Saksbehandling i barneverntjenesten

Transkript

1 Fosen Kommunerevisjon Saksbehandling i barneverntjenesten Rissa kommune 2006/2007 Forvaltningsrevisjon

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG BAKGRUNN FOR PROSJEKTET PROBLEMSTILLING AVGRENSNINGER VURDERINGSKRITERIER SENTRALE BESTEMMELSER I LOV OG FORSKRIFT PLIKT TIL INTERNKONTROLL OG UTARBEIDING AV RUTINER VEDTAK LOVHJEMMEL SKJØNNSUTØVELSE UNDERRETNING OM KLAGEADGANG TILTAKSPLAN TIDSAVGRENSNING TILTAKSPLAN METODE INNHENTEDE OPPLYSNINGER ORGANISERING OG BEMANNING AKTIVITET OG RESSURSBRUK SAKSBEHANDLING SKRIFTLIGE RUTINER SKRIFTLIGE VEDTAK ETTER BARNEVERNLOVEN Lovhjemmel Skjønnsutøvelse Klageadgang Tiltaksplaner Tidsavgrensning tiltaksplaner PÅGÅENDE ARBEID VED BARNEVERNTJENESTEN VURDERINGER KONKLUSJON OG ANBEFALING RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE SENTRALE DOKUMENTER OG LITTERATUR Rissa Gaute Krogfjord Revisjonssjef Tore Solli Forvaltningsrevisor FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 1

3 1 SAMMENDRAG På bakgrunn av funn gjort i forbindelse med det tidligere forvaltningsrevisjonsprosjektet Økonomistyring i barneverntjenesten har kontrollutvalget i Rissa bestilt en forvaltningsrevisjon fra Fosen kommunerevisjon med tema: Saksbehandling i barneverntjenesten. Problemstillingen som det søkes svar på er om barnevernets saksbehandling er i henhold til sentrale bestemmelser i lov og forskrift. For å svare på problemstillingen bruker revisjonen følgende vurderingskriterier som er utledet fra lov om barnevernstjenester (barnevernloven), forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester og lov om behandlingsmåte i forvaltningssaker (forvaltningsloven): Har Rissa kommune utarbeidet skriftlige rutiner eller retningslinjer for saksbehandling i barneverntjenesten? Fattes det skriftlige vedtak i avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter barnevernloven? Er vedtaket hjemlet i lov og viser saksframstillingen at lovens vilkår for å treffe vedtak foreligger? Viser saksframstillingen hvilke forhold som ligger til grunn for skjønnsutøvelsen i saken? Er part i saken gjort kjent med retten til å klage? Foreligger det tiltaksplan for hjelpetiltak? Er vedtaket/tiltaksplanen tidsbegrenset? Revisjonen konkluderer med at fravær av skriftlige rutiner (internkontroll), omfattende mangel på skriftlige vedtak i relevante tilfeller, mangler i forhold til konsekvent oppfyllelse av forvaltningslovens bestemmelser knyttet til lovhjemmel, skjønnsutøvelse og klageadgang, samt flere tilfeller av manglende tiltaksplaner tilsier at barnevernets saksbehandling ikke er i henhold til sentrale bestemmelser i lov og forskrift. Gjennomgang av skriftlige vedtak og saksbehandling er relatert til datagjennomgang fra Dagens praksis vil kunne være endret, jf. barnevernets pågående arbeid. En konklusjon om forsvarlig saksbehandling i henhold til sentrale bestemmelser vil allikevel etter revisjonens mening avhenge av at vesentlige mangler knyttet til eldre aktive saker blir rettet opp, og at det blir utarbeidet kontrollrutiner som gjør det mulig å kvalitetssikre saksbehandlingen ved enheten på en tilfredsstillende måte. Slike tiltak er pr ikke fullført. På bakgrunn av de forhold som er framkommet i rapporten anbefaler revisjonen følgende tiltak: Prioritering av arbeidet med å utarbeide dokumentasjon av internkontroll og innføring av skriftlige rutiner for saksbehandling og øvrig virksomhet i barnevernet. Rutinebeskrivelsene må sikre at ytelser og tjenester i barnevernet har grunnlag i skriftlige vedtak som er korrekt utformet, og derved forebygger overtredelse av barnevernlovgivningen og brudd på forvaltningsloven. Konsekvent bruk av tiltaksplaner ved vedtak om hjelpetiltak. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 2

