Saksbehandling i barnevernet

Transkript

1 Fosen Kommunerevisjon Saksbehandling i barnevernet Osen kommune Forvaltningsrevisjon 2008 Fosen Kommunerevisjon Hovedkontor Bjugn Avd.kontor Åfjord Avd. kontor Rissa 7160 BJUGN 7170 ÅFJORD 7100 RISSA Telefon: Telefon: Telefon: Telefaks: Telefaks: Telefaks:

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1.0 BAKGRUNN OG BESTILLING PROBLEMSTILLING METODE REVISJONSKRITERIER VURDERINGER RUTINER/RETNINGSLINJER FOR SAKSBEHANDLINGEN (INTERNKONTROLL) MELDINGER TIL BARNEVERNTJENESTEN SAKER OG VEDTAK I BARNEVERNET FOREBYGGENDE OG TVERRSEKTORIELT ARBEID KONKLUSJON ANBEFALINGER RÅDMANNENS KOMMENTARER SENTRALE DOKUMENTER OG LITTERATUR... 9 Vedlegg 1: Prosjektmatrise Rissa Gaute Krogfjord Revisjonssjef Tore Solli Forvaltningsrevisor FOSEN KOMMUNEREVISJON IKS Side 1

3 1.0 Bakgrunn og bestilling Barneverntjenesten ivaretar kommunens ansvar i henhold til lov om barneverntjenester (barnevernloven) av 17. juli 1992, og skal oppfylle lovens krav om tidlig hjelp til utsatte barn. Tjenesten skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse- og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og skal bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Barneverntjenesten i kommunene skal beskytte barn mot omsorgssvikt og motvirke at barn lider fysisk og psykisk overlast. Barn som har særlige behov, skal først og fremst få hjelp i sitt eget hjem. Dersom slike hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig, kan barneverntjenesten anbringe barn i fosterhjem eller barneverninstitusjon. Barneverntjenesten kan også anbringe barn med alvorlige atferds- og rusproblemer i institusjon for undersøkelse og behandling. Barneverntjenesten i Osen blir ledet av barnevernkonsulenten, og tjenesten er en del av sektoren undervisning, kultur og omsorg. Undervisning, kultur og omsorg ledes av kontorsjef som rapporterer til rådmann. Regnskapstallene for barneverntjenesten de tre siste årene er som følger: År Barneverntjenesten (kr) Barneverntiltak i familien (kr) Barneverntiltak utenfor familien (kr) Sum ressursinnsats (kr) Tabell 1 Regnskapstall barneverntjenesten Tabellen viser at det er barneverntiltak utenfor familien som bidrar mest til den markerte kostnadsøkningen fra 2006 til I samme periode har saksomfanget for barneverntjenesten utviklet seg slik: År Antall barn i barneverntjenesten pr Antall meldinger Antall vedtak Tabell 2 Saksomfang barneverntjenesten (ant. barn kan variere gjennom året) Antall meldinger til barneverntjenesten har vært større i 2007 enn de to forgående år. Nivået på antall barn i barneverntjenesten er noen lunde stabilt i 3-års perioden. FOSEN KOMMUNEREVISJON IKS Side 2

