INSTITUTT FOR SAMFUNNSFORSKNING. Søkelys på arbeidsmarkedet 2/2003. Alderspensjon og arbeidsincentiver. Privat arbeidsformidling

Transkript

1 INSTITUTT FOR SAMFUNNSFORSKNING Søkelys på arbeidsmarkedet 2/2003 Alderspensjon og arbeidsincentiver Privat arbeidsformidling Inkluderende arbeidslivsvirksomheter Lønnskonsekvenser av arbeidsinnvandring Lønnsgapet mellom kvinner og menn

2 Søkelys på arbeidsmarkedet 2/2003 årgang 20 ISSN Omslag: Abalone as Trykk: GCS Hurtigtrykk Utgis med støtte fra Arbeids- og administrasjonsdepartementet, hvert halvår, av Institutt for samfunnsforskning, Munthes gate 31, postboks 3233, Elisenberg, 0208 Oslo. Redaksjon: Pål Schøne (redaktør), Guttorm Aanes (redaksjonssekretær), Erling Barth, Fredrik Engelstad, Trygve Gulbrandsen, Geir Høgsnes, Ragnhild Steen Jensen, Marianne Røed, Jon Rogstad og Hege Torp Abonnement koster kr. 200,- pr. år. Ved bestilling av mer enn 10 eksemplarer er prisen kr. 150,- pr. årsabonnement. Abonnement kan bestilles via eller Institutt for samfunnsforskning Postboks 3233 Elisenberg 0208 OSLO Telefon: Telefaks: E-post: Besøk gjerne tidsskriftets hjemmesider:

3 Innhold Redaksjonelt Midlertidig lovforslag? 143 Sysselsetting og mobilitet Asbjørn Rødseth Alderspensjonen: Oppteningsreglar, fordeling og arbeidsincentiv 145 Charlotte Koren Folketrygdens alderspensjon og kvinners forsikringsbehov 159 Bjarne Strøm Lærersortering og minoritetselever 169 Arbeidsmiljø og avtaleverk Morten Blekesaune Arbeidsmiljø og tilbaketrekning fra arbeidslivet 229 Lars-Erik Becken og Helene Berg Inkluderende arbeidslivsvirksomheter plass til alle? 237 Jorun Andreassen og Einar Bowitz Sykefravær i Oslo kommune: Omfang og forklaringer 245 Åsmund Arup Seip Lokale lønnsforhandlinger i staten: Hvor går veien videre? 253 Ledighet Knut Røed Tiltak forkorter ledighetsperioden for arbeidssøkere med svake kvalifikasjoner 177 Hege Torp De som har vært ledige en stund kan tjene mest på en ny oppgang 183 Espen R. Moen Privat arbeidsformidling 193 Lønnsutvikling Roger Bjørnstad Solidariske arbeidere og usolidariske funksjonærer 203 Roy A. Nielsen, Geir Høgsnes og Trond Petersen Lønnsgapet mellom kvinner og menn en oppdatering 215 Arne Mastekaasa og Marianne Nordli Hansen Kjønnsforskjeller i rekruttering til forskning: Likestilling eller diskriminering? 223 Debatt Grete Brochmann Arbeidsinnvandring og velferdsstatsdilemmaer i en europeisk kontekst 265 Eskil Wadensjö Replikk til Grete Brochmann: Invandringen hot mot eller frälsare av välfärdsstaten? 273 Forskningstema Marianne Røed Grenseløs lønnsutvikling 277 Søkelys på Norden Tor Eriksson Nye måder at organisere og aflønne arbejde på dansk evidens 287 Forfatterveiledning 301

4

5 Forfattere i dette nummeret Jorunn Andreassen Cand.oecon., forsker ved ECON Analyse, Oslo. Lars-Erik Becken Cand.polit., sosiologi, forsker ved ECON Analyse, Oslo. Helene Berg Mag.art., sosiologi, forsker ved ECON Analyse, Oslo. Morten Blekesaune dr.philos., sosiologi, forsker ved Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA), Oslo. Einar Bowitz Cand.oecon., forsker ved ECON Analyse, Oslo. Grete Brochmann Dr. polit., sosiologi, forskningsleder ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Roger Bjørnstad Cand.oecon., forsker ved Statistisk sentralbyrå, Oslo. Tor Eriksson Dr. polit., samfunnsøkonomi, professor ved Nationaløkonomisk institut, Handelshøjskolen i Århus. Marianne Nordli Hansen Dr.philos., sosiologi, professor ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, Universitetet i Oslo. Geir Høgsnes Dr.polit., sosiologi, professor ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, Universitetet i Oslo. Charlotte Koren Cand.oecon., forsker ved Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA), Oslo. Arne Mastekaasa Dr.philos., sosiologi, professor ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, Universitetet i Oslo. Espen R. Moen Ph.d., samfunnsøkonomi, professor ved Handelshøyskolen BI, Oslo. Roy A. Nilsen Cand.polit., sosiologi, stipendiat ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, Universitetet i Oslo. Trond Petersen Ph.d., sosiologi, professor ved University of California, Berkeley. Professor II ved Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, Universitetet i Oslo. Knut Røed Dr.polit., samfunnsøkonomi, forsker ved Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning, Oslo. Marianne Røed Dr.polit., samfunnsøkonomi, forsker ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Asbjørn Rødseth Cand.oecon., professor ved Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo. Åsmund Arup Seip Dr.philos., historie, forsker ved Forskningsstiftelsen Fafo, Oslo. Bjarne Strøm Dr.polit., samfunnsøkonomi, førsteamanuensis ved Norges teknisknaturvitenskapelige universitet (NTNU), Trondheim. Hege Torp Lic.philos., samfunnsøkonomi, forskningsleder ved Institutt for samfunnsforskning, Oslo. Eskil Wadensjö Fil.dr., samfunnsøkonomi, professor ved Institut för social forskning ved Stockholms universitet.

6

7 Redaksjonelt Midlertidig lovforslag? En av høstens mest intense politiske debatter har dreid seg om regjeringens forslag om å gi bedrifter økt adgang til midlertidige ansettelser. Regjeringen ønsker å fjerne dagens hovedregel i Arbeidsmiljøloven om at midlertidige ansettelser kun er lov når arbeidets karakter tilsier det, og arbeidet skiller seg fra det som utføres i bedriften. I stedet ønsker man å åpne for en generell adgang for bedriftene til å inngå midlertidige ansettelser for til sammen 12 måneder over en periode på tre år for en og samme arbeidstaker. I tillegg skal det bli lov å ansette midlertidig når arbeidstager bare trengs for å utføre et bestemt oppdrag. Forslaget vil gi næringslivet tilsvarende muligheter som staten til å benytte midlertidige ansettelser. I skrivende stund har regjeringen trukket forslaget. Budsjettforliket mellom regjeringspartiene og Arbeiderpartiet fører til at saken blir sendt tilbake til Arbeidslivslovutvalget. Arbeidslivslovutvalget skulle egentlig ha levert sin innstilling 1. desember, men har fått utsatt sin frist. Fremtiden til lovforslaget er dermed usikker. La oss likevel bruke litt tid på å diskutere noen fordeler og ulemper ved en eventuell lovendring. La oss først forsøke å evaluere forslaget etter det vi må tro er regjeringens hovedmålsetting, nemlig å øke sysselsettingen. Økt adgang til bruk av midlertidige ansettelser vil redusere arbeidsgivers usikkerhet ved nyansettelser. For det første fordi arbeidsgiverne etter en lovendring i større grad kan variere arbeidsstokken etter variasjoner i etterspørselen. Mange virksomheter opplever stor variasjon i etterspørselen etter sine varer og tjenester. Økt adgang til bruk av midlertidige ansettelser gir arbeidsgiverne større handlingsrom. For det andre fordi arbeidsgiverne etter en lovendring kan bruke den første tiden etter ansettelse til å finne ut om dette er en god rekruttering eller ikke. Konsekvensene av en feilrekruttering blir mindre. Redusert usikkerhet ved nyansettelser kan i neste omgang føre til økt etterspørsel etter arbeidskraft, og økt sysselsetting. Hva sier empirien? Er det noen grunn til å tro at sysselsettingen vil øke som følge av en liberalisering av regelverket for midlertidige ansettelser? På kort sikt kanskje, på lang sikt, neppe. Det er grunn til å tro at noen flere vil bli ansatt i gode tider, men det er også grunn til å tro at noen flere blir sagt opp i dårlige tider. Nivået på sysselsettingen kan derfor bli høyere i gode tider, men lavere i dårlige tider. Sysselsettingsnivået vil sannsynligvis svinge mer, effekten på det gjennomsnittlige sysselsettingsnivået vil være usikker. Det er lite empirisk belegg for å hevde at sysselsettingsnivået på lang sikt vil være påvirket av reglementet på dette området Den offentlige debatten har likevel ikke dreiet seg så mye om hva som vil skje med nivået på sysselsettingen, men heller hva som vil skje med sammensetningen av sysselsettingen. Et argument som har vært trukket frem mot økt bruk av midlertidige ansettelser er at dette vil skape såkalte A- og B-lag på arbeidsmarkedet, hvor A-laget sitter i faste jobber med god tilgang til opplæring og interne karrierer, mens B-laget sitter i midlertidige og mer utrygge jobber uten tilgang til de samme interne karrieremulighetene. B-laget vil bestå delvis av nykommere og personer som nå er arbeidsledige, og delvis av personer som nå er fast ansatte men som ved skifte av jobb kun vil få tilbud om midlertidig ansettelse. Når det gjelder den første gruppen kan det hevdes at det vil være bedre å være med på B- Søkelys på arbeidsmarkedet 2/2003, årgang 20, ISSN Institutt for samfunnsforskning

