Hvordan ivaretar barnevernet i Halsa sine oppgaver?

Transkript

1 Hvordan ivaretar barnevernet i Halsa sine oppgaver? Forvaltningsrevisjonsrapport Februar

2 SAMMENDRAG Innledning Metode Datainnsamling og datagrunnlag Pålitelighet og gyldighet Troverdighet/ reliabilitet Bekreftbarhet/ validitet Saksbehandling Vurderingskriterier Viktige lover og bestemmelser Fakta Tidsfrist for meldinger Tidsfrist for undersøkelser Skriftlig samtykke/ samtykkeerklæring Undersøkelsesplaner Skriftlige vedtak Politiattest Tiltaksplaner Omsorgsplaner Tilsynsfører og tilsynsbesøk Saksbehandlingssystemet Oversikt over tilgjengelige hjelpetiltak og tiltakshjelpere Hvorfor flere saker og flere vanskelige saker? Hva kan påvirke saksbehandlingen negativt? Hva kan påvirke saksbehandlingen positivt? Revisjonens vurdering Tidsfrister for meldinger Tidsfrist for undersøkelse Skriftlig samtykke/ samtykkeerklæring Undersøkelsesplaner Skriftlige vedtak Politiattest Tiltaksplaner Omsorgsplaner Tilsynsfører Saksbehandlingssystemet Hvordan kan saksbehandlingen og barnevernsarbeidet bli bedre? Oppfølging av barn Revisjonskriterier Fakta Revisjonens vurdering Forebygging og tverrfaglig samarbeid Vurderingskriterier Lover og regler Offentlige føringer og rapporter Fakta Forebygging og tverrfaglig samarbeid Psykiatrimidler og psykisk helsearbeid Vår vurdering Forebygging og tverrfaglig samarbeid

3 5.3.2 Psykiatrimidler og psykisk helsearbeid Internkontroll Vurderingskriterier Forskrift om internkontroll Fakta Revisjonens vurdering Økonomi, ressursbruk og refusjoner Vurderingskriterier Ressursbruk Refusjoner Fakta Økonomi og ressursbruk Refusjoner Revisjonens vurdering Økonomi og ressursbruk Refusjoner Konklusjon og anbefalinger Liste over anbefalinger Kapittel 3 Saksbehandling Kapittel 4 Oppfølging av barn Kapittel 5 Forebygging og tverrfaglig samarbeid Kapittel Internkontroll Kapittel 7 Økonomi, ressursbruk og refusjoner Litteraturliste APPENDIKS Tabeller Tabell 1 Saksutvikling i Halsa fra fylkesmannen Tabell 2 Saksutvikling i Halsa fra KOSTRA Tabell 3 Tiltak i og utenfor opprinnelig familien og hjem i antall og prosent Tabell 4 Statistikk fra barnevernet Tabell 5 Saksutvikling og ressursbruk i barnevernet Tabell 6a Regnskap og budsjett for barneverntjenesten i Halsa Tabell 6b Regnskap og budsjett for barneverntjenesten totalt i Halsa

4 SAMMENDRAG Bakgrunn og problemstillinger Bakgrunnen for prosjektet er bestilling til kontrollutvalget i Halsa kommune. Vi skal vurdere kvaliteten på barnevernstjenesten i kommunen opp mot lov og regelverk og offentlige dokumenter, anbefalinger og føringer. Revisjonen gjennomføres på bakgrunn av dokumentanalyse og intervjuer/ samtaler med aktuelle parter og barnevernskonsulenter. Der det påvises avvik skal vurderingen gi innspill til hvordan avvikene kan opprettes. Hovedproblemstillingen er utarbeidet av kontrollutvalget, mens vi fra hovedproblemstillingen har utledet delproblemstillinger. Hovedproblemstilling: Hvordan ivaretar barnevernet sine oppgaver? Delproblemstillinger: Kapittel 3: Saksbehandling Følges saksbehandlingsreglene? Hva kan påvirke saksbehandlingen positivt og negativt? Hvordan kan saksbehandlingen bli bedre? Kapittel 4: Oppfølging av barn Hvordan er oppfølgingen av barna? Kapittel 5: Forebygging og tverrfaglig samarbeid Hvordan er det forebyggende og tverrfaglige samarbeidet til barnevernet? Kapittel 6: Internkontroll Er forskrift om internkontroll implementert? Kapittel 7: Økonomi, ressursbruk og refusjoner Hvordan er økonomi og ressursbruk? Søker kommunen om refusjoner fra Bufetat? Saksbehandling Skriftlig samtykke/ samtykkeerklæring Barneverntjenesten utarbeider ikke samtykkeerklæring for undersøkelser, men får derimot muntlig samtykke fra foreldre og har aldri hatt noe problem med det. Barnevernet bør vurdere skriftlig samtykke til undersøkelser. Undersøkelsesplaner En plan for undersøkelsen bør lages for å sikre fremdrift i forhold til frister og informasjon/ kommunikasjon med familien så vel som med samarbeidspartnere, om hvordan barnevernet arbeider i saken (Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:41). Ingen av saksmappene inneholder derimot en plan for undersøkelsen, og ingen av kuratorene bruker å lage undersøkelsesplan. Barneverntjenesten kan vurdere om det kan være hensiktsmessig å lage undersøkelsesplaner. 4

5 Politiattest Tilfredsstillende politiattest skal framlegges av de som ansettes i barneverntjenesten. Politiattest av støttekontakter, tilsynsførere og andre som utfører oppgaver for barneverntjenesten, kan også kreves (bvl 6-10, Forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven). I følge intervju blir politiattest for barnevernets egne ansatte avkrevd. Imidlertid viser intervju og gjennomgang av saksmappene at politiattest frem til nå ikke har blitt forlangt for tiltakshjelpere. Barneverntjenesten bør innhente politiattest for alle tiltakshjelpere. Tiltaksplaner I følge bvl 4-5 skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan når tiltak vedtas. Fordi omsorgsplanen og spesielt planen for barnets fremtidige omsorgssituasjon, har et langsiktig perspektiv, bør også en tiltaksplan utarbeides for barn plassert utenfor hjemmet (Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:77). De to omsorgsovertakelsene og to av de mindre sakene hvor hjelpetiltakene er i form av råd og veiledning og oppfølgingssamtaler, mangler tiltaksplaner. De åtte andre sakene har tiltaksplaner, og syv av disse har tiltaksplaner i Imidlertid har enkelte av sakene manglet tiltaksplaner i lengre perioder før Barnevernet må fortsette å utarbeide tiltaksplaner kontinuerlig i alle sakene. Tiltaksplanen skal redegjøre for iverksatte tiltak, mål for tiltakene med indikatorer for måloppnåelse, videre plan for oppfølgning av tiltakene, hvem som har ansvaret for oppfølging av barnet og foreldrene og til slutt evaluering (Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:55 og Barne- og likestillingsdepartementet 2006d:10ff). Imidlertid redegjør ikke barneverntjenesten i Halsa for alle iverksatte tiltak i tiltaksplanene, og ingen av tiltaksplanene har heller en direkte spesifikasjon på hvem som har ansvaret for oppfølging av barnet og foreldrene. Derimot inneholder planene momentene om mål og evaluering. Tiltaksplanene bør inneholde alle momentene en tiltaksplan bør romme. Alle tiltaksplanene i Halsa er laget for hvert enkelt tiltak og ikke en felles tiltaksplan for alle tiltakene for barnet. Dette samsvarer ikke med Barne- og likestillingsdepartementet (2006d:10ff) som sier at hvert barn skal kun ha én tiltaksplan. Det innebærer at alle tiltakene skal omfattes av samme plan, og nye tiltak skal innarbeides i den eksisterende tiltaksplanen. Tiltak uten egne vedtak bør også inngå i planen. Slike tiltak vil ofte være konkrete innsatser og handlinger foreldre eller barn skal utføre, men også råd, veiledning eller oppfølging fra barneverntjenesten, eller tiltak iverksatt av andre instanser som for eksempel skole og helsestasjon. Hvert barn skal kun ha én tiltaksplan som omfatter alle tiltakene. Tilsynsfører Barneverntjenesten skal oppnevne tilsynsfører for barn plassert i fosterhjem (bvl 4-22). Tilsyn skal utføres så ofte som forholdene i det enkelte tilfelle gjør det nødvendig, men minst 4 ganger pr. år, jfr. 7 i forskrift om fosterhjem og tilsyn med barn i fosterhjem 1. Alle fosterbarna som Halsa er ansvarlig for, har i dag tilsynsfører, men de siste årene har enkelte fosterbarn manglet tilsynsfører, og de barna med tilsynsfører har ikke bestandig fått fire årlige tilsyn. Tilsynsrapporter har ofte manglet. Å få tak i tilsynsførere er i følge barneverntjenesten tidvis problematisk. Barneverntjenesten må jobbe kontinuerlig for å skaffe tilsynsførere og sørge for at tilsynsførerne gjennomfører tilsynsbesøkene sine og leverer tilsynsrapporter. Saksbehandlingssystemet De ansatte er tilfredse med saksbehandlingssystemet BV-PRO, men opplæringen i BV-PRO kunne kanskje ha vært noe bedre. De ansatte er stort sett selvlært 2, noe som på sett og vis har 1 Forskrift av 21. desember 1992 om fosterhjem og tilsyn med barn i fosterhjem. 2 Ansatt 1 fikk dog tre timer med opplæring i forbindelse med siste store oppgradering av programmet. 5

