FORVALTNINGSREVISJON. Kvalitet og ressursbruk i barneverntjenesten NORD. Tromsø kommune. Vi skaper trygghet K O M R E V

Transkript

1 FORVALTNINGSREVISJON Kvalitet og ressursbruk i barneverntjenesten Tromsø kommune Vi skaper trygghet K O M R E V NORD Rapport 2008

2

3 Forord Kontrollutvalget i Tromsø kommune vedtok 12. september 2007 å få utført forvaltningsrevisjon av barneverntjenesten i Tromsø kommune. Revisjonens undersøkelse er gjennomført med henvisning til kommunelovens 77 nr 4 og 78 nr 2, samt forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. 7. Forvaltningsrevisjon er i følge nevnte regler å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Kontrollutvalget i Tromsø kommune vedtok 12. september 2007 å få utført forvaltningsrevisjon av barneverntjenesten i Tromsø kommune. Revisjonen sendte oppstartsbrev til Tromsø kommune 13. september 2007, og ba om møte med administrasjonen for å avklare og planlegge gjennomføringen av prosjektet. I møte fremkom det ønske fra barnevernstjenesten om at forvaltningsrevisjonen ble utsatt til 2008, da organisasjonen var inne i en omorganiseringsprosess som man ønsket å sluttføre. Utsettelse av oppstart ble deretter avklart med kontrollutvalget. Datainnsamlingen i prosjektet ble gjennomført fra januar til mars Revisjonen opplevde kontakten med barneverntjenesten i Tromsø kommune som konstruktiv og problemfri. Kontaktpersonen for prosjektet har gitt revisjonen tilgang til nødvendig dokumentasjon, samt koordinert intervjuavtalene med ledere og ansatte innenfor barneverntjenesten. Revisjonen takker for samarbeidet med barneverntjenesten i forbindelse med prosjektet. Revisjonens gjennomgang av barneverntjenesten viser at Tromsø kommune ligger relativt lavt når det gjelder ressursbruk sammenlignet med en del referansekommuner, men at det er mulig ulik regnskapsføring i kommunene kan påvirke disse tallene. Videre viser undersøkelsen at det internkontrollen ikke dekker alle områdene som kravene i regelverket stiller, samt at kunnskapen om internkontrollen varierer blant de ansatte. Det er også en del barn i hjelpetiltak som ikke har utarbeidet tiltaksplan i de undersøkte sakene, mens det for barn under omsorg er mangelfull dokumentasjon av besøk i fosterhjem for flere saker. Harstad, Lars-Andrè Hanssen Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Sturla Folkestad Prosjektleder, forvaltningsrevisor Geir-Håvard Hanssen Prosjektmedarbeider, forvaltningsrevisor

4

5 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNING Problemstillinger Avgrensing METODE OG DATAMATERIALE Spørreundersøkelse Dokumentanalyser og intervju REVISJONSKRITERIER RESSURSBRUK I BARNEVERNTJENESTEN - KOSTRA KOSTRA-analysen...4 Reliabiliteten i KOSTRA Prioritering av tjenesten...5 Fordeling av netto driftsutgifter i tjenesten Produktivitet i tjenesten...10 Andel undersøkelser som fører til tiltak Dekningsgrad Oppsummering av KOSTRA-analysen INTERNKONTROLL I BARNEVERNTJENESTEN Oversikt over internkontrollen i barneverntjenesten i Tromsø kommune...17 Prosessen med implementering av kravene i internkontrollforskriften Virksomhetens organisering, oppgaver og mål...18 Organisering...18 Oppgaver og mål Kunnskap og kompetanse...20 Tilgang til lover og forskifter...20 Kunnskap og ferdigheter om fagområdet...21 Kunnskap om internkontrollen...22 Bruk av internkontrollen Medvirkning fra de ansatte Erfaringer fra barn og foreldre Risikoanalyse Overvåking og evaluering av internkontrollen Er internkontrollen i barnverntjenesten i henhold til gjeldende forskrift?...32 Revisors vurdering BARN MED VEDTAK OM HJELPETILTAK Bruk av tiltaksplaner Følges barn i hjelpetiltak opp i henhold til gjeldende regelverk?...35 Revisors vurdering BARN I FOSTERHJEM OG INSTITUSJON Innledning Fosterhjem...36 Omsorgsplaner Besøk og tilsyn...38 Besøk i fosterhjemmet...38 Tilsyn i fosterhjemmet Institusjon Følges barn i fosterhjem og institusjon opp i henhold til gjeldende regelverk?...40 Revisors vurdering SAKSBEHANDLINGEN I BARNEVERNTJENESTEN Meldinger og undersøkelser...42 Frister for å vurdere meldinger og gjennomføre undersøkelse...42 Årsaker til fristbrudd...43

6 9.2 Begrunnelse og underretning Er saksbehandlingen i barnevernstjenesten i henhold til gjeldende regelverk?...46 Revisors vurdering OPPSUMMERING Hvordan er situasjonen i barneverntjenesten i Tromsø kommune sammenlignet med andre kommuner i Norge? Er barneverntjenestens internkontrollsystem i henhold til gjeldende regelverk? Følges barn i tiltak opp i henhold til gjeldende regelverk? Er saksbehandlingen i barneverntjenesten i henhold til gjeldende regelverk? HØRING ANBEFALINGER...49 REFERANSER...49 Side: 2