8 144 Søkelys på arbeidsmarkedet laget, enn ikke å få være med i det hele tatt, slik som nå. I tillegg, midlertidig ansettelse kan være en kanal inn til fast ansettelse. Ansettelsesprosessen er preget av stor usikkerhet. Dette vil spesielt være tilfelle for noen av de gruppene lovforslaget er ment å hjelpe. Yngre arbeidstakere har for eksempel kort yrkeserfaring og få attester fra tidligere arbeidsgivere å vise til. Internasjonale sammenligninger viser at ungdomsarbeidsledigheten i Norge er høy. En grunn til dette kan være at terskelen for å komme inn på arbeidsmarkedet er for høy, ved at midlertidige ansettelser har vært strengt regulert. Midlertidige ansettelser gir arbeidsgivere en mulighet til å prøve ut nye arbeidstakere. I løpet av den første tiden kan både arbeidsgiver og arbeidstaker finne ut om dette er en god match eller ikke. Midlertidig ansettelse kan på denne måten være et springbrett til varig ansettelse. Empiriske studier som er gjort på dette i Norge gir en viss støtte til en hypotese om at midlertidige ansettelser fungerer slik. En analyse av Frode Longva i Søkelys på arbeidsmarkedet i 2002 viser at to av tre midlertidige ansatte hadde gått over i fast jobb etter to år. Denne undersøkelsen ble gjennomført i en høykonjunkturperiode, og dette kan delvis forklare det høye tallet. Men høye overgangstall er også funnet i lavkonjunkturperioder. En analyse av Kåre Skollerud i samme tidsskrift for perioden fra 1989 til 1993, viser at over halvparten av de med midlertidig ansettelse i 1989 hadde skiftet til fast ansettelse i Det er likevel grunn til å tro at overgangsandelene vil være en del lavere for de gruppene som oppmykningen av regelverket er ment å hjelpe. Dette er utsatte grupper som i utgangspunktet har lavere produktivitet. I tillegg vil arbeidsgiveres holdninger spille en rolle, kanskje spesielt i forhold til innvandrere og funksjonshemmede; to grupper som har blitt trukket frem i debatten. Tidligere studier har vist at arbeidsgiveres holdninger er viktig for å forklare innvandreres muligheter for å få jobb. Økt adgang til bruk av midlertidige ansettelser vil ha begrenset effekt for denne gruppen dersom arbeidsgivere ikke er villig til å endre holdninger. Når det gjelder den andre gruppen, arbeidstakere som nå har fast ansettelse, men som ved bytte av jobb kun får tilbud om midlertidig ansettelse, så er dette blant annet et spørsmål om bedrifter etter lovendringen vil velge å gjøre om en del faste stillinger til midlertidige når de skal rekruttere nye medarbeidere. Sannsynligvis vil en del bedrifter velge å gjøre dette. For å oppnå en ønsket kombinasjon av stabilitet og fleksibilitet kan det for en del arbeidsgivere være fordelaktig å ha lav gjennomtrekk av noen type ansatte (for å oppnå stabilitet) og høy gjennomtrekk av andre (for å oppnå fleksibilitet). Oppmykning av regelverket for midlertidig ansettelser gir arbeidsgiverne større muligheter til å oppnå en slik kombinasjon. Kostnader knyttet til opplæring og skolering vil likevel legge begrensninger på hvor stor andel av arbeidsstokken som arbeidsgiver vil ønske å ha stor gjennomtrekk på. Det er likevel grunn til at tro at det økte handlingsrommet for arbeidsgiverne vil føre til at andelen midlertidige ansatte på arbeidsmarkedet vil øke. Spørsmålet er hvilke type ansatte arbeidsgiverne vil ønske økt fleksibilitet på? Det er grunn til tro å at arbeidstakergrupper som er lette å erstatte, og som trenger lite opplæring, vil være overrepresentert i denne gruppen. Her har man et mulig B-lag. Dersom man skal våge seg på et tips, så kan det være noe sånt som dette: Sysselsettingsnivået vil ikke bli nevneverdig påvirket på sikt, men andelen på midlertidige kontrakter vil øke noe, delvis som følge av at nye arbeidstakere kommer inn på arbeidsmarkedet, og delvis som følge av at arbeidsgiverne vil benytte det økte handlingsrommet til å gjøre om en del faste stillinger til midlertidige ved nyansettelser. Dette vil nok også føre til at sammensetningen av midlertidige ansatte endres noe, med et potensiale for etablering av et B-lag. Det er ikke vanskelig å være enige om at midlertidige ansettelser vil ha både positive og negative effekter i arbeidslivet. Fordelene ville i hovedsak være knyttet til økt fleksibilitet og lavere terskel for å komme inn på arbeidsmarkedet for grupper som nå står utenfor. Det kan argumenteres for at fordelene for disse gruppene bør veie tungt, og kanskje tyngre enn ulempene for de som vil tape på en lovendring. Gevinsten ved å gå fra ikke-jobb til jobb kan fremstå som mer verdifull enn tapet ved å gå fra fast jobb til midlertidig jobb.