6 fungert. Likevel hadde det vært mer effektivt med en grundig opplæring på et tidlig stadium i stedet for rykkvis opplæring over skuldrene på kontoret. Ansatt 1 ønsker derfor et grundigere opplæringskurs ved et eventuelt fremtidig skifte av program. Fordi ny vikar etter hvert skal tilsettes, blir opplæring på nytt aktuelt 3. Da vil sosialleder/ barnevernsleder undersøke om BV-PRO kjører noen kurs. Hvis vedkommende kommer før barnevernskonsulenten tar permisjon, får man kanskje til en overlapping slik at nåværende ansatte kan ta opplæringen. Barneverntjenesten bør vurdere å gjøre opplæringen mer systematisk og gjennomført, noe som er viktig for nye ansatte og vikarer og når barnevernet eventuelt får et nytt saksbehandlingssystem. Vi har dog ingen revisjonskriterier/ teori å støtte oss til. Hvordan kan saksbehandlingen og barnevernsarbeidet bli bedre? I kapittel viser vi hva som kan påvirke saksbehandlingen negativt. I det følgende knyttes disse årsakene opp imot tiltak for å forbedre saksbehandlingen. Stoppe opp, se seg tilbake og oppjustere rutinene Ansatt 1 trekker frem at man av og til skulle ha gått tilbake til rutinearbeidet, sett gjennom rutinene og oppjustere seg etter rutinene. I hverdagen arbeider man veldig etter rutinene i hodet ditt, og da er det greit å få de justert i ny og ne. Man er dessuten pliktig til å ha rutineperm og internkontroll. Det synes vi høres fornuftig ut. Barnevernet bør jevnlig gå gjennom rutinene og oppjustere seg etter de. Utvide tiltaksrekken Halsa har ikke det samme mangfoldet av ulike tiltak som større kommuner har. Å skreddersy tiltak opp imot familien blir vanskelig når man ikke har så mange tiltakstyper og tiltakspersoner å benytte seg av. Barneverntjenesten sliter blant annet med å finne aktuelle tiltakspersoner i fritidsmiljøet. Som oftest benyttes tradisjonelle tiltak som for eksempel støttekontakt og besøkshjem. Imidlertid bør kreativitet og fleksibilitet tilstrebes i valg av tiltak (Barne- og likestillingsdepartementet 2006:51). Barneverntjenesten skal søke å iverksette stimulerende tiltak for barnets fritidsaktivitet. Tiltakene må videre heller være behovsstyrt, det vil si valgt ut fra klientens behov, enn tilbudsstyrt, det vil si valgt ut fra hvilke tiltak som er lett tilgjengelig og vanlige (Barne- og likestillingsdepartementet 2006d:11). Dette fordrer også at Halsa kontinuerlig prøver å finne nye tiltak. Et tettere samarbeid med Oppvekst og kultur kan således være nyttig 4. Barnevernleder synes kontakten her er for liten og ønsker en tettere kontakt primært for å forbedre det forebyggende arbeidet. Vi tror Oppvekst og kultur kan bidra til å utvikle nye hjelpetiltak i tillegg. Ansatt 1 sier også at de i hvert sammen med dem kan utvikle slik tiltak fordi hun tror ikke de har noe som går opp imot vanskeligstilte unger. Opplæring av fritidslærere som også kan benyttes om støttekontakt, hadde eksempelvis vært fordelaktig. Barneverntjenesten bør forsøke å utvide tiltaksrekken og vurdere et samarbeid med Oppvekst og kultur for å utvikle flere ulike tiltak. Hjemmekonsulent Barneverntjenesten savner hjemmekonsulenten de delte med Rindal og Surnadal tidligere og skulle ønske at de hadde mer tid til foreldreveiledning og hjemmebesøk. Slike tiltakshjelpere kan gå hyppigere inn i en familie enn saksbehandlerne og opparbeider seg også en annen tillit. Derfor ønsker barneverntjenesten stillingen tilbake i en mindre prosentandel. En eventuell hjemmekonsulent må derfor helst være gjennom et interkommunalt samarbeid som tidligere. 3 Nåværende barnevernkonsulent går etter hvert ut i fødselspermisjon. 4 Samarbeid med Oppvekst og kultur går vi også innpå i kapittel 5 om forebygging og tverrfaglig samarbeid. Fritidsaktiviteter og Oppvekst og kultur kan dermed være viktig både med hensyn til å utvikle hjelpetiltak og for det generelt forebyggende arbeidet. 6

7 Med en hjemmekonsulentstilling hadde barneverntjenesten også fått utvidet tiltaksrekken som vi er inne på i forrige avsnitt. På den andre siden er dette selvsagt et økonomisk spørsmål, og økonomi var også årsaken til at Halsa valgte å gå bort fra hjemmekonsulentstillingen. Om mulig bør Halsa vurdere å opprette en mindre prosentandel hjemmekonsulentstilling. Mer forebyggende arbeid Barneverntjenesten kan også jobbe enda mer forebyggende enn de gjør i dag. Dette kommer vi nærmere inn på i kapittel 5. Oversikt over tilgjengelige hjelpetiltak og tiltakshjelpere Barnevernet har ikke en egen oppdatert oversikt over tilgjengelige hjelpetiltak og tiltakshjelpere slik Barne- og likestillingsdepartementet (2006:51) anbefaler. Barneverntjenesten kan vurdere om det kan være hensiktsmessig å lage en oppdatert oversikt over tilgjengelige hjelpetiltak. Det kan være et nyttig middel for å utvide tiltaksrekken, jam før forrige avsnitt. Ekstern veiledning og interkommunalt samarbeid Fordi barneverntjenesten på Halsa er liten, blir det få personer å diskutere fag og enkeltsaker med. Spesielt med tanke på at sakene blir mer kompliserte og man får flere felt å forholde seg til, hadde det vært en fordel og hatt flere fagpersoner å spille på. For å bøte på dette kan for eksempel interkommunalt samarbeid være en løsning. Kommunen har også hatt god erfaring med samarbeidet om felles hjemmekonsulent for Halsa, Surnadal og Rindal. En annen måte er å benytte seg av Bufetat i større grad for å få faglig veiledning. Barneverntjenesten skal også inngå fire årlige veiledninger med Bufetat og vil der få veiledning både i enkeltsaker og generelt. De ser frem til ekstern veiledning og å få second opinion på saker. Vi anbefaler at barneverntjenesten fortsetter med faglig veiledning med Bufetat. Kommunen kan også vurdere å se på mulighetene for et eventuelt interkommunalt samarbeid om barneverntjenesten uten at vi har gått noe dypere inn på dette. Vi har ingen revisjonskriterier å vise til. Dialog og kontakt med kommunen Ansatt 1 påpeker også at de skulle hatt mer jevnlig kontakt med politikerne. Det gjelder begge veiene at barnevernet gir info og at politikerne viser interesse for feltet. Politikerne bør absolutt være orientert om hvordan barneverntjenesten fungerer. En gjensidig kontakt er formålstjenlig. Oppfølging av barn Når det er truffet vedtak om tiltak har barneverntjenesten et kontinuerlig oppfølgningsansvar overfor barnet og barnets foreldre. Dette oppfølgningsansvaret innebærer for det første at barneverntjenesten må følge med i hvordan det går med barnet og foreldrene, og treffe vedtak/legge frem forslag om nye tiltak som viser seg nødvendig Barne- og familiedepartementet 2002). Mange av barnevernssakene har ansvarsgruppemøter to-tre ganger i året, spesielt de tyngre sakene. Hjelpetiltakene blir fortløpende evaluert, og når evalueringene skal være fremkommer i vedtakene og tiltaksplanene. Telefonkontakten med fosterforeldrene for de to omsorgsplasserte barna er jevnlig og etter behov, men kuratoren skulle gjerne dratt på flere besøk enn bare én gang i året. Samtidig har de etter flere års samarbeid stor trygghet i fosterhjemmet. Tilsynsførere og tiltaksplaner kan være indikatorer for hvordan oppfølging er. I henhold til Barne- og likestillingsdepartementet (2006a:55) er tiltaksplan et nyttig verktøy som skal brukes i oppfølgingsarbeidet. For barn plassert i fosterhjem skal barneverntjenesten 7

