anskaffelsesregelverket» som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Gausdal kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens 77. nr. 4). Prosjektarbeidet ble startet opp i juni 2014 og ble fullført i januar Arbeidet er utført av prosjektansvarlig Tove Grini og oppdragsansvarlig Bjørg Hagen. Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt rapporten. Lillehammer, 16. februar 2015 Bjørg Hagen Oppdragsansvarlig Tove Grini Prosjektansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2

3 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE... 3 SAMMENDRAG INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER METODE KILDER FOR REVISJONSKRITERIER PROBLEMSTILLING REVISJONSKRITERIER DATA REVISJONENS VURDERINGER PROBLEMSTILLING 2 ANSKAFFELSER MED UNNTAK AV IKT-TJENESTER OG UTSTYR REVISJONSKRITERIER DATA REVISJONENS VURDERINGER KONKLUSJONER PROBLEMSTILLING 2 - ANSKAFFELSE AV IKT- TJENESTER OG UTSTYR FAKTA KRITERIER VURDERINGER KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER REFERANSER VEDLEGG 1 INNLANDET REVISJON IKS, NOTAT , VEDLEGG 2 BREV FRA ADVOKATFIRMA THALLAUG VEDLEGG 3 RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 3

4 SAMMENDRAG Formålet med prosjektet er å kontrollere kommunens etterlevelse av anskaffelsesregelverket. Problemstilling 1 Har kommunen etablert betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? Revisjonen har vurdert kommunens etablerte internkontroll opp mot Kommunelovens 23 andre ledd. Problemstillingen er besvart gjennom intervju med rådmannen og økonomisjefen samt dokumentanalyse. Resultatet for problemstilling 2 er også sentral for vurdering av første problemstilling. Konklusjon Etter revisjonens vurdering bidrar kommunens retningslinjer, kvalitetssystem, bistand fra Fagenhet Innkjøp samt oppfølging i tertial - og årsrapportering til at regelverket for offentlige anskaffelser følges. En oppsummering av rapportens kapitler og viser brudd på konkurransereglene for 3 av 15 anskaffelser og brudd på dokumentasjonskravet for 6 av 15 anskaffelser. Problemstilling 2 - Anskaffelser med unntak av IKT-tjenester og utstyr Har anskaffelser over kr vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon oppfylt? Kommunens innkjøpspraksis er vurdert opp mot Lov og forskrift om offentlige anskaffelser og kommunens operative retningslinjer for innkjøp med hensyn til krav om konkurranse og føring av anskaffelsesprotokoll. Problemstillingen er besvart ved å bruke data fra kommunens regnskap for Vi har innhentet opplysninger og dokumentasjon om anskaffelsene ved hjelp av spørrebrev, epost og telefon. Konklusjoner Undersøkelsen viste at 3 av 15 anskaffelser ikke har vært gjenstand for konkurranse og er foretatt i strid med regelverket for offentlige anskaffelser. Revisjonen vurderer at dokumentasjonskravet ikke er oppfylt for 6 av 15 anskaffelser. Innlandet Revisjon IKS Side 4

5 Problemstilling 2 Anskaffelse av IKT-tjenester og utstyr I vurderingen av kommunens kjøp av IKT tjenester og utstyr - anskaffelser i utvidet egenregi - har vi brukt avgjørelser i EU-domstolen, KOFA-sak og EU-direktiv 2007/66/EF. Revisjonen mener at IKT-anskaffelsene ikke omfattes av unntaket for utvidet egenregi og at anskaffelsene fra Ikomm AS derfor skulle vært gjenstand for konkurranse. Revisjonen mener at kommunens eventuelle bruk av intensjonskunngjøring ikke har betydning for vurderingen av om kommunen kan kjøpe IKT-tjenester fra Ikomm AS uten at anskaffelsen er gjenstand for konkurranse. Vi er usikre på om en intensjonskunngjøring med dagens nivå for omsetning til andre enn eierne begrenser risikoen for å bli ilagt sanksjoner. Anbefalinger Revisjonen har følgende anbefalinger til kommunen: Sikre føring av anskaffelsesprotokoll og sikre at vurderinger ved bruk av unntaksbestemmelsene om konkurranse i regelverket dokumenteres Sikre at anskaffelser av IKT tjenester skjer i henhold til anskaffelsesregelverket Innlandet Revisjon IKS Side 5