7 1 INNLEDNING Barneverntjenesten er en del av den kommunale forvaltning som jevnlig får fokus rettet mot sitt arbeid. Det særlige ansvaret barneverntjenesten har for å ivareta utsatte barn og unges interesser, og også i noen tilfeller gjøre vedtak på tvers av foresattes ønsker, gjør at ivaretakelsen av rettsikkerheten er særlig viktig på barneverntjenestens område. Fylkesmannen fører jevnlig tilsyn med barneverntjenesten i kommunene, og har ved sine tilsyn avdekket svikt i rutiner for saksbehandling og oppfølging av barn. Flere kommuner i Troms er også gitt bøter for oversittelse av saksbehandlingsfrister. Barneverntjenesten i Tromsø kommune mottok i februar 2007 et vedtak fra Fylkesmannen i Troms om mulkt for oversittelse av frister i barnverntjenesten. Bakgrunnen for mulkten var at Tromsø kommune over flere år (har) oversittet frister for behandling av undersøkelsessaker, jf. 4-3 i barnevernloven. I tillegg har kommunen ved enkelte kvartalsrapporteringer også oversittet frister for gjennomgang av meldinger, jf. 4-2 (Brev fra Fylkesmannen i Troms, Vedtak om mulkt for oversittelse av frister i barnverntjenesten, datert ). 2 PROBLEMSTILLINGER OG AVGRENSNING Vedtaket fra fylkesmannen ledet til et enstemmig vedtak i kommunestyret om å be kontrollutvalget i Tromsø kommune bestille en forvaltningsrevisjon av barneverntjenesten. Revisjonen skulle ha fokus på rutiner for internkontroll, saksbehandling, oppfølging av barn med tiltak, samt en komparativ analyse av effektivitet og ressursbruk innenfor barneverntjenesten i Tromsø kommune og andre sammenlignbare kommuner i Norge. I denne analysen vil en sammenligning av KOSTRA-tall 1 for Tromsø kommune og ASSS-kommunene 2 som Tromsø har et formalisert samarbeid med være naturlig. 2.1 Problemstillinger KomRev NORD IKS har på bakgrunn av kontrollutvalgets bestilling utarbeidet fire problemstillinger som kan belyse de aktuelle temaene innenfor barneverntjenesten i Tromsø kommune. 1. Hvordan er situasjonen i barneverntjenesten i Tromsø kommune, sammenlignet med andre kommuner i Norge (KOSTRA-analyse)? 2. Er barneverntjenestens internkontrollsystem i henhold til gjeldende forskrift? 3. Følges barn med tiltak opp i henhold til gjeldende regelverk? a. Følges barn i hjelpetiltak opp i henhold til gjeldende regelverk? b. Følges barn i fosterhjem og institusjon opp i henhold til gjeldende regelverk? 4. Er saksbehandlingen i barneverntjenesten i henhold til gjeldende regelverk? 2.2 Avgrensing Revisjonsprosjektet retter søkelyset på saksbehandlingen og oppfølgingen av barn med tiltak innenfor barneverntjenesten. Den skriftlige dokumentasjonen som ligger til grunn for våre konklusjoner er i hovedsak fra I noen av de undersøkte mappene startet saken før 2005, og da har vi undersøkt saksmappen fra da saken startet. Spørsmål i spørreundersøkelsen som berører de ansattes opplevelse av saksbehandling og oppfølging er avgrenset til å gjelde siste 12 måneder, noe som i praksis vil si fra februar 2007 til februar KOSTRA (KOmmune-STat-RApportering ) har som overordnet mål å bringe frem relevant, pålitelig og sammenlignbar styringsinformasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. 2 ASSS-kommunene er: Fredrikstad, Bærum, Oslo, Drammen, Kristiansand, Sandnes, Stavanger, Bergen, Trondheim og Tromsø.

8 Analysen av KOSTRA-tall er gjort for årene Statistisk sentralbyrå (SSB) har publisert foreløpige tall for Disse tallene er ikke revidert og dermed ikke endelige. Vi velger derfor å ikke ta de med i selve analysen. I teksten har vi i enkelte tilfeller presentert foreløpige tall. Endelige tall for 2007 blir presentert av SSB 15. juni. 3 METODE OG DATAMATERIALE Revisjonen har benyttet en tredelt metodisk tilnærming til problemstillingene for prosjektet. Det er lagt vekt på å innhente og analysere data som gir et best mulig innblikk i rutiner for internkontroll, saksbehandling og oppfølging av barn med tiltak innenfor barnverntjenesten, samt de ansattes opplevelse av forholdene i tjenesten. De metodiske tilnærmingene som er benyttet er spørreundersøkelse, intervju og dokumentanalyse. Prosjektet er utført i henhold til gjeldende standard for forvaltningsrevisjon. 3.1 Spørreundersøkelse For å innhente informasjon fra de ansatte i barnverntjenesten, har revisjonen sendt ut en spørreundersøkelse som retter fokus på de ansattes opplevelse av forholdene innenfor tjenesten. Det er benyttet et elektronisk dataverktøy for spørreundersøkelsen kalt Questback, hvor de ansatte mottar en e-postinvitasjon med link til et nettbasert spørreskjema. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til 50 ansatte i barneverntjenesten, hvorav 43 svarte. Dette gir en svarprosent på 86. En svarprosent på 86 gir etter revisjonens vurdering et godt empirisk grunnlag for de konklusjoner som trekkes på bakgrunn av svarene fra de ansatte i barnverntjenesten. 3.2 Dokumentanalyser og intervju Revisjonen har også fått tilgang til skriftlig dokumentasjon vedrørende internkontrollrutiner, saksbehandling og oppfølging av barn med tiltak fra barnverntjenesten. Dokumentasjonen er i hovedsak formidlet revisjonen av kontaktpersonen for prosjektet. Denne dokumentasjonen er gjennomgått, og er lagt til grunn for de funnene som rapporten presenterer. For å utdype og nyansere funnene i spørreundersøkelsen og dokumentanalysen, er det gjennomført kvalitative intervju med enhetsleder, avdelingsleder og tillitsvalgt innenfor barnverntjenesten, samt økonomirådgiver for barnvernstjenesten i administrasjonen. Intervjuene tok utgangspunkt i en intervjuguide, som var utarbeidet på bakgrunn av funnene i dokumentanalysen og spørreundersøkelsen. Det ble totalt gjennomført 4 kvalitative intervju, som i gjennomsnitt hadde en varighet på 1 time. 4 REVISJONSKRITERIER Revisjonskriterier er de krav og forventninger som forvaltningsrevisjonsobjektet skal vurderes mot. Lov om barneverntjenester er den sentrale loven som regulerer virksomheten til barnevernet. Formålet med denne loven fremgår av barnevernloven 1-1: - å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid, - å bidra til at barn og unge får trygge oppvekstvilkår. Side: 2

