STATUS OG UTSIKTER, RAMMEBETINGELSER

Transkript

1 Status Kommunens økonomiske situasjon Bergen kommunes regnskaper for 2009 viser at sluttresultatet ble null. Regnskapet viser på samme tid et merforbruk i tjenestene på 128 mill., regnet i forhold til justert budsjett, men balansen ble oppnådd ved å stryke driftsmidler som i budsjettet var satt av til å finansiere nye investeringer. Når denne driftsfinansieringen faller bort blir den erstattet med økt låneopptak, slik at investeringene får den nødvendige finansieringen. Som følge av disse strykningene svekkes netto driftsresultat, som i 2009 endte på 0,1 % av driftsinntektene. Dette er klart svakere enn gjennomsnittet i storkommunesamarbeidet ASSS (3,6 %) og i resten av landet (-0,5 %). 24 Etter korreksjonsposter kan det utledes et handlingsrom for Bergen på -1,8 % i 2009, som er tredje året på rad med negativt resultat. For mer utfyllende informasjon om økonomisk handlingsrom, utvikling i tjenestene m.m. vises det til ASSS-rapporter for regnskapsåret 2009, som legges fram for bystyret til budsjettbehandlingen i høst. Merforbruket i 2009 var knyttet til de store deler av kommunens virksomhet, som skole og helse. Budsjettet er derfor styrket i 2010 på disse tjenesteområdene. Det viser seg imidlertid å være ytterligere utfordringer å få kontroll med kostnadsveksten. I tertialrapport nr 1 for 2010 viser prognosen at tjenestene vil kunne koste 131,3 mill. mer enn budsjettert. Samtidig varsles også negative avvik på en rekke sentrale poster på til sammen 10,6 mill. Før tiltak settes i verk ligger kommunen dermed an til å få et underskudd på 141,9 millioner kroner. Igjen er utfordringene største innenfor tjenester til eldre og særlig omsorgstrengende, samt barnevern. Mer ekstraordinært er de høye utgiftene til snørydding, som gir stort avvik på samferdsel. mill.kr. Figur. Tjenester med størst budsjettavvik over perioden (2010) Barnehage Skole Barnevern Tiltak for eldre/s.oms.tr Prognose 2010 Sosialtjeneste Samferdsel

2 I flere år har merskattevekst i forhold til budsjettet dekket opp for merforbruket i tjenestene, men i 2009 snudde dette, og vi opplevde for første gang på lenge en skattesvikt sammenliknet med det siste anslaget i statsbudsjettet. En rekke tiltak er og vil bli satt i verk. Midlertidig stillingsstopp og restriktiv reise-, møte og seminarvirksomhet er innført med umiddelbar virkning, og det er fordelt rammenedtrekk på byrådsavdelingene. Siden tiltakene får tid å virke i bare deler av året, vil ventelig regnskapet vise merforbruk også for En rekke tiltak har imidlertid effekt utover årsskiftet, og vil sammen med de nye innsparingstiltakene som følger av budsjettforslaget for 2011, være med på å bringe aktivitetsnivået i samsvar med inntektsrammen. Budsjettforslaget for 2011 bygger på en slik forutsetning. I likhet med 2009 er det også en mulighet for at regnskapet for 2010 kan gjøres opp i balanse gjennom strykninger av budsjettert driftsfinansiering. En slik potensiell buffer har byrådet derimot ikke funnet økonomiske rom til å videreføre i perioden Skatteinngangen så langt i 2010 ligger under budsjett, og skaper usikkerhet både for inneværende år og for neste år. Ved utløpet av juli var det kommet inn 2,5 % mer enn i samme periode i 2009, mens det er budsjettert med en årsvekst i tråd med forutsetningen i Revidert nasjonalbudsjett på 6,4%. Kemneren registrerer også at veksten i innbetaling av forskuddstrekk fra arbeidsgivere har avtatt noe. Siden skatteinngangen var relativt høy i første halvdel av 2009, og ligningsoppgjøret forventes å bli mer positivt enn i fjor, antas vekstprosenten å ta seg opp utover høsten. Byrådet velger av den grunn å holde fast ved den budsjetterte skatteveksten i 2010, som også er basis for skatteanslaget for De neste figurene har bakgrunn i ASSS-rapport Den første sammenlikner utviklingen i frie inntekter (formues- og inntektsskatt, rammetilskudd og eiendomsskatt): Figur. Nominell og reell vekst i frie inntekter. Indeks 2007= Landet utenom ASSS ASSS utenom Bergen Bergen Bergen, realendring Bergen, realendr. pr innb. 25 De tre øverste kurvene viser inntektsutviklingen i løpende priser (nominelt). Den svakere utviklingen i Bergen enn i resten av ASSS-kommunene og i landet for øvrig har sammenheng med at bystyret, som et ledd i tiltakspakken, vedtok å halvere eiendomsskatten fra og med Inntekstbortfallet dekkes opp ved et ekstraordinært utbytte fra BKK i årene

