INNKALLING TIL MØTE I KONTROLLUTVALGET

Transkript

1 Kontrollutvalget Sekretariatet Gjøvik, 28. november J.nr./referanse: 28-16/SL/ks KONTROLLUTVALGET I SØNDRE LAND KOMMUNE Bjørg Horn (SBL), leder Finn Øksne (Sp), nestleder Gerd Margot Michaelsen (Ap) Kopi er sendt: Ordfører og rådmann Innlandet Revisjon IKS INNKALLING TIL MØTE I KONTROLLUTVALGET Det innkalles herved til møte i kontrollutvalget: Dato: Mandag 5. desember 2016 Tid: Kl ca Sted: Formannskapssalen, rådhuset Vedlagt følger saksliste og saksdokumenter. Dokumenter unntatt offentlighet sak 60/16: Vedlegg til sak 60/16 er unntatt fra offentlighet og er kun distribuert på papir til møtedeltakerne. Forut for behandling av saken må spørsmålet om lukking av møtet vurderes, jf. kommunelovens 31. Deltakelse fra andre i møtet: Rådmannen/administrasjonen (kl. 0915) orienterer i f.m. sak 60 (veiledningsplikten/forvaltningsloven 11) og sak 61 (kommunes utlånsvirksomhet). Innlandet Revisjon IKS (kl. 1215) orienterer under følgende saker: Sak 65 (Notat: Barnevern) v/oppdragsansvarlig revisor Guro Selfors Lund. Sak 66 (Foranalyse: Tidlig innsats): Oppdragsansvarlig revisor Guro Selfors Lund og forvaltningsrevisor Kari Robbestad. Sak 67 (Notat: Administrasjonskostnader) Oppdragsansvarlig revisor Reidun Grefsrud. Eventuelt forfall bes meddelt snarest til undertegnede på tlf eller e-post kjetil@kontrollutvalget.no. Med hilsen For leder i kontrollutvalget Kjetil Solbrækken utvalgssekretær Adresse: Kontrollutvalgstjenester Kjetil Solbrækken Studievegen 7, 2815 Gjøvik Tel , e-post: kjetil@kontrollutvalget.no

2 KONTROLLUTVALGET I SØNDRE LAND KOMMUNE SAKSLISTE FOR MØTE I SØNDRE LAND RÅDHUS Mandag 5. desember 2016 kl (formannskapssalen, rådhuset) SAK NR. 59/2016 GODKJENNING AV PROTOKOLL FRA MØTE SAK NR. 60/2016 SAK NR. 61/2016 SAK NR. 62/2016 KOMMUNENS VEILEDNINGSPLIKT (ETTERLEVELSE AV FORVALTNINGSLOVENS 11) Rådmannen orienterer. KOMMUNENS UTLÅNSVIRKSOMHET (STARTLÅN) Rådmannen orienterer. ANBUDSKONKURRANSE SEKRETARIAT FOR KONTROLLUTVALGET VALG AV LEVERANDØR SAK NR. 63/2016 FORBRUKERRÅDETS KOMMUNETEST 2016 SAK NR. 64/2016 SAK NR. 65/2016 SAK NR. 66/2016 SAK NR. 67/2016 FELLES BARNEVERNTJENESTE I SØNDRE LAND OG NORDRE LAND SAMARBEIDSAVTALE REVISJONSNOTAT: BARNEVERSTJENESTEN I SØNDRE LAND KOMMUNE Innlandet Revisjon IKS orienterer. FORANALYSE: TIDLIG INNSATS OG TILPASSET OPPLÆRING I GRUNNSKOLEN I SØNDRE LAND KOMMUNE Innlandet Revisjon IKS orienterer. REVISJONSNOTAT: UTGIFTER TIL ADMININSTRASJON, STYRING OG KONTROLL I SØNDRE LAND KOMMUNE Innlandet Revisjon IKS orienterer. SAK NR. 68/2016 MØTEPLAN FOR 2017 SAK NR. 69/2016 INVITASJON TIL KONTROLLUTVALGSKONFERANSEN 2017 Gjøvik, 27. november For utvalgsleder Kjetil Solbrækken utvalgssekretær Kopi til orientering: - Ordfører, rådmannen og vararepresentanter til kontrollutvalget - Innlandet Revisjon IKS

3 SAK NR. 59/2016 Søndre Land kommune GODKJENNING AV PROTOKOLL FRA MØTE Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Møtedato Saksbehandler Unntatt off. Kontrollutvalget Kjetil Solbrækken Nei Saksdokumenter: 1. Møteprotokoll fra møte Vedlegg 1 FORSLAG TIL VEDTAK: Protokoll fra kontrollutvalgets møte den godkjennes. SAKSOPPLYSNINGER: Møteprotokoll fra forrige møte i kontrollutvalget legges herved frem til formell godkjenning. 1

4 MØTEPROTOKOLL KONTROLLUTVALGET I SØNDRE LAND KOMMUNE Mandag 31. oktober 2016 holdt kontrollutvalget møte i Søndre Land rådhus kl Som medlemmer møtte: Bjørg Horn, leder (SBL) Finn Øksne, nestleder (Sp) Gerd Margot Michaelsen (Ap) Følgende medlemmer hadde meldt forfall: Ingen Ellers møtte: Fra administrasjonen: Rådmann Arne Skogsbakken (sak 49, 50 og første del av sak 53), kommunalsjef Lokalsamfunn og stab Pål Rønningen (sak 49) og kommunalsjef Helse, omsorg og velferd Randi Marta Berg (sak 50). Fra Innlandet Revisjon IKS: Daglig leder Bjørg Hagen (sakene 54-57) og oppdragsansvarlig revisor Unn Romundgard (sakene 54 og 55). Utvalgssekretær: Kjetil Solbrækken. Møteprotokollen er sendt til: Kommunestyret v/ordfører, varaordfører, rådmann, kontrollutvalgets medlemmer og varamedlemmer, Innlandet Revisjon IKS og Oppland Arbeiderblad. Utvalgsmøtet ble satt kl med Bjørg Horn som møteleder. Innkalling og saksliste ble enstemmig godkjent. Til behandling: SAK NR. 48/2016 GODKJENNING AV PROTOKOLL FRA MØTE Vedtak, enstemmig: Protokoll fra kontrollutvalgets møte den godkjennes. SAK NR. 49/2016 INVESTERINGSPROSJEKTET RÅVANNSBASSENG BY ORIENTERING OM MERFORBRUK OG PROSJEKTSTYRING Fra behandlingen: Rådmann, Arne Skogsbakken og kommunalsjef Lokalsamfunn og stab Pål Rønningen orienterte og svarte på spørsmål. Vedtak, enstemmig: 1. Kontrollutvalget tar rådmannens presentasjon av investeringsprosjektet til orientering, herunder rådmannens erkjennelse av at investeringsprosjektet ikke var tilstrekkelig utredet og kvalitetssikret før igangsetting. 1

5 2. Med bakgrunn i rådmannens presentasjon av kommunens rutiner for planlegging og styring av byggeprosjekter i kontrollutvalgets møte den (sak 10/2016), konstaterer kontrollutvalget at rutinene ikke ble fulgt ved byggingen av råvannsbasseng By. 3. Kontrollutvalget anmoder rådmannen om å sikre at etablerte rutiner for styring av byggeprosjekter blir benyttet i alle byggeprosjekter i Søndre Land kommune. 4. Kontrollutvalget er opptatt av at kommunen har gode rutiner for styring av byggeprosjekter og at disse etterleves i praksis. Med bakgrunn i den planlagte byggingen av nye Hovli omsorgssenter vil kontrollutvalget prioritere tett oppfølging rettet mot styring av byggeprosjektet, etterlevelse av interne retningslinjer, oppfølging av kommunestyrets vedtak og kommunikasjon/rapportering til politisk nivå. Det vises for øvrig til kontrollutvalgets plan for forvaltningsrevisjon der dette er tatt inn som prioritert tema. SAK NR. 50/2016 NAV OG ANSATTES ARBEIDSSITUASJON Fra behandlingen: Rådmann Arne Skogsbakken og kommunalsjef Helse, omsorg og velferd Randi Marta Berg orienterte og svarte på spørsmål. Deler av saken ble drøftet i lukket møte, jf. kommunelovens 31, jf. offentlighetslovens 13. Vedtak, enstemmig: Kontrollutvalget har inntrykk av at kommunens ledelse støtter de ansatte ved NAV Søndre Land på en god måte i vanskelige saker. Dette gjelder både NAV-leders støtte til ansatte og rådmannens støtte til NAV-leder. SAK NR. 51/2016 SELSKAPSKONTROLL: ORIENTERING OM KONTROLLUTVALGETS OPPGAVER Fra behandlingen: Utvalgssekretær orienterte. Vedtak, enstemmig: Presentasjon av kontrollutvalgets lovpålagte oppgave med selskapskontroll tas til orientering. SAK NR. 52/2016 Vedtak, enstemmig: SELSKAPSKONTROLL: OVERORDNET ANALYSE OG FORELØPIGE PRIORITERINGER Følgende selskaper/tema prioriteres og innarbeides i ny plan for selskapskontroll : 2

6 Eierstyring i Søndre land kommune GLT-avfall IKS Krisesenteret i Gjøvik IKS Dokkadeltaet Nasjonale Våtmarkssenter AS SAK NR. 53/2016 KONTROLLUTVALGETS PLAN FOR FORVALTNINGSREVISJON OG SELSKAPSKONTROLL Fra behandlingen: Under første del av saken hadde kontrollutvalget en samtale med rådmannen omkring fremlagt utkast til ny plan. Under andre del av saken ble utvalgets prioriteringer gjennomgått. Følgende endringer ble avtalt før oversending av planen til kommunestyret til sluttbehandling: 1. Forvaltningsrevisjon: Tema «informasjonssikkerhet»: Utvides til å gjelde IKT i et bredere perspektiv. Temaet mest aktuelt i slutten av valgperioden pga. igangsatte prosesser i 2016/2017. Tema «tidlig innsats»: Tverrfaglig samarbeid og samarbeid på tvers av enheter innarbeides under «aktuelle tema». Tema «integrering av flyktninger» flyttes fra Helse, omsorg og velferd til Oppvekst. 2. Selskapskontroll: Tema vedtatt i KU-sak 52/2016 innarbeides. Vedtak, enstemmig: INNSTILLING TIL KOMMUNESTYRET: 1. Kontrollutvalgets plan for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll for perioden godkjennes. 2. Kommunestyret delegerer til kontrollutvalget å foreta omprioriteringer og igangsette undersøkelser på eget initiativ, dersom det i planperioden oppstår behov for kontroll på andre områder enn det som fremgår av planen. Kontrollutvalgets prioriteringer gjennom året rapporteres til kommunestyret løpende og/eller i kontrollutvalgets årsrapport til kommunestyret. SAK NR. 54/2016 REGNSKAPSREVISJON: PRESENTASJON AV STRATEGI FOR REVISJON AV KOMMUNEREGNSKAPET FOR 2016 Fra behandlingen: Innlandet Revisjon IKS v/oppdragsansvarlig revisor Unn Romundgard orienterte. 3

7 Vedtak, enstemmig: 1. Revisors presentasjon av hovedtrekkene i overordnet revisjonsstrategi for revisjon av kommuneregnskapet for 2016 tas til orientering. 2. Oppdragsansvarlig revisors vurdering av egen uavhengighet tas til orientering. SAK NR. 55/2016 REVISJON AV BEBOERREGNSKAP Fra behandlingen: Innlandet Revisjon IKS v/oppdragsansvarlig revisor Unn Romundgard orienterte. Vedtak, enstemmig: 1. Gjennomført revisjon av beboerregnskap for 2014 og 2015 tas til orientering, herunder at kontrollen har omfattet 21 av 87 avlagte regnskaper (24 %). 2. Kontrollutvalget ber om årlig rapportering fra revisor på oppdraget med revisjon av beboerregnskaper. SAK NR. 56/2016 SAMMENLINGING AV REVISJONSKOSTNADER 2015 («BENCHMARKING») Fra behandlingen: Innlandet Revisjon IKS v/daglig leder Bjørg Hagen orienterte. Vedtak, enstemmig: 1. Sammenligning av kommunens revisjonskostnad for 2015 med andre kommuner tas til orientering. 2. Kontrollutvalget har merket seg at kommunens kostnader til revisjon av kommuneregnskapet (regnskapsrevisjon) ligger omkring samme nivå som for andre kommuner på samme størrelse. SAK NR. 57/2016 TERTIALRAPPORT 2/2016 FRA INNLANDET REVISJON IKS Fra behandlingen: Innlandet Revisjon IKS v/daglig leder Bjørg Hagen orienterte. Vedtak, enstemmig: Tertialrapport 2/2016 fra Innlandet Revisjon IKS tas til orientering. 4

8 SAK NR. 58/2016 REFERATSAKER Følgende saker ble referert: 1. Pilotprosjekt om samarbeid mellom statlig tilsyn og kommunal egenkontroll (Kommunal- og regionaldepartementet, 12/10-16) 2. Bosetting av flyktninger notat fra rådmannen til kommunestyret 5/ Skolestrukturen i Søndre Land. Framtida for Vestsida Oppvekstsenter (brev fra Landslaget for nærmiljøskolen til Søndre Land kommune av 30/5-16) 4. Diverse avisartikler 5. Status for konkurranseutsetting sekretariat for kontrollutvalgene i Gjøvik- og Hadelandsregionen 6. Neste møte: Tidspunkt/saksliste Følgende brev ble delt ut/referert direkte i møtet: 7. Brev av 13/10-16 fra NN til Søndre Land kommune. (kontrollutvalget kopimottaker) 8. E-post av 26/10-16 fra NN til Søndre Land kommune. (kontrollutvalget kopimottaker) 9. Brev av 28/10-16 fra NN til kontrollutvalget i Søndre Land kommune. Møtet ble lukket i forbindelse med behandling av referatsakene 7-9, jf. kommunelovens 31 og offentlighetslovens 13. Vedtak, enstemmig: Referatsakene tas til orientering. Hov, 31. oktober RETT UTSKRIFT: Hov, 31. oktober Bjørg Horn leder Kjetil Solbrækken utvalgssekretær 5

9 NESTE MØTE Dato: MANDAG 5. DESEMBER 2016 Tidspunkt: KL Aktuelle saker: Kommunens etterlevelse av veiledningsplikten (forvaltningslovens 11) KU-sak 39/16) Utlån i kommunal regi, rutiner mv. (KU-sak 47/16) Notat: Administrasjonskostnader Forundersøkelse: Barnevern Forundersøkelse: Skole tidlig innsats/tilpasset opplæring (KU-sak 38/16) NOU 4:2016 Ny kommunelov Fylkesmannens kommunebilde 2016 Møteplan for 2017 Saker til senere oppfølging: Nye Hovli omsorgssenter (fokus på styring, etterlevelse av rutiner, oppfølging av politiske vedtak og kommunikasjon/rapportering), jf.kusak 49/16. Bestillinger - Innlandet Revisjon IKS: Selvkostberegning gebyr spredt avløpsanlegg (KU-sak 40/16) Årlig sak/regnskapsrevisjon: Revisjon av beboerregnskap Møteplan 2016: Onsdag kl Onsdag kl i tillegg til opprinnelig møteplan Mandag kl Mandag kl endret til onsdag kl Mandag kl Mandag kl Mandag kl i tillegg til opprinnelig møteplan Mandag kl