8 oppnevne tilsynsfører (bvl 4-22), og tilsyn skal utføres minst 4 ganger per år (Forskrift om fosterhjem og tilsyn med barn i fosterhjem 7). Kapittel 3 viser at tilsynsførere, antall tilsyn og tiltaksplaner har vært manglende de siste årene, men det har bedret seg i Sett ut i fra at enkelte av barna ikke har hatt tilsynsfører over flere år, synes ikke kuratoren at oppfølgingen har vært god nok. Slik vi vurderer kan oppfølgingen av barna totalt sett bli noe bedre. Barneverntjenesten bør følge opp barna bra og tett. Forebygging og tverrfaglig samarbeid Forebygging og tverrfaglig samarbeid I henhold til Barne- og familiedepartementet (2005:22, egne uthevinger) kan man definere barnevernets forebyggende oppgaver til å omfatte tiltak for alle barn og familier, tiltak for utsatt grupper og hjelpetiltak i tråd med lov om barneverntjenester. Barneverntjenesten i Halsa har dermed et generelt forebyggende ansvar for alle barn og ikke bare et spesielt og individuelt forebyggende ansvar i de enkelte barnevernsakene. I følge barnevernloven skal kommunen nøye følge med i de forholdene barna lever under og er ansvarlig for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og adferdsproblemer. Men det bør framleis vere opp til den enkelte kommunen å avgjere kva for etatar som skal ha koordinatoransvar i forhold til generell førebyggjande verksemd og tiltak for nærmare definerte risikogrupper (St. melding nr. 40 (2002:kap 7.7.1)). I Halsa er dette koordineringsansvaret for forebygging tillagt den tverrfaglige gruppa som barneverntjenesten er en del av. Etter at gruppa begynte å dra ut til de enkelte skolene og barnehagene i stedet for å sitte på kommunehuset, har det tverrfaglige samarbeidet blitt mye bedre. Dette er viktig fordi et godt tverrfaglig samarbeid er i seg selv forebyggende. Enkeltsaker kan raskere bli fanget opp av barnevernet på et tidlig stadium. I tillegg er også gruppa en arena for å utvikle konkrete forebyggende prosjekter og tiltak. Ut i fra intervju med barneverntjenesten og samarbeidsparter synes det forebyggende arbeidet og det tverrfaglige samarbeidet i Halsa å være bra. På den andre siden kunne barnevernet og samarbeidspartene fått mer ut av det forebyggende arbeidet hvis de hadde hatt mer tid og ressurser. Barneverntjenesten kunne ha tenkt seg flere forebyggende tiltak for barn og unge slik som for eksempel ungdomsklubb eller fritidsklubb, gjerne i samarbeid mellom kommunen og en frivillig organisasjon. I den forbindelse kunne et tettere samarbeid med Oppvekst og kultur og de som driver med kommuneplanlegging, kultur og fritidsaktiviteter, være fruktbart. Dette synes vi høres fornuftig ut. Barnevernet mener kontakten mellom Kultur og oppvekst og barnevernet kunne ha vært tettere begge veiene. Fordi barneverntjenesten jobber tett med barn og unge, kan de komme med nyttige innspill. De tradisjonelle fritidstilbudene trenger ikke være det beste for alle. Barnevernet kommer ofte i kontakt med barn og ungdom som faller utenfor de tradisjonelle tilbudene. En del unger har ADHD og har gjerne nytte av aktiviteter som frigjør ekstra energi. I følge barnevernloven 3-2 skal barnevernet ikke bare samarbeide med andre deler av forvaltningen, men også medvirke til at barns interesser ivaretas også av andre offentlige organer (bvl 3-2). Et tettere samarbeid mellom Kultur og oppvekst og frivillige organisasjoner bør derfor vurderes. I tillegg kunne en hjemmekonsulent ha bidratt i det forebyggende arbeidet. Som vi var inne på i kapittel er hjemmekonsulent selvsagt et økonomisk spørsmål man må ta hensyn til. Om mulig bør Halsa vurdere å opprette en mindre prosentandel hjemmekonsulentstilling. 8

9 Vi anbefaler at barnevernet fortsetter med forebygging og tverrfaglig samarbeid og videreutvikler dette arbeidet. Denne anbefalingen henger sammen med anbefalingen i neste kapittel. Psykiatrimidler og psykisk helsearbeid Halvstillingen i barnevernet finansieres fra øremerkede psykiatrimidler fra staten. I handlingsplanen for psykisk helsearbeid begrunnes dette med at barnevernet driver med psykisk helsearbeid 5. Dette må sies å være en tynn begrunnelse. Slik vi vurderer det driver barnevernet i Halsa med ordinært barnevernsarbeid og saksbehandling og ikke særskilt direkte psykisk helsearbeid i tillegg. Intensjonen bak psykiatrimidlene er trolig ikke at de skal gå til ordinært barnevernsarbeid. Når nesten alle av psykiatrimidlene til barn og unge går til barnevernsstillingen, blir resultatet at det blir veldig lite igjen til direkte psykisk helsearbeid rettet mot barn og unge. Barnevernsleder hadde også sett at midlene heller hadde gått til forebyggende psykisk helsearbeid rettet direkte mot barn og unge slik meningen er. Dermed hadde det forebyggende arbeidet mot barn og unge blitt bedre. De øremerkede midlene til psykisk helsearbeid rettet mot barn bør kommunen vurdere å bruke til det tenkte formålet og ikke til en ordinær barnevernsstillingen. Barnevernet er en vanlig kommunal enhet som bør dekkes av kommunen selv. Internkontroll Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester fremlegger en rekke elementer som blant annet skal inngå i internkontrollen. Internkontroll i barneverntjenesten i kommunene en veileder (2006c) utdyper disse punktene og går nærmere gjennom hvordan internkontrollen bør være. Halsa har kommet et stykke på vei med dette arbeidet, men har ennå ikke iverksatt forskriften. Selv om barneverntjenesten kan ikke si når internkontrollen og forskriften er helt iverksatt, ønsker de å ha de mest aktuelle, nødvendige rutinene skriftliggjort slik at den nye vikaren har en prosedyrehåndbok å bruke og forholde seg til. Barneverntjenesten og kommunen må snarest mulig fullføre arbeidet med iverksettelsen av Forskrift om internkontroll for kommunens oppgaver etter lov om barneverntjenester. Veilederen vil kunne være til stor hjelp i dette arbeidet. Økonomi, ressursbruk og refusjoner Økonomi og ressursbruk Barneverntjenesten i Halsa har hatt knepne budsjetter de siste årene. Barneverntjenesten har følt seg forpliktet til å holde utgiftene nede de siste årene og innrømmer at de i enkelte saker kunne og burde ha kjørt på med mer hjelpetiltak. I budsjettet for 2007 står barnevernet oppført med kroner i året for støttekontakt. Ansatt 1 håper kommunen forstår at underbudsjettering ikke er noe poeng og at barneverntjenesten kan bli mer synliggjort i året rekker kun til støttekontakt én time per uke. Mens Halsa i 2006 brukte kroner per barn i barnevernet, var tallet kroner for kommunegruppe 5 og kroner for landsgjennomsnittet. Den tilsvarende tendensen ser vi for brutto driftsutgifter per barn. I Når barn sliter psykisk, er det ikke uvanlig at dette kan være et resultat av omsorgssituasjonen i hjemmet. Ofte er derfor barnevernet involvert i familien. Halsa kommune har lenge sett det som naturlig at barnevern og psykisk helsearbeid ses i sammenheng, og at hjelpetiltak mot psykiske vansker også kan utøves av barnevernet, mange ganger i et tverrfaglig samarbeid med skole, barnehage og helsevesenet. Barnevernet samarbeider med foreldrene om mange typer hjelpetiltak, der hjelp mot psykiske problemer er en naturlig og nødvendig del av det. Med bakgrunn i dette har Halsa valgt å finanisere deler av barneverntjenesten gjennom bruk av det øremerkede tilskuddet. Planene oversendes fylkesmannen som godkjenner. 9