4 2 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET På bakgrunn av flere års underskudd ved barnevernstjenesten i Rissa gjennomførte Fosen Kommunerevisjon på oppdrag fra kontrollutvalget høsten 2006 en forvaltningsrevisjon med fokus på økonomistyringen ved enheten. Under arbeid med dette prosjektet gjorde revisjonen funn som tilsa en nærmere gjennomgang også av saksbehandlingsrutinene ved barnevernstjenesten. Observasjonene var bl.a. avgjørende for valg av periode for datafangst. Kontrollutvalget vedtok med dette som utgangspunkt å be Fosen Kommunerevisjon om en forvaltningsrevisjon med tema saksbehandling i barnevernet. Barneverntjenesten er en lovpålagt tjeneste som ytes i henhold til først og fremst barnevernlovens bestemmelser. I tillegg kommer forvaltningsloven til anvendelse for behandling av saker etter barnevernloven der barnevernloven ikke har særregler. Det forventes at prosjektet skal gi grunnlag for å konkludere om lover og forskrifter blir fulgt ved tildeling av barnevernstiltak. Regler for saksbehandling i barnevernsaker finnes dels i barnevernloven (lov av 17. juli 1992 nr. 100) og sosialtjenesteloven (lov av 13. desember 1991 nr. 81) og dels i forvaltningsloven (lov av 10. februar 1967). 3 PROBLEMSTILLING Problemstillingen tar utgangspunkt i de forholdene som kontrollutvalget ønsker skal belyses, og er utformet med tanke på å sikre realisme og gjennomførbarhet av prosjektet. Er barnevernets saksbehandling i henhold til sentrale bestemmelser i lov og forskrift? 3.1 Avgrensninger Revisjonen vil vurdere avgjørelser hjemlet i barnevernloven 4.4 (hjelpetiltak) som ble fattet av barnevernet i perioden 28. juni-18.oktober 2005 opp i mot reglene for saksbehandling og vedtak. Valg av data fra 2005 er gjort med utgangspunkt i observasjoner gjort i forbindelse med forvaltningsrevisjonsprosjektet Økonomistyring i barnveverntjenesten. Revisjonen har i dialog med barneverntjenesten vurdert at datamatrialet fra 2005 er relevant for å belyse de utfordringer enheten står overfor i dag, og ikke sett det som hensiktsmessig å gjennomgå data også fra en nyere periode. I forhold til hjelpetiltak utfører kommune selv all saksbehandling og fatter beslutning. Av hensyn til prosjektets rammer har vi i denne sammenhengen valgt å se bort fra vedtak der fylkesnemnda fatter endelig vedtak (tvangsvedtak). På bakgrunn av bl.a. ny forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester (trådte i kraft ) vil revisjonen i tillegg se på status når det gjelder utarbeiding av rutiner og retningslinjer for saksbehandlingen. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 3

5 4 VURDERINGSKRITERIER Vurderingskriterier eller revisjonskriterier er de krav og forventninger som barnvernstjenesten vurderes/revideres i forhold til, og tar utgangspunkt i problemstillingen som er beskrevet i pkt. 3. Har Rissa kommune utarbeidet skriftlige rutiner eller retningslinjer for saksbehandling i barneverntjenesten? Fattes det skriftlige vedtak i avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter barnevernloven? Er vedtaket hjemlet i lov og viser saksframstillingen at lovens vilkår for å treffe vedtak foreligger? Viser saksframstillingen hvilke forhold som ligger til grunn for skjønnsutøvelsen i saken? Er part i saken gjort kjent med retten til å klage? Foreligger det tiltaksplan for hjelpetiltak? Er vedtaket/tiltaksplanen tidsbegrenset? 5 SENTRALE BESTEMMELSER I LOV OG FORSKRIFT Barneverntjenesten ivaretar kommunens ansvar i henhold til lov om barneverntjenester (barnevernloven) av 17. juli 1992, og skal oppfylle lovens krav om tidlig hjelp til utsatte barn. Tjenesten skal sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse- og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, og skal bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Barneverntjenesten i kommunene skal beskytte barn mot omsorgssvikt og motvirke at barn lider fysisk og psykisk overlast. Barn som har særlige behov, skal først og fremst få hjelp i sitt eget hjem. Dersom slike hjelpetiltak ikke er tilstrekkelig, kan barneverntjenesten anbringe barn i fosterhjem eller barneverninstitusjon. Barneverntjenesten kan også anbringe barn med alvorlige atferds- og rusproblemer i institusjon for undersøkelse og behandling. 5.1 Plikt til internkontroll og utarbeiding av rutiner Plikt til å ha internkontroll i barnevernstjenesten er hjemlet i barnevernloven 2-1 andre ledd: Kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Kommunen må kunne gjøre rede for hvordan den oppfyller kravet til internkontroll. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om internkontroll. Presisering av hva denne plikten innebærer er gitt ved forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester, fastsatt av Barne- og familiedepartementet 14. desember Lovkrav og forskrift trådte i kraft Formelt sett tillegger ansvaret for internkontrollen øverste administrative leder (rådmann), men i praksis kan oppgaver i dette arbeidet være delegert til underordnet virksomhetsleder (leder av barnevernet). Internkontroll i barnevernet defineres som systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenestens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov om barneverntjenester, jf. forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester. Internkontrollen skal tilpasses barneverntjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 4

