Fokus på VA-Norge II. Norge sammenlignet med andre europeiske land

Transkript

1 MEF-notat nr September 2012 Fokus på VA-Norge II Norge sammenlignet med andre europeiske land

2 1. Innledning Hvorfor vil MEF sammenligne Norge med andre land? Det er utbredt enighet om at det er en rekke problemer innenfor den norske VA-sektoren: Et stort vedlikeholdsetterslep Mangelfull rekruttering av fagfolk både til private og offentlige stillinger Bransjen framstår som lite faglig attraktiv og lite framtidsrettet Klimaendringer gir økt belastning på avløpsnettet. MEF mener at en del av disse forholdene skyldes måten VA-sektoren er organisert på i Norge. Selv om forfall av offentlig infrastruktur er en problemstilling mange steder i verden, er det mange land i Europa hvor vann- og avløpssystemene er i en god forfatning. De har: Lav lekkasjeprosent Lite forurensning God faglig standard God rekruttering Tilstrekkelig politisk interesse for feltet Hvorfor er det slik? Hva skiller disse landene fra Norge? Det ønsker vi å belyse i dette MEFnotatet, nummer 2 i serien Fokus på VA-Norge. 2. Tilstanden på det norske VA-nettet Mange norske kommuner erfarer et stort forfall av vannledningsnettet og en høy lekkasjeprosent. Tall fra Statistisk Sentralbyrå, som er basert på innrapporterte tall fra alle norske kommuner, viser en gjennomsnittlig lekkasjeprosent for hele landet på 32 for Andre undersøkelser har estimert de lekkasjene til cirka 40 prosent i Norge (Lindholm og Bjerkholt, 2009). Forskjellene skyldes blant annet at mange kommuner overestimerer det faktiske vannforbruket. Det anslås at en betydelig del, kanskje så mye som halvparten av lekkasjene skjer fra private stikkledninger mellom de kommunale hovedvannledningene og abonnenten. Til sammenligning er lekkasjenivåene i de andre nordiske landene på prosent og i Tyskland og Nederland på knappe syv prosent. Også det vannrike fjellandet Østerrike har en lekkasjeprosent på linje med Nederland. Utettheter i drikkevannsnettet er en risikofaktor for vannkvaliteten til abonnenten. Dersom det oppstår undertrykk på vannledningsnettet, som det kan gjøre ved brudd, brann eller andre store enkeltuttak, vil avløpsvann fra kloakkledninger, som ligger i samme grøft, kunne bli sugd inn i drikkevannssystemet. Typen drikkevannskilder i Norge representerer også en risiko for forurensning, fordi 90 prosent av forsyningen kommer fra overflatevann. I Sverige er andelen overflatevann bare 50 prosent, resten er grunnvann. I Mattilsynets rapport «Drikkevannet vårt» fra 2007 (Mattilsynet, 2007) vises det til at det årlig er sykdomsutbrudd som følge av drikkevannet og at risikoen for sykdomsutbrudd i Norge er høyere enn i Sverige. Tilstanden på avløpsnettet er enda dårligere enn vannforsyningsnettet (State of the Nation, 2010, 2011). Samtidig er utskiftningstakten for avløpsnettet lavere en for vannforsyningsnettet. 1