10 og 2005 var derimot driftsutgiftene i Halsa klart større og på høyde med kommunegruppe 5. Dessuten skal man være forsiktig med å tolke KOSTRA-tall i små kommuner. Enkeltsaker kan fort forandre gjennomsnittet kraftig. Tabell 5 viser også at tallene for Halsa svinger voldsomt enkelte år. På den ene siden er det bra at barneverntjenesten ikke har noe overforbruk og prøver å holde seg til budsjettet. På den andre siden skal barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, sikres nødvendig hjelp og omsorg til rett tid (bvl 1-1). Dette fordrer at tjenesten har en tilstrekkelig ressursbruk eller økonomi. Derfor vil barneverntjenesten fremover også gå utover rammene hvis de faglige vurderingene tilsier det og behovet er der. Barnevernet stopper ikke i oktober selv om budsjettet er oppbrukt (ansatt 2). Dette støtter vi selvsagt. Barneverntjenesten må vurdere barnevernstiltak først og fremst ut i fra faglige kriterier og ikke ut i fra økonomiske hensyn og kommunens budsjett. Barneverntjenesten må ha et tilstrekkelig budsjett for å klare å ivareta sine oppgaver samtidig som man fortsatt er nøkterne og skjeler til budsjettet. Konklusjon Barnevernet i Halsa gjør mye godt barnevernsarbeid, og det er en del elementer som påvirker saksbehandlingen og barnevernsarbeidet positivt. Omsorgsplaner, skriftlige vedtak og tidsfristene for meldinger og undersøkelser er i orden, og arbeidet med tiltaksplaner har forbedret seg. Samarbeidet med foreldre er i følge barnevernet godt, og de har god kunnskap om lokalsamfunnet. Selv om det er vanskelig for oss å vurdere, virker fagkompetansen i barnevernet å være god. Den fleksible ordningen mellom barnevern og sosial som gjør at kuratoren kan jobbe mer og øke stillingsprosenten på det området med mest trykk i, er også positivt. I små kommuner blir dessuten saksmengden liten, og man får god oversikt over sakene. Det tverrfaglige samarbeidet og det forebyggende arbeidet synes å være bra. På den andre siden kan også saksbehandlingen og barnevernsarbeidet bli bedre på noen områder. Barnevernet må utarbeide politiattest og fullstendige tiltaksplaner og skaffe tilsynsførere. Samtykkeerklæring for undersøkelser og undersøkelsesplaner bør utarbeides. Oppfølgingen av barna kan bli tettere. Selv om det tverrfaglige samarbeidet og det forebygggende arbeidet fungerer bra, kan forebyggingen fortsatt bli bedre. Barneverntjenesten kunne ha tenkt seg flere forebyggende tiltak for barn og unge slik som for eksempel ungdomsklubb eller fritidsklubb. Ved å bruke de øremerkede midlene til psykisk helsearbeid rettet mot barn til det tenkte formålet og ikke til en ordinær barnevernsstillingen, kunne det forebyggende arbeidet ha blitt forsterket. Om mulig bør Halsa vurdere å opprette en mindre prosentandel hjemmekonsulentstilling som blant annet kan drive med forebygging og foreldreveiledning og fungere som et hjelpetiltak i hjemmet. Barneverntjenesten må også få på plass internkontrollen og vurdere barnevernstiltak først og fremst ut i fra faglige kriterier og ikke ut i fra økonomiske hensyn og kommunens budsjett. Til sist bør barneverntjenesten forsøke å utvide tiltaksrekken. Distriktsrevisjon Nordmøre Kristiansund, Bjarne Dyrnes Distriktsrevisor/ statsautorisert revisor Roald Elvegård Forvaltningsrevisor 10

11 1.0 Innledning Bakgrunnen for prosjektet er bestilling til kontrollutvalget i Halsa kommune. Vi skal vurdere kvaliteten på barnevernstjenesten i kommunen opp mot lov og regelverk og offentlige dokumenter, anbefalinger og føringer. Rapporten har hovedsakelig forholdt seg til om lovkrav oppfylles, men også enkelte faglige vurderinger tilknyttet anerkjent teori på området (revisjonskriterier) har blitt benyttet. For eksempel har barnevernets egne veiledere fra Barneog likestillingsdepartementet vært sentrale. Prosjektet gjennomføres i henhold til kommunens plan for forvaltningsrevisjon og innenfor rammene for standard RSK 001 så langt den passer. Revisjonen gjennomføres på bakgrunn av dokumentanalyse og intervjuer/ samtaler med aktuelle parter og barnevernskonsulenter. Der det påvises avvik skal vurderingen gi innspill til hvordan avvikene kan opprettes. Hovedproblemstillingen er utarbeidet av kontrollutvalget, mens vi fra hovedproblemstillingen har utledet delproblemstillinger. Hovedproblemstilling: Hvordan ivaretar barnevernet sine oppgaver? Delproblemstillinger: Kapittel 3: Saksbehandling Følges saksbehandlingsreglene? Hva kan påvirke saksbehandlingen positivt og negativt? Hvordan kan saksbehandlingen bli bedre? Kapittel 4: Oppfølging av barn Hvordan er oppfølgingen av barna? Kapittel 5: Forebygging og tverrfaglig samarbeid Hvordan er det forebyggende og tverrfaglige samarbeidet til barnevernet? Kapittel 6: Internkontroll Er forskrift om internkontroll implementert? Kapittel 7: Økonomi, ressursbruk og refusjoner Hvordan er økonomi og ressursbruk? Søker kommunen om refusjoner fra Bufetat? Under hver av disse kapitlene med tilhørende problemstillinger vil vi først sette opp revisjonskriterier, for så å presentere funn og fakta. Hvert kapittel avsluttes med et delkapittel kalt Revisjonens vurdering hvor vi setter fakta opp imot revisjonskriteriene. Konklusjon med anbefalinger kommer i kapittel 8, og metoden gjennomgås i kapittel 2. 11