6 som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i eller i medhold av loven. Kommunen skal bl.a. beskrive hvordan barneverntjenesten er organisert, samt barneverntjenestens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeid. Det skal klart framgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt. Videre skal barneverntjenesten utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av barnevernlovgivningen. Gode rutiner som kan systematiseres og kvalitetssikre barneverntjenestens praksis vil bidra til at barneverntjenesten kan dokumentere at barnevernet handler i samsvar med lovens betingelser. Formålet med skriftlige rutiner for barneverntjenestens saksbehandling og arbeid med enkeltvedtak vil være å sikre den enkelte klient sin rettsikkerhet og forsvarlig saksbehandling i den enkelte barnevernsak. Kravet til internkontroll og forsvarlig saksbehandling har også vært til stede før formuleringen i barnevernloven trådte i kraft Kommuneloven 23, pkt. 2 omhandler den generelle plikten til forsvarlig saksbehandling og god internkontroll:.. Administrasjonssjefen skal sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Rutinehåndbok for barneverntjenesten i kommunene, utgitt av Barne- og likestillingsdepartementet i mars 2006, peker på at det er flere hensikter med gode rutiner. Rutiner kan være nyttige styringsverktøy for ledelsen i forhold til: Ivaretakelse av rettssikkerhet. Sikring av rett saksbehandlingspraksis i samsvar med barnevernloven, forvaltningsloven og andre gjeldende offentlige regler. Effektivisering og systematisering av arbeidet. Tilretteleggelse for utøvelse av internkontroll. Sikring av brukermedvirkning. Fokusering på mål og resultater. Forbedring av dokumentasjon av virksomhet som blant annet kan lette for innsyn. Stimulering til samarbeid med andre instanser i både offentlig sektor og private organisasjoner. 5.2 Vedtak I barnevernloven 6-1 annet ledd er det slått fast at alle avgjørelser som gjelder ytelser og tjenester etter barnevernloven skal regnes som enkeltvedtak. Dette innebærer for det første at alle vedtak som går ut på at det skal settes i verk tiltak etter loven, skal regnes som enkeltvedtak. For det andre medfører dette at også avgjørelser som går ut på at det ikke skal settes i verk tiltak etter loven, skal regnes om enkeltvedtak. Barneverntjenesten har først og fremst vedtakskompetanse hva angår frivillige hjelpetiltak, jf. barnevernloven 4-4. I tillegg skal barneverntjenesten fatte vedtak om flytting av barn som er under omsorg av barneverntjenesten, jf. 4-17, midlertidig vedtak i akuttsituasjoner, jf. 4-6 og 4-25 og foreløpige vedtak om forbud mot flytting og omsorgsovertakelse, jf. 4-9 jf Når det gjelder midlertidig og foreløpige vedtak er det bare barnevernadministrasjonens leder (foruten påtalemyndigheten) som har vedtakskompetanse. Forvaltningslovens kapittel 5 gir regler for utforming av enkeltvedtak. Enkeltvedtak i barnevernsaker er også omtalt i Barne- og familiedepartementets Retningslinjer til lov om FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 5

7 saksbehandling i barneverntjenesten. Etter Forvaltningslovens 23 skal vedtaket være skriftlig dersom det ikke av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet. Byrdefullt å treffe skriftlige vedtak kan det være for eksempel være når saken haster. Vedtak som treffes muntlig bør snarest bekreftes skriftlig. Ikke alle beslutninger som tas av barneverntjenesten skal regnes som enkeltvedtak. Dette gjelder administrative beslutninger som er nødvendige for å iverksette eller følge opp vedtak som er fattet av fylkesnemnda eller av barneverntjenesten selv. Heller ikke såkalte prosessledende avgjørelser regnes som enkeltvedtak. Dette gjelder for eksempel beslutning om å åpne en undersøkelsessak. Administrative beslutninger kan ikke påklages. 5.3 Lovhjemmel Enkeltvedtak skal grunngis, jf. forvaltningsloven 24. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelse samtidig med at vedtaket treffes. I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom det innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. I de tilfeller hvor det ikke er plikt til samtidig begrunnelse, må forvaltningsorganet gi en etterfølgende begrunnelse dersom parten krever det, med mindre vedtaket er i samsvar med bestemte krav eller ønsker som parten har formulert. Paragraf 25 første ledd i forvaltningsloven fastsetter at det i begrunnelsen for vedtak skal vises til de regler vedtaket bygger på. Kravet om henvisning gjelder alle slags regler, ikke bare regler gitt i lov, men også for eksempel forskrifter eller ulovfestede regler som ligger til grunn for vedtaket. Begrunnelsen skal også gjengi innholdet i reglene i den grad dette er nødvendig for at parten skal forstå vedtaket. 5.4 Skjønnsutøvelse I begrunnelsen av et vedtak skal de faktiske forhold som vedtaket bygger på nevnes, jf. forvaltningsloven 25, 3. ledd. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstillingen tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretning til parten vedlegges kopi av framstillingen. Videre beskriver 25: De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig. Å skape klarhet i hva som ligger til grunn for vedtaket som er fattet er viktig for at partene skal forstå hvorfor vedtaket er fattet. Barnevernets vedtak er fattet på bakgrunn av skjønnsutøvelse i forhold til en faktisk situasjon. Slik sett er det viktig i saksframstillingen og annen dokumentasjon å skille mellom faktiske opplysninger og barneverntjenestens egne vurderinger og skjønnsutøvelse. 5.5 Underretning om klageadgang Enkeltvedtak som barneverntjenesten har truffet, kan påklages til fylkesmannen, jf barnevernloven 6-5 (klageadgangen til fylkesmannen gjelder ikke saker som etter barnevernloven kapittel 7 hører under fylkesnemndas myndighetsområde). Dette innebærer at det først og fremst er vedtak om frivillige hjelpetiltak, jf. barnevernloven 4-4 som kan påklages til fylkesmannen. I henhold til forvaltningslovens 27 skal skriftlig underretning om vedtaket, inkludert opplysninger om klageadgang, gis til sakens parter. Hvis saken haster kan underretning gis FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 6