3 Halden kommune fikk en bot på 1 million kroner Fylkesmannen i Østfold vedtok den 3. mai 2012 å ilegge Halden kommune en tvangsmulkt på 1 millioner kroner på grunn av en rekke lovbrudd ved Remmendalen avløpsanlegg, som betjener størsteparten av innbyggerne i byen. Hovedproblemene var at kommune ikke hadde et system for internkontroll for å sørge for å forhindre miljøutslipp og at kommunen ikke har gjennomført en nødvendig fornyelse av ledningsnettet. Dette er påpekt av fylkesmannen tidligere og en investeringsplan er laget, men ikke fulgt opp. I følge planen skulle 3 kilometer av avløpsnettet vært skiftet ut i 2011, det ble med 1015 meter. Det er 0,24 prosent av avløpsnettet, slik at full utskifting vil ta 416 år, hvis takten holdes uendret. Ansvarlig for VA-anlegget skriver i et brev til fylkesmannen at investeringene vil bli gjennomført etter planen, såfremt det bevilges nok penger. 3. Mer nedbør, økte belastninger og høyere kostnader I 2010 kom NOU 2010:10 Tilpasning til eit klima i endring. Rapporten slår fast at risikoen for svikt i VA-sektoren øker som følge av klimaendringene. Norske kommuner forventes å omregne prognoser for nedbør for deres områder til hva dette betyr for hva slags kapasitet de trenger for å ta unna mer overvann. Paragraf 24a i Forurensingsloven slår fast at kommunene har ansvar for skade som påføres som følge av manglende kapasitet eller vedlikehold i avløpsnettet. Rettssituasjonen oppfattes likevel som uavklart med hensyn til kommunes ansvar for å ha tilstrekkelig ledningskapasitet. «Stavangerdommen» fra 2007 frikjente kommunen fra ansvar, fordi Stavanger kommune hadde fraskrevet seg ansvar ved å kreve at abonnenten måtte kunne bevise forsett eller uaktsomhet fra kommunen side. Høyesterett sa derimot at kommunen er erstatningsansvar for skader som skyltes for dårlig vedlikehold i den såkalte «Alta-dommen» (Ebeltoft, 2011). I Sverige er kommunene objektivt erstatningsansvarlige i henhold til Vattentjenstlagen (Lag (2006:412) om allmänna vattentjänster, 45 og 46), og situasjonen virker avklart mht ansvar. Kommunene i Sverige har i økende grad valgt å forsikre seg mot økende nedbør, og på den måten spre finansiell risiko. Kjelleroversvømmelser i Oslo Oslo opplevde i 2011 en rekke oversvømte kjellere med påfølgende skader og krav om erstatning. Av 28 registrerte kjelleroversvømmelser skyldtes 7 hendelser kloakkstopp og 21 hendelser mye nedbør og for liten rørkapasitet 1. Etaten mottok 31 krav om erstatning i forbindelse med tilbakeslag eller kloakkstopp. Oslo hadde en fornyelsesgrad på 1,4 prosent på kloakknettet og 1,1 prosent på vann-nettet i 2011 og er blant de beste kommunene i landet. 4. Finansiering av VA-sektoren VA-sektoren finansieres etter den såkalte selvkostmodellen. Det er en modell som skal sikre at kommunen kan kreve nødvendige utgifter til drift og vedlikehold 2

4 av vann- og avløpsanleggene. Hvordan nødvendig skal defineres og i hvor stor grad oppgradering av nettet kan dekkes av gebyrene er av de tingene som er noe uklart i regelverket, og dette er derfor under revisjon av kommunal- og regionaldepartementet. Siden regelverket er uklart og vanskelig å forstå, gjøres det er del feil i praktiseringen (Kommunal- og regionaldepartmentet: TF-rapport nr 288, 2011); Det mangler dokumentasjon, driftskostnader og kapitalkostnader beregnes galt og gebyrene beregnes følgelig heller ikke riktig i henhold til loven. Abonnentene har i praksis liten mulighet til å oppdage eller korrigere dette. Siden det er overveiende er en betydelig underinvestering i vedlikehold og oppgradering av nettet, er problemet likevel at gebyrene egentlig burde vært høyere, og pengene blir uansett ikke benyttet til andre formål enn vann og avløp. Selvkostprinsippet er i bruk også ellers i Europa i en eller annen form. I de fleste land i Europa har sentrale myndigheter eller bransjen selv, utviklet insentiver og metoder for å profesjonalisere og effektivisere VA-sektoren. I Norge er det også tatt slike initiativ, blant annet frivillig benchmarking i regi av Norsk Vann, som er en interesseorganisasjon for aktører i VA-sektoren, hovedsakelig kommuner og kommunalt eide VA-selskaper. Inntrykket er likevel at dette arbeidet har kommet kortere i Norge enn i mange andre land, og at det så langt har fått liten oppmerksomhet fra abonnenter, politikere og statlige myndigheter. 5. Forvaltning av VA-sektoren i Norge Norge har ingen egen sektorlov for vann og avløpssektoren. Ansvaret og regelverket er fordelt på mange statlige etater. Mattilsynet forvalter drikkevannsforskriften og har veterinærkompetanse NVE (Norsk vassdrags- og energidirektorat) forvalter vannressursloven og har hydrologisk kompetanse Klif (Klima- og forurensningsdirektoratet) forvalter Forurensningsloven Fylkesmennene forvalter Forurensingsloven og Plan og bygningsloven på vegne av Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet og fører dessuten et økonomisk tilsyn med kommunene I Norge stilles det derfor krav gjennom ulike forskrifter og lover, som kommunene tilpasser seg uten at en enkelt statlig etat har et helhetlig tilsynsansvar. Mangelfull rekruttering til VA-stillinger i kommunene Norske VA-enheter ligger ofte i kommunes tekniske avdeling, og består ofte av mindre enn ett årsverk. Mange norske kommuner sliter i dag med å rekruttere VA-faglig personell. 6. Forvaltning Det kan være av flere VA- årsaker sektoren til dette, men i Sverige samtaler og med Finland folk i bransjen viser at faglige utfordringer og videreutvikling er svært viktig. Bedre rekruttering er en av hovedgevinstene ved opprettelsen av de store VA-selskapene i Sverige, der kommuner har dannet aksjeselskap for å løse VA-oppgavene på kommunenes vegne. 3