12 2.0 Metode 2.1 Datainnsamling og datagrunnlag Problemstillingene besvares gjennom dokumentanalyse og intervjuer. Vi har gjennomført intervjuer med to respondenter 6 fra barnevernkontoret og to respondenter fra ulike samarbeidsparter. I starten hadde vi et felles oppstartsmøte med barnevernleder og barnevernkonsulent. Etter at oppstartsmøtet var over gjennomførte vi et intervjuer. Øvrige intervjuer gjennomførte vi de påfølgende dagene, og alle intervjuene var individuelle. Vi har videre gått gjennom tolv barnevernmapper, det vil si alle aktive saker i kommunen. Under gjennomgangen av hver enkelt sak hadde vi kontrollpunkter som vi sjekket opp, for eksempel om sakene hadde tiltaksplaner. Sjekklistene fra Barne- og likestillingsdepartementet (2006) har i stor grad blitt benyttet og vært til stor hjelp. Mappene er gjennomgått med henblikk på problemstillingene i undersøkelsen og er således ikke undersøkt i detalj. Ressursbruk, saksutvikling og saksbehandling er belyst ved data fra KOSTRA og de halvårlige rapportene som barnevernet sender til fylkesmannen. Vi har sett hvordan sakene og barnevernet har utviklet seg i Halsa og sammenlignet KOSTRA-tall for Halsa med Vestnes, Rauma, Oppdal, kommunegruppe 5 7 og landsgjennomsnittet. 2.2 Pålitelighet og gyldighet I følge Jacobsen (2005:213) må også kvalitativ metode settes under et kritisk blikk angående validitet, reliabilitet og generaliserbarhet 8. Thagaard (1998:20) bruker begrepene bekreftbarhet i stedet for validitet, troverdighet i stedet for reliabilitet og overførbarhet i stedet for generaliserbarhet. Dette betyr ikke at vi plasserer de innsamlede dataene under en kvantitativ logikk, men at vi forholder oss kritisk til kvaliteten på dataene. Som forvaltningsrevisorer forholder vi oss først og fremst til bekreftbarhet og troverdighet og i mindre grad til generalisering Troverdighet/ reliabilitet Utvelgelsen av respondenter og saksmapper vil kunne si noe om troverdigheten. Verken utvelgelsen av informanter eller saksmapper har vært skjev. Vi pratet med begge de to ansatte på barnevernkontoret, og vi har undersøkt samtlige aktive saker. Troverdighet dreier seg også om hvordan intervjuene ble gjennomført. Intervjuerens fysiske nærhet kan føre til at respondenten ikke oppfører seg slik han vanligvis gjør (Jacobsen 2005:143, 226). Intervjuene ble utført på hjemmebanen, nemlig på kontoret til den enkelte respondent. Dette vil kunne gjøre respondentene mer trygge, og intervjuene gikk også greit og avslappet. 6 Respondent er de som er blitt intervjuet. 7 Kommunegruppe 5 er Halsa kommunes sammenligningsgruppe i KOSTRA. 8 Jacobsen (2005:213ff) opererer med intern gyldighet, pålitelighet og overførbarhet eller ekstern gyldighet. Mohr (1995:56) kaller generaliserbarhet for ekstern validitet. Validitet dreier seg om vi har fått tak i det vi ønsker å få tak i og om resultatene oppfattes som riktige og kan bekreftes 8. Reliabilitet handler om resultatene er pålitelige. Vi spør hvordan måleinstrumentene er sammensatt og om det kan være trekk ved selve undersøkelsen som har gitt de resultatene våre. Samtidig som forskeren kan påvirke respondentene, blir også forskeren influert av forholdet til respondentene. Generalisering går på om resultatene er overførbare. 12

13 2.2.2 Bekreftbarhet/ validitet Vurdering av bekreftbarhet innebærer blant å vurdere metodologien bak studien (Mason 2002). For å kunne forsvare validiteten må datakildene og analyseformene passe oppgavens problemstillinger. For kapittel 3 om saksbehandling har vi benyttet intervjuer og gjennomgått tolv saksmapper. Dette gir et direkte innblikk i saksbehandlingen og avslører om for eksempel tiltaksplaner er igangsatt. I tillegg har vi i kapittel 3, samt kapittel 7 om økonomi og ressursbruk, benyttet KOSTRA som er et nyttig verktøy for å sammenligne seg med andre kommuner. Imidlertid er svakheten med KOSTRA å få kommunene til å føre og rapportere ensartet og bruke programmet rett. De seneste årene har likevel rapporteringen blitt betydelig bedre. Dessuten gir tallene kun en indikator på prioritering og ressursbruk uten å si noe direkte om kvaliteten på tjenestene. I kapittel 4 spør vi om barna blir fulgt opp tilstrekkelig. Her baserer vi oss primært på intervjuene, men også hvordan tilstanden er for tiltaksplaner, omsorgsplaner og tilsynsførere. Ultimalt sett skulle vi helt klart også ha intervjuet foreldrene og barna selv. Da ville man fått et mer direkte bilde av situasjonen. Hvis vi spør saksbehandlerne direkte om barna blir fulgt opp, vil det meget nærliggende svaret være at; ja vi følger opp barna tiltrekkelig. De vil ha en klar egeninteresse i et slikt svar. Det beste ville være å dekke flest mulig ulike ståsted og aktører for å få et best mulig balansert beskrivelse av fakta og situasjonen. At vi kun har snakket med barnevernskontoret i kommunen vil dermed kunne skape en skjev fremstilling. Imidlertid er det ingenting som tyder på at respondentene ikke har vært ærlige i sine svar her. Å bruke barn som respondenter er dessuten meget vanskelig. Mulighetene er noe større for foreldre, men det er fortsatt problematisk. Temaet og området er svært personlig slik at foreldre vil kvie seg for å snakke med andre om det. De fleste foreldre vil nok synes at det ikke er morsomt at deres egne barn har blitt koblet opp til barnevernet. De foreldre som eventuelt vil la seg intervjue, kan dessuten tenkes å skille seg ut i fra andre foreldre hvor barnevernstjenesten er innblandet. Kanskje er dette foreldre som er mer ressurssterk hvis barn ikke i like stor grad har kommet i kontakt med barnevernet på grunn av hjemmet, foreldrene og familiære forhold. Å intervjue barn og foreldre ville i tillegg ha krevd mye ressurser og tid. På den andre siden har vi intervjuet andre nære samarbeidspartnere til barnevernet. Dette har vært nyttig, og man får en ny synsvinkel. Man får likevel ikke samme innblikket i relasjonen barnevernet kontra barn/ foreldre. For kapittel 5 om internkontroll og kapittel 6 om forebygging og tverrfaglig samarbeid har datainnsamlingen skjedd via intervjuer. Datagrunnlaget for kapittel 6 er i denne rapporten bra i og med at vi har intervjuet to samarbeidsparter i tillegg til de to ansatte ved barneverntjenesten. En måte å styrke validiteten er å sende oppgaven til respondentene slik at de kan komme med kommentarer før den går i trykken (Jacobsen 2005). Respondentene har fått mulighet til å se og rette sine egne uttalelser og meninger. Barneverntjenesten og rådmannen har i tillegg fått mulighet til å lese og kommentere et utkast til hele rapporten før den ble trykt. Dessuten har barnevernet vært klar over at vi har gjennomgått alle de tolv aktive sakene slik at de hatt mulighet til å kvalitetssjekke ytterligere. 13