10 SAK NR. 60/2016 Søndre Land kommune KOMMUNENS VEILEDNINGSPLIKT (ETTERLEVELSE AV FORVALTNINGSLOVENS 11) Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Møtedato Saksbehandler Unntatt off. Kontrollutvalget Kjetil Solbrækken Vedlegg 1 i saken er unntatt offentlighet, jf. off. lovens 13. Saksdokumenter: 1. Henvendelse til kontrollutvalget e-post av 30/8-16 Vedlegg 1 FORSLAG TIL VEDTAK: SAKSOPPLYSNINGER: Saken er en oppfølging av vedtak i kontrollutvalgets møte den 19/9-16 i forbindelse med behandling av en henvendelse fra en privatperson med spørsmål om kommunens veiledningsplikt er oppfylt i en konkret sak. Kontrollutvalget fattet slikt vedtak i saken (sak 39/16): Kontrollutvalget tar henvendelsen til orientering. Henvendelsen følges opp slik: Rådmannen inviteres til å redegjøre for hvordan veiledningsplikten er oppfylt i den omtalte saken, og hvordan kommunen generelt sikrer at kommunens saksbehandlere etterlever veiledningsplikten i forvaltningslovens 11. Med bakgrunn i vedtaket er rådmannen invitert til å orientere. 1

11 Saken er en drøftingssak og legges frem uten forslag til vedtak. Veiledningsplikten det henvises til er omtalt i forvaltningslovens 11: 11.(veiledningsplikt). Forvaltningsorganene har innenfor sitt sakområde en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte. Omfanget av veiledningen må likevel tilpasses det enkelte forvaltningsorgans situasjon og kapasitet til å påta seg slik virksomhet. Forvaltningsorganer som behandler saker med en eller flere private parter, skal av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning. Etter forespørsel fra en part og ellers når sakens art eller partens forhold gir grunn til det, skal forvaltningsorganet gi veiledning om: a) gjeldende lover og forskrifter og vanlig praksis på vedkommende sakområde, og regler for saksbehandlingen, særlig om parters rettigheter og plikter etter forvaltningsloven b) mulig bør forvaltningsorganet også peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet sær få betydning for resultatet. Uavhengig av om sak pågår, plikter forvaltningsorganet innen sitt sakområde å gi veiledning som nevnt i annet ledd til en person som spør om sine rettigheter og plikter i et konkret forhold som har aktuell interesse for ham. Dersom noen henvender seg til urette myndighet, skal det forvaltningsorgan som mottar henvendelsen, om mulig vise vedkommende til rett organ. Inneholder en henvendelse til et forvaltningsorgan feil, misforståelser, unøyaktigheter eller andre mangler som avsenderen bør rette, skal organet om nødvendig gi beskjed om dette. Organet bør samtidig gi frist til å rette opp mangelen og eventuelt gi veiledning om hvordan dette kan gjøres. Kongen kan gi nærmere bestemmelse om utstrekningen av veiledningsplikten og om den måten veiledningen skal ytes på. 2

12 SAK NR. 61/2016 Søndre Land kommune KOMMUNENS UTLÅNSVIRKSOMHET (STARTLÅN) Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Møtedato Saksbehandler Unntatt off. Kontrollutvalget Kjetil Solbrækken Nei Saksdokumenter: (ingen) FORSLAG TIL VEDTAK: 1. Rådmannens presentasjon av kommunens utlånsvirksomhet (startlånsordningen) og kommunens rutiner på området tas til orientering. SAKSOPPLYSNINGER: Kommunens utlånsvirksomhet ble drøftet som en del av sak 47/16 (sak: Eventuelt) i kontrollutvalgets møte den 19/9-16. I forbindelse med saken ble det fattet slikt vedtak: Rådmannen inviteres til å orientere om: Ordningen med kommunale utlån/startlån. (rammevilkår/regelverket, kommunens politikk, sum utlån i kroner, antall utlån/låntakere, evt. bokførte tap mv). Kommunens rutiner ved innvilgelse av lån og rutiner for evt. ettergivelse. Risikovurderinger (tapsrisiko og mislighetsrisiko). I tråd med vedtaket er rådmannen invitert til å orientere. Forslag til vedtak i saken tar utgangspunktet i at saken primært er en orienteringssak. Saken inviterer også til vurderinger omkring ordningen og eventuelt behov for nærmere undersøkelser av praktiseringen av kommunens rutiner på området. En eventuell utvidelse av vedtaket drøftes i møtet. 1

13 SAK NR. 62/2016 Søndre Land kommune ANBUDSKONKURRANSE SEKRETÆRTJENESTER VALG AV LEVERANDØR Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Møtedato Saksbehandler Unntatt off. Kontrollutvalget Utvalgsleder og utvalgssekretær Nei Saksdokumenter: 1. Anbudsdokumenter/tilbudsinstruks sekretariattjenester for kontrollutvalgene i Hadelands- og Gjøvikregionen. Ikke vedlagt FORSLAG TIL VEDTAK: Det tas til orientering at det inngås kontrakt med Kontrollutvalgstjenester AS v/kjetil Solbrækken som leverandør av sekretariattjenester for kontrollutvalgene for perioden SAKSOPPLYSNINGER: Kommunene i Gjøvik- og Hadelandsregionen (8 kommuner) inngår i et samarbeid om innkjøp av sekretærtjenester til sine kontrollutvalg. Dagens avtale med Kontrollutvalgstjenester Kjetil Solbrækken utløper den Ny anbudskonkurranse ble utlyst høsten 2016 med frist for innlevering av tilbud den 19/10-16 kl Ved utløp av fristen var det innkommet ett tilbud. Det er Felles innkjøpsenhet i Gjøvikregionen som har fått i oppdrag å gjennomføre konkurransen i samarbeid med Interkommunalt innkjøpssamarbeid på Hadeland. Felles innkjøpsenhet i Gjøvikregionen trer inn i rollen som sekretær for kontrollutvalgene i denne kontrete saken i og med at utvalgets sekretær vil være inhabil i forbindelse med tilrettelegging av sak om konkurranseutsetting. 1

14 Alle kontrollutvalgene har delegert til utvalgsleder «å delta i den videre anbudsprosessen samt å foreta valg av ny leverandør i samråd med de øvrige deltakerkommunene». Leder av kontrollutvalget i Vestre Toten kommune og leder av kontrollutvalget i Lunner kommune har fått i oppdrag å representere utvalgslederne i hver sin region. Avklaringsmøte mellom innkjøper, lederne i kontrollutvalget i Vestre Toten og Lunner og tilbyder ble gjennomført den Kontrollutvalgstjenester AS ble etter møtet innstilt som leverandør av sekretariattjenester til kontrollutvalgene for perioden Kontrakt er planlagt signert den 1/

15 SAK NR. 63/2016 Søndre Land kommune FORBRUKERRÅDETS KOMMUNETEST 2016 Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Møtedato Saksbehandler Unntatt off. Kontrollutvalget Kjetil Solbrækken Nei Saksdokumenter: (ingen) FORSLAG TIL VEDTAK: 1. Forbrukerrådets kommunetest for 2016 tas til orientering. Testen er basert på en stikkprøve der Forbrukerrådet har henvendt seg til kommunen via e post, telefon og søk på kommunenes nettsider for å teste kommunens servicenivå. 2. Kontrollutvalget har merket seg at Søndre Land kommune er rangert som nr. 9 (av 26) i Oppland fylke og nr. 160 (av 428) i landet. SAKSOPPLYSNINGER: Forbrukerrådet har henvendt seg til kommunene med spørsmål folk flest lurer på, slik som hjemmehjelp, kvalitet i skolefritidsordningen, byggesaksregler og tilbud i kulturskolen. I testen, som er utført av Norstat, har testeren utgitt seg for å være privatperson og henvendt seg til samtlige kommuner i Norge på e post, telefon og via kommunenes nettsider. Det er sendt fire separate e-poster og ringt tre telefonsamtaler til hver kommune. I tillegg er det lett etter 19 forskjellige informasjonselement på hver kommunes nettside. Testen er utført i januar og februar i Områder som er testet er service, tilgjengelighet og informasjonskvalitet. Selve tjenestenes kvalitet er ikke testet/vurdert. 1

16 Resultater - Oppland fylke: Landsgjennomsnitt: 55 Beste kommune i landet: 83,3 (oppnåelig: 100) Dårligst kommune i landet: 21,3 (N) (F) Kommune Poeng 31 1 Sør-Aurdal Gjøvik Øystre Slidre Nord-Fron Dovre Vågå Øyer Lunner Søndre Land Jevnaker Gausdal Vestre Toten Vang Etnedal Nordre Land Lillehammer Lom Sel Ringebu Gran Lesja Skjåk Sør-Fron Nord-Aurdal Vestre Slidre Østre Toten

17 Mer om testen (hentet fra Forbrukerrådets hjemmeside) Testperiode Testen er utført i januar og februar i Vi har testet service, tilgjengelighet og informasjonskvalitet. Vi har ikke testet selve tjenestenes kvalitet. Forbrukerrådet har henvendt seg til kommunene med spørsmål folk flest lurer på, som prisinformasjon om skolefritidsordningen, saksbehandlingstid for byggesak og åpningstider i svømmehallen. I kontakt med kommunene har vi fremstått som innbyggere eller slektninger/venner til innbyggere. Spørsmål pr. telefon Til sammen har det blitt foretatt nesten 1300 telefonoppringninger til kommunenes sentralbord/servicetorg. Dersom vi ikke har fått svar på første forsøk, har vi ringt tilbake ytterligere en gang. Telefonene er tatt fra private telefonnummer og i normal kontortid ( ). Hver kommune har fått tre telefonsamtaler med ett tema pr. samtale, men flere spørsmål innenfor temaet. Totalt er det gjort 14 vurderinger for hver kommune bygget på telefonsamtalene. Der vi ikke har fått kontakt med kommunen, har kommunen ikke scoret poeng på telefondelen av undersøkelsen. Spørsmål pr. e-post Det er sendt fire forskjellige e-poster til hver kommune, til sammen 1772 e-poster. På bakgrunn av disse e-postene er det gjort 16 vurderinger av hver kommune. Dersom e- posten ikke er besvart innen fem virkedager, får kommunen ikke poeng for svartid. Likevel legger vi vekt på svarkvalitet dersom svaret kommer innen 10 virkedager. Svar etter 10 virkedager gir ingen poeng. Dette er en noe mildere bedømming enn i tidligere kommunetester. Internettsjekk På hver kommunes nettsider er det lett etter 17 informasjonselement fra forskjellige tjenestesektorer. Vi har tillatt oss å lete etter hvert informasjonselement i ca. 2 minutter. Hver nettside har blitt sjekket to ganger, en gang ved å bruke menyvalg og en gang ved å søke etter informasjon på siden. Har vi ikke funnet informasjonen da, anser vi den som for vanskelig å finne og gir ikke poeng. Det er likevel mulig at kommunen har informasjonen på sin side, og at vi ikke fant den. Det anser vi som for lite publikumsvennlig. Poenggivning Henvendelsene er satt sammen til et vektet gjennomsnitt, slik at noen henvendelser teller mer enn andre. Tekniske tjenester veier tyngst, med 27,5 prosent. Pleie & omsorg veier 17,5 prosent. Helse veier 15 prosent, Barn og skole og Kultur & fritid veier begge 12,5 prosent. Sosiale tjenester veier 10 prosent og Generelle forhold 5 prosent. Karakterskalaen går fra 0 100, hvor 100 er best. 3

18 SAK NR. 64/2016 Søndre Land kommune FELLES BARNEVERNTJENESTE I SØNDRE LAND OG NORDRE LAND SAMARBEIDSAVTALE Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Møtedato Saksbehandler Unntatt off. Kontrollutvalget Kjetil Solbrækken Nei Saksdokumenter: 1. Samarbeidsavtale om felles barneverntjeneste i Land 2. Forprosjektrapport: Felles barneverntjeneste i Søndre Land og Nordre Land kommuner Vedlegg 1 Ikke vedlagt FORSLAG TIL VEDTAK: Samarbeidsavtale mellom Søndre Land og Nordre Land kommuner om felles barneverntjeneste i Land tas til orientering. SAKSOPPLYSNINGER: Kontrollutvalget fulgte barneverntjenesten i Søndre Land kommune relativt tett gjennom flere år forut for sammenslåing med Nordre Land kommune og etablering av det interkommunale samarbeidet Land Barneverntjeneste (vertskommune: Nordre Land kommune). Etter gjennomført forprosjekt godkjente de to kommunene samarbeidsavtalen. Samarbeidsavtalen ble godkjent i kommunestyret i Søndre Land kommune i møte den 16. februar Kontrollutvalgets prioritering av kommunens barneverntjeneste i plan for forvaltningsrevisjon og gjennomført forundersøkelse i regi av Innlandet Revisjon IKS (jf. egen sak) gjør det naturlig at utvalget også gjør seg kjent med inngåtte avtaler. Vedlagt følger samarbeidsavtalen mellom de to kommunene til orientering. 1

19 Samarbeidsavtale om en felles barneverntjeneste i Land Dato: Avtalen bygger på vedtak i kommunestyrene om å organisere barneverntjenesten etter kommuneloven sine regler om vertskommunesamarbeid jfr 28 a,b,e,f,h,i,j,k. Den lovteksten det refereres til er vedlagt avtalen. I. Deltagere i samarbeidet Søndre Land og Nordre Land, inngår et felles samarbeid om en barneverntjeneste i Land. Kommunene skal ha en felles barneverntjeneste etter reglene i kommuneloven 28 b, administrativt vertskommunesamarbeid. Nordre Land kommune skal være vertskommune og Søndre Land kommune er samarbeidskommune. II. Hva omfatter avtalen Ordningen omfatter hele barneverntjenesten inklusive den regionale tilsynsfører ordningen og bofelleskap for enslig mindreårige. Bofelleskapet for enslig mindreårige er en egen avdeling med eget regnskap og vil ikke berøre en felles barneverntjeneste utover tiltakssiden. III. Formålet med en interkommunal barneverntjeneste Samarbeidet skal sikre at kommunene utfører de oppgavene kommunen har ihht Lov om barneverntjenester og skal ha myndighet til å treffe vedtak med hjemmel i denne loven. Denne avtalen fritar ikke kommunene ansvaret de har ihht Lov om barneverntjenester 3-1 oh 3-2 om forebyggende virksomhet. Det forutsettes at barneverntjenesten etablerer et tilfredsstillende internkontrollsystem for å ivareta gjeldende lovkrav og de implisertes rettssikkerhet ifht forsvarlig tjenesteutøvelse og saksbehandling. IV. Delegering Søndre Land kommune har delegert myndigheten etter barnevernsloven til rådmannen i Nordre Land kommune dvs vertskommune i samsvar med kommunelovens 28 b. V. Iverksetting/ endring/oppsigelse