9 Kommunens ansvar etter barnevernloven, fremgår av 2-1, 1.ledd, og innebærer at kommunen er ansvarlig for å utføre de oppgaver som ikke ligger til et statlig organ. 3 På det mer spesifikke plan vil det si at kommunene er pålagt å gjennomgå meldinger, gjennomføre nødvendige undersøkelser, forberede og iverksette tiltak, og følge opp familien og det enkelte barn. For å sikre at kommunen oppfyller de krav og oppgaver som følger av barnevernloven ble internkontrollplikten skjerpet fra , da det kom inn et spesifikt krav om internkontroll i barneverntjenesten. Tidligere ble kravet til egenkontroll utledet av kommuneloven 77og 23, som forutsetter at kommunen har etablert et internkontrollsystem for hele kommunens virksomhet. Hensikten med internkontroll er beskrevet slik i departementets veileder for internkontroll: Internkontroll skal bidra til å forebygge svikt og uheldige hendelser og bidra til at kommunen lærer av de feil som skjer slik at de ikke gjentas. Internkontroll handler om kontroll og intern styring av virksomheten. Det er også et verktøy for ledere for styring og utvikling av den daglige driften(internkontroll i barneverntjenesten i en kommune - en veileder, BLD, Q-1103/2006). Internkontrollen har således en forebyggende funksjon, den skal fremme evaluering, og benyttes som styringsverktøy i kommunen. Som det fremgår av formålsbestemmelsen sitert over, er tidsaspektet fremhevet som viktig. Hjelpen og omsorgen må komme til rett tid. For å nå denne målsetningen er det i loven flere bestemmelser som tar opp i seg dette. På det generelle plan kan nevnes 3-1, 2. ledd der det fremgår at barneverntjenesten har et spesielt ansvar for å søke avdekket omsorgssvikt, adferds -, sosiale-, og emosjonelle problemer så tidlig at varige problemer kan unngås, og sette inn tiltak i forhold til dette. På det mer konkrete plan er fristene for å gjennomgå meldinger som kommer inn, og fristene for å gjennomføre nærmere undersøkelser utrykk for det samme. Overholdelse av saksbehandlingsfristene er således særlig viktig på barnvernsområdet, da det kan få direkte betydning for om man lykkes i å forebygge/avverge varige problemer. Riksrevisjonen gjennomførte i 2003 en landsomfattende revisjon av barnevernstjenesten 4. Undersøkelsen drøftet hvordan staten, fylkeskommunen og de kommunale barnevernstjenestene ivaretok sine oppgaver når det gjaldt oppfølging og tilsyn med barn plassert i fosterhjem og institusjoner for barn og ungdom. For kommunene viste undersøkelsen bl.a. svakheter når det gjaldt oppfølging og tilsyn med barn plassert i fosterhjem og institusjoner etter barnevernsloven. Et av de sentrale virkemidlene barnevernloven benytter for å sikre oppfølging av alle barn med tiltak 5 er tiltaksplaner og omsorgsplaner. I departementets veileder er det fremhevet tre hovedintensjoner bak barnevernslovens bestemmelser om at det skal utarbeides tiltaksplaner i alle saker hvor det iverksettes tiltak. Den ene intensjonen er å styrke den faglige kvaliteten i arbeidet, den andre er å understøtte dialog og myndiggjøring, og den tredje er å sikre god forvaltning og rettsikkerhet. I tilknytning til det siste punktet er det påpekt at tiltaksplanene bidrar til å dokumentere hvilket grunnlag som er lagt for målene, noe som er til hjelp for tilsynsmyndighetene. 6 Revisjonen vil avslutningsvis påpeke at våre vurderinger i det videre vil være avgrenset til de konkrete problemstillingene som er formulert for prosjektet. Det er ikke en fullstendig gjennomgang og vurdering av alle de oppgaver som ligger til den kommunale barnevernstjenesten. Gjennom å vurdere barneverntjenestens internkontroll kan vi likevel si noe om hvordan kommunen selv systematiserer og overvåker de oppgaver som tilligger kommunen. 3 Fra overtok staten oppgaver og ansvarsområder som tidligere lå til fylkeskommunen. 4 Dokument nr. 3:10 ( ) Riksrevisjonens undersøkelse av oppfølging og tilsyn i barnevernet. 5 Dette gjelder både frivillge tiltak i hjemmet og omsorgsovertakelse. 6 Tilsynsmyndighetene omfatter fylkesmann, riksrevisjon og kommunerevisjon. Side: 3

10 En nærmere operasjonalisering av revisjonskriteriene som danner grunnlag for revisors vurderinger, vil bli gitt fortløpende i gjennomgangen av barneverntjenesten. 5 RESSURSBRUK I BARNEVERNTJENESTEN - KOSTRA 5.1 KOSTRA-analysen Formålet med en KOSTRA-analyse, er å sammenligne KOSTRA-rapporteringen fra barnevernstjenesten i Tromsø kommune med andre, sammenlignbare kommuner og grupper av kommuner i Norge. Et av de sentrale momentene i kontrollutvalgets bestilling er å klargjøre hvordan barneverntjenesten i Tromsø kommune benytter sine ressurser sammenlignet med andre bykommuner i Norge. Som grunnlag for en slik sammenligning har revisjonen innhentet KOSTRA-tall for Tromsø kommune og ASSS-kommunene 7, som Tromsø har et formalisert samarbeid med. Dette er storbykommuner i Norge, som møter noen av de samme utfordringene som Tromsø knyttet til befolkningsvekst, finansieringsordninger, infrastruktur m.v. Det er også innhentet tall for SSBs Kommunegruppe 13 8, alle kommuner i Norge uten Oslo og kommunene i Troms fylke. Informasjonsmodellen i statistikkdatabasen KOSTRA baserer seg på data fra kommunene som kan kaste lys over kommunens prioritering av en tjeneste, produktiviteten i tjenesten og hvilke dekningsgrad tjenesten har i den enkelte kommune. For å belyse kommunenes prioritering benytter KOSTRA data basert på nettotall. Ved å bruke eksempelvis netto driftsutgifter, får en et bilde av hvordan kommunen anvender de frie inntektene en mottar i overføringer fra nasjonale myndigheter, mens bruttotallene forstås som et mer direkte uttrykk for kostnadene i tjenesten 9. Reliabiliteten i KOSTRA Bruk av KOSTRA-tall i komparative analyser gjør det nødvendig å ta forbehold knyttet til kvaliteten på det tallmaterialet som er gjort tilgjengelig gjennom KOSTRA. Ulike forhold knyttet til finansiering og/eller levering av tjenester i den enkelte kommune, samt ulik praksis ved rapportering av data til KOSTRA, vil kunne påvirke og svekke reliabiliteten til det tallmaterialet som benyttes. Revisjonen har ikke kvalitetssikret KOSTRA-rapporteringen til den enkelte kommune, og må derfor ta forbehold om mulige feil i det fremlagte tallmaterialet. Et forhold som kan skape usikkerhet i en komparativ analyse av KOSTRA-tallene, er rapporteringen av kommunale fellesutgifter som for eksempel husleie, strøm, advokattjenester og rådgivning. I enkelte kommuner utgiftsføres disse kostnadene på barnvernstjenesten under funksjon 244 (saksbehandling), mens andre kommuner velger å føre dette som fellesutgifter belastet administrasjonen. Ulik praksis på dette området kan gi utslag i KOSTRA-tallene for barnevernstjenesten i de ulike kommunene, noe som svekker verdien av en sammenlignende analyse. Det er likevel revisjonens oppfatning at KOSTRA-rapporteringen generelt er av så høy kvalitet, at den gir nyttig kunnskap om ressursbruk, produktivitet og dekningsgrad i de kommunene som inngår i den komparative analysen. 7 I den komparative analysen vil KOSTRA-tallene for Tromsø kommune være trukket ut av gjennomsnittet for de øvrige ASSS-kommunene. 8 Tromsø kommune inngår i denne kommunegruppen. 9 Denne forståelsen er basert på informasjon i KOSTRA, samt en tolkning gjort i rapporten ASSS-kommuner: KOSTRA nøkkeltall for tjenesteyting og ressursbruk i 2004 (Effektiviseringsnettverket, ). Side: 4