3 De to nederste kurvene viser inntekstutviklingen for Bergen korrigert for den kommunale kostnadsdeflatoren (realendring). Regnet per innbygger viser figuren en samlet realnedgang på -2,2 prosent fra 2007 til Utviklingen i driftsinntektene motsvares ikke av en tilsvarende svakere utvikling i utgiftene. Tvert i mot viser den neste figuren at aktivitetsveksten, uttrykt ved lønnsutgifter ekskl. sosiale utgifter, har vært betydelig de siste par årene. I Bergen var veksten sterkest i 2009 sammenliknet med resten av ASSS-kommunene.: Figur. Vekst i lønnsutgiftene (ekskl. sosiale utgifter). Faste priser. Indeks 2007= Bergen ASSS utenom Bergen Landet utenom ASSS De økte driftsutgiftene har bare delvis vært finansiert gjennom bla økte inntekter fra BKK og øremerket barnehagetilskudd, med merforbruk i tjenestene som resultat. Ressursbruk Tjenesteområdenes budsjetter er blitt betydelig styrket de senere årene. Fra 2006 til 2009 var økningen drøyt 10 pst målt i faste priser, eller i gjennomsnitt ca 3,3 pst per år. Veksten innenfor tjenester til eldre og særlig omsorgstrengende var enda sterkere, med drøyt 13,1 pst. Denne veksten kommer i tillegg til lønns- og prisstigningen i samme periode. Analysene i ASSS-rapport 2010 viser at Bergen har et relativt høyt driftsvolum, både sett i forhold til behovsindeksene i inntektssystemet, og kommunens inntektsgrunnlag. Den neste figuren viser ressursbruk fordelt på ulike tjenester, sett i forhold til landsgjennomsnittet. I figuren betyr verdien null at kommunen bruker like mye (netto) som angitt av kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Positive tall betyr dermed større utgifter enn det inntektssystemet tilser, og vice versa. Merk at sammenlikningen gjelder tjenester som inngår i det statlige inntektssystemet, med unntak av siste kolonne.