14 3.0 Saksbehandling Dette kapittelet tar for seg følgende problemstillinger: Følges saksbehandlingsreglene? Hvordan kan saksbehandlingen bli bedre? 3.1 Vurderingskriterier Viktige lover og bestemmelser Meldinger Barnevernloven krever at alle henvendelser til barnevernet registreres og vurderes. Fra en ny melding registreres hos barnevernet, oppstiller bvl 4-2 en frist på syv dager for å vurdere om saken skal utredes eller avvises. Formålet med bestemmelsen er å hindre at meldinger til barneverntjenesten blir liggende ubehandlet med de alvorlige følger dette kan gi barna (Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:34). Som hovedregel har barneverntjenesten verken rett eller plikt til å gi opplysninger til melder om eller eventuelt hvordan tjenesten vil gå videre i saken. Imidlertid bør barnevernet alltid gi en generell tilbakemelding til melder om at meldingen er mottatt og at saken vil bli fulgt opp i overensstemmelse med barnevernloven (Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:36). Undersøkelser Finner barneverntjenesten at meldingen skal følges opp med undersøkelser, har den etter bvl 4-3 en rett og en plikt til å foreta disse: Dersom det er rimelig grunn til å anta at det foreligger forhold som kan gi grunnlag for tiltak etter dette kapittelet, skal barneverntjenesten snarest undersøke forholdet. Undersøkelsen skal i følge 6-9 være ferdig innen tre måneder. Det følger av bestemmelsen at fristen i særlige tilfeller er seks måneder. Særlige tilfeller kan for eksempel være ved bruk av eksterne sakkyndige i omfattende og tidkrevende undersøkelser. Når fristen er seks måneder, skal det være redegjort for årsakene til dette. Oversittelse av fristen kan medføre mulkt, jfr. bvl 6-9 (4). I følge Barne- og likestillingsdepartementet (2006a:41) bør en plan for undersøkelsen lages. Dette er for å sikre fremdrift i forhold til frister og informasjon/ kommunikasjon med familien så vel som med samarbeidspartnere, om hvordan barnevernet arbeider i saken. Undersøkelsen bør skje med tanke på at kunnskapen om den ikke blir spredt unødig. Etter barnevernloven 6-4 skal innhenting av opplysninger i størst mulig grad skje i samarbeid med den saken gjelder eller slik at vedkommende har kjennskap til innhentingen. Fordi barnverntjenesten bør vurdere barnet i kontekst, kan innhenting av relevant informasjon fra viktige arenaer i barnets liv som skole, barnehage, hjemmet og fritidsaktiviteter, være nyttig i undersøkelsen. Hjelpetiltak i hjemmet Barneverntjenesten kan etter barnevernloven 4-4 iverksette hjelpetiltak for barn som har behov for det: Barneverntjenesten skal bidra til å gi det enkelte barn gode levekår og utviklingsmuligheter ved råd, veiledning og hjelpetiltak. Ved særlig behov på grunn av forhold i hjemmet eller andre årsaker skal barneverntjenesten sørge for å iverksette hjelpetiltak for barnet og familien. At barnet og familien kan dra nytte av hjelpen er ikke nok hvis ikke et særlig behov kan dokumenteres. 14

15 Eksempler på hjelpetiltak er støttekontakt, barnehageplass, besøkshjem, avlastningstiltak i hjemmet eller andre forelderstøttende tiltak. Barne- og likestillingsdepartementet (2006:51) anbefaler at kommunen har oversikt og en oppdatert liste over hjelpetiltak. I valg av tiltak bør kreativitet og fleksibilitet brukes. Videre skal barneverntjenesten søke å iverksette stimulerende tiltak for barnets fritidsaktivitet, bidra til at barnet får tilbud om utdanning eller arbeid eller mulighet til å bo utenfor hjemmet. Barneverntjenesten kan også sette hjemmet under tilsyn ved å oppnevne tilsynsfører for barnet. Dessuten kan barneverntjenesten yte hjelpetiltak i form av økonomisk støtte. Tiltakene må heller være behovsstyrt, det vil si valgt ut fra klientens behov, enn tilbudsstyrt, det vil si valgt ut fra hvilke tiltak som er lett tilgjengelig og vanlige (Barne- og likestillingsdepartementet 2006d:11). Barneverntjenesten bør tidlig drøfte med familien hvilke problemer man ønsker hjelp til og hvilke tiltak som kan være aktuelle. Hjelpetiltak skal være frivillig og i størst mulig grad gjennomføres i samarbeid med familien og barnet. Skriftlig samtykke fra alle som er part i saken, skal innhentes. Barn som er part i saken, det vil si har fylt 15 år og vet hva saken gjelder, skal samtykke. I følge bvl 4-5 skal barneverntjenesten utarbeide en tidsavgrenset tiltaksplan når hjelpetiltak vedtas. Planen skal redegjøre for iverksatte tiltak, mål for tiltakene med indikatorer for måloppnåelse, videre plan for oppfølgning av tiltakene og hvem som har ansvaret for oppfølging av barnet og foreldrene (Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:55 og Barne- og likestillingsdepartementet 2006d:10ff). Fordi planen er tidsavgrenset, bør den angi når tiltaket skal evalueres og på hvilken måte evalueringen skal skje. Tiltaksplanen er et nyttig verktøy som skal brukes i oppfølgingsarbeidet. Hvert barn skal kun ha én tiltaksplan, og det innebærer at alle tiltakene skal omfattes av samme plan. Nye tiltak skal innarbeides i den eksisterende tiltaksplanen. Tiltak uten egne vedtak bør også inngå i planen. Slike tiltak vil ofte være konkrete innsatser og handlinger foreldre eller barn skal utføre, men også råd, veiledning eller oppfølging fra barneverntjenesten, eller tiltak iverksatt av andre instanser som for eksempel skole og helsestasjon. Omsorgsovertakelse og plassering utenfor hjemmet Barnevernloven 4-12 viser til en rekke tilfeller hvor barnevernet kan vedta å overta omsorgen for et barn. Fordi omsorgsovertakelse er et alvorlig inngrep i barnets og familiens liv, kan vedtak etter bvl 4-12 kun treffes hvis det er nødvendig ut i fra den situasjonen barnet befinner seg i. Barneverntjenesten har ansvar for å forberede og fremme tiltak overfor fylkesnemnda når vilkårene for tiltak som hører hjemme under fylkesnemndas myndighetsområde, foreligger. Et vedtak om omsorgsovertakelse skal settes i verk så snart som mulig (bvl 4-13). Bufetat som er en viktig samarbeidspartner i denne fasen av arbeidet, bør tidlig trekkes inn i saken blant annet som faglig drøftningspartner. Barnet skal plasseres enten i fosterhjem, institusjon eller opplærings- eller behandlingsinstitusjon (bvl 4-14). Barneverntjenesten plikter å utarbeide to typer planer for barn under omsorg (bvl 4-15 og Barne- og likestillingsdepartementet 2006d:31ff). Den første er en foreløpig plan for barnets omsorgssituasjon ved omsorgsovertakelsen og skal ligge ved barneverntjenestens fremlegg til fylkesnemnda om omsorgsovertakelse. Den andre omsorgsplanen er en permanent, endelig plan for barnets fremtidige omsorgssituasjon innen to år etter omsorgsovertakelsen. Omsorgsplanen er først og fremst ment for å avklare barnevernets intensjoner og formål med plasseringen. Omsorgsplanen skal formidle barneverntjenestens plan for barnets fremtid når det gjelder hvor barnet skal bo og vokse opp, og når det gjelder barnets relasjon og kontakt med sin familie. I tillegg skal omsorgsplanen tydeliggjøre om barnet har særlige behov som må følges opp (Barne- og likestillingsdepartementet 15