11 5.2 Prioritering av tjenesten Den første kategorien knyttet til datamaterialet fra KOSTRA gjelder ulike variabler som kan belyse hvordan kommunene prioriterer barneverntjenesten gjennom bruk av sine frie inntekter 10. Tabell 1: Netto driftsutgifter til sammen pr. innbygger (kroner) Tromsø ASSS Kom. gr. 13 Drammen Kristiansand Sandnes Stavanger 11 Bergen Trondheim Fredrikstad Bærum Oslo Tabellen for netto driftsutgifter til sammen per innbygger, viser at barneverntjenesten i Tromsø kommune har betydelig mindre netto driftsutgifter per innbygger enn gjennomsnittet for ASSSkommunene. Barneverntjenesten i Tromsø kommune brukte i følge KOSTRA-tallene for 2006, 356 kroner mindre i netto driftsutgifter til barneverntjenester per innbygger enn snittet for ASSS. Om en forsøker å synliggjøre hva denne forskjellen utgjør i kostnader for barneverntjenesten i Tromsø, så viser utregningen at et utgiftsnivå tilsvarende gjennomsnittet for ASSS vil bety ca. 23 millioner kroner mer i netto driftsutgifter for barnvernstjenesten i Tromsø, basert på innbyggere i kommunen. KOSTRA-tallene viser dermed at netto utgiftsnivå i barnvernstjenesten i Tromsø kommune er betydelig lavere enn gjennomsnittet for de sammenlignbare ASSS-kommune. Om en ser nærmere på den enkelte ASSS-kommune, så ser en at det er de største byene (Oslo, Bergen og Trondheim) som jevnt over har størst netto driftsutgifter 12, mens Tromsø, og de bykommunene som er på størrelse med Tromsø, ligger noenlunde likt med rundt tusen kroner per innbygger. En grafisk fremstilling viser de betydelige forskjellene i netto driftsutgifter per innbygger mellom Tromsø kommune og ASSS-kommunene siste tre år. Den grafiske fremstillingen viser også at Tromsø kommune ligger noenlunde likt med gjennomsnittet for kommunene i Troms, med størst differanse i Når det kommer til alle kommunene i Norge uten Oslo, så lå Tromsø kommune markert høyere enn landsgjennomsnittet i 2004 og 2005, mens en i 2006 endte noe under dette gjennomsnittet. I følge denne oversikten er det en økning i netto driftsutgifter per innbygger innenfor ASSS-samarbeidet, i Troms fylke og for landet som helhet, mens Tromsø kommune har en nedgang i netto driftsutgifter fra 2005 til Her viser tabellene nettotall. Dette viser, noe forenklet forklart, kommunenes utgifter til barnevern inkludert de avskrivningene tjenesten har, fratrukket driftsinntektene som bl.a. inneholder øremerkede tilskudd fra staten og andre direkte inntekter. Tallmaterialet viser da kommunens faktiske utgifter til barnevernstjenesten, etter at de inntektene som tjenesten genererer er trukket fra. (Forklaringen er basert på informasjon i KOSTRA). 11 Tallene for Stavanger er svært høye. Dette utslaget skyldes uforutsette utgifter innenfor barneverntjenesten i 2006 (Årsmelding, Stavanger kommune, 2006). KOSTRA-tallene for 2006 gir derfor ikke et korrekt bilde av det normale utgiftsnivået i Stavanger kommune, noe som igjen bidrar til å forhøye gjennomsnittet for alle ASSS-kommunene. 12 Også den noe mindre bykommunen Fredrikstad har høye netto driftsutgifter. Side: 5

12 Netto driftsutgifter til sammen per innbygger Kroner Tromsø ASSS Alle kommuner uten Oslo Gj.snitt Troms Grafisk fremstilling 1: Netto driftsutgifter i barnevernet til sammen per innbygger (kroner) En oversikt over netto driftsutgifter fordelt på alle innbyggerne, tar ikke høyde for ulikheter i befolkningssammensetningen i den enkelte kommune. I kommuner med mange eldre innbyggere og få barnefamilier, vil en gjerne ha mindre behov for - og laver utgifter til - barneverntjenester, enn i kommuner med mange barn og unge i befolkningen. For å kontrollere driftsutgiftene til barneverntjenesten for ulikheter i befolkningssammensetningen, er det naturlig å se utgiftene i sammenheng med antall innbyggere i målgruppen for barneverntjenesten (0-17 år). Tabell 2: Netto driftsutgifter per innbygger 0-17 år, barnvernstjenesten Tromsø ASSS Kom. gr. 13 Drammen Kristiansand Sandnes Stavanger Bergen Trondheim Fredrikstad Bærum Oslo Her viser tabell 2 at netto driftsutgifter til barneverntjenesten fordelt på antall innbygger mellom 0 og 17 år er lavere i Tromsø enn gjennomsnittet av ASSS-kommunene, men noe høyere enn kommunegruppe 13 i 2004 og Tromsø kommune har lavere netto driftsutgifter 0-17 år enn kommunegruppe 13 i Om en ser på de enkelte ASSS-kommunene, så ligger Tromsø også her litt lavere, men noenlunde likt med de mindre storbyene i Norge. Oslo, Trondheim, Bergen og Fredrikstad skiller seg fra disse byene med markert større netto driftsutgifter fordelt på antall innbyggere mellom 0 og 17 år. Side: 6

13 Netto driftsutgifter per innbygger 0-17år 7000 Kroner Tromsø ASSS Alle kommuner uten Oslo Gj.snitt Troms Grafisk fremstilling 2: Netto driftsutgifter i barnvernstjenesten per innbygger 0-17 år (kr) for årene Om en sammenligner netto driftsutgifter i Tromsø kommune med gjennomsnittet for Troms fylke, så ser en at begge gruppene har utgifter som balanserer rundt 4000 kroner per innbygger 0-17 år. Gjennomsnittet for alle kommuner i Norge uten Oslo, viser at landet som helhet i 2004 og 2005 hadde noe lavere netto driftsutgifter per innbygger 0-17 år enn Tromsø, mens disse er noe høyere i Netto driftsutgifter per innbygger 0-17 år, er som tidligere nevnt markert høyere innenfor ASSSkommunene. Det en likevel kan merke seg med denne sammenligningen, er at netto driftsutgifter per innbygger 0-17 år er gradvis økende for de tre gruppene av kommuner som er tatt med i analysen, mens Tromsø kommune har en markert nedgang fra 2005 til En slik nedgang i netto driftsutgifter per innbygger 0-17 år finner en ellers i enkelte ASSS-kommuner som Drammen (2005), Fredrikstad (2005 og 2006) og Oslo (2005) (se tabell 2). Tabell 3: Netto driftsutgifter (f 244, 251 og 252) pr. barn i barnevernet Tromsø ASSS Kom. gr. 13 Drammen Kristiansand Sandnes Stavanger Bergen Trondheim Fredrikstad Bærum Oslo Når det kommer til de samlede netto driftsutgiftene fordelt på antall barn i barneverntjenesten, så viser også denne oversikten at barneverntjenesten i Tromsø kommune har betydelig lavere driftsutgifter enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene. Den prosentvise differansen mellom Tromsø kommune og ASSS-kommunene, viser at ASSS-kommunene har 39,1 prosent høyere netto driftsutgifter per barn i barnevernet enn Tromsø kommune. Utgiftsnivået i Tromsø (netto per barn i barnevernet) var i 2004 og 2005 noe høyere enn for kommunegruppe 13, mens det i 2006 var noe lavere. Om en ser netto driftsutgifter per barn i barneverntjenesten i sammenheng med hvor stor andel av befolkningen mellom 0-17 år som mottar barneverntiltak, så viser dette at barneverntjenesten i Tromsø iverksetter tiltak for en større andel av befolkningen mellom 0-17 år, enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene og kommunegruppe 13. Side: 7