6 1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Temaet innkjøp er med i plan for forvaltningsrevisjon for , men er ikke et av tre prioriterte tema. Kontrollutvalget bestilte i møte 21.august 2013, sak 22/13, en foranalyse innen temaet. Foranalysen fra Innlandet Revisjon IKS ble behandlet i kontrollutvalgets møte 25.september 2013 sak 027/13. Utvalget fattet slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget bestiller et forvaltningsrevisjonsprosjekt fra Innlandet Revisjon IKS vedrørende «Gausdal kommunes etterlevelse av anskaffelsesregelverket». 2. Revisjonen utarbeider en prosjektplan som refereres på neste møte i kontrollutvalget. Prosjektplanen var referatsak i kontrollutvalgets møte 11.desember FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER FORMÅL Formålet med prosjektet er å kontrollere kommunens etterlevelse av anskaffelsesregelverket PROBLEMSTILLINGER Kontrollutvalget har vedtatt følgende problemstillinger for prosjektet: Har kommunen etablert betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? Har anskaffelser over kr vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon oppfylt? Forventet nytte av dette prosjektet er at det vil bidra til økt fokus og bevisstgjøring om anskaffelsesregelverket hos den enkelte innkjøper i kommunen. Innlandet Revisjon IKS Side 6

7 1.2.3 AVGRENSNINGER For å svare på andre problemstilling har vi brukt data fra regnskapsåret Kjøp som er foretatt på sentralt inngåtte rammeavtaler; dvs. avtaler inngått i innkjøpssamarbeidet 3:1 er definert ut av prosjektet. Vi har ikke kontrollert om disse avtalene er inngått i samsvar med lovverket. 2. METODE Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Vi hadde oppstartmøte 4.juni 2014 med rådmannen, økonomisjef og leder av fagenhet innkjøp var også til stede. Referat fra oppstartmøtet ble oversendt møtedeltakerne og verifisert. Rådmannen har vært kontaktperson i prosjektperioden. Intervju med rådmannen og økonomisjefen er verifisert. Første problemstilling: Har kommunen etablert betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? Revisjonen har kartlagt hvordan kommunen har forsikret seg om at regelverket for offentlige anskaffelser følges med hensyn til organisering, retningslinjer for gjennomføring av innkjøp, hvilken opplæring som er gitt, hvilken bistand innkjøperne får og hvilken kontroll/overvåking som er etablert. Vi har fremskaffet opplysninger ved intervju med rådmannen og økonomisjefen og dokumentanalyse av kommunens retningslinjer for innkjøp, delegasjonsreglement og anvisningsreglement. Resultatet for problemstilling 2 er også sentral for vurdering av første problemstilling. Andre problemstilling: Har anskaffelser over kr vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon oppfylt? Revisjonen har gjennomført en analyse av kommunens regnskap og sendt ut spørrebrev for å innhente informasjon og dokumentasjon om det enkelte kjøp. Vi tok utgangspunkt i regnskapet for 2013, artene (kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon) i investerings- og driftsregnskapet og artene (kjøp av tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon) i driftsregnskapet. Vi vurderte artene Innlandet Revisjon IKS Side 7

