Utredning av alternative skolestrukturer i Voss kommune. - et eksempel på hvordan arbeid med utredning av skolestruktur kan organiseres

Transkript

1 Voss kommune Utredning av alternative skolestrukturer i Voss kommune - et eksempel på hvordan arbeid med utredning av skolestruktur kan organiseres av Tonje Eide Kristiansen og Dan Lysne, Norconsult Bakgrunn I arbeidet med vurdering av skoleanlegg og utredning av alternative skolestrukturer i Voss kommune i , ble det blant annet gjort erfaringer mht. betydningen av en god prosess med bred deltagelse. Det er viktig å ta seg god tid for å få et best mulig beslutningsgrunnlag. Voss er en innlandskommune i Hordaland med ca innbyggere. Omkring halvparten av innbyggerne er bosatt i sentrum eller sentrumsnære områder. Voss kommune har en desentralisert skolestruktur, med 16 skoler av varierende størrelse og standard. Det er et stort spenn fra den minste skolen (Jordalen) med sine fem elever, til Voss Ungdomsskole med i overkant av 450 elever. Jordalen skule (5 elever) Vangen skule (183 elever) Kløve skule (61 elever) 1 Voss Ungdomsskule (464 elever)

2 Dersom skolestrukturen kunne vært bygget opp fra nytt, med utgangspunkt i bosettingsmønster og reiseavstand, uten hensyntagen til eksisterende skoleanlegg, ville kommunen ha klart seg med 5-8 skoler. Bosettingsmønsteret i Voss kommune er i endring. Elevtallsprognosene viser at mange av skolene vil få lavere elevtall fremover, mens andre skoler vil få kapasitetsproblemer. Dette, sammen med nye krav til utforming og behov for renovering av skoleanlegg, gjorde at en samlet vurdering og utredning av skolestrukturen i kommunen ble igangsatt. Beslutning om å sette i gang I forbindelse med budsjettarbeidet for 2005, ble det gjort vedtak om at Voss kommune i løpet av 2005 skulle undersøke mulige endringer i skolestrukturen i sentrum, og sette i gang arbeidet med å lage en langsiktig plan for hele grunnskolen. Hensikten var å finne frem til en skolestruktur som skulle sikre gode læringsvilkår og effektiv ressursbruk. Skolestrukturen skulle vurderes i et langt tidsperspektiv, minst 12 år fremover, og med tanke på å gi funksjonelle, effektive og gode skoler for alle elevene i kommunen. Norconsult ble leid inn for å gjennomgå og vurdere skoleanleggene, samt komme med konkrete forslag til alternative skolestrukturer som eventuelt skulle utredes videre i en senere fase i arbeidet. I første fase skulle økonomiske aspekter ikke vurderes. Første utredningsfase: Vurdering av skoleanlegg og mulige endringer i skolestrukturen Konsulenten foretok befaringer på alle skoleanleggene sammen med rektor og vaktmester ved de respektive skolene. I forkant av befaringen besvarte skolene detaljerte spørreskjema om skoleanlegget og skolestruktur. Rektor fikk også anledning til å kommentere første utkast til beskrivelsene av egne anlegg. Vurderingen ble fremstilt i rapporten Skuleanlegg og skulestruktur i Voss kommune i august Rapporten tar for seg skolestrukturen i kommunen i forhold til sentrale føringer for skolesystemet, oppvekstmiljø, bosettingsmønster og elevtallsutvikling, barnehagestruktur, SFO, skyssproblematikk og oppvekstenheter (nærmiljø/grendeskoler). Rapporten gir en samlet oversikt over de 16 skoleanleggene i kommunen: bruken av dem, hvor godt de er tilpasset skolevirksomheten, tilstanden på bygningene, de tekniske anleggene, uteområdet, tilrettelegging for funksjonshemmede og godkjenning ift. helse-, miljø- og sikkerhet. Uten å gå inn i detaljer ble det i rapporten slått fast at det var et stort behov for investeringer i anleggene, uansett valg av skolestruktur. Det ble presentert to skisser til alternative skolestrukturer, et nærskolealternativ og et sentraliseringsalternativ, som ble lagt fram til politisk behandling for eventuell oppfølging i senere utredning. Arbeidet ble avsluttet med et åpent møte der representanter for skolemiljøene fikk stille spørsmål og komme med sine kommentarer og innvendinger. Hele rapporten med beskrivelser og vurderinger kan lastes ned her. 2