4 Tabell 3 viser noen av KOSTRA-tallene (KOmmune-STat-RApportering) for barneverntjenesten i Osen i Tallene viser at Osen kommune bruker noe mer ressurser til barneverntjenesten enn sammenlignbare kommuner, gjennomsnittet i Sør-Trøndelag og landsgjennomsnittet målt i netto driftsutgifter per innbygger. Ser vi på netto driftsutgifter per barn i barnevernet så har kommunen en større ressursbruk enn sammenlignbare kommuner og landsgjennomsnittet, men mindre ressursbruk enn gjennomsnittet i Sør-Trøndelag. Andel undersøkelser som fører til tiltak ligger betydelig over både gjennomsnittet i sammenlignbare kommuner, gjennomsnittet i Sør- Trøndelag og landsgjennomsnittet. Utarbeiding av tiltaksplaner er en lovpålagt oppgave for barneverntjenesten. Begrepet tiltaksplan knyttes til hjelpetiltak, jf. 4-5, og til plassering etter adferdsbestemmelsene, jf i barnevernloven. Tiltaksplanen skal være tidsavgrenset. Planen tydeliggjør hva som er barnets særlige behov og hvordan disse skal imøtekommes. Tiltaksplanen har som oftest et begrenset tidsperspektiv og skal jevnlig evalueres. Tiltaksplaner er et viktig virkemiddel i barneverntjenestens forvaltningsmessige arbeid, dvs. i saksbehandlingen. Planene bidrar til planlegging av virksomheten ved at de gir viktig informasjon om saksmengde og sakstyper og synliggjør hvilke oppgaver som inngår i oppfølging og evaluering av tiltakene. Veilederen fra Barne- og likestillingsdepartementet om tiltaksplaner og omsorgsplaner i barneverntjenesten slår fast at slik informasjon gir et viktig grunnlag både for videre utvikling av barneverntjenesten og for tjenestens internkontroll. KOSTRA-tallene viser at det er utarbeidet tiltaksplaner for alle aktuelle barn i Osen kommune, mens dette bare delvis er gjennomført i sammenlignbare kommuner, i kommuner i fylket og i landsmålestokk. Tabell 3 Barnevern 2007 (reviderte tall per ): Gj. snitt Osen kommune kommune gruppe 5 Netto driftsutgifter til sammen pr. innbygger (kr) Netto driftsutgifter per barn i barnevernet Andel undersøkelser som fører til tiltak, prosent Andel barn med tiltak per med utarbeidet plan, prosent Gj. snitt Sør- Trøndelag Gj. snitt alle kommuner ,8 61,5 52,0 50, FOSEN KOMMUNEREVISJON IKS Side 3

5 2.0 Problemstilling Kontrollutvalget i Osen forventer at forvaltningsrevisjonsprosjektet skal gi grunnlag for å konkludere om lover og forskrifter blir fulgt ved håndtering av bekymringsmeldinger og tildeling av barnevernstiltak i Osen kommune. I tillegg vil det være relevant med en beskrivelse av barnevernets arbeid ut over den rene saksbehandlingen, bl.a. med fokus på tverrsektoriell og forebyggende virksomhet. På denne bakgrunnen vedtok kontrollutvalget (sak 08/07) prosjektplanen knyttet til en forvaltningsrevisjon med tema saksbehandling i barnevernet. Problemstillingen som blir beskrevet i prosjektplanen tar utgangspunkt i de forholdene som kontrollutvalget ønsker skal belyses, og tar hensyn til beregnet ressursbruk og gjennomførbarhet av prosjektet: Har Osen kommune utarbeidet skriftlige rutiner eller retningslinjer for saksbehandling i barnevernstjenesten, og er barnevernets håndtering av bekymringsmeldinger og saksbehandling i henhold til sentrale bestemmelser i lov og forskrift? 3.0 Metode Problemstillingen i prosjektet har vært bestemmende for valg av metode. Følgende metoder har vært benyttet for innsamling av data: Intervju med barnevernstjenesten. Gjennomgang av skriftlige rutiner og retningslinjer knyttet til barnevernet. Gjennomgang av bekymringsmeldinger og vedtak i barnevernet. 4.0 Revisjonskriterier Vurderingskriterier eller revisjonskriterier er de krav og forventninger som barnvernstjenesten vurderes/revideres i forhold til, og tar utgangspunkt i problemstillingen som er beskrevet i pkt. 2. Revisjonskriteriene er utledet fra autoritative kilder innenfor det revidert området. Har Osen kommune utarbeidet skriftlige rutiner eller retningslinjer for saksbehandling i barnevernstjenesten? Overholdes fristen for behandling av mottatte meldinger? Gir barneverntjenesten tilbakemelding til melder om at saken er mottatt? Gjennomføres barnevernundersøkelser innen fastsatte tidsfrister? Fattes det skriftlige vedtak? Er vedtaket tilstrekkelig begrunnet i forhold til sakens art og omfang? Viser saksframstillingen hvilke forhold som ligger til grunn for skjønnsutøvelsen i saken? Er vedtaket hjemlet i lov og viser saksframstillingen at lovens vilkår for å treffe vedtak foreligger? Er part i saken gjort kjent med retten til å klage? FOSEN KOMMUNEREVISJON IKS Side 4