5 6. Forvaltning av VA-sektoren i noen andre europeiske land Vann og avløpsbransjen har lange tradisjoner i europeiske byer, og etter hvert tettsteder og resten av landet. Historisk sett har byer og kommuner løst dette etter beste evne lenge før det oppsto en sentral stat, derfor er fremdeles VA et kommunalt ansvar i de fleste europeiske land. Et unntak er Storbritannia, hvor det i 1974 ble opprett 10 regionale selskaper som i 1989 ble privatisert. I Storbritannia er derfor VA et statlig ansvar, regulert av Ofwat (The Water Services Regulation Authority, I Nederland er det et tett samarbeid og en ansvarsfordeling mellom stat, region, kommuner samt et fjerde nivå: vannmyndighetene (Waterschappen). Vannressursene per innbygger er svært ujevnt fordelt i Europa (figur 1), og dette er en mulig årsak til forskjellene. Som figur 1 viser har Island overlegent størst ressurser til disposisjon, men Norge er nummer to, høyt over de andre nordiske landene og Europa for øvrig. Ut fra et ressursperspektiv har Norge bedre råd til å sløse med vannet.. Figur 1. Vannresussurskart over Europa (Kilde: European Environmental Agency EEA) Det er stort sett mer enn nok vann i Norge 4

6 Tabell 1. Organiseringen av vann- og avløpssektoren i Norge og en del andre europeiske land Land Offentlige aktører Private aktører Ansvar Finansiering Sektor lov Sektormyndighet Lekkasjeprosent Norge Ja Ja, noe Kommuner Selvkost Nei Nei Sverige Finland Ja Nei Kommuner Selvkost Ja Ja Danmark Ja Ja Kommuner Regulert Ja Ja 10 UK Nei Ja Staten Regulert Ja Ja, Ofwat 22 Frankrike Ja Ja Kommuner Anbud Ja Ja 26 Nederland Ja Nei Stat/region/ kommuner/ «Watershappen» Selvkost Ja Ja 7 Tyskland Ja Ja Kommuner Selvkost Ja, Länder og Bund Ja, Länder 7 Portugal Noe Ja Kommuner Selvkost Ja Ja 16 Den største forskjellen mellom Norge og de andre landene er at de fleste andre land har langt lavere lekkasjetall enn Norge og at VA-sektoren er underlagt en enhetlig lovgivning og styring, selv om kommunene er ansvarlige for produksjonen og finansieringen av VAtjenestene. Det er også verd å merke seg at selvkostprinsippet ikke er et hinder for at private selskaper kan drive VAvirksomhet i flere europeiske land, og tjene penger. Flere av de største aktørene er børsnotert. Forklaringen på dette er at selvkostprinsippet tar hensyn til at investert kapital skal ha en avkastning tilsvarende risikofri rente + et lite påslag. I Storbritannia er det lagt opp til en inntekstregulering som premierer effektivisering gjennom reguleringsperioden på fem år. I Danmark gis selskapene inntektsrammer hvert år. Sverige og Finland har begge en sentral lov og begge land har de siste årene opplevd at kommunene har funnet samarbeidsformer som har resultert i aksjeselskap som fremstår mer profesjonelle enn de norske enhetene. Sverige og Finland Sverige og Finland har en Vattentjänstlag som regulerer ulike sider ved VA-virksomheten: tilknytningsplikt; avgiftsutforming; ansvar knyttet til oversvømmelse med mer. I Sverige er det Länstyrelsen, altså fylkesmannen, som er sektormyndighet for VA-virksomhetene. Den rapporterer til Landbruksdepartementet mht drikkevannskvalitet og Miljøverndepartementet med hensyn tilmiljø og utslippsforhold. Miljø- og helsebeskyttelsesnemder har i tillegg 5