3 Beslutning om å gå videre Kommunestyret behandlet rapporten i oktober 2005 og fattet følgende vedtak: 1. Overordna målsetjing med ein framtidig skulestruktur i Voss kommune bør vera å sikra ein god skule for elevane, tilsette og foreldre/føresette. 2. Det er viktig at planen for ein framtidig skulestruktur vert laga for eit langsiktig perspektiv som ikkje er knytt opp mot årsbudsjettet for 2006, men sett i eit lengre perspektiv. 3. KST ber om at administrasjonen arbeider vidare med å utgreia ein framtidig skulestruktur der ein tek utgangspunkt i sentraliseringsalternativet, men at ein ser på ei noko mindre sentralisering der ein opprettheld Bjørgum og Oppheim skular og eventuelt andre skular der det er tenleg. Ein må og utgreie skular 1-4 der det naturleg ligg til rette. I det vidare arbeidet må ein greia ut mellom anna: - pedagogiske fordelar og ulemper med sentraliseringa - reisetid for elevane - fordelar og ulemper for tilsette og foreldre/føresette - trongen for opprusting og investering på den einskilde skule - innsparing på drift/vedlikehald ved dei skulane som vert lagt ned/ omdisponert til nærskule eller barnehagar. - fordelen med å gi barnehagane betre lokale - auka utgifter med skyss - ein samla økonomisk oversyn over innsparingar og auka utgifter ved sentraliseringa Saka skal attende til Levekår i mars 2006 og i kommunestyret i april/mai Med bakgrunn i vedtaket satte administrasjonen ned en tverrfaglig administrativ arbeidsgruppe som skulle utrede saken videre. Arbeidsgruppen var bredt sammensatt og bestod av representanter fra skole, barnehage, Kommunalt Foreldreutvalg, Utdanningsforbundet, økonomisjef i kommunen og leder for Bygg og eiendom. Norconsult ble igjen engasjert for å bistå i utredning og rapportskriving. Andre utredningsfase: Administrativ arbeidsgruppe utreder skolestrukturen med utgangspunkt i føringer gitt av kommunestyret Arbeidsgruppen fikk i mandat å ta utgangspunkt i sentraliseringsalternativet i rapporten og utrede sentrale momenter/temaer ved endring av skolestruktur, samt se barnehagestrukturen i forbindelse med dette. De ulike faggruppene/interessegruppene var representert for å gi utredningen et bredest mulig grunnlag, sikre kvaliteten og belyse saken fra flere ulike perspektiver. Arbeidsgruppen skulle ikke nødvendigvis samle seg om noen entydig konklusjon. Gjennom arbeidet ble imidlertid gruppen enige om noen førende prinsipper for eventuell endring av skolestruktur og vekting av argumenter. Hovedprinsippet som ble lagt til grunn var at elevene skulle få et mest mulig likeverdig og godt skoletilbud, at skoletilbudet i kommunen skulle være utjevnende, og at den økonomiske fordelingen av ressursene skulle oppleves rettferdig av brukerne. Dette er ikke fullt ut tilfellet i Voss kommune i dag. Enkelte elever blir tildelt en langt større andel av de kommunale ressursene i skolesektoren enn andre siden kostnad per elev er høyere på små, udelte - og fådelte skoler enn på større skoler. 3