20 Denne avtalen gjelder fra Endring i denne avtalen kan gjøres dersom kommunene er enige. Avtalen er ikke tidsavgrenset men kan sies opp med ett års varsel. Endringer i denne avtalen kan gjøres dersom rådmennene er enige. VI. Ansatte/ Virksomhet De ansatte i Søndre Land kommune blir etter regler for virksomhetsoverdragelse jfr. 16 i Arbeidsmiljøloven overført til Nordre Land kommune. Ved en eventuell avvikling av Land Barneverntjeneste vil kommunene fremdeles være avhengig av å ha en barneverntjeneste, og ansatte vil ved en eventuell overdragelse av tjenesten tilbakeføres til kommunene eller til et annet samarbeid. De vil være vernet gjennom reglene i Arbeidsmiljøloven om virksomhetsoverdragelse. Dersom det skulle vise seg at disse reglene ved en eventuell avvikling ikke skulle bli benyttet, får arbeidstakerne fortrinnsrett til en annen stilling i den kommunen vedkommende opprinnelig var tilsatt i, etter bestemmelser i Arbeidsmiljøloven Nordre Land kommune har ansvaret for tilsetting av barnevernleder, i samråd med rådmannen i Søndre Land. VII. Budsjett og økonomi Forslag til budsjett for kommende år og økonomiplan for de neste fire år skal utarbeides av leder og oversendes Søndre Land og Nordre Land ved rådmann innen 15 september hvert år. Fordelingen av årsbudsjettets nettoutgifter på den enkelte kommune skal fremgå i samsvar med punkt VIII. Skulle årsbudsjettet medføre endringer i antall årsverk for virksomheten, skal dette fremgå eksplisitt. Forslaget drøftes i møte mellom rådmennene der man søker å bli enige om forslag til budsjett og økonomiplan. Kommunestyret i vertskommunen vedtar driftsbudsjett og økonomiplan. Tiltaksbudsjettene og deltakerkommunene sine bevilgninger til barneverntjenesten blir behandlet og godkjent av kommunestyret i den enkelte kommune. Regnskap og årsmelding for foregående år sendes kommunene innen 15 mars, I tillegg sendes kopi av halvårsrapport til Fylkesmannen. VIII. Økonomi og regnskap Alle inntekter og utgifter vedrørende en felles barneverntjeneste i Land skal føres på et eget ansvarsområde. I fordelingsgrunnlaget for utgifter inngår alle utgifter knyttet til drift(nettoutgifter) Alle direkte utgifter. Med det menes personalrelaterte kostnader(herunder personalkostnader) for de ansatte i tjenesten, samt utgifter knyttet til kontor Relevante inntekter som vertskommunen mottar spesielt Lokalrelaterte kostnader inkluderer med lokal leie, herunder strøm, forsikring mm. Her vil barneverntjenesten framleie fra Nordre Land kommune lokaler i sentrumsbygg og de faktiske kostnadene vil ligge på ca 1000,- pr m2. Administrative servicekostnader(dvs regnskap, lønn og personal) er regulert til å koste 0,31% av budsjetterte brutto drifts- og investeringsutgifter i samarbeidet.

21 Etablerings og driftskostnader fordeles etter innbyggertall basert på det foregående år. Kostnader til barnevernstiltak, i eller utenfor familien, dekkes av den kommunen som etter barnevernsloven har ansvaret for gjeldende barn. I det omfanget man erstatter slike tiltak med innsats fra tjenestens egne ansatte, skal man tilstrebe å fordele denne innsatsen mellom kommunene over tid. Vertskommunen sender Søndre Land kommune kvartalsvise regnskapsrapporter. Ved avvik fra tiltaksbudsjettet skal barnevernleder, via enhetsleder orienterer rådmannen i den kommunen avviket gjelder snarest mulig. Vertskommunen fakturerer akontosummer til samarbeidskommunen 4 ganger i året. Avregning for foregående år sendes fra vertskommunen til Søndre Land kommune innen 31 januar. Avregning for administrasjon/hjelpetiltak sendes fra vertskommune til Søndre Land kommune. IX. Juridisk ansvar Vertskommunen har arbeidsgiveransvaret for de ansatte i barnevernstjenesten og de ansatte i tilsynsfører ordningen. Vertskommunen og samarbeidskommunens ansvar vil være regulert av gjeldende lover. Kommunelovens 28 k regulerer ansvarsforholdet ved statlig til syn med vertskommunen. X. Lokalisering/lokaler Barnevernssamarbeidet har hovedkontor i Nordre Land. Søndre Land stiller til rådighet kontor og /eller møterom i egen kommune for de oppgaver tjenesten skal uføre. Arkivene fra Søndre Land kommune blir lånt ut til Nordre Land kommune som har arkivansvaret for det nye Land Barneverntjeneste. Dette gjelder fra Arkivet skal være mulig å dele igjen ved en eventuell avvikling av en felles barneverntjeneste. XI. Organisering av arbeidet Barneverntjenesten organiseres i enhet Familie og Helse i Nordre Land kommune og barnevernleder rapporterer til enhetsleder. Hovedkontoret får beliggenhet på Dokka og vil være bemannet og åpent 5 dager i uka. Tjenesten styres av en avdelingsleder i samarbeid med fagleder. XII. Informasjon til samarbeidskommunene Barnverntjenesten skal etablere styrings- og rapporteringssystemer til begge kommunene på en slik måte at relevante lovkrav er tilfredsstilt, herunder kravet til internkontrollsystem. Nordre Land kommunen skal underrette Søndre Land kommune om de vedtak Nordre Land kommune treffer, rutiner for dette avtales kommunene imellom. Det er vedtak som omfatter økonomiske og juridiske forpliktelser utover det ordinære.

22 XIII. Tvistemål Tvistemål om virksomheten som måtte komme mellom Nordre Land kommune og Søndre Land kommune skal avgjøres ved voldgift i i Gjøvik Tingrett i samsvar med reglene i Tvistemålsloven. Voldgiftsretten skal ha 3 medlemmer oppnevnt av sorenskriveren fra Gjøvik Tingrett. Rettens leder skal være jurist. Sted: Dokka/Hov. Dato... Rådmann Jarle Snekkestad Nordre Land kommune Rådmann Nils Hesthagen Søndre Land kommune

23

24 SAK NR. 65/2016 Søndre Land kommune REVISJONSNOTAT: BARNEVERSTJENESTEN I SØNDRE LAND KOMMUNE Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Møtedato Saksbehandler Unntatt off. Kontrollutvalget Kjetil Solbrækken Nei Saksdokumenter: 1. Notat: Barnevern i Søndre Land kommune (notat fra Innlandet Revisjon IKS, 14/11-16) Vedlegg 1 FORSLAG TIL VEDTAK: 1. Med bakgrunn Fylkesmannens nylig gjennomførte tilsyn november 2016 og innkalling av administrasjonen til møte hos Fylkesmannen i desember 2016 prioriterer ikke kontrollutvalget nærmere undersøkelser på nåværende tidspunkt. Kontrollutvalget vil derimot holde seg løpende orientert om situasjonen og om hvordan kommunens barneverntjenester ivaretas. 2. Rådmannen inviteres til neste møte for å orientere om status for kommunens barneverntjenester og resultater etter Fylkesmannens tilsyn. 3. Ny vurdering med tanke på en forvaltningsrevisjon på området gjennomføres senest høsten SAKSOPPLYSNINGER: Kontrollutvalget bestilte i sitt møte den 13/6-16 følgende: Innlandet Revisjon IKS bes om å gjennomføre en forundersøkelse rettet mot kommunens barneverntjeneste, herunder kommunens oppfølging av samarbeidsavtalen med Nordre Land kommune om felles barneverntjeneste. 1

25 Kontrollutvalget i Søndre Land kommune inviterer kontrollutvalget i Nordre Land kommune til å samarbeide om en grundigere forundersøkelse rettet mot felles barnevernstjeneste. Hensikten med forundersøkelsen er å gi kontrollutvalgene grunnlag for å vurdere om det er behov for å gjennomføre en forvaltningsrevisjon på området. Følgende fremgår også av protokollen fra kontrollutvalgets møte den 13/3-16 (under sak om analyse av kostra-tall): Det rapporteres om ulike utfordringer for barnevernet i Søndre Land, også nå etter sammenslåing med barnevernet i Nordre Land. Andelen fristoverskridelser hva gjelder undersøkelser med behandlingstid over tre måneder har økt betraktelig, samtidig melder kommunen om problemer med å fylle stillingene i barnevernet og betydelige utfordringer med bemanningen i barnevernet. Kommunen har relativt høye utgifter til barn som får tiltak i opprinnelig familie og lave kostnader til barn som får hjelp utenfor opprinnelig familie. Dette er temaer som det kan være grunnlag for å se nærmere på, evt. når ny organisering har stabilisert seg noe. Hensikten med en forundersøkelse er å gi kontrollutvalget grunnlag for å vurdere om det er behov for å gjennomføre en forvaltningsrevisjon på området eller ikke. Som det fremgår av vedlagte notat (s. 7) anbefales det ikke å gjennomføre en forvaltningsrevisjon på nåværende tidspunkt. Med bakgrunn i Fylkesmannens nylig gjennomførte tilsyn og samtaler med administrasjonen synes det naturlig å avvente med nærmere undersøkelser fra kontrollutvalgets side, eksempelvis et års tid. 2

26 BARNEVERN Søndre Land kommune Innlandet Revisjon IKS /GSL

27 Barnevern INNHOLDSFORTEGNELSE INNHOLDSFORTEGNELSE INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING GJENNOMFØRING BESKRIVELSE LAND BARNEVERNTJENESTE STATUS - FELLES BARNEVERNTJENESTE I LAND VURDERING I FORHOLD TIL ET MULIG FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT STUDIER AV INTERKOMMUNALT SAMARBEID OM BARNEVERN... 8 Innlandet Revisjon IKS Side 2

28 Barnevern 1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalget i Søndre Land hadde møte 13. juni I møtet ble det lagt fram analyse av kostratall, ulike mulige forvaltningsrevisjoner ble diskutert og utvalget fattet beslutning om bestilling av foranalyser fra Innlandet Revisjon IKS. I bestillingen ba Kontrollutvalget Innlandet Revisjon IKS om å gjennomføre en forundersøkelse rettet mot kommunens barneverntjeneste, herunder kommunens oppfølging av samarbeidsavtalen med Nordre Land kommune om felles barneverntjeneste. I protokollen fra møte den skriver de også at Kontrollutvalget i Søndre Land kommune inviterer kontrollutvalget i Nordre Land kommune til å samarbeide om en grundigere forundersøkelse rettet mot felles barneverntjeneste. "Det rapporteres om ulike utfordringer for barnevernet i Søndre Land, også nå etter sammenslåing med barnevernet i Nordre Land. Andelen fristoverskridelser hva gjelder undersøkelser med behandlingstid over tre måneder har økt betraktelig, samtidig melder kommunen om problemer med å fylle stillingene i barnevernet og betydelige utfordringer med bemanningen i barnevernet. Kommunen har relativt høye utgifter til barn som får tiltak i opprinnelig familie og lave kostnader til barn som får hjelp utenfor opprinnelig familie. Dette er temaer som det kan være grunnlag for å se nærmere på, evt. når ny organisering har stabilisert seg noe". Hensikten med en forundersøkelsen er å gi Kontrollutvalget grunnlag for å vurdere om det er behov for å gjennomføre en forvaltningsrevisjon på området. Denne foranalysen svarer på Kontrollutvalgets bestilling om å se på oppfølging av samarbeidsavtalen med Nordre Land. 1.2 GJENNOMFØRING I våre undersøkelser har vi tatt utgangspunkt i samarbeidsavtalen mellom Søndre Land og Nordre Land som regulerer det interkommunale samarbeidet Land barneverntjeneste. Vi har også sett på "Forprosjektrapport - Felles barneverntjeneste i Søndre Land og Nordre Land kommuner" og vi har sett på forskningsrapporter som tar for seg interkommunalt samarbeid i barnevernstjenester. Videre har vi sett på dokumentasjon som er lagt fram for kommunestyret og vi har snakket med Kommunalsjef for helse, omsorg og velferd i Søndre Land, Randi Marta Berg. Undersøkelsen er gjennomført i oktober/november 2016 av oppdragsansvarlig revisor i forvaltningsrevisjon Guro Selfors Lund. Innlandet Revisjon IKS Side 3

29 Barnevern Avgrensing Når det gjelder barneverntjenester har Søndre og Nordre Land inngått et interkommunalt samarbeid, hjemlet i kommunelovens 28-1 a-k. Modellen er utformet med tanke på samarbeid mellom de to kommunene om en felles løsning av lovpålagte oppgaver innen barnevernet. I et vertskommunesamarbeid overlates selve utførelsen av oppgavene med tilhørende beslutningsmyndighet til vertskommunen. Det er Kontrollutvalget i vertskommunen som har ansvar for å føre tilsyn. Kontrollutvalget i samarbeidskommunen - det vil her si Søndre Land - skal ikke føre tilsyn med den interne driften i vertskommunen. Vertskommunesamarbeid er underlagt en samarbeidsavtale og avtalen skal inneholde bestemmelser om underretning til deltakerne om vedtak som treffes i vertskommunen. Kontrollutvalget kan for eksempel undersøke om samarbeidet skjer innenfor rammen av det som er avtalt. Disse opplysningene vil være viktige for å kunne vurdere om samarbeidet er egnet til å realisere de målsetningene kommunestyret har satt for samarbeidet 1. Det formelle (rettslige) ansvaret tilligger fortsatt til samarbeidskommunen. 2. BESKRIVELSE 2.1 LAND BARNEVERNTJENESTE Land barneverntjeneste ble en felles tjeneste fra 1. mars 2015 og er sammenslått av Søndre og Nordre Land barneverntjeneste. Avtalen mellom de to kommunene bygger på vedtak i kommunestyrene om å organisere barneverntjenesten etter kommuneloven sine regler om vertskommunesamarbeid. Figur 2.1 Land barneverntjeneste 1 Opplysningene om kontrollutvalgets rolle i vertskommunesamarbeid er hentet fra Kommunal- og regionaldepartementets veileder "Vertskommunemodellen i kommuneloven 28 a flg." Innlandet Revisjon IKS Side 4