9 Sysselsetting og mobilitet Asbjørn Rødseth Alderspensjonen: Oppteningsreglar, fordeling og arbeidsincentiv 1 Artikkelen handlar om korleis oppteningsreglane for pensjon bør vera og kva verknader dei vil ha for inntektsfordeling og arbeidsincentiv. Eit hovudpoeng er at sidan fordeling og incentiv også kan påverkast gjennom skattesystemet, bør oppteningsreglane først og fremst ta sikte på å gi ei god fordeling av inntekt over livsløpet. Særskilte problem oppstår fordi forsørging gjennom familien framleis er utbreidd, mens parforhold er lite stabile. Endringar i reglane for opptening av alderspensjon får ikkje full effekt før det har gått mange tiår. Overgangsperioden etter omlegginga i 1992 vil i prinsippet vara i 80 år. Vi kan ikkje ha slike omleggingar for ofte. Vi har nå ein unik sjanse til å laga ei betre Folketrygd, med oppteningsreglar som tar vare på føremålet med offentlege pensjonsordningar på ein betre måte enn i dag. Men for at dette skal vera politisk muleg, må mange nok vera villige til å tenkja prinsipielt om kva som er oppgåvene til pensjonssystemet og korleis dei best kan løysast. Vilkåra for å få til slik prinsipiell tenking burde vera gode nettopp fordi overgangsperioden må bli så lang. Den eldste halvparten av veljarane blir knapt påverka i det heile tatt. Men eit offentleg pensjonssystem er ikkje berre eit pensjonssystem. Det er også ein av fleire arenaer for fordelingskampen i samfunnet. Reaksjonane på den første rapporten frå kommisjonen var ikkje prega av prinsipiell tenking, men av einsidig fokus på kven som kan tapa og vinna. Debatten blei ikkje betre av at mange kommentarar var basert på manglande forståing av korleis pensjonssystem fungerer i dag. Det er å vona at andre runde blir betre. Denne artikkelen er avgrensa til å handla om oppteningsreglane for alderspensjon. Eg legg til grunn ein fast pensjonsalder, for eksempel 67 år. I forhold til arbeidsmarknaden kunne det vore vel så interessant å ta opp spørsmål om pensjonsalder og førtidspensjonering. Dette er spørsmål som pensjonskommisjonen sjølvsagt arbeider med, men dei interesserte får venta. Oppgåvene til alderspensjonen Alderspensjonen i Folketrygda har offisielt to hovudoppgåver: Han skal sikra ei minsteinntekt for personar over 67 år, og han skal hjelpa personar som har vore i arbeid slik at dei ikkje går for mykje ned i levestandard når dei passerer 67. Minstesikring og standardsikring blir det kalla. Minstesikring er det berre det offentlege som kan få til. Standardsikring kan ordnast privat gjennom individuell sparing og forsikring eller gjennom tenestepensjonsordningar. Det er derfor ikkje opplagt at standardsikring bør vera ei offentleg oppgåve. Men har ein først gjort det til ei offentleg oppgåve, så følgjer det nesten per definisjon at oppgåva blir best utført dersom det er full proporsjo- Søkelys på arbeidsmarkedet 2/2003, årgang 20, ISSN Institutt for samfunnsforskning

10 146 Søkelys på arbeidsmarkedet Figur 1. Fordelingsprofil med basispensjon Overføring Basispensjon Inntekt Netto overføring Skatt nalitet mellom pensjonen og summen av arbeidsinntekt over livsløpet ( proporsjonal livsløpsopptening ). Det standardsikring går ut på er jo nettopp å syta for at inntekta som pensjonist svarer til inntekta før ein når pensjonsalderen. Det følgjer også langt på veg at pensjonen bør finansierast med ein premie som er proporsjonal med arbeidsinntekt, slik at kvar i forventning betaler sin eigen pensjon (hjelp til sjølvhjelp). Det er vanskeleg å sjå gode grunnar til å bruka generelle skatteinntekter til å oppretthalda inntektsforskjellane frå arbeidslivet inn i alderdommen. Minstesikringa kan i prinsippet vera behovsprøvd eller vera ein universell basispensjon, lik for alle. Generell behovsprøving av pensjon mot andre inntekter øydelegg incentiva for eiga pensjonssparing og for etablering av supplerande pensjonsordningar. Behovsprøving mot ein obligatorisk inntektspensjon (ein pensjon som byggjer på opptening gjennom arbeid) har ikkje like uheldige effektar. Generell behovsprøving av minstesikringa er framleis utbreidd internasjonalt, men uaktuelt i Noreg. Alternativet til ein lik basispensjon for alle er derfor ein garantipensjon, det vil seia ein behovsprøvd pensjon som fyller opp gapet mellom den inntektspensjonen personen har tent opp sjølv og eit garantert minstenivå. Basispensjon eller garantipensjon? Ein lik basispensjon til alle finansiert med ein proporsjonal skatt overfører inntekt frå alle som tener over gjennomsnittet til alle som tener under gjennomsnittet. Fordelingsprofilen er illustrert i figur 1. Basispensjonen gir ei like stor positiv inntektsoverføring til alle individ. Den bli finansiert med ein skatt som er proporsjonal med inntekta: I figuren er skatten teikna inn som ei negativ inntektsoverføring. Når vi summerer den positive og den negative overføringa, pensjon og skatt, får vi nettooverføringa til individet. Summert over alle individ må skatteinntektene vera like store som utgiftene. Derfor er nettooverføringa null når inntekta er lik gjennomsnittsinntekta. Ein garantipensjon finansiert med ei proporsjonal avgift overfører inntekt frå alle som sjølv har tent opp meir enn garantipensjonen, til dei som motar garantipensjon. Pensjonsutbetaling, skatt og netto overføring er vist i figur 2. Det er der lagt til grunn at inntektspensjon er premiefinansiert og proporsjonal frå første krone, altså utan omfordelingseffekt. Utbetalinga av garantipensjon startar på same nivå som basispensjonen i figur 1, men minskar raskt med stigande inntekt, sidan individet da har tent opp meir og meir pensjon sjølv. Utgiftene til ein garantipensjon blir sjølvsagt langt mindre enn utgiftene til ein lik basispensjon for alle. For det første vil berre ein del av pensjonistane motta garantipensjon. For det andre betaler mottakarane av garantipensjon ein del av pensjonen sjølv. Med dagens nivå på minstesikringa og ein inntektspensjon med pensjonsprosent omkring 50 er det ikkje urealistisk at om lag 10

11 Alderspensjonen: Oppteningsreglar, fordeling og arbeidsincentiv 147 Figur 2. Fordelingsprofil med garantipensjon Overføring Garantipensjon Inntekt Netto Skatt prosent vil få garantipensjon, og at desse i gjennomsnitt har tent opp meir enn halvparten sjølv. Da blir utgiftene til garantipensjon berre 5 prosent av utgiftene til basispensjon. Dei nødvendige avgiftssatsane blir tilsvarande lågare. Med ein minstegaranti på 30 prosent av gjennomsnittleg lønn og 2 pensjonistar per yrkesaktiv, blir avgifta for å betala basispensjonen på 15 prosent av lønningane, mens garantipensjon kan finansierast med ei avgift på under 0,75 prosent. Dette er sjølvsagt berre eit eksempel, men illustrerer at det dreier seg om store tal. Føresetnaden er at den obligatoriske inntektspensjonen er høg nok til at det store fleirtalet tener opp meir enn minstepensjonen. Fordi utgiftene til minstesikring er mindre, så er også skatteprosenten langt mindre i figur 2 enn i figur 1. Grensa mellom dei som mottar meir og mindre enn dei betaler, går derfor lengre ned i inntektsfordelinga i figur 2 enn i figur 1. Dei utan inntekt kjem like godt ut i begge alternativa. Elles kjem alle som tener under gjennomsnittet best ut med basispensjon, mens dei som tener litt over gjennomsnittet kjem best ut med garantipensjon. Med garantipensjon er det enkelt og relativt billig å kompensera dei som har minst ved å heva garantien, så det mest interessante er forskjellane for dei som tener nok til å klara seg utan garanti. Argumentet for garantipensjonen er først og fremst at den gir eit lågare skattenivå. Nå seier ikkje det formelle skattenivået alt om incentiveffektane. For mottakarane av garantipensjon har premien til inntektspensjonen på marginen same reelle effekt som ein rein skatt. Dei med lågast inntekter får derfor på marginen mindre igjen for å arbeida med garantipensjon enn med basispensjon. Dette er det klassiske dilemmaet i valet mellom behovsprøvde og universelle ytingar. Behovsprøving reduserer den effektive marginalskatten for fleirtalet, men aukar den effektive marginalskatten for dei som blir utsette for behovsprøving. Poenget er at det er få som får auka effektiv marginalskatt, og svært mange som får marginalskatten redusert (10 prosent mot 90 prosent i eksemplet over). Det er vanskeleg å forstå at behovsprøvd minstepensjon ikkje skal vera gunstig for arbeidstilbodet. Enkelte har innvendt at dei med låg lønn reagerer vesentleg sterkare på økonomiske incentiv enn dei meg høg lønn. Det er vanskeleg å forstå at forskjellen kan vera stor nok til å snu resultatet. I tillegg er det viktig å vera merksam på at dei som blir minstepensjonistar i framtida, ikkje blir det primært på grunn av låg lønn, men på grunn av svak tilknyting til arbeidslivet. Basispensjon og garantipensjon ord og realitetar Dersom pensjonssystemet inneheld obligatorisk standardsikring, så er skiljet mellom garantipensjon og basispensjon mindre fundamentalt enn diskusjonen over kan gi inntrykk av. Sett at ein har ein lik basispensjon til alle. Ein inntektspensjon som kjem i tillegg til basispensjonen, og som er proporsjonal frå