6 5.0 Vurderinger De innsamlede opplysningene er relatert til revisjonskriteriene. Følgende beskrivelse og vurdering kan gis av praksis innenfor det reviderte området: 5.1 Rutiner/retningslinjer for saksbehandlingen (internkontroll) Barnevernloven slår fast at kommunen skal ha internkontroll for å sikre at barnevernoppgavene utføres i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov ( 2-1). Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester sier noen om innholdet i internkontrollen og dokumentasjonskravet. Barneverntjenesten i Osen kommune har foreløpig utarbeidet et kompendium/hefte som dokumentasjon på internkontrollen. Arbeidet foreligger kun i papirversjon, ikke elektronisk. Kompendiet inneholder følgende dokumenter: Bakgrunn og formålet med internkontrollen Oversikt over styrende dokumenter og lovkrav i barneverntjenesten Mål for oppvekstsektoren og barneverntjenesten i Osen kommune Kort om risikoanalyse, bruk av rutiner, kunnskap og kompetanse og samarbeid med barn/foreldre Sentrale spørsmål i forhold til internkontroll/utviklingsarbeid Barnevernets organisering samt ansvarsfordeling Beskrivelse av tverrfaglig samarbeid (team FAMILIE og BARN) Informasjon/skjema vedr. partsrettigheter i barnevernsaker Informasjon om kapittel 4 i lov om barneverntjenester Skjema (samtykkeerklæring) vedr. fritak for taushetsplikt Skjema for utarbeidelse av risikoanalyse Skjema for egenkontroll av system for kvalitetsutvikling og internkontroll Sjekkliste for internkontrollforskriften Rapportskjema vedr. ledelsens gjennomgang av system for kvalitetsutvikling og internkontroll Avvikslogg Skjema for avvik, korrigerende og forebyggende tiltak Kontrollskjema for meldinger til barneverntjenesten 2008 Kontrollskjema for overholdelse av frister i kommunene jf. Bvnl. 6-9 Mal tiltaksplan Osen kommune Barneverntjenesten i Osen har ikke et elektronisk fagsystem. Barneverntjenestens internkontrolldokument beskriver at rutinehåndbok for barneverntjenesten brukes i det daglige arbeidet. Rutinene som er beskrevet i håndboken utgitt av Barne- og likestillingsdepartementet (inkludert rutinemateriell som sjekklister, skjemaer, maler for planer, brev og lignende) er eksempler som bør tilpasses lokale forhold. Kommunen bør utarbeide egne rutiner som er i samsvar med de lokale målsettingene for barneverntjenesten, og som passer til lokale forutsetninger og kontorets egen praksis. FOSEN KOMMUNEREVISJON IKS Side 5

7 Fosen Kommunerevisjon vurderer at kommunen delvis oppfyller de kravene til internkontroll som stilles i lov og forskrift. Mange av de mest sentrale elementene i et internkontrollsystem er på plass, men det er fremdeles et forbedringspotensial når det gjelder å tilpasse systemet til lokale forhold og aktivt ta det i bruk. 5.2 Meldinger til barneverntjenesten Barnevernet i Osen mottok 30 bekymringsmeldinger i løpet av 2006 og Barneverntjenesten skal snarest, og senest innen en uke, gjennomgå innkomne meldinger og vurdere om meldingen skal følges opp med undersøkelser, jf. barnevernloven 4-2. Revisjonens gjennomgang av meldingene i Osen viser at kommunen overholdt denne fristen i alle de 30 tilfellene. I 21 av tilfellene ble meldingene vurdert i løpet av de to første dagene etter at den var mottatt. Barneverntjenesten har taushetsplikt overfor den som har gitt meldingen til barneverntjenesten. Barneverntjenesten har som hovedregel verken plikt eller rett til å gi opplysninger videre til melder om eller eventuelt hvordan tjenesten vil gå videre i saken. Barneverntjenesten bør imidlertid alltid gi en generell tilbakemelding til melder; det vil si en tilbakemelding om at meldingen er mottatt og at saken vil bli fulgt opp i overensstemmelse med lov om barneverntjenester (jf. Rundskriv Q-24, Barne- og familiedepartementet). I Osen kommune har det ikke vært praksis å gi en generell tilbakemelding til melder. Fra og med er imidlertid praksis endret ved at det er innført en rutine hvor barneverntjenesten gir en generell tilbakemelding til melder når kommunen mottar bekymringsmeldinger. I henhold til barnevernlovens 4-3 og 6-9 skal en undersøkelse basert på en melding til barneverntjenesten gjennomføres snarest og senest innen tre måneder. I særlige tilfeller kan fristen være seks måneder. En undersøkelse er gjennomført når barneverntjenesten har truffet vedtak om tiltak eller at saken besluttes henlagt. Revisjonens undersøkelser viser at barneverntjenestene i Osen med to unntak har gjennomført undersøkelser innen fristen på tre måneder (I de to unntakstilfellene er det ikke registrert tidspunkt for gjennomført undersøkelse). I 17 av tilfellene er undersøkelsene gjennomført innen en måned etter at melding er gitt til barnevernet. 5.3 Saker og vedtak i barnevernet Barnevernet i Osen gjorde 42 vedtak med hjemmel i barnevernloven i løpet av 2006 og Forvaltningslovens kapittel 5 gir regler for utforming av enkeltvedtak. Enkeltvedtak i barnevernsaker er også omtalt i Barne- og familiedepartementets Retningslinjer til lov om saksbehandling i barneverntjenesten. Etter Forvaltningslovens 23 skal vedtaket være skriftlig dersom det ikke av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet. Byrdefullt å treffe skriftlige vedtak kan det for eksempel være når saken haster. Vedtak som treffes muntlig bør snarest bekreftes skriftlig. Revisjonen har gjennomgått alle vedtak gjort av barneverntjenesten i Osen i 2006 og 2007 (42 vedtak). Alle vedtakene i den aktuelle perioden er skriftlige. FOSEN KOMMUNEREVISJON IKS Side 6