8 og transaksjonene for å avgjøre om de var relevante for vårt prosjekt ut fra kontotekst og leverandør. Vi foretok et skjønnsmessig utvalg av transaksjoner for kontroll blant transaksjoner over kr. ekskl. mva. for å fange opp anskaffelser over kr som eventuelt er delt på flere transaksjoner. Utplukket viste seg å omfatte 4 anskaffelser gjort på rammeavtaler. Disse er med i tabell 5.1, men er ikke medtatt videre i vurderinger og konklusjon. Vi sendte ut spørrebrev til de personene som hadde anvist de utvalgte kjøpene i drifts- og investeringsregnskapet. Hensikten var å avklare om Lov om offentlige anskaffelser og interne retningslinjer er etterlevd med hensyn til krav om konkurranse og føring av anskaffelsesprotokoll. Vi ba om informasjon om og dokumentasjon på hvordan kjøpene var foretatt, og om det forelå anskaffelsesprotokoller eller annen dokumentasjon på de vurderinger og beslutninger som var gjort i anskaffelsesprosessen. Vi har i ettertid avklart spørsmål i forbindelse med de avgitte svarene ved hjelp av epost og telefon. For kjøp av IKT - tjenester og utstyr bygger vi på: Kommunens årsregnskap for 2013 Informasjon innhentet i forbindelse med forvaltningsrevisjonsprosjekt i Lillehammer og Øyer kommune om «Kommunens etterlevelse av anskaffelsesregelverket» i henholdsvis 2013 og 2014 Kommunestyre sak 15/2014 «Kjøp av IKT utstyr og tjenester egenregi» Notat av til Kontrollutvalgssekretariatet Innlandet fra Innlandet Revisjon IKS Brev fra Advokatfirmaet Thallaug til Lillehammer Kommune av 03. juni 2014 samt informasjon mottatt fra assisterende rådmann. Vi har behandlet kjøp av IKT tjenester og utstyr som eget punkt i rapporten, pkt. 6. Vi mener de innsamlede data er tilstrekkelige, relevante og pålitelige slik at vi kan svare på problemstillingene. Innlandet Revisjon IKS Side 8

9 3. KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Problemstilling 1 LOV Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) Problemstilling 2 LOV Lov offentlige anskaffelser (forkortet LOA senere i rapporten) FOR Forskrift om offentlige anskaffelser (forkortet FOA senere i rapporten) FAD juli 2012 oppdatert Veileder til reglene om offentlige anskaffelser Innkjøpssamarbeidet 3:1 1 : Operative retningslinjer for innkjøp, administrativt godkjent i 2007 Avgjørelser i EU-domstolen: Tecktal-dommen, Tragsa-dommen og Carbotermodommen, C-573/07(SEA) premiss 48. KOFA-sak 2010/338 Sykehuset Innlandet HF EU-direktiv 2007/66/EF EU-direktiv 2014/24/EU Utledning av konkrete revisjonskriterier kommer i kapitlene for den enkelte problemstilling. 1 Innkjøpssamarbeidet mellom Lillehammer, Øyer og Gausdal kommuner Innlandet Revisjon IKS Side 9

10 4. PROBLEMSTILLING 1 Har kommunen etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? 4.1 REVISJONSKRITERIER I henhold til Kommunelovens 23 andre ledd, skal administrasjonssjefen sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Dette gjelder også for etterlevelse av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. For at kommunen skal kunne drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnet instruks på innkjøpsområdet, bør kommunen ha interne retningslinjer på området som bygger på innkjøpsregelverket. For at kommunen skal være gjenstand for betryggende kontroll bør den ha kontrollrutiner rettet mot regelverket for offentlige anskaffelser. 4.2 DATA I det følgende beskriver vi hvordan innkjøpsarbeidet i Gausdal kommune er organisert, hvilken opplæring og bistand som blir gitt, hvilke retningslinjer som foreligger, og hvilke kontroller som er etablert. Data er innhentet gjennom intervju og dokumentanalyse ORGANISERING Gausdal kommune har to administrative ledernivå; rådmannsnivå og enhetsledernivå. Kommunen er delt inn i 15 enheter. Rådmannen har ansvar for at Lov og forskrift om offentlige anskaffelser blir fulgt i kommunen. Løpende oppfølging av at kommunen overholder lov, forskrift og operative retningslinjer har rådmannen lagt til enhetslederne. Økonomisjefen, kommunens innkjøpskontakt og ledergruppa er sparringspartnere i forhold til spørsmål om anskaffelser. Det henvises ofte videre til innkjøpsenheten. Gjennom innkjøpssamarbeidet er det inngått rammeavtaler for mange produkt- og tjenesteområder for å effektivisere innkjøpsarbeidet og redusere risikoen for brudd på regelverket for offentlige anskaffelser. Rammeavtalene er tilgjengelige for kommunens innkjøpere på «Standarden». I de tilfeller enhetene gjennomfører anskaffelser på egenhånd, vurderer rådmannen at terskelen er lav for å ta kontakt med innkjøpsenheten. Innlandet Revisjon IKS Side 10