8 muntlig eller på annen måte, men i så fall bør vedtaket snarest bekreftes skriftlig. Etter forvaltningsloven 27 tredje ledd, skal underretningen inneholde opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage, samt om retten etter forvaltningsloven 18, jf. 19, til å se sakens dokumenter. Frist for å klage er tre uker regnet fra det tidspunkt underretningen om vedtaket er kommet fram til parten, jf. forvaltningsloven 29 første ledd. 5.6 Tiltaksplan Utarbeiding av tiltaksplaner er en lovpålagt oppgave for barneverntjenesten. Begrepet tiltaksplan knyttes til hjelpetiltak, jf. 4-5, og til plassering etter adferdsbestemmelsene, jf i barnevernloven. Tiltaksplanen skal være tidsavgrenset. Planen tydeliggjør hva som er barnets særlige behov og hvordan disse skal imøtekommes. Tiltaksplanen har som oftest et begrenset tidsperspektiv og skal jevnlig evalueres. Tiltaksplaner skal altså bl.a. utarbeides når hjelpetiltak iverksettes etter 4-4 i barnevernloven. Tiltaksplanen er et selvstendig dokument. Den er ikke et enkeltvedtak og skal heller ikke være en del av et vedtak. Loven forutsetter imidlertid at tiltaksplanen skal foreligge samtidig med vedtaket, og det bør derfor framgå av vedtaket at tiltaksplan er utarbeidet. Samtidig skal tiltaksplanen utarbeides slik at innholdet danner premisser for vedtaket. Hvert barn skal kun ha én tiltaksplan, selv om mer enn ett tiltak er iverksatt. Et viktig formål med planen er å sikre barneverntjenestenes oppfølging av de hjelpetiltak som er satt i gang. Tiltaksplaner er et viktig virkemiddel i barneverntjenestens forvaltningsmessige arbeid, dvs. i saksbehandlingen. Planene bidrar til planlegging av virksomheten ved at de gir viktig informasjon om saksmengde og sakstyper og synliggjør hvilke oppgaver som inngår i oppfølging og evaluering av tiltakene. Veilederen fra Barne- og likestillingsdepartementet om tiltaksplaner og omsorgsplaner i barneverntjenesten slår fast at slik informasjon gir et viktig grunnlag både for videre utvikling av barneverntjenesten og for tjenestens internkontroll. I foreløpig rapport fra Fylkesmannens tilsyn med barneverntjenesten i Rissa kommune 25. april 2003 konkluderes det bl.a. med følgende avvik: Rissa kommune utarbeider ikke tiltaksplaner etter at hjelpetiltak er vedtatt iverksatt. Avvik blir definert som forhold som er i strid med myndighetenes krav i lov og forskrifter. 5.7 Tidsavgrensning tiltaksplan Som en del av oppfølgingsansvaret skal det altså utarbeides tiltaksplan for barnet når det er truffet vedtak om hjelpetiltak etter 4-4 i barnevernloven. Planen skal redegjøre for hvilke tiltak som er satt i verk, formålet med tiltakene og videre plan for oppfølging av tiltakene. Planen skal være tidsavgrenset (jf 4-5), og bør derfor angi når tiltaket skal evalueres og på hvilken måte evalueringen skal skje. Tidsperspektivet skal angi når man forventer å komme fram i forhold til målsettinger og tiltak i tiltaksplanen. Veileder for tiltaksplaner og omsorgsplaner i barneverntjenesten, utgitt av Barne- og likestillingsdepartementet i mars 2006, slår fast at det er vesentlig at dette perspektivet blir avklart. Uavklarte tidsperspektiv skaper stor usikkerhet både for barn og foreldre, og også for barnevernstjenesten selv. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 7

9 Tidsavgrensningen må være tilpasset målsettingen og virkemidlene tiltakene som skal bidra til måloppnåelse. I tillegg betyr en tidsavgrensning at stoppunkter eller evalueringstidspunkt må være fastsatt. 6 METODE Forvaltningsrevisjonen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbund (NKRF) sin standard for forvaltningsrevisjon RSK 001, jf forskrift om revisjon 7. I forhold til problemstillingen er intervju, dokumentanalyse og regnskapsanalyse valgt som metoder for innsamling av data. Valg av periode for utvalg av data i form av gjennomgang av vedtak og bilag er gjort med utgangspunkt i observasjoner gjort i forbindelse med forvaltningsprosjekt i Rissa kommune dat ; Økonomistyring i barneverntjenesten. Datainnsamlingen kan nærmere beskrives slik: Intervju med leder av barnevernstjenesten. Data presentert i rapporten som er innsamlet ved hjelp av intervju er verifisert. Gjennomgang av vedtak (og tilhørende tiltaksplaner) om hjelpetiltak etter 4-4 i barnevernloven i perioden 28. juni 18. oktober Revisjonen anser at datamaterialet er relevant for og belyser den aktuelle problemstillingen. Gjennomgang av bilag knyttet til sosiale tilskudd i perioden 01. juni august 2005 ( 4-4 vedtak). Bilagene ble sammenhold med saker i barnevernets saksbehandlingssystem for om mulig finne relaterte vedtak. Revisjonen anser at datamaterialet er relevant for og belyser den aktuelle problemstillingen. Gjennomgangen av bilag og saksbehandling er kvalitetssikret av leder for barneverntjenesten. Revisjonen anser datamengdens omfang som tilstrekkelig for de vurderinger og konklusjoner som er gjort i rapporten. Faktadelen i rapporten er verifisert av barnevernet, og rådmannen har hatt rapporten til høring. 7 INNHENTEDE OPPLYSNINGER 7.1 Organisering og bemanning Rissa kommune har en flat organisasjonsstruktur med 15 resultatenheter. I tillegg omfatter organiseringen 3 avdelinger, bl.a. barnevernet. I praksis fungerer også barneverntjenesten som en resultatenhet og vi har valgt å ikke skille på disse begrepene i denne rapporten. Barnevernleder rapporterer direkte til rådmannen, og har full økonomi- og personalansvar for enheten. Fungerende barnevernleder ble konstituert i jobben Barneverntjenesten har i alt 3 årsverk, i tillegg er fritidsklubben med 2 årsverk organisatorisk underlagt barneverntjenesten (omorganisering fra tidligere var fritidsklubben organisert under kulturavdelingen). Personellressurser barneverntjenesten pr. desember 06: Barnevernleder 100 % stilling Barnevernkonsulent 100 % stilling Barnevernkonsulent 80 % stilling FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 8

