Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: , Telefaks

Transkript

1 I Fylkesmannen i Sør-Trøndelag Postboks 4710 Sluppen, 7468 Trondheim Sentralbord: , Telefaks Besø ' g. 10 O T T A T T Saksbehandler Innvalgstelefon Vår dato Vår ref. (bes oppgitt ved svar) Ellisif Mostad 2 l, (];.(T / Juridisk enhet Deres dato Deres ref GRO Riossa kommune a, Rüágj,,:;,`.:_.,<-\lí, Radhusvelen 13 -,_ RISSA ' 145+ Li Klagebehandling - servicebygg ved Rein kirke - Rissa 56/ 1/1 - kommunens vedtak oppheves Saken gjelder søknad om dispensasjon fra kommunedelplanen for nytt servicebygg ved Rein kirke. Rissa kommune ga dispensasjon fra plankravet med vilkår om at bygget skulle ha samme type og farge kledning og takstein som Rein kirke. Vilkåret ble påklaget av ansvarlig søker. Fylkesmannen har etter en gjennomgang av saken kommet til at kommunens vedtak er ugyldig på grunn av mangelfull begrunne/se og rettsanvende/sesfeil. Kommunens vedtak oppheves. Saken sendes tilbake til kommunen for ny behandling. Vi viser til oversendelse fra Rissa kommune av 29. juni Fylkesmannen beklager den lange saksbehandlingstiden. Sakens gang Ansvarlig søker, Fasting Arkitekter AS, søkte 16. mars 2016 om dispensasjon fra kommunedelplanen for oppføring av nytt servicebygg ved Rein kirke på eiendommen gnr. 56 bnr. 1 fnr. 1. Rissa kommune v/ Hovedutvalg for landbruk, teknisk og miljø godkjente 26. mai 2016, sak 57/16, søknaden om dispensasjon for oppføring av servicebygget. Dispensasjonen ble gitt på vilkår av at bygget skal ha samme type og farge kledning og takstein som Rein kirke. Fasting Arkitekter AS klaget på vilkåret i brev av 31. mai 2016, og ba om at det ble opphevet. Klagen ble behandlet av Rissa kommune v/ Hovedutvalg for landbruk, teknisk og miljø 24. juni 2016, sak 71/16. Klagen ble ikke tatt til følge, og saken er oversendt til Fylkesmannen for endelig klagebehandling. Fasting Arkitekter AS kom med tilleggskommentarer til klagen i brev av 4. juli E-post: fmst ostmottak f lkesmannen.no Internett: lkesmannen.no st Organisasjonsnummer:

2 2 \ 'x Klagen I klagen er det anført at: «Som arkitekt for bygget reagerer jeg på at en tilfeldig politiker med en replikk i et møte skal kunne bestemme hvordan et bygg skal se ut, et bygg som er planlagt i detalj ut fra en arkitektonisk helhetsvurdering av situasjonen. Jeg vil derfor på det sterkeste anbefale at dette ti/leggspunktet i vedtaket annu/leres. Servicebygget er å betrakte som et uthus til kirka, og får sin kledning og fargesetting ut fra dette» I tilleggskommentarene til klagen fremgår det blant annet at: «Bygget er planlagt med toaletter for kirkebesøkende, redskapsrom, lager og ve/ferdsrom for kirkevergens ansatte, og et møterom som b/.a. skal brukes ved konfirmantforberedelser. Dette møterommet er planlagt med rikelig dagslys fra 2 sider. For å unngå store vindusflater utenfra sett, og for å gi servicebygget et anonymt preg i forhold til kirka, er ytterveggene kledd med et lektepanel, der lektene ligger foran de inntrukne g/assf/atene, slik det fremgår av vedlagte tegninger. Bygget er ferdigprosjektert for utførelse, og entreprenør er valgt. Dersom man på nåværende tidspunktet skal endre byggets utseende, slik hovedutvalget har vedtatt, må bygget tegnes om med andre vindus/øsninger enn de som er prosjektert, og anbudsmaterialet må endres. Dette er en omfattende og tidkrevende prosess som bør unngås. Utformingen av bygget har i tidlige faser vært drøftet med kommunens representanter, og det ble gitt samtykke til den utforming som er valgt. Når det gjelder forholdet til kirka, er det beskrevet teg/takstein på taket, slik som på kirka, og samme blåfarge på dører og vinduer, mens lektepanelet vil være impregnert i en mørk, rødbrun farge. Dette vil gi inntrykk av ganske tette uthusvegger når bygget sees litt på skrå.» For øvrig vises det til klagen og tilleggskommentarene i sin helhet. Fylkesmannen bemerker: Kla einstansens kom etanse Departementet er klageinstans for vedtak etter plan- og bygningsloven (pbl.), jf Departementets myndighet er i rundskriv T-2/09 av 23. juni 2009 delegert til Fylkesmannen. Forvaltningsloven (fvl.) 34 danner det rettslige utgangspunktet for Fylkesmannens kompetanse i klagesaker. Fylkesmannen kan som klageinstans prøve alle sider av saken, og kan også ta hensyn til nye omstendigheter. Fylkesmannen skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan også ta opp forhold som ikke er berørt av klageren. Der Fylkesmannen er klageinstans for vedtak truffet av en kommune eller fylkeskommune, skal det legges på vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Fylkesmannen kan stadfeste, oppheve eller fatte nytt vedtak i saken. Kla efrist o rettsli kla einteresse Klager har rettslig klageinteresse, og klagen er fremsatt innen klagefristen, jf. fvl. 28 og 29.

3 9 I 3 Planstatus o rettsli ut an s unkt Eiendommen er i kommunedelplan for Rissa sentrum, vedtatt 23. september 2010, vist som byggeområde, offentlig bygning. Området har videre fått en retningsgivende skravur hvor det er angitt som LNF-område med spesielle kulturlandskapsinteresser. Formelt sett burde denne skravuren også vært gitt/tilpasset til byggeområdet, men siden den er angitt som retningsgivende går vi ikke nærmere inn på dette. Det følger av bestemmelsene til planen at det for arealer avsatt til byggeformål ikke kan finne sted tiltak før området inngår i regulerings- eller bebyggelsesplan. Kommunen kan i visse tilfeller dispensere fra sitt eget plankrav. Det må da vurderes hvorfor det ikke er nødvendig med en planprosess og begge vilkårene for å dispensere må være drøftet og funnet oppfylt. Det er ikke knyttet retningslinjer til hensynssonen, men det følger av målene til planen at det i kulturlandskapet ikke bør gis tillatelse til tiltak som kan virke forstyrrende inn på omgivelsene til Reins kloster. Det foreligger ikke reguleringsplan for området. Det omsøkte tiltaket krever derfor dispensasjon fra plankravet, jf. pbl For øvrig har Statens vegvesen gitt dispensasjon fra byggegrense mot fylkesvei, jf. veglova 30. Området rundt og mellom kirken og klosteret, herunder eiendommen hvor servicebygget er planlagt oppført, er fredet etter kulturminneloven 19. Riksantikvaren har gitt tillatelse til oppføring av servicebygget, jf. brev av 3. juli Estetiske forhold /visuelle kvaliteter ved byggetiltak må vurderes etter pbl Kommunen kan nekte tiltak eller kreve endringer dersom en kommer til at lovens krav ikke er oppfylt. Dette må da begrunnes. F lkesmannens vurderin Kommunen har dispensert fra plankravet i kommuneplanens arealdel. Etter pbl kan det dispenseres fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven. Det kan settes vilkår for dispensasjonen. Dispensasjon kan ikke gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, eller hensynene i lovens formålsbestemmelse, blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å gi dispensasjon være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering. I kommunens saksfremlegg i sak 57/16 er spørsmålet om dispensasjon fra plankravet vurdert slik: «Omsøkte tiltak anses å være i samsvar med formålet slik det benyttes i dag. Tiltaket vil ikke medføre redusert antall parkeringsplasser. Det eneste som kan tale mot en plassering som omsøkt er merknadene fra Riksantikvaren. Det som anses viktig i denne saken er at bygget plasseres på en slik måte at det blir funksjonelt uten at det tar fokuset vekk fra Rein kirke eller ødelegger kulturminnene inne på middela/derkirkegården. I og med at bygget plasseres utenfor gjerdet vil ikke tiltaket berøre kirkegården. Dersom det medfører riktighet at kirka skjermes bare en liten avstand fra nedenfor gården fram til 30