12 148 første krone, vil gi ein samla kompensasjonsgrad i forhold til tidlegare inntekt som minskar med nivået på inntekta. Dei med lågast inntekter får ein kompensasjonsgrad på over hundre prosent, mens kompensasjonsgraden for dei med høgast inntekt vil nærma seg kompensasjonsgraden i inntektspensjonen aleine. For dei meg lågast inntekt betyr dette at dei blir tvungne til å spara meir til alderdommen enn det som er ønskeleg for dei ut frå ei rasjonell vurdering. For dei med høgast inntekt betyr dette at kompensasjonsgraden blir for låg, og at supplerande pensjonsordningar er nødvendige. Ei betre ordning for standardsikring kan ein få ved å leggja inn eit botnfrådrag i den inntekta som gir grunnlag for opptening av inntektspensjonen og for premieinnbetaling. Botnfrådraget kan setjast lik den inntekta som svarer til grensa for å komma over garantipensjonen. Samanhengen mellom pensjon og tidlegare inntekt blir da akkurat den same enten ein har basispensjon eller garantipensjon, i alle fall om ein konsekvent byggjer på livsløpsopptening. Forskjellen ligg i innbetalingane til pensjonssystemet. Med basispensjon og botnfrådrag så unngår dei med lågast inntekt å betala premie til inntektspensjonen, og får dermed same effektive marginalskatt som dei andre. Men avgifta til minstesikring og dermed marginalskatten, vil vera på det høge nivået som gjeld ved lik basispensjon til alle. Netto omfordeling er som ved lik basispensjon til alle, sidan det ikkje er omfordeling i inntektspensjonen. Pensjonssystemet kan altså innrettast slik at samanhengen mellom pensjon og inntekt blir den same enten ein har basispensjon eller garantipensjon. Det grunnleggjande spørsmålet er ikkje garantipensjon eller basispensjon, men i kor stor grad vi skal overføra inntekt frå dei som tener over gjennomsnittet, til dei som har inntekter under gjennomsnittet, men nok til at dei ikkje får garantipensjon. Det handlar altså om overføringane til midtre og nedre del av middelklassen. Det handlar også om kor store overføringar det skal vera frå par der begge arbeider full tid, til par med mindre yrkesaktivitet (deltid, permisjon utan lønn). Dersom ein ønskjer ein Søkelys på arbeidsmarkedet bestemt fordelingseffekt, kan ein alternativt få den til gjennom innbetalings- eller utbetalingssida av pensjonssystemet. Dersom det er ein lik basispensjon for alle, så er ei ordning med botnfrådrag å føretrekkja for alle partar enten dei har høge eller låge inntekter. Dette er viktig å få fram, for det er ei utbreidd misforståing at dei som har låge inntekter vil ha fordel av opptening frå første krone på toppen av ein basispensjon. Dette kan tvert imot bli til skade for dei med lågast inntekt, fordi dei blir tvinga til å spara til pensjonsalderen i periodar da dei har enda dårlegare råd. Den einaste måten dei kan tena på opptening frå første krone er om andre betaler premiane for dei. Men sjølv da ville dei ha større nytte av å få pengane før pensjonsalderen. Litt om historia til det norske pensjonssystemet Prinsippa over kan verka greie. Å gjennomføra dei med utgangspunkt i dagens norske pensjonssystem er ikkje fullt så enkelt. For å forstå problema kan det vera nyttig med ei kort historisk innleiing. Heilt frå 1800-talet var det to konkurrerande forslag om innføring av offentleg alderspensjon. Det eine svarte til det systemet Bismarck innførte i Tyskland, ei obligatorisk spareordning med full proporsjonalitet mellom arbeidsinntekt, premiar og pensjon. Tyskland hadde, og har ennå i dag, ingen minstepensjon. Det andre var ein behovsprøvd pensjon like stor for alle med same sivilstand, slik Danmark innførte ved førre hundreårsskiftet. Det var den siste linja som vann da alderstrygda endeleg blei innført i Behovsprøving av alderstrygda blei avskaffa i Går vi langt nok tilbake, var det Venstre som stod for obligatorisk sparing, mens Arbeidarpartiet og Høgre stod for ein lik behovsprøvd pensjon for alle. Høgre var det partiet som først gjekk inn for å gjera slutt på behovsprøvinga. Avskaffing av behovsprøvinga førte til at tenestepensjonsordningar plutseleg blei interessante for folk med middels og låge inntekter, og det oppstod krav frå LO-hald om tenestepensjonar i privat sektor. Etter kvart

13 Alderspensjonen: Oppteningsreglar, fordeling og arbeidsincentiv 149 blei dette vridd til eit krav om offentleg organisert tenestepensjon for alle etter forbilde av det svenske ATP-systemet frå Dermed var den politiske balansen endra og Folketrygda blei innført frå Folketrygda blei ganske forskjellig frå det strengt proporsjonale tyske systemet. For det første blei alderstrygda vidareført i form av ein lik grunnpensjon til alle. Derfor blei det lagt inn eit lite botnfrådrag i tilleggspensjonen. For det andre blei tilleggspensjonane oppbygde med tenestepensjonar som forbilde. Derifrå kjem regelen om førti års oppteningstid. Sluttlønnsprinsippet var foreslått, men kunne av gode grunnar ikkje gjennomførast i ei allmenn ordning. Besteårsregelen kom inn som ei delvis erstatning. Det ser ikkje ut til at effekten for deltidsarbeidande blei drøfta. Det var eit tak for inntekter som gav opptening. Pensjonsavgifter, som skulle finansiera både grunnpensjon og tilleggspensjon, blei betalt frå første krone og opp til taket. Seinare har Folketrygda blitt endra vesentleg. Det begynte alt i 1969 da særtillegget blei innført. Gjennom åra har det blitt auka vesentleg, slik at nå er nesten halvparten av minstesikringa behovsprøvd. Grunnpensjonen og botnfrådraget har blitt redusert i forhold til gjennomsnittleg lønnsnivå, mens minstepensjonen (summen av grunnpensjonen og særtillegget) har auka. Stortinget har i praksis vist at det føretrekkjer behovsprøvd minstesikring framfor ein lik basispensjon til alle. I den øvre enden blei taket heva i 1971, men med opptening på berre 1/3 for inntekter over det gamle taket, som nå blei eit knekkpunkt. Knekkpunktet blei i 1992 flytta nedover (frå 8 til 6G). Svakare vekst i grunnbeløpet enn i lønnsnivået har over åra ført til at tak og knekkpunkt har flytta seg nedover i inntektsfordelinga, slik at knekkpunktet nærmar seg gjennomsnittleg årslønn. Sluttresultatet av alle endringane er at samanhengen mellom inntekt og pensjon har blitt langt flatare enn i Forholdet mellom største og minste pensjon for einslege er redusert frå ca 4 til 2,2. Samtidig har samanhengen mellom avgift og pensjon blitt svekka ved at det etter kvart har blitt betalt full pensjonsavgift av all arbeidsinntekt (med små unntak), og skiljet mellom pensjonsavgifter og skattar har i praksis blitt borte. Samanhengen mellom inntekt, premieinnbetaling og pensjon, som i Folketrygda var svak frå starten av, har blitt ytterlegare svekka. Innføring av alleårsregel Hausten 2002 la Pensjonskommisjonen fram to alternativ til dagens folketrygd. I det eine, modernisert folketrygd, er standardsikringa ivaretatt av ein inntektspensjon som er proporsjonal med summen av arbeidsinntekt over livsløpet. Inntekter over eit tak gir ikkje pensjonsopptening. Minstesikring er ivaretatt av eit garantitillegg. I det andre alternativet, som kunne vore kalla tilbake til alderstrygda, er det ikkje standardsikring, men ein lik basispensjon for alle. Nivået på minstesikringa er likt i begge alternativa og tenkt på same nivå som i dag. At det er to alternativ, reflekterer at det ikkje er opplagt at standardsikring bør vera ei offentleg oppgåve. Alternativa var meint å illustrera mulege retningar for ei reform, ikkje nødvendigvis sluttresultatet. Når ein skal drøfta effektane av modernisert folketrygd, så er det nyttig å tenkja seg overgangen i to delar. Det eine er innføringa av prinsippet om at alle år skal telja likt, altså at 40-årsregelen og 20-årsregelen (besteår) blir fjerna. Det andre er overgangen frå dagens inntektsprofil i oppteninga til ein som er meir proporsjonal og der grunnpensjonen er avvikla. Overgangen til ein alleårsregel vil bli behandla i dette avsnittet, endringa av inntektsprofilen i det neste. Ein alleårsregel vil gi ei vesentleg forenkling av pensjonssystemet. År for år kan alle få enkel og grei informasjon om kor mykje dei har tent opp i pensjon det året. Mange trur at ei tydeleggjering av samanhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon i seg sjølv vil verka stimulerande på arbeidstilbodet. Det er også meir handfaste grunnar for å venta positive effektar. Dagens reglar fører til at i eit bestemt år vil det for fleirtalet vera likegyldig for pensjonen om dei arbei-

