Fosen Kommunerevisjon

Transkript

1 Fosen Kommunerevisjon Korr. brutto driftsutg. til grunnskole per elev i kommunen og er dermed den Innhentede opplysninger 1.1 Organisering Administrativ organisering Bjugn kommune/botngård skole Hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenester Bjugn kommune er organisert med en oppvekst- og kultursjef som blant annet har det overordnede ansvaret for alle skolene. Etatssjefen er skolefaglig ansvarlig i kommuneadministrasjonen og nærmeste overordnet for rektorene. Botngård skole har i 2005 en bemanning på totalt 48,29 årsverk. Dette er fordelt på følgende stillingstyper: - rektor/inspektør: 2,76 årsverk Bjugn kommune - merkantilt ansatt: 0,8 årsverk - assistent: 1,73 årsverk - undervisningspersonale: 41,59 årsverk - 1,06 årsverk går med til 60 års-ressurs for lærere over 60 år. Ansatte tilknyttet SFO, renholdere og vaktmester kommer i tillegg til bemanningen nevnt ovenfor. Åfjord kommune/åset skole Åfjord kommune er organisert med en oppvekstsjef som er skolefaglig ansvarlig i den kommunale administrasjonen. Oppvekstsjefen er også rektorenes nærmeste overordnet. Åset skole har i 2005 en bemanning på totalt 32,97 årsverk. Dette inkluderer: - rektor/inspektør: 1,9 årsverk - sekretær/fullmektig: 1,0 årsverk - assistent: 2,2 årsverk - undervisningspersonale: 27,87 årsverk - 0,19 årsverk går med til 60-årsressurs for lærere over 60 år Ansatte tilknyttet SFO, renholdere og vaktmester kommer i tillegg til bemanningen nevnt ovenfor. Forvaltningsrevisjon Organisering av undervisningen Botngård skole Botngård skole organiseres fortsatt i tradisjonelle 2009 klasser. Skoleledelsen og lærerne opplever organisering av skolehverdagen som innfløkt og utfordrende da skolen ikke er dimensjonert for teammøter. INNHOLDSFORTEGNELSE

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG BAKGRUNN FOR PROSJEKTET AVGRENSNINGER PROBLEMSTILLING VURDERINGSKRITERIER NÆRMERE OM INTERNKONTROLL NÆRMERE OM TILDELIG AV TJENESTER OG VEDTAK METODE INNHENTEDE OPPLYSNINGER HELSE- OG OMSORGSTJENESTENE I BJUGN KOMMUNE HJEMMETJENESTENES INTERNKONTROLLDOKUMENTASJON GJENNOMGANG AV VEDTAK ERFARINGER FRA ADMINISTRASJONEN VURDERINGER KONKLUSJON OG ANBEFALING RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE SENTRALE DOKUMENTER OG LITTERATUR Vedlegg: Prosjektmatrise Rissa Monica Larsen Revisjonssjef Tore Solli Forvaltningsrevisor FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 2

3 1 SAMMENDRAG På bakgrunn av en bestilling fra kontrollutvalget i Bjugn kommune har Fosen Kommunerevisjon IKS gjennomført en forvaltningsrevisjon for å vurdere om kommunen har en tilfredsstillende internkontroll knyttet til de hjemmebaserte tjenestene i pleie- og omsorgssektoren. I tillegg ble det undersøkt om gjeldende regelverk og intern rutine ble fulgt ved tildeling av tjenestene. Kommunen ble vurdert i forhold til følgende krav: Foreligger det oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav? Har kommunen utarbeidet og dokumentert tilfredsstillende prosedyrer og rutiner for de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene? Foretas det en systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen? Fattes det skriftlige vedtak i avgjørelser som gjelder tildeling av hjemmebaserte tjenester? Er vedtakene fattet i tråd med delegert myndighet? Er vedtakene begrunnet? o Henvisning til lovhjemmel o Beskrivelse av de faktiske forhold o Redegjørelse for utøvelse av skjønn Blir søker gjort kjent med retten til å klage? Fosen kommunerevisjon konkluderer med at Bjugn kommune delvis oppfyller kravet til internkontroll i hjemmetjenestene etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten og sosialtjenesteloven. Kommunen har utarbeidet flere prosedyrer og rutiner for hjemmetjenestene og innehar et system for avviksmeldinger. Hjemmetjenestene har tatt avviksmeldingsordningen aktivt i bruk, men kan forbedre seg når det gjelder behandling og oppfølging av meldingene. Det mangler en risikovurdering for hjemmetjenestens virksomhet og et system for overvåking og gjennomgang av internkontrollen. Det ligger derfor et forbedringspotensial i å utvikle den eksisterende internkontrollen til et helhetlig arbeidsverktøy for kontinuerlig forbedring av virksomheten. Tildeling av hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene skjer i tråd med gjeldende regelverk. Saksbehandling og vedtak er i all hovedsak i henhold til forvaltningslovens bestemmelser. På bakgrunn av rapporten og konklusjonen anbefaler revisjonen at Bjugn kommune prioriterer følgende: Utvikle eksisterende internkontrollsystem innen hjemmetjenestene til å omfatte en helhetlig internkontroll for virksomheten. Foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten. Hjemmetjenestene bør i utviklingsarbeidet vektlegge en risikovurdering av virksomheten, samt vurdere om dagens avvikshåndtering er hensiktsmessig. Hjemmetjenestene bør legge vekt på bedre dokumentasjonen av internkontrollarbeidet. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 3