4 Bergen. Netto driftsutgifter ekskl avskrivninger. Avvik fra landsgjennomsnitt korrigert for forskjeller i beregnet utgiftsbehov, statlige/private skoler, minoritetsspråklige, pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. Sektorene innenfor inntektssystemet. Kr per innbygger Kroner per innbygger Sum IS Grunnsk Pleie og oms Helsetj Sosialtj Barnevern Administr Sektorer utenfor IS Netto driftsutgifter til sektorene innenfor inntektssystemet i 2009 var 208 kroner høyere enn landsgjennomsnittet, regnet per innbygger og korrigert for forskjeller i utgiftsbehov. Dette tilsvarer et merforbruk på ved 50 mill sammenliknet med landsgjennomsnittet. Det er innenfor pleie og omsorg (252 mill.) og barnevern (67 mill.) at utgiftene er relativt høyest i Bergen. Det lave nivået på administrasjon er dels en følge av at Bergen har lavere administrasjonsutgifter enn sammenliknbare kommuner, og at kriteriene i dagens inntektssystem nok ikke tar tilstrekkelig hensyn til stordriftsfordeler. Bergen har også høyere utgiftsnivå på tjenester som ikke omfattes av inntektssystemet. Merforbruket for disse utgjorde om lag 810 koner per innbygger, eller ca 200 mill., og kan knyttes til et relativt høyere nivå på utgifter til barnehager, kultur, næring og VAR. Utgiftene til samferdsel og bolig var derimot noe lavere. I denne gjennomgangen av ressursbruk er det altså korrigert for forskjeller i utgiftsbehov etc, men det er ikke tatt hensyn til forskjeller i inntektsnivå utover det som utjevnes i inntektssystemet. For å supplere bildet gjøres det i ASSS-rapporten også en analyse med utgangspunkt i kommunens totale driftsinntekter, og sammenlikner hvordan disse er anvendt på henholdsvis drift av tjenester, finansposter og netto driftsresultat. Regnet på denne måten hadde Bergen i 2009 et disponibelt inntektsgrunnlag som var kroner lavere enn landsgjennomsnittet, regnet per innbygger. Dette svarer til et nivå 92,9 prosent av snittet, eller samlet sett om lag 580 mill kroner. Dette gir seg uttrykk i lavt netto driftsresultat, lave finansposter og lave netto driftsutgifter til administrasjon. I analysen er det korrigert for forskjeller i pensjonsinnskudd og arbeidsgiveravgift. 27 Ser vi de to analysene i sammenheng, viser det seg at Bergen bruker om lag 800 mill. mer på tjenesteområdene (inkl. administrasjon) enn det er grunnlag for i driftsinntektene, dersom Bergen hadde tilpasset seg lik gjennomsnittet for kommune-norge. Pleie og omsorg står alene for over halvparten av dette. Det relativt høye nivået på driftsutgiftene motsvares av lavere netto finansutgifter

5 (inkl. utbytte fra BKK mfl.) samt svakere netto driftsresultat. Denne sammenlikningen av ressursbruk er gjort ved at landsgjennomsnittet er korrigert til inntektsnivået i Bergen, og deretter justert for forskjeller i utgiftsbehov. En nærmere gjennomgang er gitt i ASSS-rapporten. Utsikter Statens foreløpige opplegg for kommuneøkonomien I påvente av at regjeringen fremmer sitt forslag til statsbudsjett for 2011 den 5. oktober, tar vi utgangspunkt i Kommuneproposisjon for 2011, som Stortinget vedtok før sommeren. Her legges det opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 4 og 5 mrd i 2011, som tilsvarer knapt 1,5 %. Veksten er regnet fra anslått inntektsnivå i Revidert nasjonalbudsjett Av veksten i samlede inntekter i 2011 legges det opp til at 2,5-3,0 mrd kommer som frie inntekter, hvorav 2,2-2,8 til primærkommunene. Deler av denne veksten kan bli begrunnet i særskilte formål. Veksten i frie inntekter tilsvarer en realvekst på ca 1,25 %. Av veksten fordeles 400 mill som ekstra skjønnsmidler til kommuner som taper på omleggingen av inntektssystemet. I byrådets opplegg for 2011 er det lagt til grunn at regjeringen legger inn 3.0 mrd til kommunesektoren. Kommunesektoren kan få merutgifter i 2011 på om lag 2,4 mrd kroner knyttet til den demografiske utviklingen. (Knapt 2,25 mrd for primærkommunene og ca 170 mill for fylkeskommunene). Stortinget har også vedtatt endringer i inntektssystemet for Endringene gjelder kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen og noen øvrige forhold, inkl. innlemming av barnehagetilskudd, og supplerer dermed endringene etter Sørheimutvalgets innstilling fra Departementet har tatt utgangspunkt i Borgeutvalgets arbeid i NOU 2005:18 Fordeling, forenkling, forbedring, og har utført nye analyser av de ulike sektorene med et oppdatert datagrunnlag. I tillegg er det gjennomført eksterne forskningsprosjekter innen flere sektorer, som er lagt til grunn for utarbeidelsen av kostnadsnøklene. Virkning av ny kostnadsnøkkel oppgis i Kommuneproposisjonen. til -680 kr per innbygger for Bergen, som vil gi et tap på ca. 175 mill med oppdaterte folketall. I dette inngår negativ virkning av ny delkostnadsnøkkel på barnehage (50 kr per innb/13 mill). Øvrige endringer i inntektssystemet (redusert småkommune-, Nord-Norge- og Namdalstilskudd, nytt storbytilskudd, redusert skatteandel og nytt skjønn) gir en pluss for Bergen på 486 kr per innb (125 mill). Nettovirkningen blir dermed et tap på 193 kr per innb ( ), som utgjør ca 50 mill. Det nye skjønnet på 400 mill. kompenserer 62 % av kommunenes tap over 100 kr per innb. For Bergen er dette foreløpig beregnet å gi 152 kr per innb (39 mill.). Fordelingen blir beregnet på nytt i statsbudsjettet, og skal deretter ligge fast til neste endring i inntektssystemet. Skjønnet bidrar til at Bergen ikke når opp i grensen for inntektsgarantiordningen (INGAR) på 300 kr per innb (77 mill). Det er særlig stor usikkerhet knyttet til de økonomiske virkningene av at barnehagetilskudd skal innlemmes i rammetilskuddet fra 1. januar Det er foreløpig oppgitt at Bergen taper 13 mill. på dette, men tallet er basert på tilskudd og dekningsgrader i Byrådet har skrevet brev til