14 150 der litt meir eller litt mindre. Til gjengjeld kan effekten på pensjonen vera stor når det først er ein effekt, som når året i år er eitt av dei tjue beste. Men da arbeider ein ganske mykje likevel, og potensialet for auka arbeidsinnsats er ikkje så stort. Ei utjamning av det ein får igjen på marginen vil stimulera arbeidstilbodet. Enda viktigare er det at ein alleårsregel sikrar at alle kan tena opp meir pensjon heilt til dei går av. Dette gir eit incentiv til å stå lengre i arbeid, og er også med på å leggja grunnen for eit sosial akseptabelt system for fleksibel pensjonering. Mitt inntrykk er at dei fleste oppfattar det som intuitivt rettferdig at alle år skal telja likt. Besteårsregelen og 40-årsregelen favoriserer dei som har varierande inntekter over livsløpet framfor dei som har jamne inntekter. Regelen favoriserer dei med høg utdanning og karriereyrke framfor slitarane i manuelle jobbar. Det er lett å laga eksempel som viser at 40-årsreglen og 20-årsregelen gir grovt urimelege forskjellar i pensjon mellom folk som har same livsinntekt, men ulik oppteningsprofil over livet. Eit muleg forsvar for dagens reglar er at knekkpunktet favoriserer dei som har stabile inntekter, men det har mindre vekt når oppteninga av pensjon samtidig blir gjort meir proporsjonal. Dei som mest intenst forsvarer besteårsregelen, argumenterer med at han er til fordel for kvinner. Det er ikkje opplagt at premissen er rett. For å tena på besteårsregelen må ein ha lang oppteningstid og varierande inntekt. Hittil har det mest vore menn, gjerne med høg inntekt, som har oppfylt desse kriteria. Dei gifte kvinnene har hatt for kort oppteningstid, og dei ugifte har hatt yrke med korte karrierestigar og liten variasjon i inntekt. Auka yrkesdeltaking blant kvinner og innføring av omsorgspoeng frå 1992 gjer at framtidige kvinnelege pensjonistar vil ha lengre oppteningstid. For at dei faktisk skal tena på besteårsregelen, må dei likevel ha større variasjon over livet i summen av arbeidsinntekt og omsorgspoeng enn menn. Her spelar variasjonar i yrkesdeltaking, omsorgspoeng og timelønn saman. Det er ikkje lett å seia korleis dette vil slå ut for kvinner og menn som blir pensjonerte i Eit litt Søkelys på arbeidsmarkedet paradoksalt resultat av besteårsregelen er at ein del kvinner får null utteljing for omsorgspoenga sine. Besteårsregelen fører til at ein karriere med tjue år på heiltid og tjue år til med kort deltid gir spesielt gunstig utteljing i pensjon. Dette kan verka positivt på arbeidstilbodet dersom dei fleste kvinner i utgangspunktet er heimeverande store delar av livet, men negativt dersom dei gjennomgåande arbeider meir enn ein firedel av full tid. Det er det siste som nokså sikkert vil vera tilfellet i framtida. Dessutan, i dei åra kvinnene kan få omsorgpoeng, vil det å arbeida kort deltid ikkje i noko tilfelle gi utteljing i pensjonen. Sjølv om omsorgsopptening svekker arbeidsincentiva, er omsorgsopptening langt meir målretta enn besteårsregelen for å tilgodesjå kvinner som er heime med barn. Pensjonskommisjonen gav i foreløpig rapport klart uttrykk for at han er i favør av ein alleårsregel (livsløpsopptening) kombinert med omsorgsopptening. I alternativet tilbake til alderstrygda blir sjølvsagt all omfordeling som er knytt til besteårsreglen og 40-årsregelen fjerna. Fordelingseffektar og incentiveffektar av ein endra oppteningsprofil Eit praktisk problem med å samanlikna modernisert folketrygd med dagens system er at pensjonskommisjonen i foreløpig rapport ikkje tok stilling til verken pensjonsprosent eller tak, berre indikerte at pensjonsprosenten kunne bli høgare enn i dagens tilleggspensjon og taket lågare. Eit meir grunnleggjande problem er at ei samanlikning bør ta omsyn til både innbetalingar og utbetalingar. Foreløpig rapport inneheld ikkje konkrete forslag til pensjonsavgifter, og korleis pensjonane i dag faktisk er finansiert er jo nokså uklart. Det mest grunnleggjande spørsmålet er kva rolle pensjonssystemet skal ha i fordelingspolitikken ut over å sikra pensjonistane ei minsteinntekt. Kan vi oppnå noko ved å la inntektspensjonen avvika frå proporsjonalitet som vi ikkje kan oppnå ved hjelp av ein progressiv inntektsskatt pluss garantipen-