30 Barnevern Kilde: Presentasjon i formannskapet i Søndre Land Pr. april 2016 hadde barneverntjenesten 15 årsverk, 12 saksbehandlere, 1 fagleder, 1 merkantil og 1 leder. Av de 15 årsverkene var det 13,7 årsverk som var besatt og det var 5,2 årsverk som ikke var operative pga vakanse, sykmeldinger og permisjoner. Samarbeidsavtalen om felles barneverntjeneste mellom de to kommunene regulerer alle forhold, herunder juridiske og økonomiske. Økonomimodellen er delt inn slik at driftsutgifter (personalutgifter, kontorhold osv.) til barnevernstjenesten (kostrafunksjon 244) fordeles etter en fordelingsnøkkel (innbyggermodell), og der hjelpetiltak i og utenfor hjemmet (kostrafunksjon 251 og 252) finansieres av den kommunen som etter barnevernlovens 9.1 har ansvaret for tiltaket (dvs finansieres etter bostedskommunen). Samarbeidsavtalen om budsjett og økonomi: - Forslag til budsjett kommende år utarbeides av leder og sendes rådmenn i begge kommunene innen 15. september hvert år. Forslaget drøftes i møte mellom rådmennene der man søker å bli enige om forslag til budsjett og økonomiplan. - Kommunestyret i vertskommunen vedtar driftsbudsjett og økonomiplan. - Tiltaksbudsjettene og deltakerkommunene sine bevilgninger til barneverntjenesten blir behandlet og godkjent av kommunestyret i den enkelte kommune. - Regnskap og årsmelding for foregående år sendes kommunene innen 15. mars. I tillegg sendes kopi av halvårsrapport til Fylkesmannen. Samarbeidsavtalen om økonomi og regnskap: - Alle inntekter og utgifter vedrørende en felles barneverntjeneste i Land føres på et eget ansvarsområde. Innlandet Revisjon IKS Side 5

31 Barnevern - Vertskommunen sender Søndre Land kommune kvartalsvise regnskapsrapporter. Ved avvik fra tiltaksbudsjettet skal barnevernleder via enhetsleder orientere rådmannen i den kommunen avviket gjelder snarest mulig. 2.2 STATUS - FELLES BARNEVERNTJENESTE I LAND Bakgrunnen for at de to kommunene vedtok å opprette felles barneverntjeneste var blant annet at Land-kommunene hadde relativt små barneverntjenester, og at det i flere perioder har vært store utfordringer knyttet til rekruttering, vakanser og sykemeldinger 2. I samarbeidsavtalen mellom de to kommunene er det gjort rede for flere rapporteringer som skal utføres gjennom året. I avtalen er det satt opp ett årlig møte som skal gjennomføres mellom rådmennene der det skal drøftes forslag til budsjett og økonomiplan. I løpet av det året Land barneverntjeneste har fungert, har det vært flere møter mellom ledelsen i de to kommunene om barnevernet. - møte med Fylkesmannen Møte vedrørende Land barneverntjeneste , , (deltakere: Randi Marta Berg, Arne Skogsbakken, Jarle Snekkestad, Renate Nordh, Gunn Anne Skår, Struksnæs, Berit Dokkebakke Navrud) Kommunestyrene i begge eierkommunene fikk i april 2016 framlagt en statusrapport etter 1 års drift av Land barneverntjeneste. I statusrapporten ble det gjort rede for store utfordringer og en rekke avvik i tjenesten. Barnevernleder skrev at hensikten med kartleggingen og det å skaffe en oversikt var å sikre at ledelse og medarbeidere kan arbeide systematisk med å lukke avvik og sikre en lovlig og forsvarlig tjeneste framover. Det arbeides med en tidshorisont på 2-3 år for å få på plass en tjeneste om er lovlig og forsvarlig slik det står i den framlagte rapporten. I samtale med kommunalsjef i Søndre Land 25. november fikk revisjonen en kort orientering om status i Land Barneverntjeneste.: - Kommunalsjef for helse, omsorg og velferd i Søndre Land påpeker at selv om tjenesten er lagt til Nordre Land som vertskommune er det fortsatt slik at Søndre Land har ansvar for tjenestene på et overordnet nivå. - Fylkesmannen har kontaktet Nordre Land med bekymring knyttet til barnevernets siste kvartalsrapportering, og har kalt inn til møte med Fylkesmannen den 5. desember. Rådmann og avdelingsleder fra Søndre Land vil delta i møtet. - Den 11. november 2016 gjennomførte Fylkesmannen et tilsyn hos Land barneverntjeneste - dette tilsynet ble varslet dagen før de kom. Søndre Land ble orientert fra Nordre Land om tilsynet. 2 J.fr. sak 11/15, i Kommunestyret i Søndre Land kommune ( ). Innlandet Revisjon IKS Side 6

32 Barnevern - Ledelsen i Søndre Land er tett på oppfølgingen av Land barneverntjeneste, og opplever å bli løpende orientert og involvert i de prosessene som er nødvendige for å få en barneverntjeneste som fungerer som forutsatt i lov og avtaleverk 3. VURDERING I FORHOLD TIL ET MULIG FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT. Land barneverntjeneste er preget av å ha mange utfordringer som må løses. Vi har sett i våre undersøkelser at det har vært flere møter mellom ledelsen i Søndre Land og Nordre Land for å følge opp dette. Vi har også sett at Fylkesmannen har kontaktet tjenesten og de har iverksatt et tilsyn av barneverntjenesten med svært kort varsel. Revisjonen anbefaler ikke at det gjennomføres en forvaltningsrevisjon på området på nåværende tidspunkt. Det er vist at tjenesten har store utfordringer, men det er også vist at ledelse i begge kommuner samarbeider med ledelsen i barnevernet og med Fylkesmannen for å få Land barneverntjeneste til å bli i stand til å yte de tjenestene de skal. Revisjonen vil anbefale kontrollutvalget å holde seg løpende orientert fra kommunens administrasjon på hvordan det går på området. Revisjonen anbefaler videre at når en eventuelt beslutter å gjennomføre en forvaltningsrevisjon på området, bør en forsøke å få til dette som et samarbeid med vertskommunen. Innlandet Revisjon IKS Side 7

33 Barnevern 4. STUDIER AV INTERKOMMUNALT SAMARBEID OM BARNEVERN Nordlandsforskning har på oppdrag fra Barne-, ungdoms-, og familiedirektoratet kartlagt erfaringer fra interkommunalt samarbeid om barnevernet i Norge 3. Formålet med studien var å kartlegge kommunenes erfaringer med interkommunalt barnevern, med særlig vekt på fordeler og ulemper ved organiseringsformen. I undersøkelsene så de blant annet på samarbeid, på ressurser, på kompetanse og kompetansebehov. Ved utgangen av september 2014 hadde 202 norske kommuner etablert interkommunalt samarbeid om barnevern. Fire av fem samarbeid var organisert etter en vertskommunemodell basert på kommunelovens 28-1 b. Undersøkelsene gjennomført av Nordlandsforskning viste store forskjeller i samarbeidene som var etablert. Det var fra to til syv deltakerkommuner og kommunene i samarbeidene hadde fra 200 til innbyggere. Når det gjelder tilgangen på informasjon fra barnevernet fant de forskjeller mellom rådmenn i samarbeidskommunene og rådmenn i vertskommunene. Mer enn en fjerdedel av rådmennene fra samarbeidskommunene mente de ikke fikk tilstrekkelig informasjon fra barnevernstjenesten. Mindre enn en av ti rådmenn i vertskommunene mente det samme. Personellmessig viste undersøkelsene at interkommunal organiseringen styrket barnevernstjenesten, særlig for i de minste tjenestene. Undersøkelsene viste også at rådmenn og barnevernledere ga et positivt inntrykk av kompetansesituasjonen - særlig når det gjelder kjerneområder i tjenesten i det interkommunale samarbeidet. Telemarksforskning har også gjennomført en evaluering av interkommunalt barnevern 4. De har vært hyret av Fylkesmannen i Sør-Trøndelag for å evaluere sju interkommunale barnevern i Sør-Trøndelag. Oppsummert viste deres undersøkelser at etablering av interkommunale barnevern bidro til sterkere og mer stabile tjenester. Barneverntjenestens kompetanse og kapasitet ble styrket, tjenestene var mindre sårbare, og de fant at det ble lettere å unngå inhabilitet. Forutsetningen for å håndtere krevende og komplekse saker økte. Større tjenester har gjort det lettere å spesialisere kompetansen, mulighetene for videreutdanning har blitt bedre og forutsetningen for utvikling av gode tiltak har blitt styrket. På den andre siden viste undersøkelsene i Sør-Trøndelag at alle tjenestene i større eller mindre grad hadde oppstartsproblemer som følge av for kort tid brukt på planlegging, på tilrettelegging og på organisering av tjenestene før oppstart. Behovet for å samkjøre ulike kulturer, tradisjoner og rutiner var undervurdert. Dette gjaldt ikke bare internt i tjenestene, men også i forhold til samarbeidspartnerne og ledelsen i samarbeidskommunene. Sammenslåing av tjenester ga økt saksmengde, i kombinasjon med ulike forventninger til hvordan det skal jobbes med barnevern, resulterte dette i enkelte tilfeller i høyt sykefravær og hyppige lederskifter, noe som ytterligere bidro til å vanskeliggjøre oppstartsprosessen. 3 NF rapport nr.: 1/2015. Interkommunalt samarbeid om barnevern i Norge. En kartlegging av erfaringer. 4 Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag, Innlandet Revisjon IKS Side 8

34 Barnevern I sammendraget av rapporten til Telemarksforskning trakk de fram som en generell utfordring med alle interkommunale samarbeid at samarbeidskommunens demokratiske styring og kontroll med de aktuelle samarbeidsoppgavene blir redusert. De konkluderer likevel med at det til tross for tverrfaglige samarbeidsutfordringer synes å være langt større fordeler enn ulemper ved interkommunale barneverntjenester. Innlandet Revisjon IKS Side 9

35 SAK NR. 66/2016 Søndre Land kommune FORANALYSE: TIDLIG INNSATS OG TILPASSET OPPLÆRING I GRUNNSKOLEN I SØNDRE LAND KOMMUNE Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Møtedato Saksbehandler Unntatt off. Kontrollutvalget Kjetil Solbrækken Nei Saksdokumenter: 1. Foranalyse: Tidlig innsats (notat fra Innlandet Revisjon IKS, 28/11-16) Vedlegg 1 FORSLAG TIL VEDTAK: SAKSOPPLYSNINGER: Kontrollutvalget fikk i sitt møte den 19/9-16 en presentasjon av Tilstandsrapport for grunnskolen 2015 i Søndre Land kommune. I vedtaket i saken bestilte kontrollutvalget en foranalyse fra Innlandet Revisjon IKS rettet mot "Tidlig innsats og tilpasset undervisning". Av vedtaket i saken fremgikk følgende stikkord for den bestilte forundersøkelsen: - Tidlig innsats og tilpasset undervisning. (Aktuelle spørsmål: Hvordan følger man opp interne retningslinjer for gjennomføring av kartleggingsprøver? Hvordan følger man opp svake elever som trenger særskilt tilrettelegging? Hvordan følger man opp de faglig sterke elevene? Hvilke tiltak settes inn på individnivå, hvordan evalueres tiltakene evt. fungerer tiltakene i praksis?) - Spesialundervisning. ((Aktuelle spørsmål: Får elever med enkeltvedtak det de har rett på?) Vedlagt følger gjennomført forundersøkelse. Innlandet Revisjon IKS presenterer undersøkelsen i møtet. 1

36 Forundersøkelsen drøfter flere av innfallsvinklene, men oppsummerer med at en undersøkelse rettet mot kommunens (skolenes) oppfølging av rutiner og hvordan man kartlegger og oppdager elever som har ekstra behov kan være nyttig. Saken er en drøftingssak og legges frem uten forslag til vedtak. 2

37 TIDLIG INNSATS Søndre Land kommune Innlandet Revisjon IKS /KR

38 Tidlig innsats INNHOLDSFORTEGNELSE INNHOLDSFORTEGNELSE INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING GJENNOMFØRING AV FORANALYSEN BESKRIVELSE AV REGELVERK OPPLÆRINGSLOVEN TILPASSET OPPLÆRING OG TIDLIG INNSATS OPPLÆRINGSLOVENS KAPITTEL 5 OM RETT TIL SPESIALUNDERVISNING OPPLÆRINGSLOVENS KRAV TIL FORSVARLIG SYSTEM OG INTERNKONTROLL ORGANISERING - SØNDRE LAND SKOLERESULTATER OG OMFANGET AV SPESIALUNDERVISNING TILSTANDSRAPPORT FOR GRUNNSKOLEN TIDLIGERE FORVALTNINGSREVISJON OG TILSYN I GRUNNSKOLESEKTOREN VURDERING I FORHOLD TIL ET MULIG FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT BØR VI GJENNOMFØRE EN FORVALTNINGSREVISJON? MULIGE INNFALLSVINKLER OG PROBLEMSTILLINGER GJENNOMFØRING OG RESSURSBRUK REFERANSER Innlandet Revisjon IKS Side 2

39 Tidlig innsats 1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalget i Søndre Land bestilte i sak 38/2016 en foranalyse under tittelen "Tidlig innsats og tilpasset undervisning". Kontrollutvalget fattet følgende enstemmige vedtak: 1. Tilstandsrapport for grunnskolen 2015 i Søndre Land kommune tas til orientering. 2. Med bakgrunn i rapporten, og samtale i møtet, tas følgende tema inn i kontrollutvalgets plan for forvaltningsrevisjon : - Tidlig innsats og tilpasset undervisning. (Hvordan følger man opp interne retningslinjer for gjennomføring av kartleggingsprøver? Hvordan følger man opp svake elever som trenger særskilt tilrettelegging? Hvordan følger man opp de faglig sterke elevene? Hvilke tiltak settes inn på individnivå, hvordan evalueres tiltakene evt. fungerer tiltakene i praksis?) - Spesialundervisning. (Får elever med enkeltvedtak det de har rett på?) - Tidlig innsats og barnehagens rolle. 3. Innlandet Revisjon IKS bes om å lage en forundersøkelse rettet mot tidlig innsats og tilpasset undervisning i grunnskolen i Søndre Land kommune. 1.2 GJENNOMFØRING AV FORANALYSEN Vi har beskrevet kort sentrale lovbestemmelser, kommunens organisasjon, tilstandsrapport i skolene i Søndre Land og kommunens arbeid med tilpasset opplæring. I henhold til punkt 3 i vedtaket skal forundersøkelsen være rettet mot tidlig innsats og tilpasset undervisning i grunnskolen i Søndre Land kommune. Som utgangspunkt for kontrollutvalgets videre vurderinger og valg av tema for en eventuell revisjon har vi valgt å beskrive ulike sider ved Søndre Lands arbeid med tiltak for barn med særskilte behov. Vi har også brukt forvaltningsrevisjonsregisteret 1 der vi har sett på revisjonsrapporter som omhandler tilsvarende temaer. Foranalysen er gjennomført i november 2016 av forvaltningsrevisor Kari Robbestad. Guro Selfors Lund er oppdragsansvarlig revisor. 1 Forvaltningsrevisjonsregisteret viser en oversikt over gjennomførte forvaltningsrevisjoner, og er et register opprettet av Norges kommunerevisorforbund. Innlandet Revisjon IKS Side 3