14 Netto driftsutgifter per barn i barnevernet Kroner Tromsø ASSS Alle kommuner uten Oslo Gj.snitt Troms Grafisk fremstilling 3: Netto driftsutgifter per barn i barnevernet (funksjon 244, 251 og 252) fra (kroner). Om en sammenligner Tromsø kommune med gjennomsnittet for alle kommuner i Norge uten Oslo, så ligger netto driftsutgifter per barn i barnevernet i Tromsø markert høyere i 2004 og 2005 enn det som er gjennomsnittet for denne gruppen. I 2006 har Tromsø en markert nedgang i netto driftsutgifter per barn, slik at disse blir på samme nivå som gjennomsnittet for alle kommunene i Norge uten Oslo. Netto driftsutgifter per barn i barnevernet i Tromsø kommune ligger høyere enn gjennomsnittet for Troms. Fordeling av netto driftsutgifter i tjenesten En tredje indikator på prioritering, knytter seg til hvordan barneverntjenesten fordeler sine netto driftsutgifter mellom; saksbehandling, tiltak til barn som bor i opprinnelig familie og tiltak til barn som bor utenfor sin opprinnelige familie. Tabell 4: Andel netto driftsutgifter til saksbehandling (f. 244), prosent Tromsø ASSS Kom. gr. 13 Drammen Kristiansand Sandnes , ,7 49,9 25, ,1 32,4 31,7 24,8 39,7 26, ,4 35,5 31,9 27, ,9 Stavanger Bergen Trondheim Fredrikstad Bærum Oslo ,1 32,5 37,6 35,7 38,7 21, ,2 30,4 36, ,5 28, , ,1 33,9 38,8 25,5 Tabellen for andel netto driftsutgifter til saksbehandling (tabell 4), viser at barneverntjenesten i Tromsø kommune bruker en markert lavere andel av netto driftsutgifter til saksbehandling enn ASSSkommunene og kommunene i kommunegruppe 13. Mens gjennomsnittlig andel til saksbehandling i ASSS-kommunene var 33,7 prosent og 32,2 prosent for kommunegruppe 13 siste tre år, brukte barnvernstjenesten i Tromsø kommune 24,8 prosent av netto driftsutgifter på denne delen av virksomheten. Om en ser på tallene for de enkelte ASSS-kommunene, så viser tallene at ingen av disse kommunene bruker mindre av netto driftsutgifter til saksbehandling enn Tromsø kommune, om en ser alle tre årene samlet. Av enkeltmålinger er det kun Sandnes og Oslo som har lavere andel til saksbehandling enn Tromsø i målingen for Side: 8

15 Tabell 5: Andel netto driftsutgifter til barn som bor i sin opprinnelige familie (funksjon 251), prosent Tromsø ASSS Kom. gr. 13 Drammen Kristiansand Sandnes ,6 14,0 16,4 17 8,4 16, ,2 16, ,8 9, ,6 14,9 15,9 19,5 13,6 9,2 Stavanger Bergen Trondheim Fredrikstad Bærum Oslo ,4 15,9 11,4 12,2 17,6 13, ,4 17,3 11,6 13, , ,6 18,9 16,1 14,3 17,1 18,5 Tabellen for netto driftsutgifter til barn som bor i sin opprinnelige familie (tabell 5), viser at Tromsø kommune bruker en større andel av netto driftsutgifter til tiltak i familien enn ASSS-kommunene og kommunegruppe 13. Det er ingen enkeltkommuner innenfor ASSS-samarbeidet som bruker en større andel av driftsutgiftene til barn som bor i sin opprinnelige familie, enn barneverntjenesten i Tromsø kommune 13. Tabell 6: Andel netto driftsutgifter til barn som bor utenfor sin opprinnelige familie (funksjon 252), prosent Tromsø ASSS Kom. gr. 13 Drammen Kristiansand Sandnes ,3 52,9 50,6 57,2 41, ,9 52,4 51,8 54,2 46,5 64, ,6 52,2 52,6 46,4 64,9 Stavanger Bergen Trondheim Fredrikstad Bærum Oslo ,4 51, ,1 43,7 64, ,4 52,3 52,2 51,4 41,5 52, ,1 56,9 51,8 44,1 56 Tallene for netto driftsutgifter til barn som bor utenfor sin opprinnelige familie, viser at Tromsø kommune bruker en noe større andel av sine driftsutgifter til denne virksomheten enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene og kommunene i kommunegruppe 13. Her er differansen til ASSS-kommunene 3,4 prosent, mens differansen til kommunegruppe 13 er 0,8 prosent. Tallene for de enkelte ASSSkommunene viser at andel av driftsutgifter til tiltak utenfor familien ligger noe under og noe over nivået i Tromsø kommune. Fordeling av netto driftsutgifter i barnevernet ,6 49,2 52,3 Prosent ,4 20,6 35,5 34,5 30,3 14,9 16,2 17,4 Saksbehandling Tiltak i hjemmet Tiltak utenfor hjemmet 10 0 Tromsø ASSS Alle kommuner uten Oslo Gj.snitt Troms Grafisk fremstilling 4: Fordeling av netto driftsutgifter i barnvernstjenesten (prosent) for funksjon 244, 251 og 252, Om en studerer fordelingen av netto driftsutgifter til de ulike oppgavene i barneverntjenesten i 2006, så ser en at Tromsø kommune også i forhold til gjennomsnittet for alle kommunene i Norge uten Oslo, 13 Tiltak til barn som bor i sin opprinnelige familie er til informasjon betydelig mindre ressurskrevende enn tiltak som gis utenfor opprinnelig familie. Side: 9

16 samt gjennomsnittet for alle kommunene i Troms fylke, ligger lavt på andel til saksbehandling og høyere enn de resterende gruppene på tiltak i og utenfor hjemmet. 5.3 Produktivitet i tjenesten Et av de sentrale momentene i kontrollutvalgets bestilling, er å klargjøre hvordan barneverntjenesten i Tromsø kommune disponerer sine ressurser, sammenlignet med andre kommuner i Norge. En aktuell variabel i KOSTRA-rapporteringen som søker å måle produktiviteten til ansatte i barneverntjenesten, er oversikten over antall barn med undersøkelse eller tiltak, per årsverk i tjenesten. Tabell 7: Barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk Tromsø ASSS Kom. gr. 13 Drammen Kristiansand Sandnes ,5 16,2 17,3 25,4 9, ,2 16,1 17,6 23,7 10,5 17, ,7 16,4 18,2 24,4 11,3 19 Stavanger Bergen Trondheim Fredrikstad Bærum Oslo ,6 13, ,5 14, ,5 13, ,4 12,8 15, ,4 16,6 15,6 12,2 16,1 En sammenligning her viser at barneverntjenesten i Tromsø kommune i 2004 og 2005 behandlet flere undersøkelser eller tiltak per årsverk, enn gjennomsnittet i ASSS-kommunene og kommunegruppe 13, mens dette tallet var noe lavere i En prosentvis sammenligning av Tromsø og ASSS-kommunene, viser at ASSS-kommunene i 2006 utførte 4,5 prosent flere undersøkelser eller tiltak per årsverk enn i Tromsø kommune. Den tilsvarende differansen til kommunegruppe 13 viser at det i gjennomsnitt ble produsert 15,9 prosent flere undersøkelser eller tiltak per årsverk innenfor kommunegruppe 13 i Om en sammenligner de enkelte ASSS-kommunene, så viser disse tallene at det er et betydelig sprik i antall barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk. Flest rapporteringer har Drammen, Stavanger og Sandnes, mens det produseres færrest undersøkelser eller tiltak per årsverk i Kristiansand og Bærum kommune. Andel barn med undersøkelser eller tiltak per årsverk ,5 18,2 15,7 16,2 16,1 16,4 19,2 19,3 19, ,9 18,3 Prosent Tromsø ASSS Alle kommuner uten Oslo Gj.snitt Troms Grafisk fremstilling 5: Andel barn med undersøkelser eller tiltak per årsverk (prosent) fra Grafisk fremstilling nr. 5 sammenligner tallene for andel undersøkelser eller tiltak per årsverk i Tromsø kommune med gjennomsnittet for ASSS-kommunene, alle kommunene i Norge uten Oslo og Troms fylke. Her ser en at Tromsø kommune har en negativ utvikling i antall produserte undersøkelser eller tiltak, mens den generelle utviklingen for kommunene i Norge er positiv. En ser også at det er betydelig differanse mellom andel undersøkelser eller tiltak per årsverk i Tromsø, og det som er Side: 10