16 2006a:77). Mer detaljert skal omsorgsplanen inneholde følgende elementer: situasjonsbeskrivelse, varighet/ forutsetninger for tilbakeføring, plasseringssted, intensjon for kontakt og samvær med foreldre/ familie og barnets særlige behov over tid. I tillegg skal den foreløpige planen ha et moment om evaluering. Fordi omsorgsplanen og spesielt planen for barnets fremtidige omsorgssituasjon, har et langsiktig perspektiv, bør også en tiltaksplan utarbeides. Tiltaksplanen tydeliggjør hva som er barnets særlige behov og hvordan disse skal imøtekommes. Tiltaksplanen har som oftest et kortere perspektiv enn omsorgsplaner og skal jevnlig evalueres (Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:77). For barn plassert i fosterhjem skal barneverntjenesten etter barnevernloven 4-22, 4. ledd oppnevne tilsynsfører. Tilsyn skal utføres så ofte som forholdene i det enkelte tilfelle gjør det nødvendig, men minst 4 ganger pr. år, jfr. 7 i forskrift om fosterhjem og tilsyn med barn i fosterhjem 9. Formålet med tilsynet skal være å føre kontroll med at barnet får tilfredsstillende omsorg i fosterhjemmet 10. Den kommunen der fosterhjemmet ligger, har ansvaret for godkjenning og tilsyn av hjemmet, se barnevernloven 4-22, 5. ledd. Omsorgskommunen har etter forskriftens 4, 2. ledd ansvaret for oppfølging og kontroll av barnets situasjon i fosterhjemmet. Skriftlig samtykke kreves av foreldre og barn med partstatus. Saksbehandling Forvaltningsloven 11 gjelder for saksbehandlingen i barnevernssaker der barnevernloven ikke har særregler (bvl 6-1 og Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:24). I følge bvl 7-2 har fylkesnemnda vedtaksmyndighet for de fleste tiltak etter bvl 4. særlig gjelder dette saker som gjennomføres med tvang slik som vedtak om omsorgsovertakelse av et barn (bvl 4-12) eller tiltak for barn med adferdsvansker (bvl 4-24). Barneverntjenesten har i første rekke vedtaksmyndighet for enkeltvedtak 12 som vedrører hjelpetiltak for barn og barnefamilier med familiens samtykke. Kun påtalemyndighet og barnevernadministrasjonen leder har vedtaksmyndighet for midlertidig og foreløpige vedtak (Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:25). Personer med partstatus har ulike partsrettigheter 13. Blant annet har sakens parter rett til advokat i alle trinn i saken. Videre skal parter som ikke har uttalt seg i en sak, varsles før vedtak treffes og gis anledning til å uttale seg innen en fastsatt frist. I tillegg har en part rett til å sette seg inn i sakens dokumenter med de begrensninger som følger av fvl 18 og 19. Fvl kapittel 5 gir en rekke regler for utforming av enkeltvedtak (Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:28). Innen en måned skal barneverntjenesten treffe enkeltvedtak, og dersom en henvendelse tar lengre tid og uforholdsmessig lang tid å besvare, skal vedkommende snarest mulig underrettes om dette (fvl 11a og Barne- og familiedepartementet 2002). Videre skal enkeltvedtak "være skriftlig om ikke dette av praktiske grunner vil være særlig byrdefullt for forvaltningsorganet (fvl 23). Byrdefullt med skriftlig vedtak kan være for eksempel være når saken haster. Imidlertid må muntlig vedtak snarest bekreftes skriftlig. Enkeltvedtak skal grunngis, og som hovedregel skal samtidig begrunnelse for vedtaket gis, det vil si at begrunnelse på vedtaket utformes samtidig med at vedtaket treffes (Fvl 24) 14. Begrunnelsen skal romme de faktiske forhold vedtaket 9 Forskrift av 21. desember 1992 om fosterhjem og tilsyn med barn i fosterhjem. 10 Se forskriftens Lov av 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker. 12 Fvl 2 definerer enkeltvedtak som et vedtak om gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Avgjørelser angående ytelser og tjenester etter barnevernloven skal imidlertid alltid regnes som enkeltvedtak, jf. 6-1,2.ledd. 13 Forvaltningsloven 2 e definerer part som person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder. Partene i en barnevernssak er først og fremst barnet og foreldrene. 14 Unntak er når det ikke er grunn til å tro at noen parter vil være misfornøyd med vedtaket og i saker om fordeling av tillatelser eller andre fordeler mellom flere parter. Unntakene gjelder ikke klagesaker. 16

17 bygger på, gjengi innholdet av reglene og nevne de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av skjønnet 15. Lovens vilkår for å treffe vedtaket må fremkomme, for eksempel at barnet har særlige behov for hjelpetiltak etter bvl 4-4. (Barne- og familiedepartementet 2002). Så snart barneverntjenesten har fattet enkeltvedtak i barnevernssaker, skal partene informeres om vedtaket (fvl 27 og Barne- og likestillingsdepartementet 2006a:29). Normalt skal meldingen/ underretningen være skriftlig. Underretningen kan være muntlig hvis saken haster eller er særlig byrdefullt for forvaltningsorganet, men da bør vedtaket raskest bekreftes skriftlig. Meldingen skal inneholde opplysninger om klageadgang, klageinstans, klagefrist, om fremgangsmåten ved klage, jam før fvl 27 og om retten til å se sakens dokumenter, jam før fvl 18 og 19. Tilfredsstillende politiattest skal framlegges av de som ansettes i barneverntjenesten. Politiattest av støttekontakter, tilsynsførere og andre som utfører oppgaver for barneverntjenesten, kan også kreves. Dette følger av barnevernloven Forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven 16 presiserer at når oppgaven innebærer direkte kontakt med barn og unge som omfattes av loven, bør politiattest i alle tilfeller kreves fremlagt. 8 i forskriften sier at politiattest skal oppbevares utilgjengelig for uvedkommende. Den skal oppbevares så lenge vedkommende person innehar stillingen eller oppdraget. Attesten skal makuleres når vedkommende fratrer. 3.2 Fakta Tidsfrist for meldinger Tabell 1 viser at siden 2002 har kun en melding ikke blitt gjennomgått i løpet av en uke. Dette var i andre halvår av Tidsfristen for meldinger blir overholdt Tidsfrist for undersøkelser I følge tabell 1 ble en undersøkelse ikke avsluttet innenfor tidsfristen i første halvår av Ansatt 1 opplyser om at overskridelsene kun har vært på noen dager og skyldes at man har glemt å avslutte undersøkelsen på den eksakte datoen. Fristen har gått ut på en fredag og så har man avsluttet saken på mandagen. I etterkant har også ytterligere en undersøkelse ikke blitt avsluttet innen tidsfristen av samme årsak. Tidligere år siden 2002 har alle fristene blitt overholdt unntatt en fristoversittelse i andre halvår 2002 og en i andre halvår i 2003 (tabell1). Tidsfristen for undersøkelser blir stort sett overholdt Skriftlig samtykke/ samtykkeerklæring Ingen av de aktuelle sakene har skriftlig samtykkeerklæring til undersøkelse. Barneverntjenesten får derimot muntlig samtykke fra foreldre og har aldri hatt noe problem med det. Behovet for skriftlig samtykke hadde vært større hvis de hadde møtt motstand. De foretrekker å jobbe på det nivået gjennom samtale og føler de oppnår like mye tillit og trygghet med foreldrene. Barneverntjenesten utarbeider ikke samtykkeerklæring for undersøkelser. 15 Begrunnelsen skal også gjengi innholdet av reglene hvis det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket. 16 FOR nr 1090: Forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven. 17

18 3.2.4 Undersøkelsesplaner Ingen av saksmappene inneholder en plan for undersøkelsen, og barnevernet bruker ikke å lage undersøkelsesplan. I utgangspunktet ser de heller ikke den store nytten ved slike planer. Undersøkelsene går mye etter rutine og erfaring, og kontoret har heller ikke mange undersøkelser på gang samtidig. På den andre siden ser barnevernskonsulenten at strategien hadde vært tydeligere for samarbeidspartnere med en undersøkelsesplan Skriftlige vedtak Både mapper og intervju viser at skriftlige vedtak er i orden hos barnevernet. Gjennomgangen av saksmappene viser at vedtakene er skriftlig og samtidig begrunnet, og at alle begrunnelsene stort sett inneholder følgende momenter; henvisning til lovhjemmel og regler vedtaket bygger på, faktiske forhold, hovedhensyn i utøvelse av skjønn, opplysning om klageadgang og informasjon til partene om retten til å se sakens dokumenter. Kun unntaksvis på et fåtall vedtak er ikke alle momentene med. I alle de tolv gjennomgåtte saksmappene har partene fått skriftlig melding om vedtaket. Barneverntjenesten utformer skriftlige vedtak Politiattest I følge intervju og dokumentasjon blir politiattest for barnevernets egne ansatte avkrevd. Derimot mangler politiattest i alle sakene med tiltakshjelpere. Fordi det er vanskelig å finne tiltakspersoner og barneverntjenesten må finne tiltaksperson for hvert enkel barn, blir det vanskelig å be om politiattest i den settingen. Imidlertid har barnevernet vurdert å få det på plass. Politiattester innhentes ikke for tiltakshjelpere Tiltaksplaner Ingen av de to omsorgsovertakelsene inneholder tiltaksplaner. To av de mindre sakene hvor hjelpetiltakene er i form av råd og veiledning og oppfølgingssamtaler, mangler tiltaksplaner. De åtte andre sakene har tiltaksplaner, og syv av disse har tiltaksplaner i Imidlertid har enkelte av sakene manglet tiltaksplaner i lengre perioder før Intervjuene bekrefter at arbeidet med tiltaksplaner har bedret seg. Ansatt 1 har jobbet med å utvikle effektive og funksjonelle maler. Imidlertid redegjør ikke tiltaksplanene for alle iverksatte tiltak, og ingen av tiltaksplanene har heller en direkte spesifikasjon på hvem som har ansvaret for oppfølging av barnet og foreldrene. Derimot inneholder planene momentene om mål og evaluering. Alle tiltaksplanene er laget for hvert enkelt tiltak og ikke en felles tiltaksplan for alle tiltakene for barnet. Barnevernet utarbeider tiltaksplaner i de fleste sakene, men ikke i alle Omsorgsplaner Halsa har to omsorgsovertakelser og i begge disse sakene har både foreløpig og endelig omsorgsplan blitt utarbeidet. De endelige omsorgsplanene inneholder alle momentene 17 som en omsorgsplan bør ha. Generelt er begge planene godt utfyllende. Fordi det er lenge siden de ble laget, har vi dog ingen ferske eksempler. Omsorgsplaner, som er utfyllende, utarbeides. 17 Situasjonsbeskrivelse, varighet, plasseringssted, intensjon for kontakt og samvær med foreldre/ familie og barnets særlige behov over tid. 18