15 Alderspensjonen: Oppteningsreglar, fordeling og arbeidsincentiv 151 Figur 3. Forskjell på dagens og modernisert folketrygd i foreløpig rapport Pensjon Modernisert Dagens S G K T Inntekt sjon? Svaret er for alle praktiske føremål eit nei. Konklusjonen blir da at Pensjonskommisjonen bør konsentrera seg om å laga eit godt pensjonssystem ut frå måla om minstesikring og standardsikring, og at andre mål får skattesystemet ta seg av. Dette er nok litt for lettvint. Medlemmene av kommisjonen kan påverka pensjonssystemet, men har mindre påverknad på skattesystemet. Det er ikkje til å unngå at kommisjonen må leggja vekt på dei direkte fordelingsverknadene av ei reform, og fordelingsspørsmål står sentralt i drøftingane. Eit moment som taler for å likevel leggja hovudvekta på å skapa eit godt pensjonssystem, er at pensjonssystemet må liggja fast i lang tid, mens skattane kan endrast frå år til år. Når ein først skal diskutera fordelingsverknader, er det enklast å gå ut frå at dei samla pensjonsutbetalingane i modernisert folketrygd skal vera dei same som i dagens system og at finansieringa er den same. Da treng vi berre å sjå på oppteningsprofilen for å finna verknadene på fordeling og arbeidsincentiv. Figur 3 illustrerer hovudtrekka. Sidan pensjonsprosent og tak ikkje er fastlagt, er figuren berre ei grovskisse. Utslaga avheng dessutan av oppteningstid og sivilstand. Dei som tener mellom null og punktet S, der særtillegget i dag blir borte, er upåverka. Dei som tener frå S og oppover til eit punkt nær knekkpunktet, K, taper, mens alle som tener meir vinn. Tapet er størst for personar som ligg nær grensa for å få garantipensjon, G, og gevinsten er størst for dei som tener akkurat nok til å nå opp til det nye taket. Altså er det høginntektsgrupper som tener, grupper med relativt låg inntekt som taper. Enda verre, sidan inntektsfordelinga er skeiv, er det relativt fleire som taper enn som tener. Bildet blir modifisert av at det er mange i høginntektsgruppene som taper på oppheving av besteårsregelen. Det er også eit anna perspektiv som er viktig: Overføringane går i dag frå dei som tener over knekkpunktet, til dei som tener under knekkpunktet. Det som skjer er at desse overføringane blir redusert. Vinnarane er folk som i dag betaler inn meir enn dei får igjen. Taparane er folk som i dag får meir enn dei har betalt for. Hellinga på kurvene i figur 3 viser kor mykje ein får igjen i pensjon for å arbeida meir. Vi ser at dei med inntekt under særtilleggspunktet, S, får ingenting igjen, som før. Dei med inntekt mellom S og garantipunktet, G; får mindre igjen, men dette er ei lita gruppe. Den store majoriteten ligg mellom garantipunktet og det nye taket og får meir igjen for å arbeida, særleg dei som ligg over knekkpunktet; K. Dei som ligg mellom det nye og det gamle taket får mindre igjen for å arbeida, mens dei heilt på inntektstoppen er upåverka. Det viktigaste er likevel at den store massen får meir igjen for å arbeida. Det er ingen tvil om at det i gjennomsnitt vil lønna seg meir å arbeida ekstra og å stå lengre i arbeid (føresett at ein ikkje som i AFP kan få opptening utan å arbeida).

16 152 Mange har hatt forventningar til at pensjonskommisjonen skulle foreslå endringar i oppteningsreglane som betrar arbeidsincentiva. Men betring av arbeidsincentiva er umuleg å få til utan å endra fordelinga. Vanlegvis betyr det, som her, ei skeivare fordeling. Det er vanskeleg å komma utanom at skal ein få meir igjen for å arbeida, så må forskjellen mellom dei som arbeider mykje og lite bli større. Da blir uheldigvis også forskjellen mellom dei som har høg og låg lønn større. Som sagt, så kan ein påverka inntektsfordelinga like godt gjennom skattesystemet som gjennom pensjonssystemet. På same måte kan ein også påverka arbeidsincentiva like godt gjennom skattesystemet. Det viktigaste argumentet for proporsjonalitet er derfor det pensjonspolitiske, nemleg at standardsikringa blir best ivaretatt med proporsjonalitet og at heile pensjonssystemet blir vesentleg enklare. Men det er argument som peiker i retning av at noko faktisk bør gjerast for å redusera omfanget av overføringar. På grunn av veksten i talet på pensjonistar vil det å oppretthalda dagens fordelingsprofil krevja enten høgare (marginal)skattar eller kraftige kutt i andre offentlege ytingar. Vil dei yrkesaktive verkeleg finna seg i å betala meir enn nå for ein tilleggspensjon som i stor grad er ei overføringsordning? Erfaringane med utflatinga av folketrygda tyder på at dette ikkje vil ha høg prioritet. Det reelle valet kan vera mellom å halda fram avviklinga av tilleggspensjonen, eller å laga ein klarare samanheng mellom inn- og utbetalingar. Oppslutninga om folketrygda kan vera avhengig av at også dei mange som har inntekter litt over knekkpunktet får fullt utbytte. For denne gruppa gir folketrygda i dag relativt dårleg standardsikring. Det er grenser for kor høgt vi kan skattleggja høginntektsgruppene. Innanfor desse grensene er det kanskje andre offentlege oppgåver som er viktigare enn pensjonsoverføringar til delar av middelklassen. I tillegg kjem det vanlege argumentet om at betre arbeidsincentiv kan gi større produksjon og meir å fordela. Søkelys på arbeidsmarkedet Nå er det ikkje sikkert at ei samanlikning bygd på at finansieringa av pensjonen skal vera uendra, gir det beste bildet av det som vil skje. Kommisjonen var i foreløpig rapport open for å finansiera inntektspensjonen fullt ut med ein øyremerkt premie og med full proporsjonalitet mellom premieinnbetaling og pensjon. Premien skal med andre ord ikkje betalast for inntekter over taket. Til gjengjeld kan det vera aktuelt å krevja inn ein tilsvarande skatt. Ein slik overgang til eit meir autonomt pensjonssystem vil bli ganske sikkert bli følgt av andre endringar i skattlegging av arbeidsinntekt, og ein må kunna seia noko om desse før ein kan spå om sluttresultatet for arbeidsincentiv og inntektsfordeling. Det er som venta at mange har reagert kraftig på dei mulege fordelingsverknadene av ein overgang til modernisert folketrygd. I Noreg gjer ein seg sjølv vondt ved å at hevda at vi kanskje må godta ei litt skeivare fordeling. Skissa i foreløpig rapport var ikkje meint å vera det siste ordet. Tak og omsorgsopptening kan brukast på ulike måtar til å påverka fordelinga, og foreløpig rapport nemnde også andre modifikasjonar som kan gi meir til dei med låge inntekter. Alternativet tilbake til alderstrygda fører til mindre pensjonsutgifter. Dermed er det ikkje muleg å samanlikna fordelingsverknadene utan å gjera føresetnader om skatteendringar. Dersom trygdeavgiftene blir sett ned likt for alle, så blir resultatet samanlikna med modernisert folketrygd ein gevinst for alle med inntekter over taket eller under garantipunktet, mens alle andre taper. Fordelinga av offentleg pensjon blir jamnare, men fordelinga av livsinntekt kan bli meir ujamn. Dei effektive marginalskattane aukar for den store gruppa som tener mellom garantipunktet og taket. På den andre sida vil yngre personar gjerne oppfatta ein obligatorisk pensjonspremie meir som ein skatt, og slik sett kan fjerning av inntektspensjonen ha positiv effekt på arbeidsincentiva. Det er sjølvsagt også andre argument for å avgrensa det offentlege si rolle i pensjonssystemet, men det er ikkje temaet her.