40 Tidlig innsats 2. BESKRIVELSE AV REGELVERK Alle elever har rett til tilpasset opplæring 2. I Utdanningsdirektoratets veileder står det at tilpasset opplæring er de tiltakene som skolen setter inn for å sikre at alle elevene får best mulig utbytte av opplæringen. De kan være knyttet til organisering av opplæringen, pedagogiske metoder og progresjon. Tilpasset opplæring er ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for at eleven skal oppleve økt læringsutbytte. Prinsippet om tilpasset opplæring favner både ordinær undervisning og spesialundervisning 3. Mange av behovene for hjelp og støtte kan møtes innenfor rammen av den tilpassede opplæringen, spesialundervisning er en individuell rett eleven har i de tilfellene han eller hun trenger ekstra tilrettelegging utover det ordinære tilbudet. Tema tidlig innsats og spesialundervisning i grunnskolen er svært omfattende om en skal undersøke alle aspekter ved både prosesser og gjennomføring. Figuren under viser seks faser i arbeidet med tidlig innsats slik det er definert av Utdanningsdirektoratet. Figur Faser omkring arbeid med tidlig innsats - j.fr Utdanningsdirektoratet. Fase 1 Fase 2 Fase 3 Fase 4 Fase 5 Fase 6 Du tror at eleven ikke får tilfredsstillende utbytte Skolen sender en henvisning til PP-tjenesten PP-tjenesten gjør en sakkyndig vurdering av elevens behov Skolen vurderer og avgjør om eleven har rett til spesialundervisn ing (vedtaksfasen) Eleven får spesialundervisn ing Skolen evaluerer og vurderer veien videre 2.1 OPPLÆRINGSLOVEN TILPASSET OPPLÆRING OG TIDLIG INNSATS Tilpasset opplæring er et generelt prinsipp for skolens virksomhet og opplæringsloven 1-3 slår fast at; «Opplæringa skal tilpassast evnene og føresetnadene hjå den enkelte eleven, lærlingen og lærekandidaten.» I tillegg har kommunene en plikt til å sette inn ekstra innsats rettet mot elever som er svake i lesing og regning på de laveste årstrinnene. 1-3 sier videre: «På 1. til 4. årstrinn skal kommunen sørgje for at den tilpassa opplæringa i norsk eller samisk og matematikk mellom anna inneber særleg høg lærartettleik, og er særleg retta mot elevar med svak dugleik i lesing og rekning.» Hensikten er at en styrka satsing på lesing og regning for elevene på 1-4 årstrinn vil bedre det ordinære opplæringstilbudet og kunne ha som konsekvens at færre har behov for spesialundervisning. 4 I Ot.prp nr. 55 viste departementet til at organiseringen av den forsterkede opplæringen ville være opp til skoleeier. Departementet uttalte at for å gi en målrettet og god forsterket opplæring, må kommunene 2 Opplæringsloven 1-3 Tilpassa opplæring og tidlig innsats 3 Opplæringsloven 5-1 spesialundervisning 4 Jfr omtale i Ot.prp.nr.55 ( ) Om lov om endringer i opplæringsloven og privatskoleloven. Innlandet Revisjon IKS Side 4

41 Tidlig innsats sørge for å ha tilstrekkelig kunnskap og informasjon om elevenes ferdigheter og kunnskapsnivå. Siden antall elever per lærer ikke er lovfestet utover et krav om at gruppene organiseres forsvarlig, uttalte departementet at det ikke er mulig å fastsette noe eksakt tall på lærertettheten i denne sammenhengen. Det er viktig å være klar over at 1-3 ikke gir rett til spesialundervisning og reglene for spesialundervisning forble uendret også etter at 1-3, 2 ledd trådte i kraft i Men i odelstingsproposisjon nr. 55 ( ) bemerkes det at terskelen for å sette i verk særlige tiltak etter denne bestemmelsen for konkrete elevgrupper likevel ikke skal være for høy. I 2013 kom en endring 5 i 5-4 i opplæringslovens tredje punktum, som presiserer at «skolen skal ha vurdert og eventuelt prøvd ut tiltak innanfor det ordinære opplæringstilbodet med sikte på å gi eleven tilfredsstillande utbytte før det blir gjort sakkunnig vurdering.» ELEVER MED STORT LÆRINGSPOTENSIAL Ved kongelig resolusjon 18. september 2015 oppnevnte Regjeringen et utvalg for høyt presterende elever. Utvalget ble gitt følgende mandat (utdrag av mandatet): «Skolen har etter opplæringsloven 1-3 en plikt til å tilpasse opplæringen til den enkelte elevs evner og forutsetninger. Skolen har, og skal fortsatt ha, oppmerksomhet rettet mot elever som trenger ekstra støtte i opplæringen. Plikten til å gi den enkelte elev tilpasset opplæring gjelder imidlertid også elever som presterer på høyt faglig nivå, elever som har spesielle talent og elever som har potensial til å nå de høyeste faglige nivåene. Utvalget skal vurdere forutsetninger, og foreslå konkrete tiltak, for at flere elever skal prestere på høyt og avansert nivå i grunnopplæringen og for at høyt presterende elever skal få et bedre skoletilbud.» 6 Utvalget har gitt anbefalinger til nasjonale myndigheter, forskningsmiljøer, skoleeiere, skoleledere og lærere. I utvalgets utredning skriver de at elever med stort læringspotensial utgjør ca. 10 til 15 prosent av elevpopulasjonen. Utvalget har definert elever med stort læringspotensial slik: Elever som presterer på høyt faglig nivå Elever som har spesielle evner og talent Elever som har potensial til å nå de høyeste faglige nivåene 2.2 OPPLÆRINGSLOVENS KAPITTEL 5 OM RETT TIL SPESIALUNDERVISNING. Retten til spesialundervisning er hjemlet i 5-1 i opplæringsloven. I følge loven har elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære tilbudet rett til spesialundervisning. Skolen har plikt til å foreta en vurdering av om eleven kan få utbytte av det ordinære opplæringstilbudet og eventuelt prøvd ut tiltak før PP-tjenesten kontaktes for sakkyndig vurdering. Før kommunen gjør vedtak om spesialundervisning skal det ifølge 5-3 foreligge en sakkyndig vurdering. 5 Prop. 129L ( ) Endringer i opplæringslova og privatskolelova (spesialundervisning mv) 6 Utvalget (Jøsendalutvalget) ga ut sin utredning i NOU 2016:14 Mer å hente. Innlandet Revisjon IKS Side 5

42 Tidlig innsats Vurderingen skal vise om eleven har behov for spesialundervisning og hvilket opplæringstilbud som bør gis. Skoleeier, skolene og PPT er offentlige myndighetsorgan og er omfattet av reglene i forvaltningsloven. Derfor er det viktig at de som er involvert i disse sakene kjenner til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet om kravene til innholdet i et vedtak, reglene om foreløpig svar og klage. Vedtaket om spesialundervisning er et enkeltvedtak og må følge forvaltningslovens regler for slike vedtak. Vedtaket må gjøre det klart hvilket opplæringstilbud eleven skal få og dessuten fastsette prinsippene for innholdet i og den organisatoriske gjennomføringen av opplæringen. Dersom vedtaket avviker fra den sakkyndige vurderingen, skal det foreligge en begrunnelse som viser hvorfor kommunen likevel mener at eleven får et opplæringstilbud som oppfyller retten til spesialundervisning ( 5-3). Alle elever som får spesialundervisning, skal etter 5-5 ha individuell opplæringsplan. Planen skal vise mål for og innholdet i opplæringen og hvordan den skal drives. Skolen skal hvert år utarbeide skriftlig oversikt over den opplæringen eleven har fått og en vurdering av utviklingen til eleven. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet en veileder om spesialundervisning som gir en samlet oversikt over bestemmelsene i opplæringsloven kapittel 5 om spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp. 2.3 OPPLÆRINGSLOVENS KRAV TIL FORSVARLIG SYSTEM OG INTERNKONTROLL Opplæringsloven og privatskoleloven 5-2 pålegger skoleeier å ha et forsvarlig system for å vurdere om og følge opp at skoleeier etterlever opplæringslovverket. Skoleeier står fritt til selv å utforme dette systemet under forutsetning av det fyller kravet til forsvarlighet. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet en veileder som beskriver kravet til skoleeiers «forsvarlige system». Innlandet Revisjon IKS Side 6

43 Tidlig innsats 3. ORGANISERING - SØNDRE LAND Søndre Land kommune er organisert med to administrative styringsnivå 7. Øverste nivå er rådmannens ledergruppe (inklusive de sentrale støtteenhetene), mens nivå to består av selvstendige tjenesteenheter. Rådmannen og 4 kommunalsjefer utgjør den administrative kommuneledelse. Rådmannens ledergruppe har det overordnede ansvar for de tjenestene kommunen utfører. Figur 3.1. Administrativ organisering Søndre Land kommune Det er fire grunnskoler, tre barneskoler og en ungdomsskole i kommunen, disse er underlagt kommunalsjef for Oppvekst. I tillegg har kommunen en privat skole, Land Montessoriskole. Skolene har hver sin rektor som er ansvarlig leder. I tilstandsrapport 2015 skriver de at det var 629 elever i den kommunale grunnskolen pr I tillegg var det 33 8 elever på Land Montessoriskole. Tabell 3.2. Antall barn i grunnskolesektoren i Søndre Land, Skole Antall elever Fryal skole 261 Odnes skole 118 Vestsida oppvekstsenter 17 Søndre Land ungdomsskole 233 Land Montesorriskole 33 7 Fra kommunens hjemmeside 8 Fra kommunens hjemmeside Innlandet Revisjon IKS Side 7

44 Tidlig innsats 3.1 SKOLERESULTATER OG OMFANGET AV SPESIALUNDERVISNING SPESIALUNDERVISNING. Figuren under viser en oversikt over andel elever i grunnskolen som har mottatt spesialundervisning for de fem siste registrerte årene. Figur 3.1. Andel elever i grunnskolen som får spesialundervisning ,2 8,6 8,6 8,4 8,1 7,9 10,1 8,9 8,2 6,2 6,3 5,8 6,3 7,2 8,6 7,6 8,2 7,2 7,9 7,7 8 7,7 7,6 7,5 8,9 9 9,1 8,8 8,6 8, EAKUO Landet uten Oslo 0536 Søndre Land 0538 Nordre Land EKA05 Oppland EKG10 Kostragruppe 10 Figuren har tall fra Søndre Land kommune har hatt en nedgang i spesialundervisning fra 2011 med 10,1 % til 2015 med 5,8 %. Fra å ligge høyest blant de vi har sammenlignet med har Søndre Land nå lavest andel elever med spesialundervisning. Kommunen ligger under gjennomsnittet i Oppland og Nordre Land kommune som i 2015 hadde 7,2 % elever med spesialundervisning. Landet uten Oslo hadde 7,9 % og kostragruppe 10 som i 2015 hadde 8,3 % elever med spesialundervisning. I figuren under vises oversikt over andel timer med spesialundervisning av antall lærertimer totalt. Figur 3.2 Andel timer spesialundervisning av antall lærertimer totalt ,9 18,3 17,4 17,6 17,8 16,8 17,1 16,2 16,2 16, Landet uten Oslo Søndre Land Nordre Land Oppland Kostragruppe 10 I 2015 utgjorde andel timer til spesialundervisning i Søndre Land 16,8 % av antall lærertimer totalt, mens gjennomsnittet for Oppland var 16,2 % av antall lærertimer totalt. I Nordre Land kommune utgjorde dette 17,1 %, Landet u/oslo 17,6% og i kostragruppa 10 18,3 %. Innlandet Revisjon IKS Side 8

45 Tidlig innsats Figur 3.3 Gjennomsnittlige grunnskolepoeng ,3 40,7 Gjennomsnittlige grunnskolepoeng 40 39,2 38,8 36,1 37, ,6 39, Landet uten Oslo Søndre Land Nordre Land Oppland 40,2 Søndre Land kommune har hatt noe nedgang i grunnskolepoeng fra 2014 til Kommunen ligger noe under resultatet for gjennomsnittet i Oppland og landet u/oslo, men noe høyere enn Nordre Land kommune. 3.2 TILSTANDSRAPPORT FOR GRUNNSKOLEN 2015 Det er fastsatt i opplæringsloven og privatskoleloven at skoleeiere plikter å utarbeide en årlig rapport om tilstanden i opplæringen. Kommunestyret i Søndre Land fikk framlagt tilstandsrapport for grunnskolen 2015 i kommunestyremøte , sak 41/16. Oversikt over utviklingsarbeid og satsingsområder. I henhold til kommunens rapportering i Tilstandsrapporten har utviklingsarbeidet på skolenivået i 2015 vært konsentrert om følgende områder: Vurdering for læring Ungdomstrinn i utvikling Kommunen har deltatt i nasjonal satsing fra utdanningsdirektoratet om «Vurdering for læring». Målet med prosjektet har vært å øke elevenes læringsutbytte gjennom å utvikle den enkelte læreres vurderingspraksis. Prosjektet ble avsluttet våren 2016 og i foreløpige oppsummeringen fra prosjektet skriver de at arbeidet har gitt resultater på minst to områder. Lærernes vurderingspraksis har utviklet seg i positiv retning. Prosjektet har gitt skolene verdifull erfaring med kollektiv skoleutvikling, noe som ventelig vil komme til nytte i senere utviklingsprosjekter Ungdomstrinn i utvikling er en nasjonal satsing med tilbud om støtte til lokalt utviklingsarbeid i klasseledelse, regning lesing og skriving. Satsingen har tre sentrale virkemidler - skolebasert kompetanseutvikling, lærende nettverk og pedagogiske ressurser. Alle skoler med ungdomstrinn får i perioden tilbud om å delta. Søndre Land ungdomsskole har deltatt i prosjektet siden våren Skolen har valgt klasseledelse som sitt satsingsområde i prosjektet. Innlandet Revisjon IKS Side 9