19 3.2.9 Tilsynsfører og tilsynsbesøk Rapporteringen til fylkesmannen (tabell 1) forteller at to av totalt fire fosterunger manglet tilsynsfører i Å få tak i tilsynsførere er i følge barneverntjenesten tidvis problematisk. De to barna som er plassert utenfor hjemmet, har blant annet manglet tilsynsførere i flere år, men ansvarlig kommune fikk til slutt ordnet dette i I tillegg har heller ikke alle barn med tilsynsfører bestandig fått fire årlige tilsyn de siste årene. Tilsynsrapporter har ofte manglet. Nå viser intervju og saksmapper at alle fosterbarna har tilsynsfører per dags dato. De siste årene har enkelte fosterbarn manglet tilsynsfører, og de barna med tilsynsfører har ikke alltid fått fire årlige tilsyn. Alle barna har dog tilsynsfører i dag Saksbehandlingssystemet De ansatte er tilfredse med saksbehandlingssystemet BV-PRO som de synes fungerer bra. Tidligere ble programmet dårlig oppgradert, men det ble skikkelig oppgradert for ett år siden. Etter 2009 blir imidlertid ikke programmet mer oppgradert, og barnevernet må finne seg et nytt saksbehandlingssystem. Opplæringen i BV-PRO kunne kanskje ha vært noe bedre. De ansatte er stort sett selvlært 18, noe som på sett og vis har fungert. Likevel hadde det vært mer effektivt med en grundig opplæring på et tidlig stadium i stedet for rykkvis opplæring over skuldrene på kontoret. Ansatt 1 ønsker derfor et grundigere opplæringskurs ved et eventuelt fremtidig skifte av program. Fordi ny vikar etter hvert skal tilsettes, blir opplæring på nytt aktuelt 19. Da vil sosialleder/ barnevernsleder undersøke om BV-PRO kjører noen kurs. Hvis vedkommende kommer før barnevernskonsulenten tar permisjon, får man kanskje til en overlapping slik at nåværende ansatte kan ta opplæringen. Opplæringen kan bli mer systematisk og gjennomført, noe som er viktig for nye ansatte og vikarer og når barnevernet eventuelt får et nytt saksbehandlingssystem Oversikt over tilgjengelige hjelpetiltak og tiltakshjelpere Barnevernet har ikke en egen oppdatert oversikt over tilgjengelige hjelpetiltak og tiltakshjelpere. De har dog et mindre arkiv over tiltakspersoner for støttekontakter og besøkshjem, men arkivet kunne ha vært mer oppdatert Hvorfor flere saker og flere vanskelige saker? Årsakene til dette kan enten ligge i barnevernet spesielt eller i samfunnet generelt. Sannsynligvis er det sammensatte grunner. De første forklaringene ligger innen barnevernet, mens det siste momentet er årsaker som ligger i samfunnet generelt. Ikke god nok forebygging? Mange saker og mange alvorlige saker kan indikere at det forebyggende arbeidet ikke er tilstrekkelig. Dette er vanskelig å vurdere, men vi kommer nærmere tilbake til dette i kapittel Ansatt 1 fikk dog tre timer med opplæring i forbindelse med siste store oppgradering av programmet. 19 Nåværende barnevernkonsulent går etter hvert ut i fødselspermisjon. 19

20 Terskeldiskusjon, for lett plasserer? En årsak kan ligge i at barnevernet for lett iverksetter tiltak, men det er ingenting som tyder på dette. Generelt i barnevernet er ofte problemet motsatt at man venter for lengre før man overtar omsorgen for barn eller setter i gang tiltak. Antall årsverk og vakante stillinger Antall årsverk ved barneverntjenesten har variert på grunn av vakante stillinger etter permisjoner. Det har vært perioder der kommunen har valgt ikke å lyse ut vikariater, men avvente til vedkommende var på plass igjen. Når det ikke er egne barnevernskonsulenter i barnevernet, kan kanskje samarbeidsparter ta mindre kontakt og det blir færre bekymringsmeldinger. Når barnevernskonsulenten kom tilbake, økte aktiviteten fra samarbeidspartnere og flere meldinger kommer inn. Da vet man at det er en person på barnevernet som kan gripe tak i det. slik blir det ofte i mindre kommuner med små kontorer. Samfunnsmessige og individuelle årsaker De individuelle og samfunnsmessige årsaker er sammensatte og komplekse. Ansatt 1, ansatt 2 og samarbeidspart 1 peker på noen faktorer som gjelder generelt i barneverntjenesten og ikke bare i Halsa. Det er blant annet på mangel på nettverk, rus og psykiatri, funksjonshemning, skilsmisser og familier i oppløsning Hva kan påvirke saksbehandlingen negativt? Lite faglig miljø Fordi Halsa er en liten kommune, består barneverntjenesten kun av en saksbehandler/ barnevernskonsulent og en barnevernleder. Det faglige miljøet blir dermed liten og innspillene færre. Spesielt med tanke på at sakene blir mer kompliserte og man får flere felt å forholde seg til, hadde det vært en fordel og hatt flere fagpersoner å spille på. Begrenset tiltaksrekke og tiltakshjelpere Som forrige avsnitt henger dette momentet sammen med at Halsa er en liten kommune. Halsa har ikke det samme mangfoldet av ulike tiltak som større kommuner har. Å skreddersy tiltak opp imot familien blir vanskelig når man ikke har så mange tiltakstyper og tiltakspersoner å benytte seg av. Barneverntjenesten sliter blant annet med å finne aktuelle tiltakspersoner i fritidsmiljøet fordi det er færre folk å ta av i mindre kommuner. De ønsker flere frivillige lag og organisasjoner som de kan koble ungene opp imot. Som oftest benyttes tradisjonelle tiltak som for eksempel støttekontakt og besøkshjem. Barneverntjenesten ønsker at de hadde opparbeidet seg en bedre tiltaksrekke og at de hadde noen besøkshjem og støttekontakter på blokka som de kunne ringe til. Hjemmekonsulent Tidligere hadde Halsa en felles hjemmekonsulent med Surnadal og Rindal, men Halsa og Rindal valgte å gå ut av det interkommunale samarbeidet på grunn av trang økonomi, og Surnadal beholdt hele stillingen selv. Barneverntjenesten savner stillingen og skulle ønske at de hadde mer tid til foreldreveiledning og hjemmebesøk. Slike tiltakshjelpere kan gå hyppigere inn i en familie enn saksbehandlerne og opparbeider seg en annen tillit. Derfor ønsker barneverntjenesten stillingen tilbake i en mindre prosentandel. En eventuell hjemmekonsulent må derfor helst være gjennom et interkommunalt samarbeid som tidligere. Vedkommende kunne også ha jobbet generelt forebyggende. 20