17 Alderspensjonen: Oppteningsreglar, fordeling og arbeidsincentiv 153 Forholdet til tenestepensjonane At proporsjonalitet med tidlegare inntekt er ønskeleg i ei ordning for standarsikring, ser vi i tenestepensjonane. Kollektive pensjonar i arbeidsforhold er nesten alle utforma slik at dei tar sikte på at samla pensjon folketrygd pluss tenestepensjon skal vera proporsjonal med tidlegare inntekt. Tilsynelatande er omfordelingseffektane av Folketrygda oppheva for den halvparten av befolkninga som har tenestepensjonar. Med vidareføring av prinsippet om proporsjonalitet i samla pensjon vil ein overgang til meir proporsjonal folketrygd få små konsekvensar for pensjonane for dei som har tenestepensjonar. Derimot vil overgangen få effekt for pensjonspremien til arbeidsgivarane. Premien blir høgare for tilsette med låg lønn, og lågare for dei med høg lønn. Det er ein direkte konsekvens av at den første gruppa vil få meir av pensjonen sin frå tenestepensjonen, mens den andre gruppa vil få meir frå Folketrygda. Ein eventuell overgang til modernisert folketrygd har ingen direkte fordelingseffektar for dei som er omfatta av tenestepensjonar, som arbeider heiltid og som har full oppteningstid. Dersom dei skal bli påverka, må det skje indirekte ved at arbeidsgivarane sine premiar påverkar lønnsforskjellane. Ein slik påverknad vil nok skje over tid, men det blir neppe full kompensasjon. I praksis vil mange truleg oppfatta innbetalt pensjonspremie som mindre verd enn pengar utbetalt kontant, og det vil dempa utslaga. Spesielt er det grunn til å venta små effektar på lønnsforskjellane i offentleg sektor, både på grunn av forhandlingssystemet og den måten premieinnbetalinga er organisert på. Tenestepensjonane for dei høgast lønte i offentleg sektor blei nyleg auka radikalt utan at lønningane har blitt sett ned. Poenget mitt er at det er vanskeleg å forsvara proporsjonale pensjonsordningar for dei som har tenestepensjon, men samtidig ta avstand frå proporsjonalitet i folketrygda. Samordninga av tenestepensjon og folketrygd fungerer slik at deltidsarbeid ofte gir noko høgare samla kompensasjonsgrad enn heiltid. Det betyr at av to personar som har hatt same inntekt, vil den med kortast arbeidstid få mest i pensjon. Alternativet med lik pensjon til alle vil ha meir drastiske konsekvensar for tenestepensjonane. Dersom dei skal ta sikte på same totale kompensasjonsgrad som før, må arbeidsgivarane sine premiar aukast for alle grupper. Spørsmålet vil uunngåeleg bli reist om redusert kompensasjonsgrad i tenestepensjonane, samtidig som nye grupper vil reisa krav om tenestepensjon. Desse sidene av saka blei i liten grad drøfta i foreløpig rapport. Pensjon for individ eller par? Med det fokuset som har vore på fordelinga av pensjon mellom kvinner og menn, kunne ein ha venta at fokus også hadde vore på korleis pensjonssystemet verkar for gifte/sambuande og før gifte. Det er nå liten forskjell i arbeidsinntekt mellom kvinner og menn som blir verande ugifte heile livet, og etter kvart vil det bli minimale kjønnsforskjellar i pensjon i denne gruppa. Fordelinga mellom hushald blir dessutan vanlegvis sett på som viktigare enn fordelinga mellom individ innanfor hushalda. Likevel har debatten hatt fokus på individuell inntekt, og den har blitt ført med taleksempel som gjeld einslege, til og med når diskusjonen gjeld heimeverande kvinner. Pensjonskommisjonen har sjølv litt skuld i dette, for familiespørsmål fekk liten plass i foreløpig rapport. Det er også eit problem at dei databasane som blir brukt ikkje gir høve til å analysera inntektsfordeling mellom hushald. God standardsikring krev andre løysingar for par enn for einslege. Særleg gjeld det når partane har ulike lønnsinntekter, for eksempel fordi dei deler arbeidet ute og heime ulikt. Ei god standardsikring for par vil byggja på at: Pensjonen til den første som når pensjonsalderen står i forhold til arbeidsinntekta som denne personen har hatt. Pensjonen til paret når begge har nådd pensjonsalderen står i forhold til summen av dei arbeidsinntektene dei har hatt til saman.

18 154 Søkelys på arbeidsmarkedet Tabell 1. Kompensasjonsgrader med nåverande folketrygd Nr Type Mann Kone Paret Enkemann Enke 1 Heimeverande 54,6 33,9 88,5 59,0 42,4 2 Deltid, kort oppteningstid 40,2 24,9 65,1 43,4 35,9 3 Heiltid 20 år, kort deltid 20 35,5 35,5 71,0 40,7 40,7 4 Heiltid begge 27,3 27,3 54,6 31,4 31,4 5 Overtid og deltid 33,5 27,3 60,8 35,7 34,8 6 Forskjellig lønn 29,6 25,0 54,6 31,8 31,4 Pensjonen til gjenlevande ektefelle står også i forhold til summen av dei arbeidsinntektene ektefellane har hatt til saman. Den bør vera noko meir enn halvparten av pensjonen som paret hadde når begge levde, og like stor uavhengig av kven som lever lengst. God standardsikring for par krev altså ei pensjonsordning som er familiebasert. Eit reint individbasert system har på den andre sida klare praktiske fordelar i eit samfunn der stabiliteten i par er låg. Vi kan vel heller ikkje sjå bort frå at den viljen til å dela som ligg under kulepunkta, ikkje alltid er til stades. Sambuarar har ikkje gjensidig forsørgingsplikt slik som gifte. Eit individbasert system gjer det lett å sikra at både gifte og ugifte får igjen i same forhold som dei betaler inn. Dersom enker/enkemenn skal få meir enn ugifte, så må eit gift par få mindre enn to ugifte, for at den eine gruppa ikkje skal subsidiera den andre. Eit obligatorisk pensjonssystem vil aldri passa like godt for alle grupper, og kanskje må vi nøya oss med eit som er best tilpassa dei ugifte. Det vanlege er at behovsprøving av sosiale ytingar skjer mot hushaldsinntekta. Minstepensjonen er i dag eit unntak. Den er behovsprøvd berre mot eigen tilleggspensjon, men nivået på minstepensjonen avheng av om ein er gift. Utgiftene til garantipensjon kan sjølvsagt bli vesentleg mindre dersom garantien gjeld for hushaldet under eitt, enn dersom den gjeld kvart individ. Det finst minst to argument for at ein framtidig garantipensjon likevel skal vera individuell. Det eine er at det er uheldig at par kan tena på å la vera å dela bu. Det andre er at ein legg vekt på inntektsfordelinga internt i familien, ikkje berre på å oppretthalda levestandarden for hushaldet. Men det må vera lov å stilla spørsmål ved kor langt det siste argumentet rekk. Bør andre verkeleg betala opp mot åtti tusen kroner i året til ei kvinne over 67 år berre for å sikra at ho skal ha eigne pengar, når kvinna sjølv inntil da har godtatt at det er mannen som fører pengane inn i familien? Tabell 1 illustrerer korleis Folketrygda i dag verkar for par med ulike tilpassingar til arbeidslivet. Tabellen viser kompensasjonsgraden for par, enker og enkemenn i prosent av den gjennomsnittlege årlege arbeidsinntekta som paret har hatt i perioden frå 18 til 67 år, altså i perioden frå ein blir myndig til ein blir pensjonert. Starten ved 18 år er vald fordi forsørgingsplikta til foreldra sluttar da. Fokus i kommentarane vil vera på dei tre siste kolonnane i tabellen. Paret refererer til den situasjonen at begge ektefellane er i live og er pensjonistar. Dei to første kolonnane, mann og kone er tatt med for å visa korleis utbetalingane til paret er fordelt på mann og kone mens begge lever. Tabell 2 gir eit detaljert oversyn over det som er føresett om oppteninga til dei enkelte. Bortsett frå for par 6 er det lagt til grunn at begge ektefellane kan tena 5 G i året dersom dei arbeider full tid. I para 1-4 arbeider den eine ektefellen ( mannen ) full tid med lønn 5G i 40 år, mens han dei resterande 9 åra mellom 18 og 67 har ei opptening på 2,5 G i gjennomsnitt. Den andre ektefellen ( kona ) har meir varierande yrkesdeltaking over tid. Det går frå heilt heimeverande (par nr 1), via halvtidsarbeid over 30 år (par 2), ein kombinasjon av kort deltid og fulltid som utnyttar besteårsregelen maksimalt (par 3), til full tid likt med mannen (par 4). Par 5 og 6 har same samla inntekt som par 4, men ulik fordeling av inntekta mellom makane. I par 5 arbeider mannen i ein periode ekstra, mens kona har