7 lokalt tilsynsansvar. Regionale miljødomstoler gir utslippstillatelse overfor store renseanlegg. I Finland er dette overlatt til Närings-, trafik- och miljöcentralen, som har regionale kontorer over hele landet (Finske Lag om vattentjänster /119). Sverige og Finland land har også lovfestet regnskapsplikt for VA-virksomheten i Vattentjänstlagen. Det betyr at det skal etableres et resultatregnskap med en balanse og en kontoplan (grunnlag for driftsregnskapet) og at den skal revisorgodkjennes. Når VA-enheten må legge frem et regnskap får man en oversikt over hva slag kapital (anlegg, rør, etc.) som er en del av VA-enheten og hva denne er verd. I tillegg blir det mulig å måle utviklingen i driften fra ett år til et annet. I Sverige ble det første VA- aksjeselskapet dannet i 1989 av Österåker kommune. I 1994 sluttet Vaxholms kommune seg til og i dag er seks kommuner nord for Stockholm deleiere i Roslagsvatten AB. Selskapet mener den store fordelen ligger i å kunne behandle vann-, avløps- og miljøspørsmål som en helhet i regionen. Selskapet fremstår som en attraktiv arbeidsplass og samarbeidspartner. Kraften til å gjennomføre prosjektering og anbudsprosesser er større enn om alle skulle jobbe hver for seg. Et annet eksempel er MittSverige Vatten AB, som er eid av fem kommuner. Der oppdaget man at en kommune hadde et langt mer kompakt anlegg, altså flere abonnenter per kilometer, enn en annen, men likevel hadde høyere driftskostnader. (Presentasjon av Micael Løfquist). Det var derfor nødvendig å utvikle nye metoder og verktøy for å finne de beste løsningene for hele det nye selskapet. I Finland er det omtrent like mange kommuner som i Norge (336 mot 429), men de er godt i gang med frivillige sammenslåinger. I tillegg er det en lovfestet plikt til å utforske samarbeidsmuligheter med nabokommuner. Begge disse forhold føre til at det oppstår større enheter innenfor VA-sektoren. De fleste er kommunalt eide selskaper, men har regnskapsplikt og en viss økonomisk frihet. Rundt Helsinki er det dannet et stort selskap som betjener nesten 1 million innbyggere, selskapet blir størst i Norden. Finske myndigheter er opptatt av at avløpssektoren skal klare å håndtere større nedbørsmengder. Finland sliter også med en for lav fornyingsrate av ledningsnettet. Vannskandalen i Nokia by i 2007, der avløpsvann ble sugd inn i drikkevannsnettet på grunn av lekkasjer i begge nettene og skapte den største vannbårne epidemien i Finlands historie, har ført til at fokus på lekkasjer har økt kraftig (IWA Yearbook, 2010) Det arbeides med en modernisering av Vattentjänstlagen og det er ventet at det vil bli lagt opp til en tettere økonomisk regulering av VA-sektoren for å øke effektiviteten. I Finland ser man på kommunal VA-virksomhet som tjenesteprodusenter, ikke som myndighetsutøvere. Større enheter gir bedre rekruttering: Rekrytering har gått över förväntan och förmodligen är det just inom rekrytering som de största vinsterna finns. Vi har många pensioneringar inom va-branschen och vi klarar inte kriget om kompetens utan att samarbete om både arbetare och tjänstemän : Administrerende direktør Micael Løfqist, MittSverige Vatten AB 6

8 Danmark Danmark er det land i Europa som har gjennomført de største endringene i styringen med VA-sektoren de siste fem årene. Danmark har både endret den kommunale strukturen, planleggingsprosessene, selskapsorganiseringen og finansieringen av VA-virksomhetene. I 2007 ble antall kommuner redusert fra 270 til 98. Samtid ble de opprettet fem regioner, og fylkene (amtene) ble lagt ned. VA-planleggingen i Danmark skjer på begge nivåer, regioner og kommuner, men det er kommunene som har ansvaret. Kommunene har plikt til å utvikle en drikkevannsplan etter Vandforsyningsloven og et avløpsplan i henhold til Miljøbeskyttelsesloven. Begge er fireårige og skal ha en planleggingshorisont på 12 år. Begge følger Kommuneplanen, som også er fireårig. Regionen skal i tillegg sørge for en koordinering på nivået over. Danmark vedtok i 2009 en ny lov som revolusjonerer måten dansk VA-sektor drives på. Med Lov om vandsektorens organisering og økonomiske forhold ble det innført inntekstregulering og obligatorisk benchmarking av alle VAaktører. Alle VA-selskaper er blitt gjort om til aksjeselskap. Disse skal hvert år sende inn relevante data og fullt regnskap til Forsyningssekretariatet, som setter et inntektstak for alle VA-selskaper. Alle selskaper tildeles individuelle tak for hva de kan ta av inntekter for drikkevanns- og avløpshåndtering. For 2012 ble det satt et pristak ( prisloft ) for 222 drikkevannsselskaper og 104 avløpsselskaper (Overblik over prislofterne for 2012, Forsyningssekretariatet, 1. desember 2011). Hvert selskap får tildelt en øvre pris de kan kreve for vann og for avløp. Den varierer fra selskap til selskap, avhengig av selskapets kostnader. Det beregnes samtidig et effektiviseringspotensial for hvert selskap. De beste har null forbedringspotensial (ifølge den modellen som brukes) og de dårligste vannleverandørene har over 80 prosent efektiviseringspotensial. Driftsutgiftene pålegges en effektivisering hvert år. Hvor stort kravet til effektivisering er, avhenger av hvor godt eller dårlig selskapet er drevet. Det avgjøres av den årlige benchmarkingen, hvor selskapene er pålagt å delta. Investeringskostnadene dekkes fullt ut. Det samme gjøres med krav til økt servicegrad eller miljø og klimamessige tiltak. Disse kravene pålegges av kommuene i tråd med nasjonal lovgivning. Øvrige utgifter er i stor grad en statlig drikkevannssavgift på fem kroner m 3 vann. Som det fremgår av figur 2 på neste side, varierer driftskostnadene betydelig for drikkevannsselskapene (Overblik over prislofterne for 2012). Det samme gjelder for avløpsselskapene. Det innebærer at det er et stort effektiviseringspotensial, som er anslått til 1915 millioner danske kroner per år. Kravet til effektivisering i VAsektoren i 2012 er 334 millioner (tabell 2). 99 prosent av Danmarks drikkevann kommer fra grunnvann. (Kile: VandCenter Syd, 7