4 2 BAKGRUNN FOR PROSJEKTET Kommunestyret i Bjugn vedtok på sitt møte 8. april 2008 en plan for nytt innhold og ny organisering av pleie- og omsorgstjenestene i Bjugn kommune. Innledningsvis i planen beskrives pleie og omsorgstjenestene i Bjugn kommune bl.a. slik: For den hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenesten registreres en voksende arbeidsmengde med å kunne yte fullgode tjenester til alle de hjemmeboende pleietrengende som bor i egen bolig. Enkelte mottakere av hjemmebaserte tjenester i omsorgsbolig, trygdebolig eller egen bolig per forsommeren 2007, er vurdert å ha større samlet pleie- og tjenestebehov enn mange av de tjenestemottakere som i dag bor i sykehjem med permanent plass. Et av delmålene i planen sier at kommunen innen 2015 skal ha oppnådd: Alle som har behov for nødvendige helse og omsorgstjenester som kan ytes i egen bolig skal få det. Kontrollutvalget i Bjugn kommune har bestilt en forvaltningsrevisjonsrapport fra Fosen Kommunerevisjon med fokus på de hjemmebaserte tjenestene. Det forventes at prosjektet skal gi grunnlag for å konkludere på om Bjugn kommune har en tilfredsstillende internkontroll knyttet til de hjemmebaserte tjenestene i pleie- og omsorgssektoren. Ut i fra den satsingen som skal skje i forhold til hjemmebaserte tjenester fram mot 2015, er det sentralt at det er grunnlag for at rutiner og prosedyrer knyttet til internkontroll kan utvikles tilsvarende. Forvaltningsrevisjonen vil i tillegg spesielt fokusere på at gjeldende regelverk blir fulgt ved tildeling av tjenestene. Krav om internkontroll i helsetjenesten med utarbeiding av skriftlige prosedyrer og rutiner er innført for å sikre etterlevelse av sosial- og helselovgivningen gjennom systematisk styring og kontinuerlig forbedring. Hjemmelen om internkontroll i helsetjenesten finnes i Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten 3 første ledd, mens kommunens plikt til å ha internkontroll i sosialtjenesten er hjemlet i sosialtjenesteloven 2-1, andre ledd. I tillegg er kravet om internkontroll hjemlet i kommunelovens 23.2, hvor det står at rådmannen skal sørge for at kommunen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten og forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven har nær sammenheng, og stiller bl.a. krav til beskrivelse av virksomhetens hovedoppgaver og prosedyrer for å kvalitetssikre virksomhetens konkrete oppgaver og mål i tillegg til kravet om å utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosial- og helselovgivningen. Pleie- og omsorgstjenester i private hjem ytes etter to lovverk: Lov om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven) og Lov om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven). Tildeling av hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenester etter sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven regnes som enkeltvedtak. Med enkeltvedtak menes en avgjørelse som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. For enkeltvedtak stilles det formkrav til saksbehandlingen, jf. Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 4

5 (forvaltningsloven). Tildeling av pleie- og omsorgstjenester og sosiale tjenester skal bl.a. skje i form av skriftlige vedtak som beskriver innholdet og omfanget av tjenesten. Klage på vedtaket kan sendes til kommunen. Dersom klagen til kommunen ikke fører fram, er fylkesmannen klageinstans på kommunale vedtak etter sosialtjenesteloven og Helsetilsynet i fylket er klageinstans på kommunale vedtak etter kommunehelsetjenesteloven. 3 AVGRENSNINGER Prosjektet tar utgangspunkt i de tjenester i hjemmet som Bjugn kommune definerer som hjemmebaserte tjenester. Revisjonen vil ikke omfatte en gjennomgang av det praktiske og faglige innholdet i de hjemmebaserte tjenestene, men konsentrere seg om dokumentasjon knyttet til internkontrollen og enkeltvedtak i forbindelse med tildeling av tjenestene. I vurderingen av kommunens internkontrollen har revisjonen i sin gjennomgang og vurdering valgt å konsentrere seg om enkelte av de mest sentrale elementene i et helhetlig internkontrollsystem, jf. revisjonskriteriene. Andre elementer i internkontrollsystemet er vurdert mindre grundig. 4 PROBLEMSTILLING Det forventes at prosjektet skal gi grunnlag for å konkludere på om Bjugn kommune har en tilfredsstillende internkontroll knyttet til de hjemmebaserte tjenestene i pleie- og omsorgssektoren. Forvaltningsrevisjonen vil i tillegg spesielt kontrollere at gjeldende regelverk blir fulgt ved tildeling av tjenestene. For å belyse disse aspektene er det utarbeidet følgende problemstilling: Har Bjugn kommune en tilfredsstillende internkontroll knyttet til de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene, og skjer tildeling av tjenester i henhold til gjeldende regelverk? FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 5