6 Kommunalministeren om svakheter i disse beregningene, men så langt ikke fått svar. Byrådet avventer derfor regjeringens forslag til statsbudsjett, og vil orientere nærmere om konsekvenser for Bergen i tilleggsinnstillingen. I første omgang er det anslåtte tapet på 50 mill. innarbeidet i budsjettforslag for Den øvre grensen for tap i 2010 vil være 77 mill, dersom INGAR slår inn og utsetter det overskytende til etterfølgende år. (77 mill. tilsvarer 300 kr per innbygger * innbyggere). For øvrig vises det til omtale av det nye inntektssystemet i Byproposisjonen, som bystyret behandlet i juni, og til Kommuneproposisjonen for Befolkningsutvikling, med prognose for perioden Ny befolkningsprognose for perioden er presentert i Byproposisjonen for I det følgende er et utdrag fra rapporten. Hovedtrekkene i utviklingen er: Sterk befolkningsvekst de siste årene, med foreløpig topp i 2009 Usikkerhet framover, spesielt konjunkturutvikling og tilflytting fra utlandet Store alderskull når pensjonsalder, som vil gi økte offentlige utgifter Vekst i aldersgruppen 90+ de nærmeste årene gir økt utgiftsbehov. Betydelig økning i antall eldre over 80 år etter Flere barn i førskolealder legger press på målet om full barnehagedekning. Små endringer i antall skolebarn de nærmeste årene, men økning fra Ved utgangen av første halvår hadde Bergen innbyggere. Det ventes fortsatt vekst i årene som kommer, slik at folketallet vil kunne nå i 2025, basert på forutsetningene som er lagt til grunn i prognosen. Figuren oppsummerer befolkningsendringer og prognose Antall personer Fødselsoverskudd Netto innflytting Folketilvekst