9 Tabell 2. Gjennomsnittlig pristak (prisloft) for VA-avgifter i Danmark i 2011 og 2012 (Kilde: Overblik over prislofterne for 2012) Kostnadstype 2011 (kr. pr. m 3 ) 2011 (prosent) 2012 (kr. pr. m 3 ) 2012 (prosent) Driftsutgifter 6, 04 38,3 5,72 35,5 Investeringer 3,91 24,8 4,47 27,8 Øvrige utgifter 5,80 36,8 5,92 36,8 Totalt 15, , Figur 2. Pristak ( prisloft ) på VA-tjenestene i Danmark I inntektsrammen er det et eget budsjett og regnskap for investeringer. Disse kostnader dekkes fullt ut. Investeringer fordeles lineært per år basert på forventet levetid. Disse avskrivningene, samt planlagte investeringer, gir i praksisinvesteringenes andel av inntektsrammen. Disse inntektene kan kun brukes til investeringer. Lavere forbruk trekkes inn igjen i form av reduserte inntektsrammer i påfølgende år. Hvert selskap blir altså hele tiden målt i forhold til en mal basert på en rekke tekniske parametre og hvordan de beste i deres 8

10 klasse driver sitt selskap. Det gjør at innbyggerne i kommunene vet hvordan deres selskap faktisk drives og kan utøve press på for å forbedre driften. Det er anslått (Overblik over prislofterne for 2012) at det i kommunalt eide drikkevannsselskaper i Danmark er et potensial til å kutte kostnadene med nesten 50 prosent. For de private selskapene er forbedringspotensialet cirka 30 prosent (tabell 3). Tabell 3. Effektiviseringskrav- og potensial til danske VA-anlegg i 2012 (mill. danske kroner) (Kilde: Overblik over prislofterne for 2012) Drikkevann Spillvann Totalt Driftsomkostninger i pristaket Effektiviseringspotensial Effektiviseringskrav Minstekrav ( luft ) Herav faktiske driftsutgifter Storbritannia Storbritannia skiller seg klart ut fra alle andre land i Europa ved at de allerede i 1974 gjorde VA-sektoren til et statlig anliggende, da VA-sektoren ble samlet i ti regionale selskaper. I 1989 privatiserte regjeringen disse selskapene og de nye konsesjonærene fikk alle anlegg til fire prosent av antatt verdi. De ti selskapene er regulert av OfWat ( som har som mål å drive en regulering som tilfredsstiller de mål som regjering og parlament har vedtatt for sektoren. Storbritannia fører en aktiv klima og miljøpolitikk og VA-sektoren er en viktig del av denne politikken. I de senere år (ikke minst vinteren ) er det blitt klart at deler av England mangler tilstrekkelige vannressurser, og klimaendringene er i ferd med å forverre situasjonen. Den årvisse vinternedbøren er ikke lenger til å stole på, slik at grunnvannsspeilet synker. Når bakken blir svært tørr, klarer den heller ikke å ta opp igjen nok vann når nedbøren først kommer. For å bøte på dette er det foreslått en ny lovgivning som skal legge til rette for markedsbaserte incentiver som gjør at vannforbruket blir tilpasset tilbudet og at det blir mulig med en effektiv omsetning av vann i bulk. Bulk betyr i denne sammenhengen salg av vann mellom drikkevannsleverandører. Det krever igjen en tilstrekkelig infrastruktur. Et annet problem i Storbritannia er at mange mennesker ikke har hatt råd til å betale VA-regningene. Det arbeides for å finne måter å løse dette på. Inntekstreguleringen baserer seg på at Ofwat har godt innsyn i regnskapstallene og andre relevante forhold. Det settes et inntektstak for hvert enkelt selskap. Basert på pålagte oppgaver gis de inntekter basert på driftskostnader, finans- og kapitalkostnader, en lovlig avkastning på kapitalen, samt kompensasjon for offentlige skatter og avgifter. Hvert femte år setter Ofwat en inntektsramme for selskapene. Ofwat stiller krav til effektivisering og selskapene må godtgjøre økte kostnader i kommende periode. Når taket er satt, blir det opp til selskapet å skaffe seg en profitt ved å være enda bedre enn de krav de er pålagt. 9