11 INNKJØPSSAMARBEID Gausdal kommune deltar i Innkjøpssamarbeidet 3:1 sammen med Lillehammer og Øyer kommuner. Disse tre kommunene deltar også i innkjøpssamarbeidet INNOFF sammen med Oppland fylkeskommune, Nord-Fron, Sør-Fron og Ringebu kommuner. INNKJØPSSAMARBEIDET 3:1 Lillehammer, Gausdal og Øyer kommuner inngikk et forpliktende innkjøpssamarbeid i 2002 for å effektivisere innkjøpsvirksomheten i de 3 kommunene; 3:1-samarbeidet. Lillehammer kommune har vært vertskommune for samarbeidet og har hatt overordnet innkjøpsansvar for de 3 kommunene siden avtalen ble inngått. Overordnet innkjøpsansvar er definert på følgende måte i avtalen: Faglig og praktisk ansvar for utarbeidelse av anbudsdokumenter ved kjøp av varer og tjenester i de 3 kommunene Etablere rammeavtaler for innkjøp for felles varegruppeområder Oppfølging av nye leverandører og rammeavtaler med informasjon og veiledning på vegne av de 3 kommunene Veiledning og rådgivning i innkjøpsfaglige spørsmål i forhold til de 3 kommunene Ivareta kompetanseutviklingen innen innkjøpsfunksjonen i de 3 kommunene Løpende kontroll og oppfølging av interne og eksterne innkjøpsrelaterte forhold, så som etterlevelse av rammevilkår, rutiner, retningslinjer og vedtatte reglement. FAGENHET INNKJØP Innkjøp i Lillehammer kommune ble egen fagenhet fra og har 2,7 årsverk. Fagenhet Innkjøp ivaretar først og fremst det som er felles behov, særlig i forbindelse med inngåelse av rammeavtaler. Hensikten er at kommunen/kommunene kan oppnå markedsmessige og administrative fordeler ved å opptre i fellesskap og sikre at gjentagende anskaffelser effektiviseres og gjennomføres i henhold til Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Fagenhet Innkjøp har ikke et definert kontroller-ansvar overfor tjenesteområdene for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Leder for innkjøpenheten har fullmakt til å inngå rammeavtaler. Innlandet Revisjon IKS Side 11