7 Veksten har som vi ser vært særlig sterk de siste 2-3 årene, drevet av høykonjunktur og stor innvandring. I prognosen er det lagt til grunn at lavere (men fortsatt positive) innvandringstall vil føre til at veksten kommer ned igjen på nivå med Det fødes også flere barn i Bergen enn på mange år. Det viser seg at kvinner i fødedyktig alder blir boende lengre her, og får barn, før de evt. flytter ut av kommunen. De senere årene er det også registrert en klar økning i fødselsfrekvensen, som både i 2008 og 2009 var i overkant av 2,0 barn per kvinne i aldersgruppen år. På dette nivået vil befolkningstallet opprettholdes på lang sikt, når vi ser bort fra flytting. Bedre permisjonsordninger og utbygging av barnehagetilbudet samt kontantstøtte må antas å ha gitt viktige bidrag til utviklingen. Befolkningsprognosen legger til grunn at fødselsfrekvensen videreføres på 2008-nivået fram til Også utviklingen i dødelighet påvirker innbyggertallet, både ved utvikling i forventet levealder og ikke minst aldersfordelingen ved inngangen til prognoseperioden. I prognosen for antall døde er det forutsettes fortsatt økt levealder, i samsvar med forutsetningene til SSB. Dette gir en stabil utvikling i antall døde de nærmeste årene, Deretter må vi forvente høyere dødstall etter hvert som de store etterkrigskullene når opp i de øverste aldersgruppene. Med flere fødte får vi dermed økt fødselsoverskudd gjennom perioden, som vist i de grønne søylene i figuren over. Aldersgrupper Figur. Befolkningsutvikling fordelt på aldersgrupper. Indeks 2010 = 100. Statistikk , Prognose år 6-15 år år år år 90 år og over Prognosen viser jevn vekst i antall 0-5 åringer, og dermed fortsatt behov for videre utbygging av barnehagesektoren. De siste årenes reduksjon i elevtallet på barnetrinnet antas også å stoppe opp, og fra slutten av økonomiplanperioden ventes ny vekst i kjølvannet av økningen i den laveste aldersgruppen. I økonomiplanperioden ventes imidlertid at det samlete elevtallet går noe ned som følge av en fortsatt reduksjon på ungdomsskoletrinnet. Stor tilflytting de siste årene har gitt kraftig vekst i antall personer i yrkesaktiv alder (medregnet studenter), spesielt for gruppen år. Prognoseforutsetningen om at spesielt innvandringen vil avta

8 fører til at veksten i denne gruppen ikke vil bli like sterk i årene som kommer. Aldersgruppen år fortsetter imidlertid å vokse jevnt i hele perioden, og prognosen anslår en samlet vekst i antall personer i yrkesaktiv alder på om lag de neste 15 årene. Veksten i aldersgruppen år kommer nå for fullt. Fram mot utgangen av prognoseperioden (2024) vil denne gruppen øke med om lag personer, som tilsvarer en vekst på nærmere 50%. I første omgang gir dette økt press på offentlige trygdeytelser og helsetjenester, men fra ca slår veksten også inn i aldersgruppen år. Figuren viser også en noe mindre eldrebølge, med utspring i 1920-tallet. Dette gir fortsatt vekst i antall 90-åringer. Bydeler Figur. Befolkningsutvikling fordelt bydeler. Statistikk 2005 og 2010, Prognose 2015 og Innnbyggere Arna Bergenhus Fana Fyllingsd. Laksevåg Ytrebygda Årstad Åsane Befolkningsprognosen viser at Fana i 2020 vil kunne passere Åsane og bli den mest folkerike bydelen. Størst økning i folketallet ser det imidlertid ut til at det er Årstad som får, mens Fyllingsdalen er den eneste bydelen hvor det ikke prognostiseres vekst i perioden. Vekstutsiktene for Årstad kan knyttes til fortetting gjennom nybygging og økt tilbud av eksisterende boliger, det siste som følge av at eldre faller fra. Det er allerede registrert en økning i antall barnefamilier, og prognosen varsler ny vekst i elevtallet i bydelen. Utviklingen vil vise i hvilken grad barnefamiliene blir boende etter hvert som behovet for større bolig melder seg. 31 Befolkningsutvikling og anslag på utgiftsbehov Siden kommunens primæroppgave er å yte tjenester til innbyggerne, er det en nær sammenheng mellom befolkningsutvikling og kommunens økonomi, både på inntekts- og utgiftssiden. Teknisk beregningsutvalg for kommunesektoren (TBU) har oppgitt gjennomsnittlig brutto driftsutgifter per innbygger i norske kommuner, fordelt på aldersgrupper. Dersom vi legger til grunn deres beregninger, og forutsetter videreført dagens standard og dekningsgrad, kan vi anslå at utgiftsbehov øker med 400 mill. fra 2010 til 2014, eller om lag 100 mill. per år.