11 Ved neste inntektsoppgjør vil denne ekstra forbedringen komme forbrukerne til gode. På denne måten har britene et system som deler effektiviseringsgevinsten mellom forbrukere og eiere. Ofwats egen vurdering av de ti selskapene og utviklingen siden : Regningene er en tredjedel lavere enn de ville ha vært uten kravene om en mer effektiv drift. Lekkasjene har sunket med 35 prosent sammenlignet med toppnivået på 90- tallet (nå 22 prosent) Rent badevann: 98,6 prosent av alle badestrender holder EUs krav (mot 78 prosent I 1990) Rent drikkevann: 99,95 prosent av alt drikkevann er i overenstemmelse med EUs strenge krav Det er færre klager enn noen gang Det er fortsatt bekymring over for mange oversvømmelser i kloakkanlegg og avløpsrør. Tyskland Tyskland er Europas største marked for VA-tjenester. Det er investert for 110 milliarder Euro mellom 1990 og 2010 (Branchenbild der deutschen Wasserwirtschaft 2011). Tyskland har implementert EUs Vanndirektiv både på føderalt nivå og på länder-nivå. Drikkevann er stort sett alltid kommunenes ansvar, og avløp er alltid kommunalt ansvar. Hvordan kommunene velger å organisere VA-sektoren varierer. Noen kommuner har virksomheten som en integrert del av kommunenes administrasjon, noen skiller ut kommunale enheter, noe oppretter aksjeselskaper eller særlovselskaper. I tillegg overlater noen kommuner oppgavene til private selskaper. Ulike former for samarbeid mellom kommuner er også vanlig. Tyskland har lange tradisjoner for å utvikle tekniske standarder på frivillig basis, altså uten pålegg fra offentlige myndigheter. Det drives også utdanning av eget personell gjennom samarbeid med skoler og høyskoler/universitet. Det er et generelt prinsipp som går igjen i tysk næringsliv: Et tett samarbeid mellom skoler /universitet og bedrifter for å sikre god tilgang på arbeidskraft på alle nivåer i bedriften. Priser (private aktører) og avgifter (offentlige aktører) settes i henhold til selvkostprinsippet, Men et selskap må være forberedt på å få inntektene regulert ned, hvis de ikke kan godtgjøre ekstrakostnader sammenlignet med andre selskaper. Det er altså lagt inn en implisitt benchmarking i overvåkingen av selskapene. Dette gjøres av pris- og konkurransemyndigheter på de to øverste nivåene (Bund og Land). I Tyskland er det lovfestet at gebyrer og priser fullt ut skal kompensere for reduksjon i anleggets tekniske verdi, slik at nettoverdien av anlegget til enhver tid er intakt. Dette betyr at kvaliteten ikke gradvis forringes, slik tilfellet er i Norge. I tillegg til den implisitte prisovervåkingen skjer det en omfattende frivillig benchmarking for å lære av hverandre. I regi av BDEW, en bransjeorganisasjon, gjennomføres det et svært stort antall prosjekter som dekker alle deler av VAvirksomheten. Tyskland har en høy teknisk 10

12 standard på sine anlegg og operer med en lekkasjeprosent på knappe syv prosent. Sammen med Nederland og Østerrike ligger det helt i tet i Europa. I deler av det gamle DDR ble VA-oppgavene satt ut på anbud for å klare å oppfylle kravene i EUs vanndirektiv. Eurawasser AG, nylig kjøp Nederland Nederland har lagt mye arbeid i å utvikle sitt system for regulering av alt som har med vann å gjøre. Halvparten av Nederlands areal ville ligget under vann, hvis ikke vannreguleringen fungerte. Etter den dramatiske flommen i 1953, der 1836 mennesker mistet livet og enorme verdier gikk tapt, ble det vedtatt en ny struktur for håndtering av vann, diker, vannveier, avløpsvann og drikkevann. Lovgivningen opp av Remondis AG, har en rekke oppdrag i det gamle DDR. Eurawasser har med sin «Rostocker-Modell» spredt privatoffentlig samarbeid til hele Tyskland de siste 15 årene. Berlin er blant de byene som har satt ut jobben på anbud til Eurawasser. har utviklet seg en rekke ganger, og den siste store lovmessige restruktureringen skjedde i 2009, da parlamentet samlet en rekke lover i Vannloven (Water governance utgitt av Lnie van Waterschappen, 2011). Nederland har nå fire administrative nivåer for vann og avløp, der de regionale vannmyndighetene (Waterschappen) er det fjerde: Sentrale myndigheter 12 provinser 430 kommuner 26 Waterschappen Figur 3. Organiseringen av vann- og avløpssektoren i Nederland De 26 Waterschappen har ansvar for det aller meste når det gjelder vann, men der beskyttelse mot oversvømmelse er det aller viktigste. De har også ansvar for vannmengden i kanalene og vannkvaliteten både i overflate og grunnvann. Det er opprettet store drikkevannsselskaper, som er 100 prosent offentlig eid. Kommunene har ansvar for avløp og spillvann i byer. Waterschappen er selvfinansiert gjennom egen rett til beskatning, inndriving av bøter osv. Drikkevannselskapene er juridisk å betrakte som private selskaper og skal ta seg betalt etter selvkostprinsippet. Kommunene tar gebyrer for avløpstjenestene etter samme prinsipp. I tillegg til et nært samarbeid mellom de fire myndighetsnivåene i Nederland, ble det, etter oversvømmelsen i 1953, opprettet en bank for å bygge opp landet og finansiere blant annet diker, vannveier etc. NVB Bank ble opprett i 1954 og er en viktig aktør i samfunnet i dag. Balansen ved utgangen av 2011 var 67,7 milliarder euro (500 milliarder norske kroner). Det er cirka en fjerdedel av DNB, Norges dominerende bank. Nederland har gode resultater i form av lave lekkasjer og rent vann. Det viktigste er kanskje at 11