19 Alderspensjonen: Oppteningsreglar, fordeling og arbeidsincentiv 155 Tabell 2. Opptening av pensjon for ulike par Par 1: Mann: 40 år med 5G, 9 år med 2,5 G Kvinne: Null opptening Par 2: Mann: 40 år med 5G, 9 år med 2,5 G Kvinne: 20 år med 3G, 10 år med 2G Par 3: Mann: 40 år med 5G, 9 år med 2,5 G Kvinne: 20 år med 5G, 20 år med 1G Par 4: Mann: 40 år med 5G, 9 år med 2,5 G Kvinne: 40 år med 5G, 9 år med 2,5 G Par 5: Mann: 20 år med 7G, 20 år med 5 G, 9 år med 2,5 G Kvinne: 20 år med 5G, 20 år med 3,45 G, 9 år med 1,5 G Par 6: Mann: 40 år med 5,5 G, 9 år med 2,75 G Kvinne: 40 år med 4,5 G, 9 år med 2,25 G tilsvarande redusert arbeidstid. I par 6 arbeider dei like mykje, men det er ein lønnsforskjell på ca 20 prosent i favør av mannen. Omsorgspoeng er ikkje tatt omsyn til. Effekten av omsorgspoeng vil først og fremst vera å auka kompensasjonsgraden for par 2 og for enkene frå par 1 og 2. Dei seks para er berre eksempel, men dei er ganske representative for folk med middels lønnsnivå. Det kan vera nyttig å hugsa på at kompensasjonsgraden for ein einsleg med same inntekt som mannen i para 1-4 er 59 prosent (likt med enkemannen i par 1). Vi ser av tabellen at par der begge arbeider heiltid, får vesentleg dårlegare kompensasjonsgrad enn par der den eine parten er heimeverande eller arbeider deltid. Par der den eine har vore heimeverande heile tida, får ekstremt høg kompensasjonsgrad (over hundre prosent når vi tar omsyn til skattefordelen for pensjonistar). Det går altså føre seg store inntektsoverføringar frå par som har to fulle jobbar, til par der den eine parten arbeider mindre. Årsaka er først og fremst den individuelle minstesikringa som gir kvinnene i par 1 og 2 full minstepensjon uavhengig av mannen sin pensjon. Besteårsregelen, som gir par 3 like stor pensjon som par 4, medverkar i same retning. Fokus ved innføringa av folketrygda i 1967 var på den høge kompensasjonsgraden som par 1 ville få (og som har blitt enda høgare sidan den gongen). Dei som minnest propagandaen, men har levd som par 4, kan lett føla seg litt snytt. Eit anna forhold vi kan merka oss er den dramatiske forskjellen i pensjon for enker og enkemenn i par der kona har vore heimeverande (par 1 og 2). Dette er ikkje i samsvar med prinsippa for god standardsikring for familiar. Årsaka til den store forskjellen i favør av enkemennene er regelen om at ein får det beste av eigen tilleggspensjon og kombinert tilleggspensjon. Kombinert tilleggspensjon er 55 prosent av summen av den opptent tilleggspensjon til dei to ektefellane. For mennene i par 1 og 2 er eigen tilleggspensjon det beste, mens enkene får kombinert tilleggspensjon. Enka frå par 2 får gjennom den utteljing for eigne pensjonspoeng. Når inntektsforskjellen mellom ektefellane er mindre (som i para 4-6) er ordninga med kombinert pensjon tilstrekkeleg til å utjamna forskjellane mellom enker og enkemenn, men altså ikkje når kvinna i stor grad har vore heime. Full utjamning mellom enker og enkemenn ville ein få ved å la alle få kombinert pensjon. Enkemennene frå par 1 og 2 ville da komma dårlegare ut, og dermed er det nok fare for kraftige protestar mot denne forma for deling. Det er påfallande at i 1967 var fokus på kompensasjonsgraden for par 1 mens mannen ennå var i live (også som enkemann), mens det blei sagt langt mindre om kompensasjonsgraden for enka. Eg vågar å påstå at Folketrygda blei laga for menn med heimeverande koner. Lønnsforskjellar aleine kan i liten grad forklara forskjellar i pensjon for enker og enkemenn (par 6). Det er forskjellar i tidlegare yrkesdeltaking som er avgjerande. Når det gjeld forskjellar i pensjon mellom kvinner og menn, så ser vi elles at desse gjennomgåande er større så lenge begge partnarane lever enn mellom enke og enkemann. Dei kvinnene som får minst pensjon lever

20 156 ofte i hushald der den samla kompensasjonsgraden er høg. Korleis vil ei eventuell modernisert folketrygd endra pensjonane for para i tabell 1? Eit fullstendig svar må venta. Visse hovudtrekk er likevel klare frå skissa i foreløpig rapport. Om vi ser bort frå omsorgsopptening, vil alle par der begge tener nok til å komma over garantipensjonen få lik kompensasjonsgrad, den same som for ugifte i det nye systemet. I dag får dei mindre enn ugifte på grunn av forskjellen i grunnpensjon. Tendensen er altså reduserte overføringar frå par der begge har vore yrkesaktive på full tid, til par der den eine enten har deltid eller ein kortare yrkeskarriere. Denne tendensen vil likevel bli dempa ein god del ved at omsorgsopptening gir større utteljing i modernisert folketrygd. Eit anna poeng er at der kona taper på overgangen til modernisert folketrygd, vil mannen ofte tena, slik at effekten for paret blir mindre dramatisk. Situasjonen for enkene har krav på spesiell interesse. Overgang til eit reint individuelt pensjonssystem vil gå sterkt ut over enker som i dag får kombinert tilleggspensjon større enn særtillegget. Dette er neppe akseptabelt. Dersom ordninga med kombinert pensjon blir vidareført i inntektspensjonen, vil mange enker dra fordel av at mennene tener opp meir pensjon i modernisert folketrygd, og relativt få enker vil bli minstepensjonistar i framtida. Der inntektsforskjellane internt i paret har vore store, vil enkemennene framleis komma betre ut enn enkene. Dersom ein verkeleg vil ha ei utjamning her, kan ein enten innføra ei ordning med deling av pensjonsopptening eller ein kan gi alle etterlatne kombinert pensjon. Alternativt kan ein sjølvsagt også komma eit stykke i retning utjamning ved å skattleggja einslege og dobbeltarbeidande hardare og gi ekstra opptening til dei som har vore heimeverande, men frå eit likestillingssynspunkt er dette neppe ei tilfredsstillande løysing. Modernisert folketrygd vil ikkje redusera den høge kompensasjonsgraden for par der den eine parten for det meste har vore heimeverande. Da må ein i tilfelle gå over frå Søkelys på arbeidsmarkedet individnivå til hushaldsnivå i minstesikringa, eller innføra deling av pensjonsoppteninga mellom ektefellar. Avslutning Reaksjonane på den første rapporten frå Pensjonskommisjonen har vist at mange ønskjer at Folketrygda skal omfordela inntekt frå dei med høg inntekt til dei med låg inntekt, og frå menn til kvinner, ut over den omfordelinga som er nødvendig for å sikra alle ein minste pensjon. Ein gir da pensjonssystemet ei tredje oppgåve i tillegg til standardsikring og minstesikring. Dette er problematisk, for det vil uunngåeleg vera ei motsetning mellom standardsikring og omfordeling. Standardsikring krev proporsjonalitet med tidlegare arbeidsinntekt. Omfordeling krev avvik frå proporsjonalitet. Omfordeling kan ein få til like godt gjennom skattesystemet. Derfor kan det vera litt vanskeleg å forstå korfor ein absolutt skal svekka folketrygda som pensjonssystem for å få til omfordeling. Pensjonskommisjonen kan likevel ikkje sjå bort frå fordelingsdiskusjonen. Mandatet gjeld pensjonssystemet, ikkje skattesystemet. Utgangspunktet vil binda, for ein kan ikkje utan vidare rekna med kompenserande tiltak på andre område. Dagens folketrygd medfører store overføringar til folk med vanlege inntekter, frå folk med vanlege inntekter som er på eit litt høgare nivå eller som er tent opp på ein litt annan måte. Desse overføringane aukar i volum og krev høgare skattar når det blir fleire eldre. Derfor kan dei bli vanskelege, kanskje umulege, å oppretthalda. Gevinsten av å styrka arbeidsincentiva kan også tilseia at vi bør godta litt skeivare fordeling. Dersom tilleggspensjonen først og fremst skal brukast til omfordeling og derfor gir dårleg standardsikring for store grupper, så styrker det argumenta for å avvikla tilleggspensjonen og gå tilbake til alderstrygda. Lik pensjon for alle er også den einaste ordninga som fullt ut kan oppfylla kravet om lik pensjon for kvinner og menn utan å bryta med likestillingslova. Det ironiske er at kvinnene i så fall er dei som har mest å tapa. Standardsikring må da ordnast privat og på frivillig