46 Tidlig innsats Resultatene nasjonale prøver og avgangsresultater for grunnskolen i 2015 var relativt svake sammenlignet med tidligere år, og sammenlignet med andre kommuner. I tilstandsrapporten sies det at det ikke synes å være vesentlige endringer i det som tidligere har vært pekt på som hovedutfordringer for skolene i Søndre Land: Resultatene i regning / matematikk har over flere år ligget under landsgjennomsnittet. Det er for mange elever på laveste mestringsnivå på nasjonale prøver Avgangsresultatene for guttene ligger under gjennomsnittet Gjennomføringen i videregående skole er lavere enn gjennomsnittet. Det sies videre i tilstandsrapporten at kommunen de senere årene har prioritert søkere til videreutdanning i matematikk, og flere lærere har benyttet seg av denne muligheten. Rektorgruppa har vurdert igangsetting av et eget utviklingsprosjekt knyttet til matematikkfaget fra høsten Men inntil da vil fokuset være rettet mot en grundig implementering av prosjektene «vurdering for læring» og «ungdomstrinn i utvikling». Der presiseres i tilstandsrapporten at det er viktig å ha gode systemer for kartlegging og oppfølging av elever med svake resultater, og derfor ble det forrige skoleår utarbeidet rutiner for oppfølging av kartleggingsprøver. Stramme økonomiske rammer har gjort det utfordrende å gjennomføre gode tiltak slik som lesekurs og særskilt norskopplæring for fremmedspråklige. Så langt rammene tillater, skriver de i tilstandsrapporten, vil det bli forsøkt å gjennomføre disse tiltakene. Barneskolene i Søndre Land ble tilført ett ekstra årsverk fra august Bakgrunnen var at Stortinget under behandlingen av statsbudsjettet for 2016 bevilget midler til kommunene for å forsterke tidlig innsats i skolen. Rutiner for kartleggingsprøver og kvalitetssystem for spesialundervisningen I «Tilstandsrapport for grunnskolen 2015» sies det at etter at kommunen hadde tilsyn fra Fylkesmannen i 2013 har det vært jobbet med å kvalitetssikre prosessen knyttet til spesialundervisning. Det har vært gjort dels ved å innføre rutiner for gjennomføring og oppfølging av kartleggingsprøver samt å etablere et kvalitetssystem for spesialundervisning. I tertialrapporten for 1 tertial 2016, vedtatt i kommunestyret sies det at arbeidet med kvalitetssystemet pågår dels som en del av det overordnete arbeidet med å innføre et elektronisk kvalitetssystem for kommunen som helhet, og dels i en prosess med et eget kvalitetssystem for spesialundervisning / spesialpedagogisk hjelp. 3.3 TIDLIGERE FORVALTNINGSREVISJON OG TILSYN I GRUNNSKOLESEKTOREN Revisjonen gjennomførte i 2009 forvaltningsrevisjonsprosjektet «Enkeltvedtak om spesialundervisning får elevene det de har rett på?» i Søndre Land. Det var utarbeidet følgende to hovedproblemstillinger. 1. Blir det enkelte barn tildelt spesialundervisning i samsvar med det behovet som er dokumentert? 2. Er gjennomføringen av spesialundervisningen for den enkelte elev kvalitetssikret? Innlandet Revisjon IKS Side 10

47 Tidlig innsats Rapporten ble behandlet i kontrollutvalget 15.desember 2009 og kommunestyret 8.februar Revisjonen ga følgende anbefalinger som er gjengitt i kontrollutvalgets innstilling til kommunestyret. De sakkyndige vurderingene bør utformes slik at de tilfredsstiller Utdanningsdirektoratets anbefalinger når det gjelder angivelse av omfang. Revisor anbefaler at vedtakene gjøres mer oversiktlige og leservennlige. Forbindelsen mellom IOP, vedtak og sakkyndig vurdering bør synliggjøres bedre. Det bør jobbes for å utvikle et begrenset antall mål som er målbare, spesifikke, enkle og realistiske. Individuelle opplæringsplaner og halvårsrapporter bør dateres og det må gå fram hva som er IOP og hva som er halvårsrapport. I 2013 i sak 22/2013 bestilte Kontrollutvalget en plan for oppfølging av revisjonsrapporten fra 2009 fra Innlandet Revisjon IKS. I den samme perioden gjennomførte Fylkesmannen tre tilsyn ved grunnskoler i kommunene. Revisjonen utarbeidet et notat til kontrollutvalget hvor det ble konkludert med at som følge av Fylkesmannens tilsyn og kommunens pågående oppfølging ikke var hensiktsmessig å gjennomføre en forvaltningsrevisjon på daværende tidspunkt. En slik gjennomgang vil imidlertid kunne være interessant etter at de nye rutinene er på plass og har vært praktisert en tid. Tilsyn fra Fylkesmannen Følgende tilsyn som ble sluttført i 2013 ble gjennomført av Fylkesmannens i Søndre Land kommune: To tilsyn om «Lokalt læreplanarbeid og skolebasert vurdering» på Fryal skole og Søndre Land ungdomsskole. I forbindelse med disse tilsynene ga fylkesmannen varsel om pålegg om endring spesielt i forbindelse med at kommunen mangler et forsvarlig kvalitetssystem i henhold til opplæringslovens Funn i disse tilsynene var noe av bakgrunnen til at Fylkesmannen valgte å gjennomføre tilsyn med spesialundervisning ved to av skolene i kommunen. Fylkesmannens kontroll omfatter om skoleeier oppfyller kravene i opplæringsloven med forskrifter overfor elever som har behov og rett til spesialundervisning. Herunder at elever med vedtak om spesialundervisning mottar et opplæringstilbud som kan gi dem et forsvarlig utbytte. Fylkesmannen konkluderte med følgende (litt forkortet): Søndre Land kommune har ikke et forsvarlig kvalitetssystem etter opplæringslovens Det er ikke etablert en felles forståelse for ordinær opplæring, spesialundervisning og saksgang ved utredning av behov for spesialundervisning. Konsekvensen er at rutinene ikke sikrer at alle elever med behov for spesialundervisning blir utredet og vurdert av PPT. Enkeltvedtakene oppfyller ikke kravene etter forvaltningsloven og opplæringsloven. De er ikke individualisert og det framgår ikke klart og tydelig hvilket opplæringstilbud elevene skal ha. Det er ikke dokumentene i saken som legges til grunn for skolens utarbeiding av elevens IOP og det faktiske tilbudet eleven mottar. Det må gå fram av enkeltvedtakene at det er foretatt en reell vurdering av valg av organisering. Vurderingen må bygge på sakkyndig vurdering og begrunnelsen må vise til at organiseringen er nødvendig ut fra elevens behov. På bakgrunn av konklusjonene har Fylkesmannen gitt Søndre Land kommune pålegg om å etablere et forsvarlig system som sikrer at elever som har rett på det, får spesialundervisning i tråd med lovverket. Innlandet Revisjon IKS Side 11

48 Tidlig innsats Kommunens svar på tilsynsrapport Kommunen besvarte fylkesmannens brev angående tilsynsrapport om lokalt lærerplanarbeid og skolebasert vurdering og sier her at «Arbeidet med å følge opp tilsynet på lokalt læreplanarbeid og skolebasert vurdering er sett i sammenheng med oppfølging av tilsyn på spesialundervisning. Felles for begge tilsynene er fylkesmannens påpekning om at Søndre Land kommune mangler et forsvarlig kvalitetssystem i henhold til opplæringslovens Arbeidet med å etablere et slikt system er i gang, og systemet skal etter planen være fastsatt av kommunestyret innen 1. november.» Kommunen har i brev av også besvart fylkesmannen vedrørende tilsyn på spesialundervisning ved Fryal skole og Søndre Land ungdomsskole. Kommunen sier her at de i tillegg til arbeidet med kvalitets- og styringssystemet har utarbeidet en tiltaksplan for oppfølgingen av tilsynsrapporten på spesialundervisning. Kommunen har følgende hovedmål i tiltaksplanen: «Søndre Land kommune skal innen 1. januar 2014 ha etablert et kvalitets- og styringssystem og utviklet gjeldende praksis og prosedyrer for på den måten å sikre kvaliteten på undervisningen og sikre at elever som har rett til det får spesialundervisning i henhold til lovverket.» Innlandet Revisjon IKS Side 12

49 Tidlig innsats 4. VURDERING I FORHOLD TIL ET MULIG FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKT. 4.1 BØR VI GJENNOMFØRE EN FORVALTNINGSREVISJON? Revisjonen legger til grunn følgende kriterier for vurderingen av om det bør gjennomføres en forvaltningsrevisjon av dette teamet: 1. Er det risiko for å avdekke vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for virksomheten? 2. Er dette et viktig område, f.eks ved at det legger beslag på store ressurser? 3. Er administrasjonen i gang med mulige risikoreduserende tiltak på området? I så fall er nytteverdien av revisjon mindre. 4. Er temaet reviderbart? Er det mulig å finne gode revisjonskriterier? Risiko på området kan være om elever med spesielle behov, både når det gjelder de svake elevene, men også de sterke elevene, blir fanget opp i skolene og gitt nødvendig hjelp. Enten i form av tilpasset undervisning innenfor ordinært opplegg eller vedtak om spesialundervisning. På bakgrunn av Fylkesmannens tilsyn som ble avsluttet i 2013 startet kommunen opp et arbeid med å utarbeide nye rutiner og nytt kvalitetssystem. Utvikling/ statistikk viser et lavere antall vedtak om spesialundervisning i Søndre Land sammenlignet med andre sammenlignbare kommuner. Det vil være en risiko på området om kommunen ikke har gjennomført eller begynt å praktisere de nye rutinene. Viktig område? Temaet må sies å være viktig, da det kan ha store konsekvenser for den enkelte elev dersom de ikke får tilpasset undervisning i samsvar med behovet. Området må også sies å være viktig i forhold til ressursbruk. Det brukes betydelige ressurser både til spesialundervisning og til tilpasset undervisning innenfor ordinært tilbud. En gjennomgang nå vil være interessant for å følge opp at rutinene som ble utarbeidet er på plass og at de fungerer i praksis. Risikoreduserende tiltak? Revisjonen ser at det arbeides på flere områder når det gjelder tilpasset undervisning. Kommunen er i ferd med å utarbeide et kvalitetssystem og det er utarbeidet rutiner for oppfølging av kartleggingsprøver. Dette er arbeid som er igangsatt etter Fylkesmannens tilsyn i Det er videre utarbeidet delmål og rutiner når det gjelder å avklare arbeidsdelingen mellom PPT og skolene, og utvikle PPTs systemrettede arbeid og arbeidet med sakkyndig vurdering. Det samme gjelder utvikling av arbeid med tilpasset opplæring og spesialundervisning. I tilstandsrapporten for 2015 er det tatt noe forbehold om gjennomføring av tiltak, på grunn av stramme økonomiske rammer. Reviderbart? Revisjonen mener at temaet er reviderbart og at det finnes gode revisjonskriterier. Innlandet Revisjon IKS Side 13

50 Tidlig innsats 4.2 MULIGE INNFALLSVINKLER OG PROBLEMSTILLINGER Forvaltningsrevisjon innebærer «systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse, og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger» 9. Denne vide definisjonen innebærer at en forvaltningsrevisjon kan gjennomføres med utgangspunkt i ulike perspektiver, temaer og prosesser. Revisjonen skal ikke overprøve kommunestyrets vedtak og prioriteringer. Hovedvekten er derfor hvordan rådmannen følger opp kommunestyrets vedtak og om rådmannen har «betryggende kontroll». Etterlevelse av opplæringslovens regelverk knyttet til spesialundervisning Et mulig revisjonsprosjekt er å undersøke kommunens, PP-tjenestens og/eller skolenes rolle i forbindelse med utredning av elever før søknader om spesialundervisning, med sikte på å avdekke om elevene får den oppfølging de har rett til i henhold til opplæringsloven. Revisjonskriteriene i et slikt prosjekt vil i hovedsak være opplæringslovens kapittel 1.3 om tilpassa opplæring og tidlig innsats. Dette vil si å fokusere på fase 1-3 i figur 2.1 i rapporten. En kan eventuelt avgrense prosjektet til å gjelde enkelte deler av prosessen vist i figur 2.1. Med utgangspunkt i undersøkelsene som er gjort i forbindelse med foranalysen, mener revisjonen at en aktuell innfallsvinkel er å undersøke hvordan skolene kartlegger og oppdager elever med ekstra behov. Revisjonen anbefaler at en kan undersøke hvordan skolene i Søndre Land kommune følger opp de rutiner som ble utarbeidet i forbindelse med tidlig innsats og tilpasset opplæring: Mulige problemstillinger: - Hvordan følger man opp interne retningslinjer for gjennomføring av kartleggingsprøver? - Hvordan følger man opp svake elever som trenger særskilt tilrettelegging? - Hvordan følger man opp de faglig sterke elevene? - Hvilke tiltak settes inn på individnivå, hvordan evalueres tiltakene evt. fungerer tiltakene i praksis? Systemperspektiv /Internkontrollperspektiv/ Ledelsesperspektiv I et systemperspektiv løfter vi blikket til å undersøke kommunens systemer. Det vil da være skoleeierrollen og skolelederrollen som er i fokus. Problemstillingene vil dreie seg om kommunens systemer er gode nok, om de i tilstrekkelig grad sikrer at elever med særskilt behov blir oppdaget og gitt nødvendig hjelp. Når det gjelder dette temaet kan revisjonskriteriene hentes fra regelverket i opplæringslovens med veileder. Her vil data være kommunens eget system og rutiner. For å få «bevis» for om systemene er gode nok kan en også med et slikt perspektiv undersøke praksis. Det vil da være særlig aktuelt å undersøke om kommunen som skoleeier og skoleledelsen etterlever eget kvalitetssystem. 9 Jfr definisjon i Standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001), Norges kommunerevisorforbund. Innlandet Revisjon IKS Side 14

51 Tidlig innsats Mulige problemstillinger: Har Søndre Land kommune et kvalitetssystem som tilfredsstiller kravene i opplæringslovens 13.10? Har Søndre Land kommune (skoleeier, skoleledelse, PPT) et system og en organisasjon som sikrer at barn med spesielle behov får hjelp i tide? Oppsummering - revisjonen mener at en undersøkelse rettet mot kommunens (skolenes) oppfølging av rutiner og hvordan de oppdager og kartlegger elever som har ekstra behov kan være nyttig. Vi har sett at kommunen har hatt en stor nedgang av elever med spesialundervisning de seneste årene. Revisjonen vil anbefale et prosjekt med fokus på de første fasene i figuren det er referert til (fig. 2.1). Kontrollutvalget kan deretter vurdere muligheten av å følge opp prosjektet med en ny forvaltningsrevisjon. Ressursmessig vil det være hensiktsmessig å dele dette i to prosjekt, da det vil være svært omfattende om en skal undersøke hele prosessen i et prosjekt. 4.3 GJENNOMFØRING OG RESSURSBRUK Ressursbruken til et eventuelt prosjekt er blant annet avhengig av følgende forhold: Antall problemstillinger som ønskes undersøkt Hvor omfattende datagrunnlag det er nødvendig å samle inn for å vurdere kommunens praksis opp mot revisjonskriteriene Hvilke metoder som benyttes for å framskaffe datagrunnlaget Hvor kompliserte og krevende vurderinger som må foretas Hvor godt dokumentert og tilgjengelige data fra kommunens systemer er Revisjonen vil komme tilbake til ressursbruken i en eventuell prosjektplan senere dersom dette blir aktuelt. Innlandet Revisjon IKS Side 15

52 Tidlig innsats REFERANSER Kommunal- og moderniseringsdepartementet: Lov nr 107 Om kommuner og fylkeskommuner Kunnskapsdepartementet: Lov nr. 61 Om grunnskolen og den videregåande opplæringa (Opplæringslova) Meld.St 18 ( ), Læring og fellesskap. Tidlig innsats og gode læringsmiljøer for barn, unge og voksne med særlige behov. NOU 2009:18, Rett til læring. Ot.prp.nr.55 ( ) Om lov om endringer i opplæringsloven og privatskoleloven Prp. 129 L Endringer i opplæringslova og privatskolelova (spesialundervisning m.m.). Statistisk sentralbyrå: Utdanningsdirektoratet: Veileder om spesialundervisning Utdanningsdirektoratet: Veileder Kravet til skoleeieres «forsvarlige system» i henhold til opplæringsloven Tilsynsrapport Fra Fylkesmannen, Lokalt lærerplanarbeid og skolebasert vurdering Søndre Land kommune- Fryal skole Tilsynsrapport Fra Fylkesmannen, Tilsynsrapport lokalt lærerplanarbeid og skolebasert vurdering Søndre Land kommune Søndre Land ungdomsskole Tilsynsrapport Fra Fylkesmannen, Endelig tilsynsrapport Spesialundervisning Søndre Land Kommunale dokument Tilstandsrapport for grunnskolen Innlandet Revisjon IKS Side 16