10 7.2 Aktivitet og ressursbruk saksbehandling Aktiviteten i barnevernet er fordelt på 4 tjenesteområder (fritidsklubben som kom inn under barnevernet i 2005 og aktivisering av funksjonshemmede som lå under barnevernet i 2003 er holdt utenfor i denne sammenhengen), se figur 1. Kostnader knyttet til administrasjon og saksbehandling ligger under tjenesten undersøkelse, tilsyn og oppfølging. Lønn til støttekontakter og tilskudd sosial omsorg er de største kostnadsbærerne når det gjelder barneverntiltak i familien. Tiltak i fosterhjem er det klart største tjenesteområdet. Lønnskostnader til fosterhjem og støttekontakter samt tilskudd sosial omsorg utgjør også her hovedtyngden av kostnadene. Figur 1 Barnevernet, kostnader fordelt på tjenester Tjenester barnevernet Kr Undersøkelse tilsyn og oppfølging Barneverntiltak i familien Tiltak i fosterhjem Institusjonstiltak År KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Tallmaterialet omfatter det meste av virksomheten i kommunene, herunder barneverntjenesten. Tabell 1 viser kostnadene knyttet til barneverntjenesten i Rissa uttrykt som netto driftsutgifter pr innbygger 0-17 år, sammenlignet med andre kommuner og gjennomsnittet i Sør-Trøndelag. Kommunegruppe 11 består av kommuner med sammenlignbare betingelser når det gjelder folketall og økonomiske rammer. Tabell 1 Barneverntjenesten, netto driftsutgifter pr innbygger 0-17 år Rissa kommune Gj.snitt kom.gruppe 11 Gj.snitt Sør-Trøndelag Driften av barnevernet i Rissa målt i netto driftsutgifter pr innbygger 0-17 år ligger på samme nivå som gjennomsnittet av kommuner i Sør-Trøndelag, mens kommunen har noe større driftsutgifter enn andre kommuner med sammenlignbart folketall og økonomiske betingelser. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 9

11 Kostratallene viser videre bl.a. at Rissa kommune bruker mindre andel av netto driftsutgifter til saksbehandling enn gjennomsnittet av kommuner i Sør-Trøndelag og kommuner med sammenlignbart folketall og økonomiske betingelser (tabell 2). Tabell 2 Barneverntjenesten, andel netto driftsutgifter til saksbehandling Rissa kommune Gj.snitt kom.gruppe 11 Gj.snitt Sør-Trøndelag ,1 26,8 19,6 31,5 31,5 31,5 32,1 36,1 34,7 Saksbehandlingen i Rissa når det gjelder antall vedtak registrert i barneverntjenestens saksbehandlingsprogram har denne utviklingen: 2001: 67 vedtak 2002: 52 vedtak 2003: 109 vedtak 2004: 90 vedtak 2005: 68 vedtak 2006: 94 vedtak 7.3 Skriftlige rutiner Rissa kommune kan ikke dokumentere at det er etablert internkontroll i barneverntjenesten. Det er heller ikke etablert skriftlige kontrollrutiner knyttet til saksbehandling internt i barneverntjenesten i Rissa. 7.4 Skriftlige vedtak etter barnevernloven Revisjonen har gått gjennom bilag knyttet til tilskudd til sosial omsorg for barneverntiltak i familien (funksjon 2510) og tiltak i fosterhjem (funksjon 2520) i perioden 1. juni august Bilag knyttet opp mot tilskudd til sosial omsorg omhandler ytelser og tjenester etter barnevernloven, og skal ha grunnlag i et enkeltvedtak. Det ble i alt gjennomgått 50 bilag. 23 av bilagene (ytelser eller tjenester) kunne knyttes opp mot enkeltvedtak gjort av barneverntjenesten. 27 bilag kunne ikke knyttes opp mot enkeltvedtak, d.v.s. at det ikke er gjort skriftlig vedtak etter barnevernloven i forbindelse med en ytelse eller tjeneste. Under gjennomgangen av de aktuelle bilagene merket bl.a. revisjonen seg at det i 18 tilfeller manglet attestasjon på bilaget; ytelsen var utbetalt kun på grunnlag av en anvisning. Økonomireglementet til Rissa kommune på det aktuelle tidspunktet slår fast at alle bilag for utbetaling (faktura, timeliste osv.) skal attesteres Lovhjemmel 33 administrative vedtak gjort av barneverntjenesten i perioden 28. juni 2005 til 18. oktober 2005 ble gjennomgått i forhold til om det er gjort henvisning til de regler som vedtaket bygger på. I 3 av disse sakene begrenser saksbehandlingen seg til registrering av saken i saksbehandlersystemet. Alle 33 vedtak var positive i den forstand at avgjørelsene gikk ut på å iverksette tiltak eller ytelser etter loven. I 27 av vedtakene er det vist til de reglene vedtakene bygger på. I 3 av vedtakene er det vist til den aktuelle loven, men ikke konkretisert hvilken paragraf vedtaket bygger på. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 10