17 gjennomsnittet for alle kommunene i Norge uten Oslo i De foreløpige tallene 14 for 2007 viser imidlertid at andelen barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk har økt til 17 i Et annet mål på produktivitet i barneverntjenesten, knytter seg til nivået på brutto driftsutgifter, fordelt på antall barn i barneverntjenesten 15. Tabell 8: Brutto driftsutgifter per barn (f.244) (kroner) Tromsø ASSS Kom. gr. 13 Drammen Kristiansand Sandnes Stavanger Bergen Trondheim Fredrikstad Bærum Oslo I tabell 8 viser sammenligningen at Tromsø kommune hadde markert lavere brutto driftsutgifter per barn i 2004 og enn det som er gjennomsnittet for ASSS-kommunene. Om en ser nærmere på tallene, så ser en at brutto driftsutgifter per barn i barneverntjenesten i Tromsø utgjorde rundt halvparten av driftsutgiftene i Bærum kommune for Om en ser dette samlet, så hadde ASSSkommunene 38,3 prosent høyere brutto driftsutgifter per barn i barnevernet enn Tromsø kommune i Brutto driftsutgifter per barn i barneverntjenesten Kroner Tromsø ASSS Alle kommuner uten Oslo Gj.snitt Troms Grafisk fremstilling 6: Brutto driftsutgifter per barn i barnvernstjenesten for funksjon 244 (barnvernstjeneste/saksbehandling) fra (kroner). Den grafiske fremstillingen for brutto driftsutgifter per barn i barnevernet viser at Tromsø kommune også ligger noe lavere enn gjennomsnittet for alle kommunene i Norge uten Oslo. Brutto driftsutgifter er likevel betydelig høyere enn gjennomsnittet for kommunene i Troms. En annen viktig variabel for produktivitet og ressursbruk innenfor barneverntjenesten, er om tjenesten overholder kravet om en maksimal behandlingstid på tre måneder. 14 Tallene er ureviderte per 14. april Brutto driftsutgifter gir, noe forenklet forklart, et mål på det totale utgiftsnivået i barnvernstjenesten inkludert avskrivninger innenfor de aktuelle funksjonene, uavhengig av de inntektene og statlige overføringene den enkelte tjenesten måtte generere. Indikatoren viser dermed bruttokostnadene målt pr. bruker for det aktuelle tjenesteområdet, og her vil lav bruttokostnad være en indikasjon på god produktivitet. 16 Tallmaterialet for ASSS-kommune i 2006 preges av en svært stor økning i brutto driftsutgifter per barn i Stavanger kommune. Dette utslaget skyldes uforutsette utgifter innenfor barnverntjenesten (Årsmelding, Stavanger kommune, 2006). KOSTRA-tallene for 2006 gir derfor ikke et korrekt bilde av det normale utgiftsnivået i Stavanger kommune, noe som igjen bidrar til å forhøye gjennomsnittet for alle ASSS-kommunene. Side: 11

18 Tabell 9: Andel undersøkelser m. behandlingstid over tre måneder, prosent Tromsø ASSS Kom. gr. 13 Drammen Kristiansand Sandnes ,6 30,5 27,2 15,9 34,4 33, ,5 26,6 26,1 17,4 18,5 23, ,3 27,5 26,4 17,5 21,5 23,4 Stavanger Bergen Trondheim Fredrikstad Bærum Oslo ,8 34,6 31,3 75,4 13,8 22, ,8 36, ,9 24, ,2 31,1 34,8 62, ,8 Her viser tabellen at Tromsø har en markert større andel av undersøkelser med behandlingstid over tre måneder, enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene og kommunegruppe 13. Den laveste andelen med behandlingstid over tre måneder i 2006 finner en i Bærum kommune med 12 prosent av undersøkelsene, mens Tromsø kommune ligger nest høyest med 33,3 prosent. Om en ser de tre årene under ett, er barneverntjenesten i Tromsø kommune, etter Fredrikstad kommune, den ASSSkommunen som har størst andel undersøkelser som bryter lovverkets bestemmelser. Her er gjennomsnittlig andel over tre måneder for Tromsø 38,5 prosent, mens gjennomsnittet for ASSSkommunene er 29,2 prosent 17. Andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder Prosent ,6 42,5 33,3 30,5 26,6 27,5 25,3 26, ,2 28,6 32, Tromsø ASSS Alle kommuner uten Oslo Gj.snitt Troms Grafisk fremstilling 7: Andel undersøkelser i barnvernstjenesten med behandlingstid over tre måneder (prosent) i Grafisk fremstilling nummer 7 viser andelen undersøkelser med behandlingstid over tre måneder i Tromsø kommune og for alle kommunene i Norge uten Oslo, ASSS-kommunene, samt gjennomsnittet for kommunene i Troms. Her fremgår det tydelig at andelen undersøkelser som oversitter fristen på tre måneder er langt høyere i Tromsø kommune enn for landet som helhet. En ser også at andelen undersøkelser som oversitter fristen er svakt økende for alle kommuner uten Oslo og kommunene i Troms fylke, mens Tromsø kommune har en sterk reduksjon i andel oversittelser fra 2005 til Det var i 2006 kun en prosent flere undersøkelser med behandlingstid over tre måneder i Tromsø kommune enn gjennomsnittet for alle kommunene i Troms fylke. Denne andelen var likevel 18,9 prosent høyere enn gjennomsnittet for alle kommunene i Norge uten Oslo og 21,1 prosent høyere enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene. 17 Tabellen viser at Fredrikstad kommune har en svært stor andel undersøkelser med behandlingstid over tre måneder. Tallene for Fredrikstad kommune bidrar til å heve gjennomsnittet for ASSS-kommunene samlet. Gjennomsnittet for ASSS-kommunene uten Fredrikstad er 23,5 prosent. Side: 12