6 5 VURDERINGSKRITERIER Vurderingskriterier eller revisjonskriterier er de krav og forventninger som Bjugn kommune vurderes/revideres i forhold til, og tar utgangspunkt i problemstillingen som er beskrevet i pkt. 4. Følgende kriterier benyttes i dette prosjektet: Foreligger det oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav? Har kommunen utarbeidet og dokumentert tilfredsstillende prosedyrer og rutiner for de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene? Foretas det en systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen? Fattes det skriftlige vedtak i avgjørelser som gjelder tildeling av hjemmebaserte tjenester? Er vedtakene fattet i tråd med delegert myndighet? Er vedtakene begrunnet? o Henvisning til lovhjemmel o Beskrivelse av de faktiske forhold o Redegjørelse for utøvelse av skjønn Blir søker gjort kjent med retten til å klage? 5.1 Nærmere om internkontroll Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten og sosialtjenesteloven slår fast at kommunen skal føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester utføres i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov. Tilhørende forskrift om internkontroll sier noen om innholdet i internkontrollen og dokumentasjonskravet. Internkontrollforskriften (Forskrift av om internkontroll i sosial- og helsetjenesten) definerer internkontroll som tiltak som skal sikre at virksomhetens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av sosial- og helselovgivningen. Internkontrollen skal tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i eller i medhold av lovgivningen. Forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten lister opp følgende som den/de ansvarlige for virksomheten skal: a) Beskrive virksomhetens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet samt hvordan virksomheten er organisert. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt. b) Sikre tilgang til aktuelle lover og forskrifter som gjelder for virksomheten. c) Sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor det aktuelle fagfeltet samt om virksomhetens internkontroll. d) Sørge for at arbeidstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes. e) Gjøre bruk av erfaringer fra pasienter/tjenestemottakere og pårørende til forbedring av virksomheten. f) Skaffe oversikt over områder i virksomheten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 6

7 g) Utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av sosial- og helselovgivningen. h) Foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten. Internkontrollen skal dokumenteres i den form og det omfang som er nødvendig på bakgrunn av virksomhetens art, aktiviteter, risikoforhold og størrelse. Som nevnt innledningsvis er det en nær sammenheng mellom forskrift om internkontroll i sosialog helsetjenesten og forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven (kvalitetsforskriften). Også i kvalitetsforskriften stilles krav om å utarbeide skriftlige prosedyrer for å kvalitetssikre virksomhetens konkrete oppgaver og mål. Mens internkontrollforskriften retter fokus mot den enkelte virksomhets egne systemer retter kvalitetsforskriften søkelyset mot brukerne av pleie- og omsorgstjenestene. Både internkontrollforskriften og kvalitetsforskriften skal medvirke til at tjenester etter sosial- og helselovgivningen blir ivaretatt på en kvalitetsmessig måte. 5.2 Nærmere om tildeling av tjenester og vedtak Avgjørelser om tildeling av hjemmesykepleie etter kommunehelsetjenesteloven regnes som enkeltvedtak slik at forvaltningslovens (Lov av , nr. 54 om behandlingsmåten i forvaltningssaker) regler kommer til anvendelse. Praktisk hjelp i hjemmet kombinert med hjemmesykepleie hjemles også i kommunehelsetjenesteloven når helsefaglige pleieoppgaver som sykepleie inngår som en del av tjenestetilbudet. På lik linje regnes tildeling av pleie- og omsorgstjenester etter sosialtjenesteloven som enkeltvedtak og innebærer at det stilles formelle krav til saksbehandling etter forvaltningsloven. Forvaltningslovens kapittel 5 gir regler for utforming av enkeltvedtak. Etter Forvaltningslovens 23 skal vedtaket være skriftlig dersom det ikke av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet. Byrdefullt å treffe skriftlige vedtak kan det være for eksempel være når saken haster. Vedtak som treffes muntlig bør snarest bekreftes skriftlig. I delegasjonsreglementet for Bjugn kommune (sist revidert ) er rådmannen delegert myndighet til å tildele hjemmetjenester etter Lov om sosiale tjenester (sosialtjenesteloven) og Lov om helsetjenesten i kommunene (kommunehelsetjenesteloven). Jf. retningslinjer for administrativ delegering i Bjugn kommune (sist revidert ) er det enhetsleder i hjemmetjenesten som har vedtaksmyndighet innen eget ansvarsområde. Retningslinjene beskriver at all videre administrativ delegering fra enhetsleder skal skje skriftlig. Enkeltvedtak skal grunngis, jf. forvaltningsloven 24. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelse samtidig med at vedtaket treffes. I andre saker enn klagesaker kan forvaltningsorganet la være å gi samtidig begrunnelse dersom det innvilger en søknad og det ikke er grunn til å tro at noen part vil være misfornøyd med vedtaket. I de tilfeller hvor det ikke er plikt til samtidig begrunnelse, må forvaltningsorganet gi en etterfølgende begrunnelse dersom parten krever det, med mindre vedtaket er i samsvar med bestemte krav eller ønsker som parten har formulert. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 7