12 I 3 av vedtakene er det ikke vist til hvilke regler avgjørelsen bygger på Skjønnsutøvelse 33 administrative vedtak gjort av barneverntjenesten i perioden 28. juni 2005 til 18. oktober 2005 ble gjennomgått i forhold til om de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn er tatt med i begrunnelsen for vedtaket. I 3 av disse sakene begrenser saksbehandlingen seg til registrering av saken i saksbehandlersystemet. Barneverntjenesten i Rissa har ikke særskilte skriftlige retningslinjer for skjønnsutøving. I 21 av 33 vedtak finner revisjonen at framstillingen av fakta viser hvilke forhold som ligger til grunn for skjønnsavgjørelsen i saken. Det kommer i disse sakene tydelig fram hvilke forhold som ligger til grunn for barnevernets utøvelse av skjønn i den bestemte saken. I 12 av vedtakene kommer det ikke tydelig fram hvilke forhold som ligger til grunn for utøvelse av skjønn. Dette skyldes blant annet at begrunnelsen for saken og vedtaket er mangelfullt beskrevet Klageadgang 33 administrative vedtak gjort av barneverntjenesten i perioden 28. juni 2005 til 18. oktober 2005 ble gjennomgått i forhold til om part i saken er gjort kjent med retten til å klage. I 3 av disse sakene begrenser saksbehandlingen seg til registrering av saken i saksbehandlersystemet. 30 av 33 vedtak inneholder opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans, framgangsmåte ved å klage og opplysning om partens rett til å se sakens dokumenter. I 3 av tilfellene er det ikke opplyst om klageadgang. Ingen av de gjennomgåtte vedtakene har vært påklaget Tiltaksplaner 33 administrative vedtak gjort av barneverntjenesten i perioden 28. juni 2005 til 18. oktober 2005 er gjennomgått i forhold til om tiltaksplan er utarbeidet ved iverksetting av hjelpetiltak. I 3 av disse sakene begrenser saksbehandlingen seg til registrering av saken i saksbehandlersystemet. I 22 av 33 tilfeller er tiltaksplan utarbeidet i forbindelse med hjelpetiltakene og vedtakene. De 22 vedtakene/tiltakene fordeler seg på 21 tiltaksplaner. I 11 av tilfellene er det ikke utarbeidet tiltaksplan Tidsavgrensning tiltaksplaner 21 tiltaksplaner knyttet til bl.a. vedtak i perioden 28. juni 2005 til 18. oktober 2005 er gjennomgått med henblikk på om planen er tidsavgrenset. Alle tiltaksplanene er tidsavgrenset i forhold til å beskrive gjeldende periode for planen. Stoppunkter eller evalueringspunkter for enkelttiltak er ikke konsekvent benyttet. 7.5 Pågående arbeid ved barneverntjenesten For å aktualisere rapporten og se på endringer i barneverntjenestens praksis presenteres enhetens egne vurderinger av det arbeidet som pågår ved barneverntjenesten i dag relatert til datafunnene fra Fosen kommunerevisjon har ikke funnet det hensiktmessig å FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 11