4 V 4 I meter fra Rein kirke, vil man påstå at det i så fall kan aksepteres. Det meste av strekningen fra man kommer ut fra skogen ovenfor Skogly og fram til nedenfor gården vil kirka være synlig. Søker ønsker også å ivareta stien langs det vestre gjerdet, hvilket synes fornuftig. Etablering av ny sti lenger mot veg vil sannsynligvis bli brattere og mindre tilgjengelig» Videre er det gitt følgende begrunnelse for dispensasjon: «Bygget anses å være i samsvar med etablerte forhold i området, dispensasjon fra vegvesenet er gitt, og hensynet til p/ankravet anses derfor ikke å bli vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon her.» Ved hovedutvalgets behandling av saken ble det vedtatt å gi dispensasjon på følgende vilkår: «Det forutsettes at bygget skal ha samme type kledning og samme type takstein som Rein kirke. Det forutsettes også at farge på utvendig tak og vegger er de samme som Rein kirke.» Ivedtaket er det ikke gitt noen nærmere begrunnelse for vilkåret. I kommunens forberedende klagebehandling innstilte rådmannen på å ta klagen til følge og oppheve vilkåret. Hovedutvalget vedtok imidlertid å avslå klagen, og viste i begrunnelsen til at tiltaket som skal erstattes også har kledning og tak som kirken. Bestemmelsen i pbl første ledd gir hjemmel forå stille vilkår knyttet til dispensasjonsvedtaket. Forutsetningen for å stille vilkår er at de alminnelige vilkårene for dispensasjon er oppfylt. Det følger av forarbeidene til tidligere planog bygningslov ( 7), Ot.prp. nr. 56 ( ) s. 102, at vilkår må ligge innenfor rammen av de hensyn loven skal ivareta. Det må også være en naturlig sammenheng mellom dispensasjon og vilkår, f.eks. slik at vilkår så langt som mulig kompenserer for ulemper o.l. dispensasjon ellers kan medføre. Dette er et utslag av det alminnelige forvaltningsrettslige kravet til saklighet. Hvorvidt kravet er oppfylt, vil bero på en konkret og skjønnsmessig helhetsvurdering i det enkelte tilfellet. Etter fvl. 24 første ledd skal enkeltvedtak grunngis. Det følger videre av fvl. 25 at det i begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, og at det bør nevnes de faktiske forhold vedtaket bygger på, samt de hovedhensyn som har vært avgjørende for skjønnsutøvingen. Det er ikke gitt noen begrunnelse for vilkåret utover at tiltaket som erstattes har samme kledning og tak som kirken. Det foreligger således ingen vurderinger av hvorvidt vilkåret ligger innenfor rammen av de hensyn loven skal ivareta, om det har saklig sammenheng med dispensasjonen, eller om det er forholdsmessig. Det fremgår heller ikke om vilkåret er ment å kompensere for eventuelle ulemper som dispensasjonen medfører. Når det gjelder utformingen av bygget, har Riksantikvaren i brev av 13. desember 2013 uttalt følgende:

5 v 5 «Det er tradisjon for mindre bygg i området rundt kirken. Om servicebygget tilpasser seg landskapet og terrenget på en god måte og får en dempet materialog fargebehand/ing, mener vi det vi/ underordne seg kirken og ikke føre til en endring av områdets karakter. Bygget vi/ da kunne leses som en ve/ti/passet ti/føye/se på stedet.» I brev av 30. august 2016 bekreftes det at Riksantikvaren står ved tidligere uttalelser vedrørende utforming, material- og fargebehandling av det nye servicebygget. Vilkåret innebærer at tiltakshaver pålegges en plikt, samt at tiltaket må endres i forhold til det som opprinnelig ble omsøkt. Dette, sammen med uttalelsen fra Riksantikvaren, tilsier at det burde vært gitt en mer utfyllende begrunnelse for vilkåret. I en slik dispensasjonsvurdering er det vanligvis spørsmålet om det er tilrådelig med en dispensasjon i stedet for en planprosess som er temaet. Da vil områdets viktighet, behov for planlegging, behov for å detaljstyre bruken osv., være viktige temaer i vurderingen. Vilkåret om ny utforming synes også å være gjort som en del av dispensasjonen, men burde vært gjort etter pbl Det vil si at det hefter en saksbehandlingsfeil ved vedtaket. Vi kan ikke utelukke at feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold, jf. fvl. 41. Vedtaket er således ugyldig, og saken sendes tilbake til kommunen for ny behandling. Vi vil for øvrig bemerke at kommunens dispensasjonsvurdering er mangelfull i forhold til å godtgjøre om vilkårene for å gi dispensasjon er oppfylt. Vilkårene i pbl annet ledd er kumulative, som vil si at begge vilkårene må være oppfylt for at det kan gis dispensasjon. For det første må det vurderes om hensynet bak plankravet blir vesentlig tilsidesatt. Videre må det vurderes om fordelene ved å gi en dispensasjon er klart større enn ulempene. Det at det ene vilkåret ikke er godtgjort oppfylt er en rettsanvendelsesfeil som i seg selv medfører ugyldighet. Det må fremgå av vedtaket at begge vilkårene er vurdert og konkludert med å være oppfylt. Vi kan for eksempel ikke se at det er foretatt en vurdering av fordelene og ulempene ved å gi dispensasjon fra plankravet. Fylkesmannen ber derfor kommunen om å se på dispensasjonsvurderingen på nytt i forbindelse med ny behandlingen av saken. Fylkesmannen er etter dette kommet til at det ikke er godtgjort at lovens krav for å kunne dispensere fra plankravet er oppfylt. Iforhold til kommunens vurdering av tiltakets utforming, så er også den mangelfull. Vurderingen må gjøres opp mot til ordlyden i pbl Dersom kommunen mener at den omsøkte utforming ikke oppfyller kravene i bestemmelsen, så må dette konkret fremgå og begrunnes. Konklusjon Fylkesmannen er kommet til at kommunens vedtak om dispensasjon for oppføring av nytt servicebygg ved Rein kirke er ugyldig på grunn av mangelfull begrunnelse og rettsanvendelsesfeil. Vedtaket må på den bakgrunn oppheves.

6 I 6 Saken sendes tilbake til kommunen for ny behandling. Fylkesmannen anbefaler kommunen å vurdere å konsultere kulturminnefaglig kompetanse, f.eks. hos fylkeskommunen, ved sin fornyede behandling. Det presiseres at Fylkesmannen ikke har tatt stilling til hva resultatet av kommunens nye behandling bør bli. I medhold av pbl. 1-9 og etter delegering fra departementet fattes følgende vedtak: Rissa kommunes vedtak av 26. mai 2016, sak 57/16, oppheves. Saken sendes tilbake til kommunen for ny behandling. Fylkesmannens vedtak er endelig og kan ikke påklages videre i forvaltningen, jf. fvl. 28. Med hilsen Kjetil Ollestad (e.f.) direktør Trond Flydal ass. direktør Dette dokumentet er elektronisk godkjent og har derfor ingen signatur. Kopi: Fasting Arkitekter AS Rissa kirkelige fellesråd v/svanhild Skrødal Nedre Bakklandet 6 Rådhusveien TRONDHEIM 7100 RISSA