8 Paragraf 25 første ledd i forvaltningsloven fastsetter at det i begrunnelsen for vedtak skal vises til de regler vedtaket bygger på. Kravet om henvisning gjelder alle slags regler, ikke bare regler gitt i lov, men også for eksempel forskrifter eller ulovfestede regler som ligger til grunn for vedtaket. Begrunnelsen skal også gjengi innholdet i reglene i den grad dette er nødvendig for at parten skal forstå vedtaket. I begrunnelsen av et vedtak skal de faktiske forhold som vedtaket bygger på nevnes, jf. forvaltningsloven 25, 3. ledd. Er de faktiske forhold beskrevet av parten selv eller i et dokument som er gjort kjent for parten, er en henvisning til den tidligere framstillingen tilstrekkelig. I tilfelle skal det i underretning til parten vedlegges kopi av framstillingen. Videre beskriver 25: De hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes. Er det gitt retningslinjer for skjønnsutøvingen, vil i alminnelighet en henvisning til retningslinjene være tilstrekkelig. Å skape klarhet i hva som ligger til grunn for vedtaket som er fattet er viktig for at partene skal forstå hvorfor vedtaket er fattet. I henhold til forvaltningslovens 27 skal skriftlig underretning om vedtaket, inkludert opplysninger om klageadgang, gis til sakens parter. Hvis saken haster kan underretning gis muntlig eller på annen måte, men i så fall bør vedtaket snarest bekreftes skriftlig. Etter forvaltningsloven 27 tredje ledd, skal underretningen inneholde opplysninger om klageadgang, klagefrist, klageinstans og framgangsmåte ved klage, samt om retten etter forvaltningsloven 18, jf. 19, til å se sakens dokumenter. Frist for å klage er tre uker regnet fra det tidspunkt underretningen om vedtaket er kommet fram til parten, jf. forvaltningsloven 29 første ledd. 6 METODE Forvaltningsrevisjonen er gjennomført i henhold til Norges kommunerevisorforbund (NKRF) sin standard for forvaltningsrevisjon RSK 001, jf forskrift om revisjon 7. Problemstillingen i prosjektet har vært bestemmende for valg av metode. Følgende metoder har vært benyttet for innsamling av data: Intervju med leder PRO (pleie, rehabilitering, omsorg), rådgiver PRO, avdelingsleder sykehjemmet, avdelingsleder hjemmesykepleien, avdelingsleder miljøarbeid. Gjennomgang av skriftlige rutiner knyttet til pleie- og omsorg generelt og hjemmetjenesten spesielt. Gjennomgang av et utvalg av søknader og saksbehandling knyttet til tildeling av hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenester. Gjennomgang av andre sentrale styringsdokumenter i kommunen (bl.a. delegasjonsreglement, årsbudsjett). FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 8

9 Bjugn kommune 7 INNHENTEDE OPPLYSNINGER 7.1 Helse- og omsorgstjenestene i Bjugn kommune Helse- og omsorg har ansvaret for legetjenesten, fysioterapi, helsesøster, jordmortjeneste, psykiatrisk sykepleier, sykehjem, omsorg i hjemmet for eldre og funksjonshemmede, omsorgsboliger og annet som har med helse og omsorg å gjøre. Området ledes av administrativt av kommunalsjef helse- og omsorg. De hjemmebaserte tjenestene i Bjugn er en del av pleie-, rehabiliterings- og omsorgsavdelingen (PRO) i kommunen. Hjemmetjenesten ledes av en avdelingsleder som rapporterer til leder for PRO. I tillegg til de hjemmebaserte tjenestene består PRO består av Bjugn sykehjem. Sykehjemmet ligger i Bjugn Helsesenter sentralt i kommunesenteret Botngård, og disponerer 62 sykehjemsplasser (enerom). 16 av plassene utgjør skjermet enhet for pasienter med spesielle behov. Leder for PRO rapporterer til kommunalsjef for helse og omsorg (se fig. 1). Fig 1. Administrativ organisering i Bjugn kommune FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 9