13 samfunnet har utviklet en god beredskap mot vannrelaterte forhold, som kan komme godt med ved endrede klimatiske forhold.. Vann, drikkevann og avløp er temaer av stor politisk interesse og diskuteres stadig. Oppsummering andre land - flere mulige veier til bedre resultater:. Sverige har klart seg godt, selv om det på papiret er lite som skiller det svenske systemet fra det norske. Noen viktige trekk ser vi likevel: Det finnes en sentral sektorlovgivning Selskapene skal legge frem et resultatregnskap Det er klart hvem som forvalter sektoransvaret på vegne av staten Det er en «drive» fra kommunene for å danne større enheter i form av felles eide aksjeselskaper Danmark har innført en inntekstregulering av selskapene basert på en tett benchmarking. Denne benchmarkingen startet i regi av en næringsorganisasjonen DANVA (Dansk Vann) som en frivillig ordning, og er videreført som en del av den statlige reguleringen. Det er verd å merke seg at det også i Norge er startet et slikt arbeid i regi av Norsk Vann 1. Danskene har også gått igjennom kommunestrukturen (redusert antall kommuner til en tredjedel) og vedtatt nye lover for hvordan vann og avløp skal planlegges som en del av fireårige kommune- og regionplaner. Tyskland er et stort land med mange ulike modeller, ikke minst som følge av Murens fall i Det førte til at områder med annen standard raskt måtte løftes på vesttysk nivå. Det åpnet for offentlig-privat samarbeid (Rostocker-modellen), som en av mange modeller. Bransjen driver et tett faglig samarbeid for å fremme utdanning av personell og utvikle hensiktsmessige måter å arbeide på. Benchmarking blir også brukt av konkurransemyndighetene, som overvåker at selvkostprinsippet ikke blir en sovepute for selskapene. Det slås ned på urimelig prisforskjeller og settes press på dem som faller av mht kostnadseffektivitet. Landet har, som alle andre EU-land, en sektorlovgivning. Tyskland har lovverk både på føderalt nivå (Bund) og nivået under (Länder). Storbritannia innførte allerede i 1974 statlig styring av VA-sektoren og privatiserte det hele i Ofwat regulerer bransjen tett og er godt fornøyd med resultatene. Flere av selskapene er børsnotert og opererer i mange land. Nederland har svært høyt fokus på vann som en konsekvens av at halvparten av landet ville bli oversvømmet hvis dikene brast. Det er dannet et fjerde administrasjonsnivå (Waterschappen) til å styre alt som har med diker, kanaler, vannveier, badestrender, grunnvann og så videre sammen med de tre andre nivåene (stat, regioner o g kommuner). Det er opprettet en egen bank til å finansiere større utbygginger. Drikkevannsleverandørene er fristilte aksjeselskap eid av det offentlige. 12 Dikene i Nederland holder havet ute