13 gjennomgå skriftlig dokumentasjon/data knyttet til disse opplysningene på nåværende tidspunkt. Leder av barneverntjenesten opplyser at arbeidet med innføring og dokumentasjon av enhetens internkontroll er i gang. Blant annet har arbeidet med utarbeiding av rutiner startet, hvor det jobbes med en kartlegging og vurdering av hvilke rutiner som vil være nødvendig å lage med bakgrunn i virksomhetens oppgaver og egenart. Veilederen for internkontroll i barneverntjenesten og rutinehåndboka for barneverntjenesten i kommunene som er utgitt av Barne- og likestillingsdepartementet er grunnleggende hjelpemidler i denne prosessen. Det er pr. i dag ikke konkretisert et tidspunkt for når rutinene skal tas aktivt i bruk i saksbehandlingen. Videre opplyses det om at det i dag fortløpende fattes skriftlige vedtak i alle avgjørelser som gjelder ytelser eller tjenester etter barnevernloven. Henvisning til lovhjemmel og opplysning om klageadgang følges opp i disse sakene. Alle saker hvor vedtak fattes diskuteres på forhånd i ukentlige kontormøter. Dette for å få et bredt grunnlag for skjønnsutøvelse og kvalitetssikre saksbehandlingen, samtidig som eventuelle tiltak blir vurdert kritisk i forhold til enhetens økonomiske ramme. Ny praksis på dette området er innført gradvis i løpet av Enheten beskriver at det tidligere ble lagt stor vekt på at svar til brukerne skulle gis raskt, gjerne umiddelbart ved henvendelse, noe som kunne gå ut over kvaliteten på saksbehandlingen. Det jobbes også internt i enheten med en utvikling av saksbehandlingsmalen for barnevernet med tanke på å gi en bedre beskrivelse av den aktuelle situasjonen i den enkelte sak, for på den måten bl.a. kunne framstille på en god måte hvilke forhold som ligger til grunn for skjønnsavgjørelsen. I tilfeller hvor det oppdages at det på et tidligere tidspunkt er tatt vesentlige avgjørelser uten skriftlige vedtak (bl.a. avgjørelser som har økonomisk betydning), tas saken opp til ny vurdering og saksbehandling, og det fattes skriftlig vedtak. Leder av barneverntjenesten sier at det i fra tas i bruk en ny økonomimodul i saksbehandlingsprogrammet BvPro som gjør at det ikke vil bli mulig å foreta økonomiske utbetalinger uten at det foreligger skriftlige vedtak. Tiltaksplaner utarbeides nå fortløpende i tilknytning til nye vedtak og tiltak. Barneverntjenesten har et betydelig etterslep i forhold til å ajourføre gamle tiltaksplaner og lage nye tiltaksplaner i tilknytning til eldre vedtak. Enheten har en målsetting om å oppfylle kravet om tiltaksplaner for alle barn i barnevernet innen sommeren Generelt mener enheten at fokus både på saksbehandlingens kvalitet og utarbeidelse av tiltaksplaner er økt, men at det også brukes betydelige ressurser i forhold til opprydding i eldre saker og økonomistyring. Enhetens oppfatning er at det ressursmessig er en utfordring å rydde opp i eldre saker og utvikle nye kontrollrutiner samtidig som den daglige driften skal ivaretas på en god måte. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 12

14 8 VURDERINGER Rissa kommune har ikke utarbeidet skriftlige rutiner eller retningslinjer for saksbehandling i barneverntjenesten. I følge lov om barnevernstjenester (barnevernloven) 2-1 plikter barneverntjenesten i kommunen å ha internkontroll i sin virksomhet. Pålegget i barnevernloven om etablering av internkontroll ble gjort gjeldende fra 1. januar Plikten til internkontroll er også beskrevet i kommuneloven 23.2, hvor det står at rådmannen skal sørge for at kommunen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester presiserer hva internkontrollplikten innenfor barneverntjenesten innebærer. En naturlig del av internkontrollen er utarbeiding av rutiner for barnevernets saksbehandling. Rutiner for saksbehandling vil bidra til at barneverntjenesten kan dokumentere at barnevernet handler i samsvar med lovens betingelser og sikre den enkelte klient sin rettsikkerhet. Mangelen på slike rutiner i Rissa kommune er et brudd på lov om barneverntjenester (barnevernloven) av 17. juli 1992 og forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester av 14. desember 2005, og øker risikoen for uheldige hendelser og muligheten for at myndighetskrav ikke innfris. Revisjonen mener prioritering av prosessen med utarbeiding av rutiner for saksbehandlingen vil være det viktigste grepet for å sikre en forsvarlig saksbehandling i barneverntjenesten. 27 av 50 avgjørelser om ytelser eller tjenester innen frivillige hjelpetiltak (tilskudd til sosial omsorg) i en utvalgt periode i 2005 mangler skriftlig vedtak. Dette er brudd på lov om barneverntjenester (barnevernloven) av 17. juli 1992 og lov om behandlingsmåte i forvaltningssaker (forvaltningsloven). Vedtak om frivillige hjelpetiltak utgjør hovedtyngden av de vedtak som gjøres av barnevernet på kommunalt nivå, slik av avviket må betegnes som betydelig. Det er positivt at barneverntjenesten i løpet av 2006 har gjort endringer i de praktiske rutinene knyttet til vedtaksprosessen, og at vesentlige avgjørelser hvor vedtak mangler blir gjenstand for ny saksbehandling. Barnevernet i Rissa har hatt som praksis og i de fleste tilfellene vise til lovhjemmel for vedtak, og samtidig gjøre brukerne oppmerksom på klageadgangen. 27 av 33 vedtak gjort av barneverntjenesten i en periode i 2005 viser til de regler vedtaket bygger på. Det er samtidig vist til klageadgang i 30 av sakene. Det bør i vedtakene komme tydeligere fram hvilke reelle forhold som ligger til grunn for skjønnsutøvelsen; revisjonen konkluderer med at det i 12 av 33 vedtak ikke kommer tydelig fram hvilke forhold som ligger til grunn for utøvelse av skjønn. En tilstrekkelig beskrivelse av vedtakets begrunnelse er nødvendig for å sikre barnets og partenes rettsikkerhet og muliggjøre innsyn i barnevernets arbeid. Vedtakene skal reflektere barneverntjenestens reelle behandling av saken, og det er i denne sammenhengen positivt at barnevernet bl.a. jobber med utvikling av sin saksbehandlingsmal. Barneverntjenesten har et forbedringspotensial når det gjelder oppfyllelse av barnevernlovens og forvaltningslovens krav til saksbehandling med hensyn på regelhenvisning, synliggjøring av skjønnsutøvelse og underretning om klageadgang, og det vil være avgjørende for oppfylling av forvaltningsloven å gjennomføre disse prinsippene i all saksbehandling. Tiltaksplan mangler i en tredjedel av tilfellene hvor hjelpetiltak er iverksatt. Manglende tiltaksplan er et brudd på barnevernlovens krav om utarbeidelse av tiltaksplan i forbindelse med vedtak om hjelpetiltak. Barnevernet i Rissa har fått påpekt dette forholdet også gjennom et tilsyn fra Fylkesmannen i Sør-Trøndelag i Arbeid med tiltaksplaner bidrar til at barnevernets tiltak får økt kvalitet og dermed gir større utbytte for barn, unge og familier FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 13