10 De hjemmebaserte tjenestene er en samlebetegnelse for en rekke tjenester som utføres i brukerens bolig. Hjemmebaserte tjenester omfatter: Hjemmesykepleie Hjemmehjelp Miljøarbeid Tildeling av trygdebolig og omsorgsbolig Brukerstyrt personlig assistanse Støttekontakt Trygghetsalarm Middagsombringing Omsorgslønn Psykisk helsearbeid Transporttjeneste Ambulerende vaktmestertjeneste Formidling av tekniske hjelpemidler Tjenestene skal bidra til økt livskvalitet til mennesker med bistandsbehov uavhengig av alder og funksjonshemming og tilpasses den enkelte brukers situasjon og behov. Målsettingen er at pleieog omsorgstrengende skal gis mulighet til å bo i eget hjem så lenge som mulig. KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering) tallene for 2008 (ureviderte tall per ) viser følgende nivå for pleie- og omsorgstjenester i Bjugn sammenlignet med andre kommuner og gjennomsnittet i Sør-Trøndelag. Kommunegruppe 2 består av kommuner med sammenlignbare betingelser når det gjelder folketall og økonomiske rammer. Netto driftsutgifter pleie og omsorg i prosent av kommunens totale netto driftsutgifter Tjenester til hjemmeboende andel av netto driftsutgifter til pleie og omsorg Netto driftsutgifter til kjernetjenester til hjemmeboende pr innbygger (i kroner) Bjugn kommune Gj. snitt kommune gruppe 2 Gj. snitt Sør- Trøndelag Gj. snitt alle kommuner 37,1 37,8 34,4 34, Målt i netto driftsutgifter av kommunens totale netto driftsutgifter bruker Bjugn kommune totalt noe mer midler til pleie og omsorg enn gjennomsnittet i Sør-Trøndelag og landsgjennomsnittet, men mindre enn gjennomsnittet for sammenlignbare kommuner.. Samtidig viser tallene at tjenester til hjemmeboende utgjør en mindre andel av pleie og omsorgstjenestene i Bjugn enn sammenlignbare kommuner, gjennomsnittet i Sør-Trøndelag og landsgjennomsnittet. Dette bekrefter kommunens egen analyse om at Bjugn kommune i dag er utpreget institusjonsorientert i sitt pleie- og omsorgstilbud. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 10

11 Målt i netto driftsutgifter per innbygger bruker Bjugn kommune mindre ressurser til kjernetjenester til hjemmeboende enn gjennomsnittet av sammenlignbare kommuner, men ressursbruker ligger over gjennomsnittet i Sør-Trøndelag. 7.2 Hjemmetjenestenes internkontrolldokumentasjon Følgende internkontrolldokumentasjon er knyttet til de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene i Bjugn (noe av dokumentasjonen vil være gjeldende for også andre deler av pleie- og omsorgstjenesten): Styringskort for PRO-tjenestene o Kommunestyret vedtok i 2002 forbindelse med behandling av økonomiplanen innføring av balansert målstyring i Bjugn kommune. Balansert målstyring er en modell for styring, måling og utvikling av virksomheter. Modellen tydeliggjør sammenhengen mellom langsiktige visjoner, strategier, mål og måling av resultater. I Bjugn er den balanserte målstyringen bl.a. materialisert i styringskort for enhetene som danner grunnlaget for rapportering i forhold til områdene samfunn, tjeneste, medarbeidere og økonomi. PRO-tjenestenes styringskort for peker bl.a. på god kvalitetssikring, aktivt bruk av internkontrollsystemet og reduksjon av risikoen for uønskede hendelser som virkemidler for å nå virksomhetens mål. Handlingsplan 2009 hjemmesykepleie og hjemmehjelp. o Fastsetter bl.a. tidsintervall og ansvarlig for hjemmetjenestenes fokusområder gjennom året. HMS-arbeid og avviksbehandling på dagsorden i Utkast til overordnet internkontrollplan (ikke ferdigstilt). o Skjematisk strukturering av internkontrollarbeidet fordelt på ansvar. Prosedyre for skriving, godkjenning og revidering av prosedyrer. Godkjente prosedyrer innen hjemmebaserte tjenester, bl.a. o Legemiddelforskrivning/seponering o Tablettoversiktsperm o Oppbevaring av medisiner og rutiner for medisinrom på sonekontor o Overføring av ansvar for legemiddelhåndtering fra brukers primærlege til hjemmebaserte tjenester o Bruk og vedlikehold av medisinoversiktspermen o Bruk og vedlikehold av multidosepermen o Overføring av medisinoversikt og medisiner fra hjemmebaserte tjenester til annen instans/behov opphørt o Bestillinger og mottakelse av multidoser og medisiner fra apotek o Inn- og utmelding multidose o Oppbevaring av legemidler i brukerens hjem o Nøkkelhåndtering ved oppbevaring av brukers legemidler på vaktrom o Oppbevaring og håndtering av narkotiske preparat på sonekontor FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 11