53 SAK NR. 67/2016 Søndre Land kommune REVISJONSNOTAT: UTGIFTER TIL ADMININSTRASJON, STYRING OG KONTROLL I SØNDRE LAND KOMMUNE Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Møtedato Saksbehandler Unntatt off. Kontrollutvalget Kjetil Solbrækken Nei Saksdokumenter: 1. Revisjonsnotat: Utgifter til administrasjon, styring og kontroll (notat fra Innlandet Revisjon IKS, 21/10-16) Vedlegg 1 FORSLAG TIL VEDTAK: SAKSOPPLYSNINGER: I kontrollutvalgets møte 13.juni 2016 ble det i sak 32/2016 fattet følgende vedtak under overskriften Administrasjonskostnader: Med bakgrunn i kostratall for 2015 bes Innlandet revisjon IKS om å gjennomføre en undersøkelse for å kartlegge årsaken til at kommunen ligger over gjennomsnitt for kostragruppe 10 og gjennomsnitt for landet. Vedlagt følger gjennomført undersøkelse. Innlandet Revisjon IKS presenterer saken/notatet i møtet. Notatet viser at det ikke er enkelt å trekke konklusjoner/slutninger ut fra tallene. Notatet gir derimot god innsikt i hvordan nøkkeltallet på området er sammensatt og en indikasjon på hvordan utgiftsnivået er i Søndre Land kommune når det gjelder administrasjon. Saken legges frem til orientering uten forslag til vedtak mht. oppsummering og eventuell videre behandling. 1

54 UTGIFTER TIL ADMINISTRASJON, STYRING OG KONTROLL Søndre land kommune Innlandet Revisjon IKS 21. oktober /RG/KR

55 Utgifter til administrasjon, styring og kontroll INNHOLDSFORTEGNELSE INNHOLDSFORTEGNELSE INNLEDNING KONTROLLUTVALGETS BESTILLING GJENNOMFØRING AV FORANALYSEN OM UTGIFTER TIL ADMINISTRASJON, STYRING OG KONTROLLORGANER SAMMENLIGNING MED ANDRE KOMMUNER SAMMENLIGNING MED KOMMUNEGRUPPE SAMMENLIGNING MED KOMMUNER MED OMTRENT SAMME INNBYGGERTALL VERTSKOMMUNEANSVARET OG ADMINISTRASJONSUTGIFTENE NÆRMERE OM UTGIFTER TIL ADMINISTRASJON, STYRING OG KONTROLL I SØNDRE LAND KOMMUNE UTVIKLING I DRIFTSUTGIFTENE I PERIODEN NÆRMERE OM ENKELTE POSTER I REGNSKAPET OPPSUMMERING REFERANSER Innlandet Revisjon IKS Side 2

56 Utgifter til administrasjon, styring og kontroll 1. INNLEDNING 1.1 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING I kontrollutvalgets møte 13.juni 2016 ble det i sak 32/2016 fattet følgende vedtak under overskriften Administrasjonskostnader: «Med bakgrunn i kostratall for 2015 bes Innlandet revisjon IKS om å gjennomføre en undersøkelse for å kartlegge årsaken til at kommunen ligger over gjennomsnitt for kostragruppe 10 og gjennomsnitt for landet». 1.2 GJENNOMFØRING AV FORANALYSEN Undersøkelsen er gjennomført som en analyse av KOSTRA-tall for perioden for Søndre land kommune og sammenlignbare kommuner. I tillegg har vi innhentet regnskapstall for Søndre Land kommune for 2015 og opplysninger om organisering mv. Vi har stilt noen spørsmål til kommunen pr e-post som vi har fått svar på 1. Foranalysen er gjennomført i september oktober 2016 av forvaltningsrevisorene Reidun Grefsrud og Kari Robbestad. I tillegg har vi hatt hjelp av regnskapsrevisor Unn Romundgard for å innhente regnskapsdata fra kommunen. 1.3 OM UTGIFTER TIL ADMINISTRASJON, STYRING OG KONTROLLORGANER Utgifter til administrasjon, styring og kontrollorganer er fordelt på flere KOSTRA funksjoner 2. Innholdet i hver av disse er i hovedsak følgende: Kostrafunksjon 100 Politisk styring inneholder godtgjørelse til folkevalgte, partistøtte og utgifter til valgavvikling. Utgifter til en del interkommunale politiske råd og utvalg mv kan også føres her. Kostrafunksjon 110 Kontroll og revisjon inneholder utgifter og inntekter knyttet til kommunens kontrollutvalg etter kommuneloven 77 og revisjon etter kommuneloven 78. Herunder møtegodtgjørelser og andre utgifter knyttet til møteavvikling i kontrollutvalget, utgifter knyttet til kontrollutvalgssekretariatet, og utgifter knyttet til regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon. 1 E-post fra revisjonen og svar fra kommunen i to e-poster av En kostra-funksjon kan tolkes som en tjeneste eller en gruppe av tjenester som hører sammen. Innlandet Revisjon IKS Side 3

57 Utgifter til administrasjon, styring og kontroll Kostrafunksjon 120 Administrasjon inneholder utgifter til administrativ ledelse, samt stabs- og støttefunksjoner. Administrative ledere defineres som ledere som leder andre ledere og som har koordineringsoppgaver utover ren arbeidsledelse. Støttefunksjoner for styring og utvikling av hele kommunen, som sekretariat for politisk ledelse, økonomiforvaltning, overordna personalforvaltning, informasjon, organisasjonsutvikling mv hører inn under denne funksjonen. Fellesfunksjoner som post-arkiv, regnskap, kantine, bedriftshelsetjeneste mv føres også her. Kostrafunksjon 121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen. Her føres utgifter knyttet til forvaltning av kommunens bygg og eiendom (forvaltning av alle typer bygg og eiendom). Dette omfatter alle utgifter til aktiviteter som defineres som forvaltning, det vil si aktiviteter knyttet til eiendomsledelse og administrasjon, forsikringer av bygg og pålagte skatter og avgifter knyttet til bygg, og som typisk er forbruksuavhengig av om bygg er i drift eller ikke. Kostrafunksjon 130 Administrasjonslokaler inneholder utgifter til drift og vedlikehold av lokaler som benyttes til oppgaver under funksjonene 100 og SAMMENLIGNING MED ANDRE KOMMUNER 2.1 SAMMENLIGNING MED KOMMUNEGRUPPE 10 I tabell 2.1 har vi vist samme tabell som ble lagt fram for kontrollutvalget , men tallene for 2015 er oppdatert med endelige tall pr I tillegg har vi også tatt med en linje som viser netto driftsutgifter til administrasjon og styring pr innbygger. Vi har også tatt med en kolonne som viser tall for en gruppe med kommuner med omtrent samme innbyggertall som Søndre Land (omtalt nærmere nedenfor). Tabell 2.1 Brutto driftsutgifter administrasjon, styring og kontroll mv, presentert for KU oppdatert med endelige tall pr : Brutto driftsutgifter, administrasjon og styring, i kr. pr. innb., konsern Brutto driftsutgifter til funksjon 100 Politisk styring, i kr. pr. innb., konsern Brutto driftsutgifter til funksjon 120 Administrasjon, i kr. pr. innb., konsern Brutto driftsutgifter til funksjon 121 Forvaltningsutgifter i eiendomsforvaltningen, i kr. pr. innb., konsern Brutto driftsutgifter til funksjon 130 Administrasjonslokaler, i kr. pr. innb., konsern Netto driftsutgifter administrasjon og styring i kr. Pr. innb., konsern Søndre Land Nordre Land Kommunegruppe 10 Landet ekskl Oslo Gruppe samme innb.tall Innlandet Revisjon IKS Side 4

58 Utgifter til administrasjon, styring og kontroll Tabellen viser at Søndre Land kommunes brutto driftsutgifter til administrasjon, styring og fellesutgifter utgjorde 6214 kroner pr innbygger i Dette er 1149 kroner mer enn brutto driftsutgifter pr innbygger for kommunegruppe 10 3 som er kommunens sammenligningsgruppe i KOSTRA og 1479 kroner mer enn for landet ekskl. Oslo. En sammenlikning av netto driftsutgifter viser større forskjeller; nesten 2000 kroner mot gruppe 10 og ca 1750 kroner mot landet ekskl Oslo. I tabell 2.1 vises også forskjellen mellom Søndre Land kommune og de ulike grupperinger for hver av KOSTRA-funksjonene som inngår i utgiftene til administrasjon, styring og kontroll. Her ser vi at mesteparten av utgiftene og mesteparten av avviket mellom Søndre Land og de ulike gruppene er knyttet til funksjon 120 Administrasjon. 2.2 SAMMENLIGNING MED KOMMUNER MED OMTRENT SAMME INNBYGGERTALL Kommunene er inndelt i kommunegrupper med omtrent samme inntektsnivå, kostnadsnivå og innbyggertall. Hensikten med kommunegruppene er at den enkelte kommune skal kunne sammenligne seg med kommuner som er mest mulig lik dem selv. Utgifter til administrasjon, styring og kontroll pr innbygger synker med økende innbyggertall (opp til et visst nivå 4 ) som følge av stordriftsfordeler. Revisjonen mener derfor at det er mest relevant å sammenligne administrasjonsutgiftene i Søndre Land med utgifter i kommuner med omtrent det samme innbyggertallet. Søndre Land kommune hadde 5758 innbyggere i 2015 og har dermed et lavere innbyggertall enn gjennomsnittet for gruppe 10. Kommunegruppe 10 består av 21 kommuner mellom 5000 og innbyggere med et gjennomsnittlig innbyggertall på For å korrigere mest mulig for effekten av innbyggertallet på administrasjonsutgiftene har vi derfor valgt å sammenligne Søndre Land med en gruppe av 23 kommuner i kommunegruppene 10 og 11 5 som har mellom 5000 og 6200 innbyggere. Vi har tatt med kommuner i gruppe 11 for å få et litt større antall kommuner å sammenligne med. Tabell 2.1 viser at forskjellen mellom Søndre Land og denne gruppen er mindre enn forskjellen mellom Søndre Land og gruppe 10. Forskjellen når det gjelder brutto driftsutgifter pr innbygger er redusert til 668 kroner mens forskjellen når det gjelder netto driftsutgifter er redusert til 1149 kroner. Revisjonen antar at omtrent halvparten av den forskjellen vi ser mellom Søndre Land og gruppe 10 når det gjelder utgifter til administrasjon, styring og kontroll pr innbygger skyldes at Søndre Land har et lavere innbyggertall enn gjennomsnittet for gruppen og derfor ikke har de samme stordriftsfordelene. 3 Gruppe 10: Mellomstore kommuner med middels bundne kostnader per innbygger, lave frie disponible inntekter. 4 I en rapport fra Agenda Kaupang 2011, vises det til at stordriftsfordelene er uttømt ved innbyggere. 5 Gruppe 11: Mellomstore kommuner med middels bundne kostnader per innbygger, middels frie disponible inntekter. Søndre Land lå tidligere i gruppe 11. Innlandet Revisjon IKS Side 5

59 Utgifter til administrasjon, styring og kontroll I figur 2.1 har vi vist brutto driftsutgifter til administrasjon, styring og kontroll for Søndre Land, hver av de 23 kommunene i sammenligningsgruppen og gjennomsnittet for disse kommunene Styring Adm og styring Adm FIGUR 2-1 BRUTTO DRIFTSUTGIFTER TIL ADMINISTRASJON, STYRING OG KONTROLL PR INNBYGGER 2015; SØNDRE LAND OG SAMMENLIGNINGSGRUPPE. KILDE: KOSTRA Vi ser at 18 av de 23 kommunene har lavere brutto driftsutgifter til administrasjon, styring og kontroll enn Søndre Land kommune. I figur 2.1 vises også brutto driftsutgifter fordelt på henholdsvis «Styring og kontrollorganer» som omfatter funksjon 100 og 110 og «Administrasjon» som omfatter funksjonene 120,121 og 130. Figuren viser at Søndre Land kommune har brutto driftsutgifter til styring og kontroll som er så vidt lavere enn gruppegjennomsnittet mens utgiftene til administrasjon er høyere enn gjennomsnittet. I figur 2.2 har vi vist utviklingen i brutto driftsutgifter til administrasjon og styring pr innbygger i perioden for Søndre Land og sammenligningsgruppen med 23 kommuner. Figuren viser at Søndre Land kommune har hatt høyere utgifter til administrasjon, styring og kontroll i alle årene siden 2008, men at forskjellen er redusert i årene etter Innlandet Revisjon IKS Side 6

60 Utgifter til administrasjon, styring og kontroll Søndre Land Sammenlikningsgruppe FIGUR 2-2 BRUTTO DRIFTSUTGIFTER ADMINISTRASJON, STYRING OG KONTROLL PR INNBYGGER SØNDRE LAND OG SAMMENLIGNINGSGRUPPEN Høsten la revisjonen fram et notat for kontrollutvalget der vi så på hvorfor Søndre Land kom dårlig ut sammenlignet med andre når det gjelder administrasjonskostnader. Her sammenlignet vi også kommunen med andre kommuner i samme størrelsesgruppe som viste relativt sett høye netto driftsutgifter pr innbygger. Av de 21 kommunene vi sammenlignet med lå Søndre Land kommune høyest. I gjennomsnitt utgjorde forskjellen ca 1000 kroner pr innbygger i KOSTRA-tallene for 2007 er ikke helt sammenlignbare med tallene for de siste årene. I tabell 2.2 har vi foretatt en sammenligning av driftsutgiftene til administrasjon og styring pr innbygger for Søndre Land kommune med gjennomsnittet for sammenligningsgruppen, regnet avvik pr innbygger og multiplisert avviket med antall innbyggere i Søndre Land kommune for å se hvor mye det utgjør i 1000 kroner. Vi ser at forskjellen mellom Søndre Land og sammenligningsgruppen når det gjelder brutto driftsutgifter pr innbygger er 668 kroner. Når vi multipliserer med antall innbyggere i Søndre Land ser vi at avviket i brutto driftsutgifter utgjør ca 3,8 mill. kroner. Avviket mellom Søndre Land og sammenligningsgruppen når det gjelder netto driftsutgifter er på 6,4 mill. kroner. Forskjellen mellom avvik for brutto og netto driftsutgifter skyldes at Søndre Land har lavere brutto driftsinntekter i 2015 enn sammenligningsgruppen. Lønnsutgiftene pr innbygger er 781 kroner høyere i Søndre Land enn i sammenligningsgruppa, her er avviket i forhold til gjennomsnittet på ca 4,5 millioner kroner. Søndre Land kommune har lavere utgifter til kjøp av varer og tjenester mv enn gjennomsnittet, slik at avviket for bruttodriftsutgiftene blir lavere enn for lønnsutgiftene. 6 KU-møte , sak 17/2008. Innlandet Revisjon IKS Side 7