12 Gjennom samarbeidsavtalen er innkjøpsenheten tillagt et overordnet innkjøpsansvar som medfører veiledning/rådgivning i innkjøpsfaglige spørsmål samt ivaretakelse av kompetanseutviklingen i de 3 kommunene. Fagenhet Innkjøp yter følgende bistand 2 : Rådgivning/veiledning Fagenhet Innkjøp besvarer spørsmål vedrørende de operative retningslinjene, anskaffelsesprosessene og vedrørende eksisterende rammeavtaler, for eksempel spørsmål om hvor enhetene/tjenesteområdene kan kjøpe varer/tjenester. Innkjøpsenheten har kommunikasjon overfor enhetene, og enhetene oppfordres til å ta kontakt. Innkjøpsenheten er avhengig av at den enkelte innkjøper henvender seg for å kunne gi råd i konkrete anskaffelser. Opplæring og informasjon Fagenhet Innkjøp gir opplæring i ledermøter/rektormøter mv. i form av generell veiledning om regelverket og informasjon om og opplæring i bruk av nye rammeavtaler. Ansatte som deltar i anskaffelsesgruppe/brukergruppe når nye rammeavtaler skal inngås, får opplæring gjennom praksis. Fagenhet Innkjøp deltar i tjenesteområdenes/fagenhetenes innkjøpsprosesser når bistand forespørres. Fagenhet Innkjøp sender ut informasjonsbrev pr epost om nye rammeavtaler til tjenesteområdelederne som må informere videre. Fagenhet Innkjøp holder seg oppdatert via media, faglitteratur mv. og videresender relevant informasjon til lederne i kommunen. Fagenhet Innkjøp har regelmessig interne møter hvor det rapporteres om status for saker som det jobbes med. Møtereferat sendes til rådmann og kommunalsjefer. INNKJØPSSAMARBEIDET INNOFF Innkjøpssamarbeidet er organisert som et interkommunalt samarbeid etter kommunelovens 27, men ikke som eget rettssubjekt. Formålet med samarbeidet er å legge forholdene til rette for felles innkjøpstjenester(felles inngåelse av avtaler for varer og tjenester, opplæring og leverandørutvikling). 2 Opplysninger gitt i rapport vår rapport for Lillehammer kommune «Kommunens etterlevelse av anskaffelsesregelverket» og som er bekreftet av rådmannen i Gausdal Innlandet Revisjon IKS Side 12

13 OMFANGET AV KJØP PÅ RAMMEAVTALER Fagenhet Innkjøp opplyste at samarbeidskommunene i 2013 kjøpte varer og tjenester gjennom rammeavtaler for til sammen ca. 388,6 millioner kroner; Gausdal kommunes andel var 61,8 millioner kroner STYRINGSDOKUMENTER De operative styringsdokumentene for kommunene i 3:1 samarbeidet ble administrativt vedtatt i 2007 og består blant annet av mål/strategier og handlingsplan, operative retningslinjer, diverse maler, etiske retningslinjer for innkjøp og generelle innkjøpsvilkår for samarbeidskommunenes anskaffelsesvirksomhet. STANDARDEN Standarden er felles kvalitetssystem(tqm enterprise) for Lillehammer, Øyer og Gausdal kommuner med en felles tilrettelagt arbeidsflate som deles mellom kommunene. Her finner innkjøperne informasjon om hvordan de skal forholde seg når de skal foreta sine innkjøp. Standarden har i hovedsak følgende innhold: Informasjon om innkjøpsenheten Informasjon om regelverk med lenker, bl.a. til lov, forskrifter og veileder til reglene om offentlige anskaffelser Operative retningslinjer for innkjøp Mål/strategier og tiltak for innkjøp Maler for anskaffelsesprotokoller (for anskaffelser mellom kr kr , anskaffelser mellom kr kr og anskaffelser over kr ) Oversikt over inngåtte innkjøpsavtaler med lenker til den enkelte avtale Oversikt over inngåtte forsikringsavtaler med lenke Innkjøpsstatistikk Arkiv for utsendte informasjonsbrev OPERATIVE RETNINGSLINJER Retningslinjene forutsetter at regelverket for offentlige anskaffelser følges, og at det utøves godt innkjøpsfaglig skjønn. For kjøp av varer og tjenester er det gitt retningslinjer for når Fagenhet Innkjøp bør involveres, og hvilke prosedyrer og prosesser som skal følges ved anskaffelser av ulike beløpsmessige størrelser. Fagenhet Innkjøp skal kontaktes når prosesser som kan kreve kontakt med eksterne leverandører, igangsettes. Innkjøpenhetens grad av medvirkning vil avhenge av innkjøpets verdi, kompleksitet og/eller strategiske betydning. Ved anskaffelser mellom kr og kr. skal det etableres samarbeid Innlandet Revisjon IKS Side 13

14 med innkjøpsenheten, og anskaffelsesprotokoll skal føres av enheten eller innkjøp. Videre heter det at for anskaffelser over kr skal innkjøpsenheten kjøre hele prosessen og føre anskaffelsesprotokoll. Retningslinjene er skjematisk framstilt i følgende tabell: Tabell 1 Operative retningslinjer for innkjøp. Terskelverdier for innkjøp. Innkjøpssamarbeidet 3-1. Forhold Avtale foreligger Beløpsgrenser Småkjøp av forbruksmateriell mindre enn Mellom og kr. Mellom og kr. Mer enn kr. Anbefaling Dersom samarbeidskommunene har en avtale med en leverandør, skal brukeren være lojal mot denne avtalen. Avrop (bestilling) skal skje i henhold til avtalen. Dersom avtalen inneholder dårligere betingelser enn hva man selv klarer å oppnå i markedet skal Innkjøp varsles skriftlig om forholdet. Bestilling skal likevel foretas hos avtalepartneren. Direkte kjøp skal normalt søkes gjennomført via eksisterende rammeavtaler. Dersom det ikke foreligger rammeavtale, vil innkjøp være behjelpelig med anskaffelsen Direkte kjøp skal normalt søkes gjennomført via eksisterende rammeavtaler. Dersom det ikke foreligger rammeavtale, vil Innkjøp være behjelpelig. 3 leverandører skal forespørres, hvis mulig. Innkjøp kan konsulteres i forbindelse med innkjøpet. Samarbeid med innkjøp SKAL etableres slik at potensielle synergieffekter med andre innkjøpsaktiviteter kan utnyttes. 3 tilbud skal dokumenteres skriftlig, hvis mulig. Anskaffelsesprotokoll skal føres av enhet eller innkjøp. Regelverket for offentlige anskaffelser stiller krav til hvordan prosessen skal gjennomføres. Samarbeid med innkjøp SKAL etableres, enten enkeltvis eller gjennom felles brukergrupper. Innkjøp kjører hele prosessen og fører anskaffelsesprotokoll. Innkjøpsenheten gir bistand på forespørsel fra innkjøper. Det er ikke brudd på de operative retningslinjene når enheter med nødvendig kompetanse gjennomfører anskaffelser over kr uten samarbeid med innkjøpsenheten. Innlandet Revisjon IKS Side 14

15 4.2.3 KONTROLL/OPPFØLGING Enhetslederne i kommunen har løpende ansvar for at de operative retningslinjene blir fulgt og at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. Økonomisjefen i Gausdal kommune går gjennom regnskapsposter i forbindelse med blant annet korreksjon av merverdiavgift/momskompensasjon ved terminoppgaver og etter spørsmål fra enhetsledere knyttet til generell/spesiell bistand på regnskapet. I tillegg blir mange poster sett på i forbindelse med vurderinger knyttet til årsoppgjøret og gjennomganger for øvrig. Dersom det i forbindelse med slike gjennomganger kommer opp spørsmål i forhold til etterlevelse av lov om offentlige anskaffelser, tar økonomisjefen kontakt med berørt enhet og spørsmål blir stilt. Innkjøpsenheten på Lillehammer har ikke et definert kontroller-ansvar overfor tjenesteområdene i Gausdal kommune som sikrer at LOA følges, men ivaretar en kontrollfunksjon for bruk av rammeavtaler. Enheten sjekker at nye rammeavtaler er tatt i bruk og henvender seg til direkte til tjenesteområdeledere ved avvik og stiller spørsmål. To ganger pr år kontrollerer innkjøpsenheten innkjøpsstatistikk mot regnskapstallene i Agresso med fokus på endringer i kjøpevaner. Fagenhet innkjøp utarbeider årlig en innkjøpsstatistikk som viser omsetning på rammeavtaler. Denne oversikten er tilgjengelig fra fagenhet Innkjøp sitt område på Standarden. 4.3 REVISJONENS VURDERINGER Vi skal vurdere om kommunen har etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. Denne vurderingen gjør vi opp mot revisjonskriterier i kapittel 4.1. Revisjonen vurderer at kommunens retningslinjer for anskaffelser bygger på og er i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser. Revisjonen vurderer at kommunens delegasjonsreglement og de operative retningslinjene viser tydelig ansvaret og rollene i anskaffelsesprosessen for enkeltanskaffelser av ulike verdier, inngåelse av rammeavtaler, bruk av rammeavtaler og for når innkjøpsenheten skal involveres i anskaffelsesprosessen. Etter revisjonens vurdering bidrar kommunens operative retningslinjer, kvalitetssystemet TQM, samarbeidsavtaler samt Fagenhet Innkjøps arbeid med rådgiving, veiledning, opplæring og informasjon til at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Økonomisjefen har rutiner for å kontrollere at anskaffelsesregelverket følges ved gjennomgang av regnskapsposter pr termin og i årsoppgjøret. En stor del av kommunens Innlandet Revisjon IKS Side 15