12 Avvikshåndtering o Prosedyre for registrering av avvik, hendelser og forhold o Prosedyre for avviksbehandling, korrigerende og forebyggende tiltak o Saksbehandlingsskjema avvik, korrigerende og forebyggende tiltak o Avvikslogg o Mal tiltaksplan Revisjonen hadde også en gjennomgang av avviksloggen innenfor hjemmetjenestene. To perioder på 2 måneder i henholdsvis 2008 og 2009 ble gjennomgått. Til sammen ble 51 avvik innmeldt i periodene. Samtidig viser loggen at 11 avvik er behandlet og 8 korrigerende tiltak iverksatt. I tillegg vil de sentrale styringsdokumentene i kommunen være en del av internkontrollsystemet for hjemmetjenestene, eks. kommuneplan, delegasjonsreglement, årsbudsjett. Hjemmetjenestene har ikke utarbeidet en egen risikoanalyse for tjenesten. Det opplyses om at det allikevel ligger en risikovurdering til grunn for utarbeiding av eks. rutinene knyttet til medisinhåndtering, men disse vurderingene er ikke dokumentert. Det er heller ikke dokumentert at det foretas en systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen. I utkast for handlingsplanen for hjemmesykepleie/hjemmehjelp for 2009 er imidlertid både gjennomgang av prosedyrer, avviksbehandling og HMS-arbeid satt opp som tema. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 12

13 7.3 Gjennomgang av vedtak Revisjonen har gjennomgått 60 vedtak knyttet til tildeling av hjemmebaserte tjenester i perioden september april Vedtakene omfatter hjemmehjelp, hjemmesykepleie og tildeling av omsorgsbolig. Saksbehandlingen og vedtakene er gjort i fagprogrammet Gerica. Gerica er et elektronisk pasientjournalsystem tilpasset pleie- rehabiliterings- og omsorgstjenestene i kommunen. I løpet av 2009 skal kommunen gå over til fagprogrammet Unique Profil. Revisjonens gjennomgang ga følgende resultat: Skriftlige vedtak Alle gjennomgåtte enkeltvedtak om tildeling av hjemmetjenester er skriftlige. I noen av de gjennomgåtte sakene ( 8 stk) framstår saksbehandlingstiden lang, fra noen måneder og opp til at innkommet søknad og vedtak er på ulike år. Virksomheten opplyser at årsaken til dette er at den skriftlige saksbehandlingen er forskjøvet i forhold til vedtaket; tjenestene er tildelt og effektuert muntlig, og så er det skriftlige vedtaket om tildeling skjedd i etterkant. For øvrig er følgende forhold gjeldende i alle de gjennomgåtte sakene: Vedtakene er fattet i tråd med delegert myndighet Vedtakene er begrunnet o Det er henvist til aktuelle lovhjemmel o De faktiske forhold er beskrevet o Det er redegjort for utøvelse av skjønn Det er opplyst om klageadgang i alle sakene. 7.4 Erfaringer fra administrasjonen Revisjonen har under prosjektperioden hatt dialog med knyttet til hjemmetjenestene i Bjugn kommune. Administrasjonen har gjort seg bl.a. følgene refleksjoner knyttet til temaet for forvaltningsrevisjonen: Internkontroll er et område som virksomheten har fokus på. Utfordringene ligger i dokumentasjon og systematisering av internkontrollarbeidet. Det er til dels oppfatninger om at dagens system for avviksbehandling er for komplisert/byråkratisk og lite hensiktsmessig. Avviksmeldinger brukes forholdsvis mye utfordringene ligger på oppfølging av avvikene. Kommunikasjon et nøkkelbegrep når det gjelder videreutvikling og forbedring av internkontrollen og tjenesten. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 13