19 Andel undersøkelser som fører til tiltak En siste indikator som skal belyse barneverntjenestens produktivitet, er hvor stor andel av de gjennomførte undersøkelsene som fører til tiltak. Tabell 10: Andel undersøkelser som fører til tiltak, prosent (f.244) Tromsø ASSS Kom. gr. 13 Drammen Kristiansand Sandnes ,3 54,5 52,4 39,8 62,2 59, ,8 52,2 52, ,2 55, ,6 50,0 49,2 53,6 61,5 49 Stavanger Bergen Trondheim Fredrikstad Bærum Oslo ,5 63,3 37,7 67,7 50, , , ,5 50, ,4 36,6 58,4 37, ,1 Her viser tabellen at andelen undersøkelser som fører til tiltak er høyere innenfor barneverntjenesten i Tromsø kommune, enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene og kommunegruppe 13. Størst andel undersøkelser som førte til tiltak i 2006 finner en i Kristiansand med 61,5 prosent, mens den laveste andelen er i Bergen med 36,6 prosent. Tromsø er den av ASSS-kommunene som har gjennomsnittlig høyest andel undersøkelser med tiltak i perioden For Tromsø er gjennomsnittet for denne perioden 62,9 prosent. Andre kommuner med høy andel undersøkelser med tiltak i denne perioden er Stavanger med et gjennomsnitt på 62,2 prosent og Kristiansand med et gjennomsnitt på 61,6 prosent. Andel undersøkelser som fører til tiltak ,3 62,8 58,6 54,5 52, ,7 53,5 57,5 52,9 50,5 51,3 Prosent Tromsø ASSS Alle kommuner uten Oslo Gj.snitt Troms Grafisk fremstilling 8: Andel undersøkelser i barneverntjenesten som fører til tiltak (funksjon 244) fra (prosent). Når det kommer til gjennomsnittet for alle kommunene i Norge uten Oslo, så ligger også denne andelen markert lavere enn i Tromsø kommune i denne perioden. Den grafiske fremstillingen viser tydelig at andel undersøkelser som fører til tiltak er fallende i Tromsø kommune. De foreløpige tallene 18 for 2007 viser at andelen undersøkelser som fører til tiltak i Tromsø kommune er 47,9 prosent, mens andelen for alle kommunene i landet uten Oslo er 45,6 prosent. 18 Tallene er ureviderte tall per 14. april Side: 13

20 5.4 Dekningsgrad Det tredje hovedområdet for rapporteringen i KOSTRA knytter seg til dekningsgraden innenfor barneverntjenesten. Dekningsgraden sier noe om hvor stor andel av den potensielle brukergruppen som faktisk får tjenesten, og regnes ut ved å dividere antall faktiske brukere av tjenesten på det samlede antall innbyggere i målgruppen for tjenesten. Målgruppen for barneverntjenesten i KOSTRA er innbyggere i kommunen mellom 0 og 17 år. En lav dekningsgrad innenfor barneverntjenesten vil, slik dette er benyttet i KOSTRA, bety at tjenesten ikke når ut til de brukerne som har behov for den. En forutsetter ut fra en slik tankegang ved en komparativ analyse at behovet for tjeneste er noenlunde universelt konstant, slik at variasjoner i antall barn med undersøkelse sier noe om barnevernets innsats og ikke at behovet for tjenesten varierer fra kommune til kommune 19. Tabell 11: Barn med undersøkelse ift antall innb år, prosent Tromsø ASSS Kom. gr. 13 Drammen Kristiansand Sandnes ,3 2,2 2,2 3,1 1,8 2, ,9 2,2 2,2 3,1 1,9 2, ,4 2,4 2,5 3,6 2,1 2,6 Stavanger Bergen Trondheim Fredrikstad Bærum Oslo ,6 1,9 2,9 1,5 2, ,8 2 2,5 1,5 2, ,3 1,9 2,1 2,4 1,8 2,8 Når det kommer til dekningsgrad, så viser tabell 11 at Tromsø kommune i 2004 og 2006 lå nært ASSS-kommunene og kommunegruppe 13 når det kommer til barn med undersøkelse i forhold til antall innbyggere 0-17 år. Tromsø kommune ligger noe lavere enn disse gruppene i Flest barn med undersøkelse i forhold til antall innbyggere 0-17 år finner en i Drammen, hvor denne andelen var 3,6 i fjor. Lavest andel dette året hadde Bergen, med 1,9 undersøkelser per innbygger 0-17 år. Barn med undersøkelse i forhold til antall innbyggere 0-17 år 3,5 3,1 Prosent 3 2,5 2 1,5 2,3 1,9 2,4 2,2 2,2 2,4 2,3 2,4 2,6 2,7 2, ,5 0 Tromsø ASSS Alle kommuner uten Oslo Gj.snitt Troms Grafisk fremstilling 9: Barn med undersøkelser i forhold til antall innbyggere 0-17 år (prosent) i Om en i tillegg ser på gjennomsnittet for alle kommunene i Norge (uten Oslo), så viser den grafiske fremstillingen at Tromsø kommune i 2004 og 2006 lå likt eller noe lavere enn snittet for denne gruppen. Tallene for 2005 viser en markert nedgang i antall barn med undersøkelse i Tromsø kommune. Gjennomsnittet for Troms fylke er gjennomgående høyere enn snittet for Tromsø og landet som helhet. 19 En slik forståelse kan etter revisors vurdering problematiseres, og en gjør oppmerksom på at sammenhengene mellom tallmateriale og faktiske forhold i kommunene ikke nødvendigs har hundre prosent gyldighet. Revisor velger likevel å benytte tallmaterialet slik dette er presentert i KOSTRA. Side: 14

21 Tabell 12: Andel barn med barneverntiltak ift. innb år Tromsø ASSS Kom. gr. 13 Drammen Kristiansand Sandnes ,6 3,7 3,2 4,5 3 3, ,8 3,7 3,3 4,3 3,1 3, ,9 3,7 3,5 4,7 3,2 2,9 Stavanger Bergen Trondheim Fredrikstad Bærum Oslo ,4 3,7 3,7 4,1 2,5 3, ,3 3,7 3,9 4,2 2,6 3, ,9 3,9 4,1 3,6 2,6 4 Et annet mål for dekningsgrad er andel barn med barnevernstiltak i forhold til innbyggere 0-17 år. Her viser tabell 12 at Tromsø kommune har en noe større andel barn med barneverntiltak enn ASSSkommunene og kommunegruppe 13 for hele perioden sett under ett. Tromsø kommune plasserer seg også her midt på treet i forhold til enkeltkommunene innenfor ASSS-samarbeidet. Andel barn med barneverntiltak i forhold til innbyggere 0-17 år 5 4,5 4 3,5 3,6 3,8 3,9 3,7 3,7 3,7 3,7 3,9 3,5 3,6 4,1 4,4 Prosent 3 2, ,5 1 0,5 0 Tromsø ASSS Alle kommuner uten Oslo Gj.snitt Troms Grafisk fremstilling 10: Andel barn med barneverntiltak i forhold til innbyggere 0-17 år (prosent) i Den grafiske fremstillingen viser at Tromsø kommune ligger noe høyere enn gjennomsnittet for alle kommunene i Norge uten Oslo når det kommer til andel barn med barneverntiltak sett i forhold til antall innbyggere mellom 0-17 år. Denne andelen er likevel lavere enn gjennomsnittet for Troms fylke. En ser også at andelen barn med tiltak fra barnevernet er økende for Tromsø, Troms fylke og landet som helhet. Veksten i andel barn med barneverntiltak i forhold til innbyggere 0-17 år fra 2004 til 2006 er i Tromsø 8,3 prosent, i alle kommuner i Norge uten Oslo 5,7 prosent og i kommunene i Troms fylke 12,8 prosent. Det er ingen økning i antall barneverntiltak (0-17 år) for ASSS-kommunene samlet. 5.5 Oppsummering av KOSTRA-analysen Revisors gjennomgang av KOSTRA-rapporteringen for barneverntjenesten gir en indikasjon på hvordan den enkelte kommune prioriterer barneverntjenesten, hvordan produktiviteten er i tjenesten og hvordan dekningsgraden til barneverntjenesten er i de ulike kommunene. Prioritering Om en skal gjøre en samlet vurdering av Tromsø kommunes prioritering av barneverntjenesten, sett i relasjon til de sammenlignbare kommunene og kommunegruppene i denne analysen, så ser en at Tromsø kommune har lavere score enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene på indikatorer som netto driftsutgifter per innbygger, netto driftsutgifter per innbygger 0-17 år og netto driftsutgifter per barn i barnevernet. Tromsø kommunes score på disse indikatorene følger (sett under ett) i større grad gjennomsnittet for kommunegruppe 13, alle kommunene i Norge uten Oslo og kommunene i Troms fylke, til tross for variasjoner også mellom disse gruppene. Side: 15