16 innkjøp skjer ved avrop på inngåtte rammeavtaler. Anskaffelser foretatt ved avrop på rammeavtaler reduserer risikoen for brudd på anskaffelsesregelverket. Revisjonen mener at resultatet av revisjonen for problemstilling 2 er sentral ved vurdering av om det er etablert tilstrekkelig internkontroll på innkjøpsområdet. Oppsummering i rapportens kapitler og viser brudd på konkurransereglene for 3 av 15 anskaffelser og brudd på dokumentasjonskravet for 6 av 15 anskaffelser. Kommunen bør ut fra resultatene i problemstilling 2, vurdere om kommunens kontroll ved økonomisjefens oppfølging er tilstrekkelig for å sikre etterlevelse av anskaffelsesregelverket. Innlandet Revisjon IKS Side 16

17 5. PROBLEMSTILLING 2 ANSKAFFELSER MED UNNTAK AV IKT- TJENESTER OG UTSTYR Har anskaffelser over kr eks. mva. vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon oppfylt? 5.1 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriteriene finner vi i Lov og Forskrift om offentlige anskaffelser, rettleder til reglene om offentlige anskaffelser og kommunens operative retningslinjer. KOMMUNENS RETNINGSLINJER Kommunen forutsetter i sine retningslinjer at regelverket for offentlige anskaffelser blir fulgt og at det utøves godt innkjøpsfaglig skjønn. FORMÅLSPARAGRAFEN I LOV OM OFFENTLIGE ANSKAFFELSER Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre best mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. GRUNNLEGGENDE KRAV De grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser, uansett verdi, fremgår av lovens 5. Det fremgår blant annet at: En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen.» KRAVET TIL KONKURRANSE Sentralt i vår undersøkelse er lovbestemmelsen i 5 andre ledd om at enhver anskaffelse skal være basert på konkurranse så langt det er mulig. Forskrift om offentlige anskaffelser har i 3.1 femte ledd en utfyllende bestemmelse om at konkurransen skal gjennomføres på Innlandet Revisjon IKS Side 17

18 en måte som står i forhold til anskaffelsen. Det skal være så mange leverandører at reell konkurranse er sikret. KONKURRANSEREGLER FOR OFFENTLIGE ANSKAFFELSER Forskrift om offentlige anskaffelser, FOA, har bestemmelser om hvilke regler og prosedyrer som gjelder for anskaffelser basert på anslått verdi på kontraktene. Det er strenge krav for unntak fra reglene og kommunen har bevisbyrden. For anskaffelser over kr eks. mva. gjelder følgende regler: Anskaffelser som er kr ekskl. mva. eller mindre Anskaffelsene omtales av departementet som kjøp etter forskriftens del I. Oppdragsgiver kan velge bare å følge konkurransereglene i forskriftens del I, men står fritt i å velge å følge prosedyrereglene i del II eller del III jf. FOA 2-1 og kapittel 7.2 «Veileder til reglene om offentlige anskaffelser». I henhold til formålet med loven bør oppdragsgiver velge den konkurranseformen som han mener vil føre til den mest effektive anskaffelsen. Oppdragsgiver skal sikre reell konkurranse for anskaffelsene ved kjøp etter forskriftens del I og oppdragsgiver må følge de grunnleggende kravene i lovens 5 og forskriftens 3-1 som er referert over. Proporsjonalitetsprinsippet i FOA 3-1(5), om at konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen, er grunnleggende. Anskaffelsene kan foretas på følgende måter jf. veilederen kapittel : - Ulike former for annonsering f.eks. internett eller i aviser - Frivillig kunngjøring i Doffin - Invitere leverandører til å delta i konkurranse i stedet for eller i tillegg til annonsering for å sikre reell konkurranse Anskaffelser fra kr ekskl. mva. opp til EØS terskelverdi Anskaffelser mellom kr og EØS terskelverdiene skal følge FOA del I og prosedyrene i FOA del II, jf. FOA ledd. Det betyr at konkurranse som hovedregel skal kunngjøres på Doffin 3 i samsvar med kunngjøringsreglene i FOA 9-1. EØS-terskelverdier er kr 1,6 mill. eks. mva. for vare - og tjenestekontrakter og kr 40 mill. eks mva. for bygg - og anleggskontrakter 4, jf. FOA 2-2) 3 Den norske offisielle databasen for kunngjøringer 4 Endret fra kr 40,5 mill.kr til 40 mill.kr fra Innlandet Revisjon IKS Side 18