14 8 VURDERINGER I forhold til bestemmelsene i internkontrollforskriften kan Bjugn kommune dokumentere deler av et helhetlig internkontrollsystem for hjemmetjenestene, og oppfyller derfor etter revisjonens vurdering delvis kravet til en tilfredsstillende internkontroll jf. Lov om statlig tilsyn med helsetjenesten og sosialtjenesteloven. Kommunen innehar et system for avvikshåndtering og det er utarbeidet flere prosedyrer og rutiner for tjenestene. Faglige og administrative rutiner samt avviksbehandling utgjør vanligvis den største delen av en virksomhets internkontrollsystem. Avviksmeldinger er aktivt i bruk i virksomheten, men virksomheten selv har en klar oppfatning om at oppfølging og videre bruk av meldingene ikke er god nok. Det vil være avgjørende for en fortsatt utvikling av tjenesten at virksomheten finner hensiktsmessige måter å bearbeide medarbeidernes meldinger på, slik at erfaringer og synspunkter kan brukes i det fortløpende forbedringsarbeidet. Samtidig er det klart at kommunen mangler andre deler av et helhetlig internkontrollsystem i forhold til kravene i forskrift om internkontroll. Systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen er nødvendig for å kunne sette i verk forbedringstiltak ved behov. Selv om det gjennom samtaler med enheten går fram at det i praksis skjer gjennomganger og drøftinger knyttet til internkontrollen er dette ikke dokumentert i noen stor grad. Det er positivt at det i utkast til handlingsplan for hjemmesykepleie og hjemmehjelp for 2009 er tatt inn elementer som er knyttet til internkontroll. Revisjonen mener det er hensiksmessig at internkontrollarbeidet i hjemmetjenestene integreres i virksomhetens ordinære styringssystem bl.a. gjennom aktivt bruk av handlingsplan/årsplan (som igjen er knyttet til styringskortet for PRO-tjenestene). Aktiv bruk av internkontrollsystemet er for øvrig nevnt som ett av suksesskriteriene for en god tjeneste på styringskortet for PRO-tjenestene for Integrering av risikostyringen i kommunens styringssystem muliggjør at håndtering av risiko kan vurderes helhetlig og på tvers i organisasjonen. Internkontrollforskriften forutsetter uansett at systemgjennomgangen blir hensiktsmessig dokumentert. Revisjonen vurderer at praksisen på dette området ikke har vært fullt ut tilstrekkelig fram til i dag. Videre mangler virksomheten en risikoanalyse. Risikokartlegging er en kartlegging av tjenestens sårbare områder og prosesser, og ligger således til grunn for det videre arbeidet med internkontrollen. En slik kartlegging skjer gjerne gjennom at lederne og medarbeiderne i fellesskap bruker sine kunnskaper og erfaringer til en systematisk gjennomgang. Revisjonen vurderer at det ikke foreligger en helhetlig og oppdatert risikoanalyse for hjemmetjenesten slik det er forutsatt i internkontrollforskriften. Hvis vi ser på områdene hvor det er utarbeidet rutiner og prosedyrer tyder det på at tjenesten har gjort seg tanker om risiko. Dette blir bekreftet av ledelsen for hjemmetjenestene. Det vil derfor også på dette området være dokumentasjon av arbeidet med internkontrollen som særlig kan forbedres. Tildeling av hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenester i Bjugn kommune skjer i hovedsak i henhold til forvaltningslovens krav. Revisjonen vil bemerke at tildelingen som hovedregel bør skje gjennom skriftlige vedtak som gjøres fortløpende uten ugrunnet opphold. I den grad vedtak skjer muntlig bør de bekreftes skriftlig snarest mulig. I enkeltsaker er det eksempler på at kommunen har brukt lang tid på skriftlig bekreftelse av muntlige vedtak. Revisjonens gjennomgang av saker viser for øvrig gjennomgående god kvalitet i saksbehandlingen og en praksis som ivaretar tjenestemottakerens rettsikkerhet. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 14

15 Bjugn kommune har positiv erfaringer med å bruke Gerica i sin saksbehandling, men vil allikevel i løpet av 2009 i stedet ta i bruk fagprogrammet Unique Profil. Andre kommuner på Fosen har allerede tatt i bruk Profil i sin saksbehandling, og erfaringene er positive. Kommunene mener at innføring av Unique Profil som saksbehandlingsverktøy har medvirket til å sikre kvaliteten på saksbehandlingen ytterligere. Dette har skjedd gjennom den kvalitetssikringen som ligger inne i programmets funksjonalitet og gjennom kompetanseutvikling i forbindelse med innføring av programmet. 9 KONKLUSJON OG ANBEFALING Bjugn kommune oppfyller etter revisjonens vurderinger delvis kravet til internkontroll i hjemmetjenestene etter lov om statlig tilsyn med helsetjenesten og sosialtjenesteloven gjennom å inneha flere av elementene i et internkontrollsystem. Det ligger et forbedringspotensial i å utvikle den eksisterende internkontrollen til et helhetlig arbeidsverktøy for kontinuerlig forbedring av tjenesten. Dette innebærer et utviklingsarbeid med fokus på strukturering og planmessig bruk av internkontrollsystemet, inkludert aktiv oppfølging av avviksmeldinger. Hjemmetjenestene bør også vektlegge bedre dokumentasjon av internkontrollen. Tildeling av de hjemmebaserte pleie- og omsorgstjenestene skjer i tråd med gjeldende regelverk. På bakgrunn av vurderingene i rapporten anbefaler revisjonen følgende: Utvikle eksisterende internkontrollsystem innen hjemmetjenestene til å omfatte en helhetlig internkontroll for de hjemmebaserte tjenestene. Foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i virksomheten. Hjemmetjenestene bør i utviklingsarbeidet vektlegge en risikovurdering av virksomheten, samt vurdere om dagens avvikshåndtering er hensiktsmessig. Hjemmetjenestene bør legge vekt på bedre dokumentasjonen av internkontrollarbeidet. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 15