61 Utgifter til administrasjon, styring og kontroll Tabell 2-2. Driftsutgifter Søndre land kommune og gjennomsnitt for 23 kommuner i gruppe 10 og 11. Avvik fra gjennomsnittet pr innbygger og i 1000 kroner. Kroner pr innbygger Styring og kontroll (f 100 og 110) Søndre Land Gruppe Avvik pr innbygger Avvik i 1000 kroner Brutto driftsutgifter herav lønnsutgifter Netto driftsutgifter Administrasjon (f 120,121 og 130) Brutto driftsutgifter herav lønnsutgifter Netto driftsutgifter Administrasjon, styring og kontroll i alt Brutto driftsutgifter herav lønnsutgifter Netto driftsutgifter VERTSKOMMUNEANSVARET OG ADMINISTRASJONSUTGIFTENE I tillegg til innbyggertall vil administrasjonsutgiftene også påvirkes av kommunens aktivitetsnivå. Søndre Land er en spesiell kommune som følge av at kommunen har ansvaret for mange vertskommunebrukere. Pr var det 48 vertskommunebrukere i kommunen. Antallet har blitt redusert over flere år; f.eks var tallet 89 pr Vertskommunetilskuddet til kommunen var på 65 mill. kroner i Vertskommunetilskuddet er en kompensasjon som Søndre Land mottar for å dekke ekstra utgifter i forbindelse med at mange tidligere beboere på institusjon (og opprinnelig hjemmehørende i andre kommuner), etter ansvarsreformen i 1991 ble innbyggere i Søndre Land kommune. Disse inntektene reduseres gradvis etter hvert som brukerne faller fra. Søndre Land kommune har regnet med at tilskuddet vil falle bort fra ca Som følge av dette ansvaret kan en forvente noe høyere administrasjonsutgifter enn kommuner med tilsvarende innbyggertall. Ifølge en rapport fra Agenda fra hadde kommunen beregnet disse merkostnadene til i overkant av 2 millioner kroner i Vi har spurt kommunen om de hadde en oversikt over hvordan vertskommuneansvaret påvirker administrasjonsutgiftene nå. Vi fikk tilbakemelding om at det er vanskelig å gi et godt svar på dette fordi regnskapet ikke er ført på en slik måte at dette er enkelt å skille ut. Vertskommunevirksomheten er ifølge kommunen integrert i hele driften av kommunen, og den påvirker store deler av administrasjonen, men i en ganske liten grad. 7 Jfr økonomiplandokumentet , side Agenda 2008: Kostnadsgjennomgang. Økonomi og innsparingsmuligheter uten vertskommunebrukere, side 26. Innlandet Revisjon IKS Side 8

62 Utgifter til administrasjon, styring og kontroll I budsjettdokumentet for 2016 er det vist til at kommunen er vertskommune og at dette påvirker administrasjonsutgiftene. Det vises blant annet til utgifter i eiendomsforvaltningen, der utgiftene er påvirket av at en del eiendomsmasse er tilknyttet vertskommunedriften. Revisjonen antar at dette gjelder funksjon 121 forvaltningsutgifter eiendom. Disse utgiftene utgjør en mindre del av administrasjonsutgiftene og forklarer bare en liten del av forskjellen i administrasjonsutgifter (jfr tabell 2.1). 3. NÆRMERE OM UTGIFTER TIL ADMINISTRASJON, STYRING OG KONTROLL I SØNDRE LAND KOMMUNE. 3.1 UTVIKLING I DRIFTSUTGIFTENE I PERIODEN I tabell 3.1 har vi vist utviklingen i driftsutgiftene til administrasjon, styring i perioden fordelt på arter. Tabell 3-1 Driftsutgifter administrasjon, styring og kontroll (f ) i Søndre land kommune.1000 kroner. Kilde: Kostra %-endring Styring og kontroll (f 100 og 110) Brutto driftsutgifter ,0 % - herav lønnsutgifter ,1 % Netto driftsutgifter ,6 % Administrasjon (f 120,121 og 130) Brutto driftsutgifter ,4 % - herav lønnsutgifter ,8 % Netto driftsutgifter ,1 % Administrasjon, styring og kontroll i alt Brutto driftsutgifter ,7 % - herav lønnsutgifter ,3 % Netto driftsutgifter ,7 % Brutto og netto driftsutgifter til styring og kontroll er redusert i perioden, mens utgiftene til administrasjon har økt litt. Samlet har brutto driftsutgiftene til administrasjon, styring og kontroll økt med 1,7 % i perioden Det vil si at realverdien av utgiftene er redusert siden vi ikke har korrigert for prisveksten. Det har vært en reduksjon i lønnsutgiftene, mens andre utgiftsarter har økt. Driftsinntektene er redusert i perioden slik at netto driftsutgifter har økt mer enn brutto driftsutgifter. Se også figur 2.2 som viser utviklingen sammenlignet med 23 kommuner i sammenligningsgruppen. Innlandet Revisjon IKS Side 9

63 Utgifter til administrasjon, styring og kontroll Det går frem av budsjettdokumentene for 2015 og 2016 at kommunen gjennomfører en omstilling som følge av nedtrappingen av vertskommunetilskuddet. Dette påvirker også administrasjonsutgiftene. 3.2 NÆRMERE OM ENKELTE POSTER I REGNSKAPET Driftsinntekter Tabell 3.1 viser at det har vært en sterkere vekst i netto driftsutgifter enn brutto driftsutgifter til administrasjon, styring og kontroll i perioden Det vil si at det har vært en reduksjon i driftsinntektene. Det er en særlig sterk reduksjon fra 2014 til 2015 som delvis har sammenheng med reduksjon i ulike tilskudd. I tillegg ser vi at det er en reduksjon på ca 0,8 mill. kroner i husleieinntekter på funksjon 130. Vi har ikke undersøkt årsaken til disse endringene. Siden det kan se ut til at det er store variasjoner i inntekter fra år til år, har vi i denne analysen lagt mest vekt på å se på forskjeller i bruttodriftsutgiftene. Lønnsutgifter Selv om statistikken viser en reduksjon i lønnsutgiftene til administrasjon, styring og kontroll, viser sammenligningen med andre kommuner at de relativt høye driftsutgiftene først og fremst har sammenheng med høye lønnsutgifter. Lønnsutgiftene står også for en stor del av driftsutgiftene. Vi har derfor sett litt nærmere på lønnsutgiftene. Det kan være flere forklaringer på at Søndre Land kommune har høyere lønnsutgifter til administrasjon enn sammenlignbare kommuner. Vi har allerede nevnt at kommunens rolle som vertskommune har betydning. En annen forklaring kan være knyttet til organisering og fordeling av utgifter mellom administrative og tjenesteytende funksjoner. KOSTRA baserer seg på prinsippet om at alle utgifter og inntekter i kommunene/fylkeskommunene som kan henføres direkte til utadrettet tjenesteproduksjon skal posteres på den funksjonen som den aktuelle tjenesten er definert under. Utgifter som derimot er knyttet til ledelse (utover den direkte tjenesteledelsen), felles administrative støtteoppgaver, administrasjonslokaler m.v. føres på egne funksjoner. Funksjon 120 Administrasjon inneholder utgifter til administrativ ledelse, samt stabs- og støttefunksjoner. Under administrative ledelsesfunksjoner defineres lederstillinger som leder andre ledere og som har koordineringsoppgaver utover ren arbeidsledelse. Laveste ledernivået for tjenestestedet, som eksempel soneledere og rektorer i kommunen defineres under den funksjon som tjenestestedet ivaretar. Stabs- og merkantile støttefunksjoner følger lederen. Kommunen er pålagt å fordele kostnadene i kommuneregnskapet slik at de føres på riktig funksjon. Problemstillingene rundt lønnsutgiftene dreier seg om det er foretatt en riktig avveining og avgrensing mellom funksjonene og de andre (tjenesteytende) funksjonene i kostra og i Innlandet Revisjon IKS Side 10

64 Utgifter til administrasjon, styring og kontroll kommuneregnskapet. Dette er blant annet et spørsmål om hvordan ledere plasseres og hvordan og i hvilken grad stillinger som er tillagt både ledelsesoppgaver og tjenesteytende oppgaver fordeles på funksjoner. Figur 3-1 viser administrativ organisering i Søndre Land kommune. Figur 3-1 Administrativ organisering På kommunens hjemmeside sies det at Søndre Land kommune er organisert med to administrative styringsnivå. Øverste nivå er rådmannens ledergruppe (inklusive de sentrale støtteenhetene), mens nivå to består av selvstendige tjenesteenheter. Rådmannen og 4 kommunalsjefer utgjør den administrative kommuneledelse. Rådmannens ledergruppe har det overordnede ansvar for de tjenestene kommunen utfører. Den daglige driften av kommunens tjenester til brukere og innbyggere utføres av avdelingene, det vil si skoler, sykehjem, barnehager osv. Avdelingslederne har vide fullmakter og har et selvstendig ansvar for personell, økonomi, fag og informasjon. Kommunalsjefområde stab utfører de fellesfunksjonene hele kommuneorganisasjonen behøver, så som tjenester knyttet til budsjett, økonomi og regnskap, post, arkiv, publikumshenvendelser, IKT, personal, informasjon og så videre. I tabell 3.2 har vi vist lønnsutgifter på funksjonene fordelt på funksjon. For funksjon 120 har vi også vist fordelingen på ansvar, dvs hvor i organisasjonen utgiftene kan henføres. Tabell 3.2 viser at mesteparten av lønnsutgiftene gjelder administrasjon; herunder økonomi- og personalavdeling, IKT, fellesfunksjoner (servicetorg mv) og ledelse og felles (rådmannsledelse mv). Lønnsutgifter til faglig tillitsvalgte er ført opp med ca 1,4 mill. kroner. Ifølge kostra skal frikjøp av hovedtillitsvalgte føres på funksjon 120. Siden vi ikke har tilsvarende tall fra sammenlignbare kommuner er det vanskelig å vurdere nivå og fordeling av lønnsutgifter i Søndre Land kommune. Innlandet Revisjon IKS Side 11

65 Utgifter til administrasjon, styring og kontroll TABELL 3-2 LØNNSUTGIFTER FUNKSJON KILDE: KOMMUNEREGNSKAPET FOR F. 100 Politisk styring kr F. 110 Kontroll og revisjon kr F. 120 Administrasjon % av total Økonomi og personalavd kr ,6 % IKT kr ,6 % Fellesfunksjoner kr ,6 % Kantine kr ,8 % Ledelse og felles arealforvaltning kr ,0 % Ledelse og felles H.O.V. kr ,9 % ledelse og felles bygg og eiendom kr ,3 % Renhold kr ,0 % Ledelse og felles barn og familie kr ,2 % Ledelse og felles NAV kr ,3 % Flyktningarbeid kr ,0 % Faglig tillitsvalgt kr ,8 % avregning og KLP kr ,0 % 30061avregning pensjon KLP kr ,0 % Ledelse og felles kr ,9 % kr ,0 % F. 121 Forvaltningsutgifter i eiendomsavdelingen kr F Administrasjonslokaler kr F kr KOSTRA gir ingen sammenligning av årsverk til administrasjon, styring og kontroll. Det er derfor vanskelig å sammenligne med andre kommuner. Det vil dessuten være slik at enkelte kommuner utfører oppgaver i egen regi, mens andre kommuner kjøper tjenester fra andre kommuner de samarbeider med eller fra private eller kommunale selskaper. En sammenligning av stillinger kan dermed bli misvisende. Agenda Kaupang gjennomførte i 2011 en analyse der de sammenlignet kommunenes administrative stillinger. Sammenligningen var basert på en spørreundersøkelse blant et utvalg kommuner. Søndre Land kommune ble sammenlignet med 10 andre kommuner med et innbyggertall mellom En tabell som viser årsverk til ulike administrative funksjoner pr 1000 innbyggere er vist nedenfor. Siden sammenligningen er gjennomført for noen år siden, må vi ta forbehold om at organiseringen har endret seg både i Søndre Land og de andre kommunene i tabellen. Kartleggingen viste at Søndre Land hadde 4,47 årsverk pr 1000 innbyggere til administrasjon, styring og kontroll. Dette utgjorde omtrent 26 årsverk. Av de 11 kommunene i sammenligningen er det bare en kommune Tinn som hadde flere årsverk pr 1000 innbyggere til administrasjon enn Søndre Land. Innlandet Revisjon IKS Side 12

66 Utgifter til administrasjon, styring og kontroll TABELL 3.2 ÅRSVERK PR 1000 INNBYGGERE TIL ULIKE ADMINISTRATIVE FUNKSJONER. KOMMUNER MED INNBYGGERE. KILDE: AGENDA OPPSUMMERING Søndre Land kommune hadde 35,8 mill. kroner i brutto driftsutgifter til administrasjon, styring og kontroll i Dette tilsvarer 6214 kroner pr innbygger. I kommunegruppe 10 var bruttodriftsutgiftene pr innbygger 1149 kroner lavere. Dersom brutto driftsutgiftene i Søndre Land kommune hadde vært som gjennomsnittet for kommunegruppe 10 ville de vært 6,6 mill. kroner lavere. Forskjellen mellom Søndre Land og kommunegruppe 10 er enda større når vi sammenligner netto driftsutgifter pr innbygger. Vi har imidlertid valgt å fokusere på brutto driftsutgifter siden netto driftsutgiftene påvirkes sterkt av variasjon driftsinntektene, spesielt fra 2014 til Utgifter til administrasjon, styring og kontroll pr innbygger reduseres med økt folketall på grunn av stordriftsfordeler. Revisjonen mener derfor at det er mer relevant å sammenligne Søndre Land kommune med en gruppe kommuner som har omtrent det samme innbyggertallet. En slik sammenligning fører til at forskjellen i brutto driftsutgifter pr innbygger reduseres til 668 kroner, noe som tilsvarer 3,8 mill. kroner. Søndre Land har et høyere aktivitetsnivå enn størrelsen skulle tilsi fordi de er vertskommune for ca 47 tidligere HVPU-brukere. Det er vanskelig å si hvordan denne aktiviteten påvirker administrasjonsutgiftene. Vi har spurt kommunen, men de har ikke noe klart svar på dette. I en rapport fra 2008 var det anslått at vertskommuneansvaret førte til ca 2 mill. kroner høyere utgifter, men revisjonen vet ikke om dette tallet er «gyldig» nå. Uansett regner vi med at en del av forskjellen på 3,8 mill. kroner har sammenheng med vertskommuneansvaret. Det er lønnsutgiftene som er den største utgiftsposten når det gjelder administrasjonsutgifter og den posten som bidrar mest til at Søndre Land har høyere utgifter enn sammenlignbare kommuner. Vi har sett litt på fordeling av lønnsutgiftene på ulike ansvar, men siden vi ikke har tilsvarende tall fra andre kommuner er det vanskelig å si om de høye utgiftene har sammenheng med organisering eller ulik fordeling av utgifter på administrative og tjenesteytende funksjoner. Innlandet Revisjon IKS Side 13