19 I enkelte unntakstilfeller kan oppdragsgiveren kjøpe inn etter del I, jf. FOA ledd bokstavene a - f og 3.ledd. Anskaffelser over EØS-terskelverdier For anskaffelser av varer og tjenester over 1,6 mill.kr og bygg- og anleggsarbeider over 40 mill.kr gjelder reglene i forskriftens del I og del III, jf. FOA 2-1 fjerde ledd. Det betyr at konkurranse skal kunngjøres på Doffin og TED 5 -databasen i samsvar med kunngjøringsreglene i FOA BEREGNING AV ANSKAFFELSENS ANSLÅTTE VERDI For å avgjøre hvilke regler som gjelder for den enkelte anskaffelse, må anskaffelsens anslåtte verdi beregnes. Reglene for denne beregningen finner vi i FOA del I 2-3, 1-15 ledd. Vi nevner følgende bestemmelser: (1) Anskaffelsens anslåtte verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eks. mva. for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. (2) Beregningen skal være holdbar på kunngjøringstidspunktet, eller for anskaffelser som ikke krever kunngjøring, på det tidspunktet oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud. (3) Valg av metode for beregning av anskaffelsens anslåtte verdi skal ikke foretas i den hensikt å unngå at bestemmelser i forskriften får anvendelse på kontrakten. (4) En planlagt anskaffelse av en bestemt ytelse kan ikke deles opp i den hensikt å unngå at bestemmelser i forskriften kommer til anvendelse. Kriteriene for konkurranse benyttes på den enkelte anskaffelse i den grad de er aktuelle. KRAVET TIL DOKUMENTASJON Bestemmelsen i lovens 5 tredje ledd om at oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen er sentral og gjelder for alle anskaffelser. Kravet om etterprøvbarhet pålegger oppdragsgiver å sikre at vurderinger og dokumentasjon som har betydning for gjennomføring av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet; jf. FOA 3-1 sjuende ledd. 5 Den europeiske offisielle databasen for kunngjøringer Innlandet Revisjon IKS Side 19

20 PROTOKOLLFØRING For å sikre at dokumentasjonskravet blir oppfylt, er det innført protokollplikt for alle anskaffelser over kr ekskl. mva. jf. FOA 3-2. Protokollplikten er noe mer omfattende for anskaffelser over kr ekskl. mva. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Det er strengere krav til anskaffelser over kr DATA Resultatet av undersøkelsen er fremstilt i påfølgende tabell, tabell 5.1 for de 20 kjøpene vi har kontrollert. De 5 kjøpene på rammeavtaler vi hadde valgt ut har nr Tabellen viser: Nummer Navn på leverandør Fakturabeløp ekskl. mva. Hva som er anskaffet Opplysninger om avtalen/verdi Om det har vært gjennomført konkurranse og kommunens opplysninger Om anskaffelsesprotokoll er framlagt på forespørsel Innlandet Revisjon IKS Side 20