16 10 RÅDMANNENS HØRINGSUTTALELSE Rådmannen Fosen Kommunerevisjon IKS Rådhuset 7160 Bjugn Deres ref. Vår ref. Dato 16316/2009/216/TORLAN FORVALTNINGSREVISJON - RAPPORT TIL HØRING Det vises til rapport og brev dat med frist for å gi tilsvar. Rådmannen har lest rapporten og finner ingen overraskelser i rapporten. Vi hadde selv en gjennomgang av KOSTRA-tallene sammen med KS for hele ledergruppa og formannskapet i fjor og vi etablerte internkontroll-systemet for hele kommunen som eget prosjekt for 3 år siden. Vi har også etablert et system for web-basert internkontroll i regionrådets regi for personalhåndboka og økonomihåndboka. At utviklingen og forvaltningen av internkontrollen og kvalitetskontrollen ikke er god nok, har rådmannen uttrykt bekymring for flere ganger i både budsjett- og regnskapsdokumenter de senere årene. Det forbedringspotensiale revisjonen mener finnes, kan egentlig bare realiseres dersom det avsettes flere ressurser til ledelse av tjenesten. Dette er en lederoppgave, både utarbeiding og kontinuerlig oppfølging av de to forskriftene. Derfor er det heller ikke lett å løse dette kapasitetsspørsmålet gjennom budsjettet alene fordi de personene det er snakk om - lederne - sitter alle i fulle stillinger og man kan ikke øke stillingene med 5-10 % ut over 100 % uten å bryte loven. Utfordringen er derfor å "plukke" av lederne såpass mange oppgaver at det blir tid til å prioritere internkontroll-arbeidet høyere. Rådmannen og kommunalsjefene må være pådrivere i slike prosesser. At vi har en tilfredsstillende saksbehandling ved tildeling av tjenester har rådmannen også registrert, spesielt etter at vi tok Gerica i bruk. Det er få klager til høyere instans (fylkesmannen), og klagerne får som regel ikke medhold. Dette tyder på at rettssikkerheten er tilfredsstillende ivaretatt for innbyggerne i Bjugn som trenger denne typen tjenester. FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 16

17 Rådmannen er egentlig på kommunens vegne stolt over at nivået er såpass høyt på internkontrollen, også i denne deltjenesten. Både fylkesmannens ulike tilsyn og kommunerevisjonens undersøkelser viser at kommunen har etablert et tilfredsstillende system. En skal huske på at dette er en relativt ny "øvelse" for kommunesektoren og ting tar tid, også i offentlig virksomhet. Om vi har funnet den rette balansen mellom å produsere tjenester eller produsere internkontroll eller å kontrollere at vi har innført internkontrollsystemene, er et annet spørsmål. Dersom vi skal komme et skritt videre i forhold til dagens situasjon, må vi bevilge noe mer ressurser til ledelse slik at dagens ledere rekker å utvikle internkontrollen videre til et helhetlig system og ikke bare produsere enkeltvedtak som grunnlag for tildeling av tjenester samt å følge budsjettet nøye. Arbeidsoppgavene står i kø for alle våre ledere. Med hilsen Tor Langvold rådmann FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 17

18 11 SENTRALE DOKUMENTER OG LITTERATUR Lov av , nr. 66 om helsetjenesten i kommunene kommunehelsetjenesteloven Lov av , nr. 81 om sosiale tjenester sosialtjenesteloven Lov av , nr. 15 om statlig tilsyn med helsetjenesten tilsynsloven Lov av , nr. 54 om behandlingsmåten i forvaltningssaker forvaltningsloven Forskrift av om internkontroll i sosial- og helsetjenesten Forskrift av om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven Veileder fra Sosial- og helsedirektoratet: Hvordan holde orden i eget hus Internkontroll i sosial- og helsetjenesten (12/2004) Veileder til forskrift om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene for tjenesteyting etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven, Sosial- og helsedirektoratet (11/2004) Veileder fra Sosial- og helsedirektoratet: Saksbehandling og dokumentasjon for pleie- og omsorgstjenester (februar 2006) Stortingsmelding nr. 45 ( ) Betre kvalitet i dei kommunale pleie- og omsorgstenestene FOSEN KOMMUNEREVISJON Side 18