4 Et annet viktig prinsipp var tidsperspektivet. En eventuell endringsprosess må planlegges godt, slik at man sikrer at endringen oppleves så god og trygg som mulig både for elever, ansatte og foreldre/foresatte. Det ble også understreket at tilrettelegging/ombygging og tilbygging på skoleanleggene som skal ta imot nye elever, må være ferdig før de nye elevene eventuelt blir overført. Dette for at eventuelle endringer i skolestrukturen ikke skal føre til unødige belastninger for elevene, samt at prosessen med endring av skolestruktur ikke blir en del av et kortsiktig budsjettvedtak. Ved å ha et langt tidsperspektiv kan en også unngå oppsigelser av ansatte, fordi det vil gi rom for nedbemanning ved naturlige avganger. Gruppen samlet seg også om at pedagogiske og sosiale argumenter for/mot små eller store skoler ikke skulle tillegges særlig vekt i vurderingen av fremtidig skolestruktur. Dette fordi det ikke finnes entydig forskning som taler til fordel for verken små eller store skoler og fordi en mente at organiseringen av undervisningen og skolehverdagen er viktigere enn størrelsen på klassen/skolen mht. elevenes læring og trivsel. Et moment alle like fullt var enige om, var at små enheter kan være svært sårbare dersom det oppstår konflikter eller lærerne ikke fungerer som de bør. I større enheter vil man ha flere lærere og elever å spille på og det sosiale og pedagogiske miljøet blir dermed ikke like utsatt. Grendeskolens betydning for små lokalsamfunn ble heller ikke tillagt stor vekt i utredningen. Det ble imidlertid pekt på at nedlegging av skoler kan føre til endringer i det sosiale miljøet i små grender og at dette er et moment som vil være aktuelt i den politiske debatten. Hensynet til elevenes opplæring må i en skoleutredning likevel vurderes over hensynet til grenda. I en kommune som Voss, var skoleskyss et viktig tema å vurdere. Hovedmomenter når det gjaldt skoleskyss og reisetid, var at skoleveien og skyssen må være trygg og helst ikke overstige de nasjonale retningslinjene for anbefalt maksimal reisetid. Retningslinjene for anbefalt maksimal reisetid (som riktignok ikke står i opplæringslova, men som har vært vist til siden 1986), sier at skolebarn på årstrinn ikke bør ha en reisetid over 45 min. en vei. For årstrinn er det 60 min. som er retningsgivende, mens ungdomsskoleelevene ikke bør ha over 75 min. en vei. Den maksimale reisetiden gjelder fra elevene går på bussen og fram til undervisningen starter. Reisetid for noen av elevene fra enkelte av skolene som ble vurdert nedlagt, overgikk disse retningslinjene slik organiseringen av skoleskyssen er i dag. Ved å skysse disse elevene mer direkte med drosje, foreldreskyss eller ekspressbuss kunne man imidlertid komme under anbefalt maksimal reisetid. I den politiske saken ble det understreket at foreldre kunne søke kommunen om direkteskyss dersom reisetiden ble for lang. Etter å ha vurdert de ulike momentene, satte rapporten fra arbeidsgruppen fokus på økonomi. Det ble presentert utregninger mht. investeringsbehov, driftsutgifter og skyssutgifter i fem alternative framtidige skolestrukturer. Investeringsbehovet ble regnet ut fra lik byggstandard i alle alternativ, slik at man fikk et best mulig grunnlag for sammenligning. Det viste seg at ved en sentralisering av skolestrukturen ville de økte utgiftene til skyss stort sett bli dekket inn av reduserte utgifter til drift av skolebygg. Utregningene ble utført av Voss kommune og Norconsult. Da arbeidsgruppa var ferdig med utredningen hadde den møter med representanter fra de ulike skolene (skoleledelse og foreldrerepresentant) hvor hovedmomentene i rapporten ble lagt frem. På denne måten ble det gitt mulighet til å komme med spørsmål, innspill og rettelser i forkant av den politiske behandlingen av saken og eventuelle uklarheter og misforståelser kunne oppklares før rapporten gikk i trykken. Hele rapporten med vedlegg kan lastes ned her. 4