8 Revisjonen mener også at alle de gjennomgåtte vedtakene er tilstrekkelig begrunnet. Begrunnelsen er gitt samtidig med vedtaket. Begrunnelsen for vedtaket skal vise til de regler vedtaket bygger på (lovhjemmel), og det må vises at lovens vilkår for å treffe vedtak er til stede. I 3 av de 42 gjennomgåtte saken mangler henvisning til den aktuelle paragrafen i barnevernloven, for øvrig vises det til den relevante lovhjemmelen. Saksframstillingen i de gjennomgåtte sakene viser i stor grad hva som ligger til grunn for skjønnsutøvelsen. Revisjonen anser at de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av skjønn er tilfredsstillende omtalt i alle 42 saker i 2006 og Det er i alle 42 sakene opplyst om klageadgang, fremgangsmåte ved klage, klagefrist og klageinstans. 5.4 Forebyggende og tverrsektorielt arbeid Hovedmålet for barneverntjenesten i Osen kommune er formulert slik: Gjennom aktivt samarbeid med brukere og samarbeidspartnere skal det sikres at barn og unge i Osen får nødvendig omsorg og utviklingsstøtte til riktig tid. I dette samarbeidet sette fokus på forebygging, råd og veiledning. Barnevernkonsulent opplyser at det ikke alltid er enkelt å sette skille mellom hva som er forebyggende arbeid og hva som er annet barnevernarbeid: Når det skal føres statistikk og rapporteres på barnevernområdet så brukes ordet hjelpetiltak om forebyggende tiltak og ettervern. Det vil si at alt arbeid som barneverntjenesten gjør lokalt med hjelpetiltak er forebyggende arbeid. Omsorgstiltak derimot fattes i Fylkesnemda, etter framlegg fra barneverntjenesten i Osen. Dette til sammen tilsier at når en skal beskrive det som er forebyggende arbeid i Osen må en ta for seg alt det daglige arbeidet en gjør rettet mot enkeltklienter som forebygging. Dette så lenge Fylkesnemda ikke har vært inne og fattet vedtak om at barnet må ha en annen omsorgsbase. Barneverntjenesten i Osen kommune inngår i Team Familie og Barn. Målet i teamet er å gi innbyggerne i kommune et mer samordnet tilbud. Dette spesielt i de tilfeller hvor flere faginstanser er involvert på samme tid. Samtidig skal teamet i felleskap fokusere på forebyggende arbeid og tiltak. Teamet består av kommunelege, rektor/sosiallærer ved Strand skole, psykiatrisk koordinator, helsesøster, barnevernkonsulent samt seniorrådgiver. Andre fagpersoner kalles inn ved behov (for eksempel representanter for barnehage). FOSEN KOMMUNEREVISJON IKS Side 7