22 Når det kommer til fordelingen av netto driftsutgifter i tjenesten, så viser tallmaterialet at Tromsø kommune skårer høyere på andel av utgifter til det en gjerne regner som forebyggende tiltak i hjemmet (funksjon 251) og mer ressurskrevende tiltak utenfor hjemmet (funksjon 252) enn alle de sammenlignede kommunene/gruppene, men betydelig lavere enn samtlige kommuner/grupper på saksbehandling (funksjon 244). Som vi påpekte innledningsvis i kapitelet kan ulik regnskapsføring være en forklaringsfaktor. Dersom Tromsø kommune fører en del støttetjenester på fellesadministrasjon, der andre kommuner fører tilsvarende tjenester på saksbehandling i barnvernstjenesten, vil det kunne forklare hvorfor netto driftsutgifter blir lavere per barn i Tromsø kommune. Dette vil også påvirke fordelingen mellom de ulike funksjonene i barnevernstjenesten, ved at utgifter til saksbehandling blir lavere. Produktivitet i tjenesten Når det kommer til de ulike indikatorene for produktiviteten i tjenesten, så skårer Tromsø kommune i 2004 og 2005 høyere enn gjennomsnittet for ASSS-kommunene og kommunegruppe 13 på barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk, og markert lavere i Andel barn med undersøkelse eller tiltak per årsverk er betydelig lavere enn gjennomsnittet for alle kommuner uten Oslo, og noe lavere enn gjennomsnittet for Troms. Barneverntjenesten har lavere brutto driftsutgifter per barn i tjenesten enn alle de sammenlignede gruppene, unntatt Troms fylke, men ligger langt over samtlige grupper/kommuner når det kommer til andel undersøkelse med behandlingstid over tre måneder. Tromsø kommune ligger også til dels betydelig høyere enn samtlige kommuner/grupper når det kommer til hvor stor andel av undersøkelser som fører til tiltak, men andelen henlagte undersøkelser er økende i undersøkelsesperioden. Dekningsgrad På indikatorene for dekningsgrad skårer Tromsø kommune relativt likt med de sammenlignbare kommunene/gruppene. Det en kan merke seg er et markert fall i antall barn med undersøkelse i forhold til innbyggere 0-17 år fra 2004 til 2005, og en markert økning fra 2005 til De foreløpige tallene for 2007 viser imidlertid en økning for Tromsø kommune i Side: 16

23 6 INTERNKONTROLL I BARNEVERNTJENESTEN 4. Innholdet i internkontrollen Internkontrollen skal tilpasses barneverntjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold og ha det omfang som er nødvendig for å etterleve krav fastsatt i eller i medhold av lov om barnvernstjenester. Internkontroll innebærer at kommunen blant annet skal: a) beskrive hvordan barneverntjenesten er organisert, samt barneverntjenestens hovedoppgaver og mål, herunder mål for forbedringsarbeidet. Det skal klart fremgå hvordan ansvar, oppgaver og myndighet er fordelt, b) sikre at arbeidstakerne har tilgang til og kunnskap om aktuelle lover og forskrifter som gjelder for barnvernstjenesten, c) sørge for at arbeidstakerne har tilstrekkelig kunnskap og ferdigheter innenfor fagområdet, samt om barnvernstjenestens internkontroll, d) sørge for at arbeidstakerne og oppdragstakerne medvirker slik at samlet kunnskap og erfaring utnyttes, e) gjøre bruk av erfaringer fra barn og foreldre til forbedring av barnvernstjenesten, f) skaffe oversikt over områder i barneverntjenesten hvor det er fare for svikt eller mangel på oppfyllelse av myndighetskrav, g) utvikle, iverksette, kontrollere, evaluere og forbedre nødvendige prosedyrer, instrukser, rutiner eller andre tiltak for å avdekke, rette opp og forebygge overtredelse av barnevernlovgivningen, h) foreta systematisk overvåking og gjennomgang av internkontrollen for å sikre at den fungerer som forutsatt og bidrar til kontinuerlig forbedring i barneverntjenesten. (Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester.) Barneverntjenesten er etter forskrift om internkontroll i barneverntjenesten 21, pliktig å ha utarbeidet et planverk for tjenestens arbeid med internkontroll. Formålet med dette planverket er å sikre at kommunene gjennomfører systematiske tiltak som skal sikre at barneverntjenestens aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov om barnvernstjenester. I den videre gjennomgangen vil vi ta utgangspunkt i barneverntjenestens skriftlige planverk og rutinebeskrivelser, vurdert opp mot de ulike kravene i internkontrollforskriften. Ved hjelp av informasjon fra spørreundersøkelse og intervju vil i også søke å si noe om i hvilken grad internkontrollen fungerer etter formålet. 6.1 Oversikt over internkontrollen i barneverntjenesten i Tromsø kommune Revisjonen har fått tilsendt en kort skjematisk liste kalt internkontroll, der det er beskrevet hvordan barneverntjenenesten, ut fra egen vurdering, oppfyller kravene i internkontrollforskiften. Den skjematiske listen går gjennom de ulike delene av forskriftskravene og beskriver kort hvordan disse oppfylles i barnverntjenesten i Tromsø kommune. Listen er i stor grad en henvisning til det mer omfattende internkontrolldokumentet som er utarbeidet. Dette dokumentet er inndelt i følgende tre deler: 1. Virksomhetsbeskrivelse/plan 2. Administrativ kvalitetshåndbok 3. Barnevernsfaglig kvalitetshåndbok Samlet er internkontrolldokumentet på 126 sider. Dokumentet er tilgjengelig for alle på fellesområdet på intranett, og det er mulig å klikke seg inn i den delen av dokumentet som man ønsker innsyn i. 21 Denne forskriften trådte i kraft 1. januar Side: 17