5 Politisk behandling og vedtak Rapporten fra arbeidsgruppen ble sendt på høring. Det kom inn 21 høringsuttalelser. Med utgangspunkt i arbeidsgruppens rapport og høringsuttalelsene laget administrasjonen en politisk sak med konkret anbefaling av endringer i skolestrukturen i kommunen. Høringsuttalelsene ble lagt ved saken. Rapporten fra arbeidsgruppen og den politiske saken ble levert til formannskapet i Voss i mars 2006 og ble behandlet i Levekårsutvalget i mai Levekårsutvalget anbefalte, med fem mot fire stemmer, en ny skolestruktur etter alternativ B i rapporten fra arbeidsgruppa. Alternativ B innebar at fire skoler skulle legges ned, to skoler skulle omgjøres til 1-4-skoler og ungdomstrinnet skulle samles på en felles skole i sentrum, i stedet for på tre skoler som i dag. Alternativet innebar også at fire barnehager skulle få lokaler i skolebygg. Det ble lagt til grunn at strukturendringen skulle gjennomføres i løpet av seks år og en rådgivende brukergruppe sammensatt av foreldre og ansatte/tillitsvalgte skulle bistå administrasjonen i gjennomføringsfasen av strukturendringene. Saken ble behandlet i kommunestyret i juni Her ble det vedtatt med 23 mot 20 stemmer at skolestrukturen i kommunen skulle bestå som den er i dag, bortsett fra at Jordalen og Oppheim skoler skulle slås sammen. Jordalen skole skal imidlertid opprettholdes til Jordalsveien har blitt utbedret og sikret. Vedtaket pekte også på at skolekretsordningen i sentrumsområdet først kan vurderes etter at fylkeskommunens varslede omstrukturering/samling av de videregående skolene i Voss er avklart. Etterord Hovedhensikten med utredninger av eventuelle endringer i skolestruktur må i første rekke være å framskaffe et godt beslutningsgrunnlag for de politiske vedtak som skal fattes. De rapportene som ble utarbeidet for Voss kommune gav nettopp kommunestyret det grunnlaget de trengte for å fatte sine beslutninger. Aktuelle momenter var grundig belyst og dokumentert. Selv om utredningen ikke førte til store endringer i skolestrukturen i denne omgang, betyr ikke det at utredningen var bortkastet. Vedtaket om stort sett å beholde skolestrukturen som den er, er gjort på grunnlag av en utredning der alle relevante momenter er belyst og etter en prosess der alle berørte parter er blitt hørt. Konsekvensen av vedtaket blir at de samlede driftskostnadene til skolene i Voss fortsatt blir høye og at det nok kan ta lang tid før alle skoleanleggene blir oppgradert. På den andre siden beholder alle grendene sine skoler og den samlede reisetiden for elevene blir mindre. Om elevene ut fra dette får et bedre eller dårligere skoletilbud skal vi overlate til andre å vurdere... Artikkel fra lokalavisen, som er referert på neste side, gir en god oppsummering av arbeidet. Kontaktpersoner: Voss kommune: Kommualsjef Else Berit Kyte Norconsult: Dan Lysne, seksjonsleder Seksjon for skoleplanlegging; e-post: dl@norconsult.no 5

6 Skulestruktur som før (artikkel fra lokalavisen) Det gjekk som venta. Fleirtalet i Voss kommunestyre ynskjer ikkje å endra skulestrukturen no. I valet mellom å spara pengar og leggja seg ut med folk i grendene, valde fleirtalet å stå på krinsane si side. Sjølv om ein såleis vel ei dyrare organisering av grunnskulen, var det andre argument enn dei økonomiske som til slutt vog tyngst. Neste gong saka om skulestrukturen i Voss kommune dukkar opp, vert i valkampen før kommunevalet om eitt år. Partia som er på vinnarlaget no, vil passa på å minna veljarane om kven som var med å redda skulane, i von om å få attendebetalt i røyster og mandat. Kva strategi «taparane», i hovudsak Arbeidarpartiet, vil velja, vert spennande å sjå. Men jobben for skulane er slett ikkje gjort med dette vedtaket. Voss har eit etterslep i hundremillionarsklassen for å få skulane i tipp topp stand. Det er ei utfordring for alle parti å bidra til å finna midlar til dette. Om lovnadene om meir pengar til kommunane frå den raudgrøne regjeringa vert innfridde, vil det hjelpa eit stykke på veg, men det er naivt å tru at dette åleine skal løysa dei store oppgåvene Voss har på skulesida. I grendene kan ein pusta ut, etter endå ein kamp om skulestrukturen. Men no er det opp til folket sjølv å redda skulane. Klarar folk i grendene å halda oppe elevtalet, får også skulane leva, etter det vedtaket som no fekk fleirtal. Korleis ein med tida skal løysa skulestrukturen i sentrum, er utsett til ein ser kva fylkeskommunen finn på med dei vidaregåande skulane. På ny viser det seg altså vanskeleg for politikarane å ta grep som gjev naudsynte innsparingar. Sterke kjensler kjem i sving, og mot massive grendelag som også har gode argument, vert det vanskeleg for politikarane når ein både skal ta omsyn til kommuneøkonomien og til folket som bur i dei utsette krinsane. Alt ved dei første grendemøta såg me kva veg vinden bles, så utfallet i kommunestyret torsdag ville ikkje gjeve høge odds. Me går ut frå at dette vedtaket ikkje fører til at ein tek pengar frå eldreomsorga, der det framleis er uløyste problem i Voss kommune. Så dermed vert det som vanleg kultur, vegvedlikehald og andre «mindre viktige» saker som vert salderingspostar når kommunebudsjetta framover skal vedtakast. Det kan kommunestyret trygt gjera, for støyen frå frustrerte veljarar som har dette som hjartesaker kan knapt nok høyrast. 6