15 tiltakene angår. Det er positivt at de tiltaksplanene som utarbeides er tidsavgrenset, ikke minst i forhold til ønsket om evaluering og økonomistyring. Barneverntjenesten er i gang med utarbeidelse av manglende tiltaksplaner og ajourføring av eldre planer. Revisjonen anser utarbeidelse av tiltaksplaner som vesentlig for å kvalitetssikre det forvaltningsmessige arbeidet, og tiltaksplaner bør brukes konsekvent i tilfeller hvor hjelpetiltak iverksettes. 9 KONKLUSJON OG ANBEFALING Fravær av skriftlige rutiner (internkontroll), en omfattende mangel på skriftlige vedtak i relevante tilfeller, mangler i forhold til konsekvent oppfyllelse av forvaltningslovens bestemmelser knyttet til lovhjemmel, skjønnsutøvelse og klageadgang, samt flere tilfeller av manglende tiltaksplaner, tilsier at barnevernets saksbehandling ikke er i henhold til sentrale bestemmelser i lov og forskrift. Gjennomgang av skriftlige vedtak og saksbehandling er relatert til datagjennomgang fra Dagens praksis vil kunne være endret, jf. barnevernets pågående arbeid. En konklusjon om forsvarlig saksbehandling i henhold til sentrale bestemmelser vil allikevel etter revisjonens mening avhenge av at vesentlige mangler knyttet til eldre aktive saker blir rettet opp, og at det blir utarbeidet kontrollrutiner som gjør det mulig å kvalitetssikre saksbehandlingen ved enheten på en tilfredsstillende måte. Slike tiltak er pr ikke fullført. På bakgrunn av de forhold som er framkommet i rapporten anbefaler revisjonen følgende tiltak: Prioritering av arbeidet med å utarbeide dokumentasjon av internkontroll og innføring av skriftlige rutiner for saksbehandling og øvrig virksomhet i barnevernet. Rutinebeskrivelsene må sikre at ytelser og tjenester i barnevernet har grunnlag i skriftlige vedtak som er korrekt utformet, og derved forebygger overtredelse av barnevernlovgivningen og brudd på forvaltningsloven. Konsekvent bruk av tiltaksplaner ved vedtak om hjelpetiltak. 10 RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE Viser til rapport datert og til vår samtale og har følgende kommentarer: *Generelt en oversiktlig og godt oppbygget rapport også denne gangen. *Rådmann/barnevernstjenesten er inneforstått med kritikken av saksbehandlingen som kommer frem i rapporten. Vi jobber heletiden med å forbedre og endre rutinene. 1.januar 2007 tok vi i bruk økonomidelen i BvPro. Det betyr i praksis at alle utbetalinger er knyttet til konkrete tilsagn som igjen er knyttet til tiltak og vedtak. Dette er kvalitetssikring av utbetalingene fra barneverntjenesten. Ved manuelle utbetalinger til klienter via anvisningsskjema skal vedtaksnummer påføres. Dette som et eksempel på èn av våre nye, interne rutiner. Utarbeidelsen av nye rutiner foregår kontinuerlig og iverksettes fortløpende. Samtidig arbeider vi med å få laget tiltaksplaner knyttet opp mot alle barn som vi har tiltak på. Vi har satt av tid til dette hver 14.dag fram til sommeren. Vi har som mål å ha dette FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 14

16 helt i orden innen utgangen av mai I mellomtiden fungerer barne- og likestillingsdepartementets rutinehåndbok for barneverntjenestene i kommunene som retningsgivende for vårt arbeid. Alle beslutningene blir kvalitetssikret ved felles drøftinger og godkjenning av leder på ukentlige kontormøter. Det utarbeides tiltaksplaner ved alle nye vedtak om hjelpetiltak. Som rapporten beskriver har vi et stort arbeid med å rette opp gamle synder. Kostratallene viser også at utgiftene til saksbehandling i barneverntjenesten i Rissa har ligget under både sammenlignbare kommuner og gjennomsnittet i Sør-Trøndelag i de siste tre årene. 11 SENTRALE DOKUMENTER OG LITTERATUR Lov nr 100: Lov om barneverntjenester (barnevernloven) Barnevernloven med kommentarer, Kari Ofstad og Randi Skar, juli 2004 Lov nr 00: Lov om behandlingsmåte i forvaltningssaker (forvaltningsloven) Lov nr 81: Lov om sosiale tjenester m.v. (sosialtjenesteloven) FOR nr 1584: Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester Retningslinjer til lov om barneverntjenester av 17. juli 1992 Internkontroll i barneverntjenesten i kommunene en veileder, Barne- og likestillingsdepartementet, mars 2006 Tiltaksplaner og omsorgsplaner i barneverntjenesten en veileder, Barne- og likestillingsdepartementet, mars 2006 Rutinehåndbok for barneverntjenesten i kommunene, Barne- og likestillingsdepartementet, mars 2006 FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 15