9 6.0 Konklusjon Barneverntjenesten i Osen har i praksis en saksbehandling som i stor grad oppfyller sentrale bestemmelser i lov og forskrift. Både håndtering av bekymringsmeldinger, overholdelse av tidsfrister og vedtaksprosesser gjennomføres hovedsakelig i henhold til bestemmelser i barnevernloven og forvaltningsloven. Osen kommune har også fra årsskiftet innført en rutine hvor barneverntjenesten gir en generell tilbakemelding til melder når det mottas en bekymringsmelding, noe som har manglet tidligere. Revisjonen anser at Osen kommune delvis oppfyller kravet til internkontroll i barneverntjenesten, som bl.a. innebærer utarbeiding av skriftlige rutiner eller retningslinjer for saksbehandling. Internkontrollens hensikt er bl.a. å sikre den enkelte klient sin rettssikkerhet, og er derfor vesentlig for virksomheten å ha på plass. Foreløpig foreligger beskrivelse av barnverntjenestens organisering, hovedoppgaver og fordeling av ansvar, oppgaver og myndighet (ikke oppdatert). Det foreligger en oversikt over styrende dokumenter og ulike kontrollskjema og sjekklister. Barnevernet i Osen har 100 prosent dekning når det gjelder tiltaksplaner, noe som i seg selv er viktig også for internkontrollarbeidet. Arbeidet med prosedyrer tilpasset lokale forhold er påbegynt i kommunens internkontrolldokumentasjon, men kan utvikles enda bedre bl.a. når det gjelder saksbehandlingsrutiner. Skjema for avviksrapportering er på plass, men det er ennå ikke tatt i bruk. Barnevernstjenesten har ikke fullt ut oppfylt kravet om at internkontrollen skal være dokumentert og tilgjengelig elektronisk. Det gjenstår fortsatt arbeid med å utvikle et sammensydd dokument og et helhetlig system for internkontroll. Barneverntjenesten bør prioritere å ferdigstille internkontrollen for å oppfylle kravene i forskriften. Osen kommune bruker ikke elektronisk fagsystem/saksbehandlingssystem innen barneverntjenesten. Barnevernkonsulenten mener det er viktig å få på plass et slikt system. Flere kommuner både på Fosen og ellers i landet bruker elektroniske saksbehandlingssystemer utviklet spesielt for barnevernet. Tilbakemeldingene fra disse kommunene tilsier at saksbehandlingsverktøyet er et godt hjelpemiddel også i forhold til internkontrollen knyttet til saksbehandlingen. Gjennom de fagspesifikke saksbehandlingsverktøyene som brukes har barneverntjenesten en integrert internkontroll i forhold til sin virksomhet. Systemet, bl.a. med sine maler for brev og vedtak og huskeliste for frister, er et godt hjelpemiddel for å sikre at saksbehandlingen foregår i samsvar med kravene i lovverket. De ansatte i barneverntjenesten vil ha tilgang til og oversikt over regelverket som regulerer fagområdet til enhver tid. Et slikt fagsystem krever god disiplin, bl.a. ved at hendelser/vedtak registreres fortløpende i systemet. 7.0 Anbefalinger På bakgrunn av vurderingene og konklusjonene i rapporten anbefaler revisjonen følgende i forhold til Osen kommune: Utvikle, dokumentere og aktivt ta i bruk eksisterende internkontrollsystem i barneverntjenesten, herunder videreutvikle rutiner og prosedyrer for saksbehandlingen i barnevernet. FOSEN KOMMUNEREVISJON IKS Side 8

10 8.0 Rådmannens kommentarer Administrasjonen gir følgende kommentarer til framlagt rapport: Viser til tilsendt rapport om tema saksbehandling i barnevernet. Rapporten er vurdert administrativt vurdert bl.a. av barnevernsfaglig leder og barnevernskonsulent, samt lagt fram for hovedutvalg for utdanning, kultur og omsorg. Det er ingen merknader til rapporten fra disse. Ang. merknad til internkontrollsystem som fremkommer av rapporten, så blir dette fulgt opp både politisk og administrativt. 9.0 Sentrale dokumenter og litteratur Lov om barneverntjenester (barnevernloven) av Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) av Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av Saksbehandling i barneverntjenesten, retningslinjer til lov om barneverntjenester av (Barne- og familiedepartementet). Veileder: Internkontroll i barneverntjenesten i kommunene, Barne- og likestillingsdepartementet mars 2006 Rundskriv Q-24 mars 2005, Barnevernet og taushetsplikten, opplysningsretten og opplysningsplikten, Barne- og familiedepartementet Rundskriv Q , Barnevernet og det forebyggende arbeidet for barn og unge og deres familier FOSEN KOMMUNEREVISJON IKS Side 9