9 Figur. Utvikling i beregnet utgiftsbehov. Aldersgrupper. Brutto driftsutgifter. Endring fra nivå Mill.kr år 6-15 år år år år 90 år og over 32 De nærmeste årene er det for aldersgruppen 90 år at utgiftsbehovet ser ut til å øke mest. Samtidig vil flere eldre ventelig også gi økte overføringer gjennom inntektssystemet. Flere personer i yrkesaktiv alder vil også bidra til å øke kommunens inntekter. Det nasjonale inntektssystemet er konstruert slik at det skal kompensere for endringer i befolkningens størrelse og sammensetning, gjennom omfordeling mellom kommuner. I perioder hvor befolkningsutviklingen øker utgiftsbehovet for kommunesektoren samlet, er det viktig at staten kompenserer for dette i den samlede kommunerammen. Dette har også vært intensjonen i de årlige statsbudsjettene, men historien har vist at befolkningsveksten er blitt sterkere enn forventet, uten at kommunene har hatt fått tilstrekkelig kompensasjon for demografi. Næringsliv og arbeidsmarked Næringslivet i Hordaland signaliserer konsolidering og gryende optimisme etter snart halvannet år med nedgangstider innenfor de fleste næringer. Dette kommer fram i mai-utgaven av Næringsbarometeret for Hordaland og Sogn og Fjordane. Over 80 prosent av bedriftslederne som svarte på Bedriftsundersøkelsen melder om stabilitet eller økning i både markeder og omsetning. Dette er en kraftig forbedring sammenliknet med fjoråret. Det er også noe mer positive framtidsutsikter enn like etter finanskrisen, men likevel noe mindre enn i november i fjor. Noen næringer melder imidlertid om større problemer enn andre. Hele 40 prosent av bedriftene innen industri og bygg og anlegg melder at ordresituasjonen har forverret seg siden august i fjor. Markedene er fortsatt noe labre, og det er årsaken til at vekstoverslagene for 2010 er nedjusterte sammenlignet med målingen i november Usikre framtidsutsikter for deler av industrien, og da særlig for verftsindustrien, fører også til at mange bedrifter opplever redusert kapitaltilgang. Dette bidrar til å holde investeringene nede samlet sett, selv om de fleste bedriftene melder om uendret eller økt investeringsnivå i Sysselsettingen i privat sektor i Hordaland gikk samlet sett ned med 2000 i 2009, men nå ser behovet for arbeidskraft igjen ut til å øke, særlig innen tjenesteyting. I industrien ventes imidlertid ytterligere

10 reduksjoner i bemanningen. En rekke bedrifter benytter dagens situasjon, med et noe lavere aktivitetsnivå, på oppgradere arbeidsstokken slik at flere får fagbrev. Sysselsettingsstatistikken for de største byene viser at Stavanger/Sandnes skiller seg ut med ekstra høy vekst fram til 2008, men også i Bergen var utviklingen svært positiv. Regnet i antall sysselsatte var økningen like stor i Bergen som i Stavanger/Sandnes. Det framgår også av figuren at alle byene opplevde redusert sysselsetting i Figur. Registrerte sysselsatte etter arbeidssted. Indeks 2005= Sysselsatte Oslo Stavanger+Sandnes Bergen Trondheim Et vanskeligere arbeidsmarked, med redusert sysselsetting, har ført til økt arbeidsledighet. Økningen har imidlertid vært mer moderat enn tidligere prognostisert. Årsaker det pekes på er økt tilstrømming til høyere utdanning, samtidig som flere eldre har blitt mottakere av ulike typer pensjon. Ekstraordinære tiltakspakker i kommunene har også gitt sysselsetting lokalt, men etter hvert som disse fases ut melder offentlig sektor om noe redusert behov for arbeidskraft. Figur. Registrerte helt ledige i Bergen, Hordaland og landet. Prosent 4,0 33 Arbeidsledighet i prosent 3,5 3,0 2,5 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 jan.06 jan.07 jan.08 jan.09 jan.10 Landet Hordaland Bergen