14 Kan El-sektoren være en modell for VA-sektoren? Kan omleggingen av elkraftsektoren i 1991 stå som modell for en omlegging av VAsektoren? Det er visse likheter mellom den måten sektorene var organisert på før omleggingen av el-sektoren. Kraftverk ble eid og elektrisitet ble produsert av en rekke kommunale e-verk som dekket sine utgifter etter selvkostmodellen. Vann gir som kjent ikke bare vann, men også elektrisk strøm 13 Da Stortinget vedtok Energiloven med virkning fra 1991, ble strømselskapene delt i tre: Kraftprodusenter, netteiere (distribusjon) og kraftselgere. Kraftprodusenter og salgsselskapene ble introdusert for konkurranse, mens monopolistene (nettselskapene) ble underlagt regulering av NVE. NVE begynte forsiktig. Først ble eierne av selskapene pålagt å dele virksomheten opp i tre. Deretter måtte nettselskapene opprettes med egne resultatregnskap. Det betydde at man for første gang fikk vite (eller måtte estimere) hva eiendelene nett, transformatorer, bygninger etc var verd. I tillegg måtte det opprettes en kontoplan for å få oversikt over alle inntekter og kostnader. Det var en liten revolusjon. I de første årene gjennomførte NVE en meget enkel regulering av selskapene inntekter (netttariffer). Selskapene ble gitt anledning til en avkastning på kapitalen lik risikofri rente + 1 prosent. Denne satsen ble multiplisert med verdien av selskapet (aktivaene) for å definere høyeste tillatte inntekt. Denne reguleringen sikret forbrukerne mot at nettselskapene tok ut en ekstra profitt som monopolister. For å gi nettselskapene et større incitament til å drive sin virksomhet på en effektiv måte, ble det etter noen år innført inntekstregulering basert på selskapet kostnader og kostnadene hos konkurrentene. På den måten fikk selskapet en kostnadsbasis som besto av et gjennomsnitt av egne faktiske kostnader og nivået hos konkurrentene. Det betyr at de minst effektive må forbedre seg for å få beholde sine inntekter. I tillegg ble det lagt til grunn kostnader fra noen år tilbake, slik at det lønner seg å drive en kontinuerlig forbedring av egne kostnader. For å sikre seg at kvaliteten på tjenesten er god, gis det en solid bot hvis strømmen uteblir utover en viss periode. I nettsektoren har dermed NVE gradvis innført en relativt detaljert og avansert inntektsregulering for å: Hindre monopolprofitt Sikre økt produktivitet Sikre høy kvalitet på leveransene Se NVE hjemmeside for å lese mer detaljert om dette.

15 Om VA-sektoren i NOU 2010:10 «Eit klima i endringer»: Klimaendringar vil auke risikoen for svikt i vass- og avløpstenestene (VA). Svikt i vassforsyninga vil ramme innbyggjarar og næringsliv raskt, og svikt i avløpshandteringa kan få alvorlege konsekvensar for helse og miljø. Det er difor viktig for heile samfunnet at vass- og avløpssektoren tilpassar seg eit endra klima. 7. Oppsummering Norge skiller seg negativt ut blant europeiske land når det gjelder håndteringen av vann og avløpstjenester. Det er to hovedtrekk som er særlig tydelige: 1. Bransjen mangler oppmerksomhet fra sentrale myndigheter: Det finnes ingen helhetlig lovgivning Ingen sentrale etater har ansvar for hele bransjen VA-sektoren blir sjelden eller aldri diskutert i store, åpne fora Teknisk avdeling i kommunene taper i prioriteringen om politisk oppmerksomhet i forhold til barn og eldre 2. Det er flere underliggende funksjonelle problemer i sektoren: Store lekkasjer i både drikkevannsnett og avløpsnett Ingen helhetlig plan for hvordan vi skal møte økt nedbør som følge av klimaendringer Lav utskiftingsgrad: Mangel på vilje til å finansiere utskifting av gamle rør og anlegg Mangel på fagfolk 14 MEF mener: Landmøtevedtak juni 2012 om vann og avløp Det bør innføres en sektorlov for hele sektoren med ett ansvarlig, overordnet departement. På den måten kan kvaliteten forankres klarere i lovverket og statens kontroll med kommunene bli bedre. Sektoren bør organiseres i vesentlig større enheter enn i dag, enten ved kommunesammenslåinger eller ved interkommunalt samarbeid. Dette vil bedre rekrutteringen og kompetansenivået og føre til felles regionale normer. På sikt bør det innføres en felles VA-norm hele landet. Utskiftningstakten for ledningsnettet bør økes til nærmere to prosent for å holde tritt med forfallet og ta igjen etterslepet.

16 Kilder Thompson, Svein, Stakeholder AS: Vann og avløp - Norge sammenlignet med andre land. Rapport for MEF Denne rapporten er en omarbeidet versjon av Thompsons rapport. Statistisk sentralbyrå. Lindholm L og Bjerkholt J.T. Analyser av innrapporterte data fra Vannverksregisteret for året IMT-rapport nr. 32/2009. Mattilsynet, «Drikkevannet vårt», 2007 Rådgivende Ingeniørers Forening -State of the Nation, 2010, 2011 Norges offentlige utredninger, OU 2010:10 Tilpasning til eit klima i endring Ebeltoft, Mia. Nordisk försäkringstidskrift nr 4., 2011 Svenske Lag om allmänna vattentjänster, 2006:412, 45 og 46 Kommunal- og regionaldepartmentet, TF-rapport nr 288, 2011, frigjort april 2012) Finske Lag om vattentjänster, /119 Ofwat: IWA (International Water Association) Yearbook 2010, European Environmental Agency EEA, IWA Yearbook 2010, Branchenbild der deutschen Wasserwirtschaft, 2011 Water governance, Unie van Waterschappen, 2011 Det danske Forsyningssekretariatet, Overblik over prislofterne for 2012, desember NVE, Norges vassdrags- og energiverk, Maskinentreprenørenes Forbund Postboks 505, Sentrum, 0105 Oslo Tlf: