Samanlikning av SVs forslag og fleirtalsforslaget

Transkript

1 Asbjørn Rødseth 29/ Samanlikning av SVs forslag og fleirtalsforslaget Finansiering: I modernisert folketrygd blir det betalt ein premie for inntektspensjonen på 17,5 prosent av pensjonsgivande inntekt frå første krone opp til taket på 8G. Garantipensjonen og omsorgsopptening blir skattefinansiert. I SVs modell blir tilleggspensjonen finansiert med ein premie på omlag 11 prosent på pensjonsgivande inntekt mellom 1,79G og 8G. Basispensjonen og omsorgsopptening blir skattefinansiert. Eit forhold som ikkje er eksplisitt omtalt, er finansieringa av ekstrautgiftene til kombinert pensjon til etterlatne ektefellar. Det er rimeleg å leggja til grunn at også dei er skattefinansierte i begge modellar. I prinsippet skal dei to modellane vera utforma slik at dei gir same totale pensjonsutgifter, og det samla finansieringsbehovet vil derfor vera like stort. Motstykket til ein lågare premie i SVs modell er derfor at vanlege skattar blir tilsvarande høgare. Det er ikkje sagt kva for skattar, men samanlikninga blir enklast om gå ut frå at dette er avgifter proporsjonale med arbeidsinntekt. NOU 2004:1 inneheld ingen direkte informasjon om kor høge avgifter som skal til. Eit grovt overslag tilseier at det i modernisert Foketrygd kan vera snakk om 3-4 prosent av pensjonsgivande inntekt 1. Nedanfor legg eg til grunn 3,5 prosent. Den tilsvarande avgifta blir naturlegvis langt høgare i SV-modellen. Eit grovt overslag ( guesstimate ), som blir brukt i det følgjande, er 14,5 prosent 2. Vonleg kan 1 Overslaget tar utgangspunkt i pensjonsutgifter som del av pensjonsgivande inntekt i tabell 7.3 i NOU 2004:1. Samla utgifter til pensjon er der 18,8 prosent av pensjonsgivande inntekt. Dette er etter at skatt på pensjon er trekt i frå. Ved å justera for skatt på pensjon i same forhold som i tabell 3.11 kjem ein fram til at dei totale utgiftene til pensjon er ca 21 prosent av pensjonsgivande inntekt. Differansen mellom 21 og 17,5 er 3,5. Dette talet er til ein viss grad påverka av at det i 2050 framleis er personar på overgangsordningar, og av samansetting av folkemengda i Utgangspunktet for overslaget er at den lågare premieinnbetalinga i SV-modellen må kompenserast med tilsvarande høgare avgiftsinnbetaling. Det betyr at vi til avgifta på 3,5 prosent i modernisert folketrygd først kan leggja 6,5 prosent på grunn av at premiesatsen er 11 og ikkje 17,5. Dermed er vi oppe i 10 prosent. Dernest må vi leggja på noko fordi inntekter under 1,79G er fritatt også for premien på 11 prosent. Gjennomsnittleg inntekt for yrkesaktive er om lag 4,05G. Dersom alle yrkesaktive tente over 1,79G, ville 44 prosent av all inntekt vera fritatt for premien. Sidan ein del yrkesaktive tener mindre enn 1,79G, er også omfanget av fritaket mindre, men neppe vesentleg under 40 prosent. Inntektstapet utgjer da ca 4,5 prosent (0,4 * 11 prosent) av pensjonsgivande inntekt. Dermed kjem samla premie opp i 14,5 prosent. Til samanlikning: Dersom utgiftene til basispensjon utgjer 60 prosent av dei samla pensjonsutgiftene, så trengst det ei avgift på 12,6 prosent for å finansiera basispensjonen (0,6*21 prosent, som svarer til dei totale pensjonsutgiftene). Truleg vil utgiftene til basispensjon vera litt meir enn 60 prosent av totalen med SVs opplegg, og dessutan skal omsorgsopptening finansierast. I lys av dette verkar 14,5 prosent ikkje urimeleg. 1

2 andre rekna seg fram til meir presise tal. Mine overslag er for grove til at dei eignar seg for sterke konklusjonar, men kan likevel gi ein god illustrasjon. Fordelingsprofil: Inntektspensjonen i modernisert folketrygd og tilleggspensjonen i SVs forslag er begge utan fordelingseffekt. I begge ordningane betaler folk for den pensjonen dei får. Omfanget av omfordeling er vesentleg større med universell grunnpensjon enn med garantipensjon. Med garantipensjon er overføringane målretta mot dei som har lågast livsinntekt, og dessutan mot personar som er heime med omsorgsoppgåver. Fleirtalet med middels og høgare livsinntekt betaler. Med universell grunnpensjon er alle med livsinntekt under gjennomsnittet mottakarar av overføringar, mens det er eit mindretal med høge inntekter som betaler. Dei som tener minst, mottar like mykje i begge alternativa. Med universell grunnpensjon går det større summar til å heva inntektene i mellomsjiktet. SV-modellen gir på denne måten større overføringar til låglønte og til personar som har vore heime av andre grunnar enn omsorg for barn eller pleietrengjande. Grunnpensjonen er differensiert etter sivilstand i SV-modellen. Samanlikna med modernisert folketrygd skjer det i SV-modellen særleg store overføringar til einslege med inntektspensjon som overstig garantipensjonen. Dei fleste enker får overføringar gjennom ordninga med kombinert pensjon. Grunnlaget for den kombinerte pensjonen er mindre i SV-modellen enn i modernisert folketrygd (tilleggspensjonen i staden for inntektspensjonen). Det betyr at enkene får mindre overføringar gjennom denne kanalen med SV-modellen. Det vil særleg gjelda når inntektsforskjellen har vore stor mellom mann og kone. Incentiv til arbeid før 62 år: A: Personar som tener nok til at dei ikkje får garantitillegg (ca 76 prosent av alle). Dei betaler på marginen ca 3,5 prosent skatt med modernisert folketrygd, ca 14,5 prosent med SVs alternativ. B: Personar som får garantitillegg, men likevel større pensjon enn minstepensjonen (ca 19 prosent). For desse er 60 prosent av premien til inntektspensjonen skatt. Dei får på marginen om lag same skatt i begge alternativa, ca 14 prosent. C: Personar som blir minstepensjonistar i modernisert folketrygd (ca 4 prosent). Premien til inntektspensjonen fungerer likt med ein skatt for desse. Dei betaler på marginen 21 prosent skatt i modernisert folketrygd mot ca 14,5 prosent i SVs alternativ. Gruppe A som får vesentleg redusert marginalskatt, er klart størst, og det er ingen tvil om at gjennomsnittleg marginalskatt blir vesentleg lågare med modernisert folketrygd enn 2

3 med SV-modellen. Samanlikninga er likevel litt skeiv i favør av modernisert folketrygd fordi unge truleg vil oppfatta ein del av pensjonspremien som skatt 3. SV sin modell styrkar incentiva til å arbeida deltid og til å arbeida ein kort del av livet, svekker incentiva til å arbeida kontinuerleg på heiltid. I tillegg til marginen mellom arbeid og fritid blir marginane mellom svart og kvitt arbeid og mellom arbeidsinntekt og kapitalinntekt påverka på same måte. Forholdet til delingstal og fleksibel pensjonering frå 62 år Dei same forskjellane i marginalskatt gjer seg gjeldande etter 62 år som før 67 år. Incentiva til delvis pensjonering er altså sterkare med SV sin modell. For valet mellom å halda fram på heiltid eller å trekkja seg heilt tilbake er det forskjellen i gjennomsnittsskatt som er relevant. For dei som har arbeidd heiltid fram til dei er 62 år, vil forskjellen vera mellom 3,5 prosent skatt i modernisert folketrygd og 14,5 prosent med SV-modellen. Når levealderen aukar med eitt år, kan ein i begge modellane oppnå same årlege pensjon ved å venta eitt år med å ta ut pensjonen (utan å arbeida lengre). I modernisert folketrygd kan ein ved å halda fram i arbeid auka pensjonsformuen sin slik at ein etter ca åtte månader kan gå av med same årlege pensjon som tidlegare kull. I SV-modellen tener ein opp mindre pensjon ved å stå eitt år til, både fordi grunnpensjonen berre avheng av kor lenge ein har budd i landet, og fordi pensjonsprosenten er lågare. Med ei inntekt på 5G tener ein i SV-modellen berre opp 40 prosent av den pensjonen ein tener opp i modernisert foketrygd. På 8 månader tener ein i modernisert folketrygd opp pensjon for fire månader ekstra, mens ein med ei inntekt på 5G tener opp pensjon berre for 1,6 månader i SV-modellen. I praksis betyr det at folk med SV-modellen må arbeida ca 10 i staden for ca 8 månader lengre for å få same årlege pensjon 4. Personar med låge inntekter vil måtta arbeida enda lengre i SV-modellen. Minstekravet til inntekt for at pensjonen ved 62 år skal overstiga minstepensjonen, er ca kroner i SV-modellen mot ca kroner i modernisert folketrygd når vi føreset 40 år før 67 med jamne inntekter og same avkortingsfrie beløp i SV-modellen som i modernisert folketrygd. Det vil seia at fleire personar med låg opptening kan gå av ved 62 år med SV-modellen. Grunnen er sjølvsagt den flatare oppteningsprofilen. 3 Det er fleire forhold som ikkje er tatt omsyn til i samanlikninga: Skatt på pensjon, eventuelle skattefrådrag for pensjonsavgifter (spesielt arbeidsgivaravgifter) og kombinert pensjon til etterlatne ektefellar. Tendensen vil likevel vera den same som tala i teksten gir uttrykk for. 4 At den pensjoneringsalderen som gir ein bestemt pensjonsprosent aukar raskare over tid med SVmodellen, gjer det vanskeleg å samanlikna utgiftsnivået og kompensasjonsgradane i dei to modellane. Dersom dei to modellane er kalibert for å gi same utgifter i 2050 så bør ein også samanlikna kompensasjonsgradane basert på føresetnaden om levetid i Det er muleg at den samanlikning som er gjort her og i NOU 2004:1 gir for høge kompensasjonsgrader for SV-modellen. 3

4 I SV-modellen vil eit aukande delingstal føra til at grunnpensjonen blir redusert relativt til lønningane samtidig som grensa for opptening av inntektspensjon flyttar seg nedover. Det betyr med stigande levealder at SV-modellen langsamt vil nærma seg eit proporsjonalt system, men med ein lågare pensjonsprosent enn modernisert folketrygd. Fordeling av inntekt over livsløpet SVs forslag gir høgast kompensasjonsgrad for dei som har hatt låg inntekt, mens modernisert folketrygd gir høgast kompensasjonsgrad for dei som har hatt høg inntekt. I begge endane av inntektsfordelinga vil det da vera personar som opplever at dei får ei mindre gunstig inntektsfordeling over livet med SV-modellen. I den nedre enden får dei betre økonomi som pensjonistar enn som yrkesaktive, mens i den øvre enden får dei dårlegare økonomi som pensjonistar enn som yrkesaktive. I eit mellomintervall, uvisst kor i fordelinga, vil det vera nokon som opplever ei betre fordeling over livsløpet med SV-modellen. Dette gjeld når vi ser effekten av utbetalingsprofilen isolert frå endringane i innbetalinga. Kompensasjonsgradane er høgare for ugifte enn for gifte på alle inntektsnivå i SVmodellen, berre for dei med låg inntekt i modernisert folketrygd. SVs forslag har den fordelen at innbetalingane til pensjonssystemet er mindre i år med relativt låg inntekt (ca 14,5 prosent mot 21 prosent når inntekta er under 1,79 G). Til gjengjeld blir innbetalingane større i år med relativt høg inntekt. Dette gir ei betre inntektsfordeling over livsløpet. Avvik frå livsløpsopptening At det ikkje er opptening frå første krone, fører til eit stort avvik frå livsløpsopptening i SVs forslag. Kompensasjonsgraden blir sterkt avhengig av tidsprofilen for oppteninga. Ein person som tener 1,79 G i 45 år vil få minstepensjon (bortsett frå tillegget for omsorgsopptening), mens ein person som tener 3G i eitt år og elles er utan inntekt, vil få ein liten tilleggspensjon. For same livsinntekt vil kompensasjonsgraden bli høgare dess færre år det er med inntekt under 1,79G. Kvinner som har få yrkesaktive år, men høg inntekt desse åra, vil få relativt høge pensjonar samanlikna med dei som har mange år med låg inntekt. Høgt utdanna kvinner som er heimeverande ein del av livet, vil få relativt høg pensjon samanlikna med lågtlønte kvinner med same livsinntekt som er i fullt arbeid heile livet. Forholdet til tenestepensjon Supplerande tenestepensjonar blir vanlegvis bygd opp med sikte på at samla pensjon frå folketrygda og tenestepensjonen skal gi ein bestemt pensjonsprosent. Med modernisert 4

5 folketrygd kan slike supplerande pensjonar byggjast opp veldig enkelt. Dersom ein for eksempel vil ha ein pensjonsprosent på 67 etter 40 år, så kan ein laga ein tenestepensjon som gir 17 prosent, sidan inntektspensjonen gir 50 prosent etter 40 år. Med SVs forslag er det meir uklart korleis tenestepensjonen skal byggjast opp. Det mest nærliggjande for å nå 67 prosent er kanskje å la tenestepensjonen vera 35 prosent av inntekta minus eit botnfrådrag på 3,5 G. Dette botnfrådraget er lik den inntekta som gir kompensasjonsgrad på 67 prosent i folketrygda aleine med SV-modellen. Denne løysinga gir ein proporsjonal samla pensjon på 67 prosent for inntekter over 3,5G. Dette betyr i praksis at lågtlønte vil få svært lite tenestepensjon. Av omsyn til deltidsarbeidande må botnfrådraget truleg korrigerast for stillingsbrøk. Innføring av tenestepensjon i føretak der det er stor spreiing i lønningane vil bli vanskeleg. Alternativt kan ein med SV-forslaget gi slepp på prinsippet om proporsjonalitet i samla pensjon. Oppkrevjing av premie Modernisert folketrygd kan innførast utan at dei samla innbetalingane frå den enkelte til skatt og pensjon blir endra. SV sitt forslag krev at samla innbetalingar til skatt og pensjon blir redusert for låge inntekter, auka for høge inntekter. SVs forslag inneheld premiefritak for årleg inntekt under eit visst nivå. Det blir da upraktisk å krevja inn ein arbeidsgivardel av pensjonspremien. Isolert samanlikning av utbetalingsprofilen Det er fullt muleg å kombinera ei pensjonsreform med endringar i skattesystemet slik at profilen på dei samla innbetalingane til skatt og pensjonspremie blir dei same uavhengig av utbetalingsprofilen. Derfor kan ei isolert samanlikning av utbetalingsprofilane i dei to modellane vera relevant. Også ei slik samanlikning vil visa større overføringar til dei som har låg lønn/ liten yrkesaktivitet med SV sin utbetalingsprofil. I figurar er utbetalingsprofilane gjerne samanlikna for einslege pensjonistar. Det gir eit misvisande bilde i favør av SV-modellen sidan gifte og enker/enkemenn med kombinert pensjon kjem relativt betre ut med utbetalingsprofilen i modernisert folketrygd. Implisitte marginalskattar kan i dette tilfellet samanliknast ved å samanlikna verdien av dei opptente pensjonsrettane i prosent av lønna. Samanlikninga blir komplisert av at forskjellen i opptening av pensjonsrettar avheng både av nivået på livsinntekta og nivået på inntekta det enkelte året. I år med inntekt under 1,79G er det i SV-modellen ingen ekstra pensjon å tena på å arbeida litt meir. Når den årlege inntekta er over 1,79G, så tener ein i SV-modellen på marginen opp pensjonsrettar som er verd 11 prosent av lønna. I modernisert folketrygd tener dei fleste (gruppe A over) opp pensjonsrettar tilsvarande 17,5 prosent av lønna. For dei som har garantitillegg med delvis avkorting (gruppe B), er 5

6 nettoeffekten av oppteninga verd 7 prosent av lønna, mens dei som har garantitillegg med hundre prosent avkorting (gruppe C) tener opp ingenting netto. Framleis får tre av fire høgare (implisitt) marginalskatt med SV-forslaget, men i samanlikinga av marginalskattar kjem SV-forslaget betre ut nå enn når vi også tar omsyn til innbetalingssida av forslaget. Grunnen er at forslaget på innbetalingssida er ei skjerping av progressiviteten i skattesystemet. I år med inntekt under 1,79G gir SV sin utbetalingsprofil klart dårlegare arbeidsincentiv for alle unntatt gruppe C der incentiva er like dårlege i begge modellar. Når det gjeld valet mellom å halda fram på full tid eller å gå av heilt, så er det kor mykje ein alt i alt tener i pensjon på å arbeida eitt år til som tel. SV-modellen gir her vesentleg svakare incentiv til å halda fram i arbeid. Som nemnt over, med ei inntekt på 5G får ein berre 40 prosent så mykje pensjon igjen for å stå eitt år lengre med SV-modellen enn med modernisert folketrygd. Generelt SV-forslaget legg i større grad enn modernisert folketrygd vekt på å bruka pensjonssystemet til inntektsomfordeling mellom personar. Modernisert folketrygd legg i større grad vekt på at pensjonssystemet skal gi ei god inntektsfordeling over livsløpet. Samla sett vil SVs alternativ temmeleg sikkert føra til mindre arbeidstilbod og mindre skatteinntekter. Dei effektane på inntektsfordelinga som SV-forslaget prøver å få til, kan ein alternativt få til ved å bruka skattesystemet, men med tilsvarande effektar på arbeidstilbod. Pensjonssystemet er den reiskapen ein har til å få til ei god inntektsfordeling over livsløpet. 6