Bergenhus. Endring av planbestemmelse til planene Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen og Marken. 2.

Transkript

1 Byrådssak 272/14 Bergenhus. Endring av planbestemmelse til planene Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen og Marken. 2. gangs behandling UHSA ESARK Hva saken gjelder: Byrådet legger med dette fram for bystyret forslag til ny reguleringsbestemmelse i de tre planene som utgjør planområdet. Etat for plan og geodata har utarbeidet forslag til ny planbestemmelse, i dialog med Byantikvaren og Riksantikvaren. Formålet med bestemmelsen er å forebygge at setning (komprimering) i grunnen tiltar og sikre forsvarlig ivaretakelse av grunnforhold i planområdet. På grunn av komplekse årsaksforhold og varierende grunnforhold innenfor planområdet, er bestemmelsen utformet etter et «føre var prinsipp». Bestemmelsen forbyr tiltak i grunnen som gir økt risiko for setninger, men åpner for at tillatelse likevel kan gis dersom det framlegges tilfredsstillende dokumentasjon for at tiltaket er forsvarlig og i samsvar med formålet med planen. Byrådet vedtok følgende i sak 1470/12: «Det startes opp arbeid med formål å endre planbestemmelser vedrørende adgang til å foreta inngrep som kan endre grunnvannsstanden, med hjemmel i plan- og bygningsloven 12-8 og 12-14, i følgende planer: - Reguleringsplan Vågsbunnen, i kraft (plannr ) - Reguleringsplan Vågen, kaiene og Bryggen, i kraft (plannr ) - Reguleringsplan for Marken, i kraft (plannr ) Planområdet framkommer av vedlagte kart.( )» På bakgrunn av byrådets vedtak i sak 1470/12 ble oppstart av planarbeidet varslet 3. februar I Riksantikvarens merknad til varselet ble det foreslått at planområdet ble utvidet til å gjelde hele planområdet for de tre berørte reguleringsplanene, fremfor avgrensningen satt i melding om oppstart. Byrådet vedtok 28. november 2013 at forslag til ny planbestemmelse skulle legges ut på offentlig høring. Endringsforslaget ble varslet og sendt på høring 15. desember 2013, med høringsfrist 28. januar Etat for plan og geodata har mottatt 8 høringsuttalelser fra hhv. Norges miljøvernforbund, Statens vegvesen, Stiftelsen Bergen Sjøfartsmuseum, Bergen og omland havnevesen, Byantikvaren, Grønn etat, Trafikketaten og Vann- og avløpsetaten, til planendringen. De fleste høringsuttalelsene er positive til ny planbestemmelse, Norges miljøvernforbund under forutsetning av at det lages et unntak for at bestemmelsen ikke kan brukes til å ta en omkamp om bybane over Bryggen. Det foreligger ingen varsel om innsigelser til forslaget og bystyret kan derfor treffe planvedtak med rettslig bindende virkning. Planbestemmelsen skal innarbeides i de tre reguleringsplanene som utgjør planområdet: Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen og Marken, jf. Figur 1 nedenfor. To reguleringsendringer innenfor planområdet har fått eget plannummer: Mathall på Strandkaien og Grieggården, og bestemmelsen innarbeides også i disse planene. 1

2 Figur 1: Planområdet Bakgrunn Bakgrunnen for forslaget var opprinnelig økt oppmerksomhet knyttet til konsekvensene av inngrep som kan endre grunnvannsnivået i Vågsbunnen. En viss setning i grunnen er et naturlig resultat av at massene bebyggelsen i planområdet står oppført på, har stedvis høy andel organisk materiale (påler og bolverk mv. jf. Figur B i vedlegg), som brytes sakte ned/råtner. Ved slike grunnforhold er risiko for setninger høyere enn for fast grunn/fjell. En senkning av grunnvannsnivået kan fremskynde nedbrytningen og føre til økte setninger/komprimering av grunnen, jf. Figur A i vedlegg. Setningene kan skade bygninger og anlegg, vegdekket, ledningsnett i grunnen mv. Ved prosjektering av Grønn etats opprustning av vegdekket på Nedre Korskirkeallmenning mv., ble det 2011 avdekket uforholdsmessig lavt grunnvannsnivå og store setninger. På denne bakgrunn ble det første halvår 2012 gjennomført et forprosjekt, Forprosjekt Vågsbunnen, som fikk i oppgave å se helhetlig på grunnforholdene i Vågsbunnen, finne fram informasjon, samle problemstillinger og gi forslag til den videre oppfølgingen av disse. Forprosjektet påpekte at det kunne være flere årsaksforhold som bidrar til setningene i Vågsbunnen. Forprosjektet anbefalte blant annet at eksisterende dreneringspumper kartlegges og at det initieres et overvåknings- og måleprogram for setninger og grunnvannsnivå i Vågsbunnen. I tillegg anbefalte forprosjektet at det utredes nye planbestemmelser som begrenser adgangen til å gjøre inngrep som endrer grunnvannstanden i setningssensitiv grunn. Rapporten og anbefalingene fra Forprosjekt Vågsbunnen ble behandlet av byrådet 8. november 2012, sak 1470/12, og foreliggende planarbeid er en oppfølging av denne byrådssaken. 2

3 Gjeldende regulering Som oppfølging av ovennevnte byrådssak 1470/12, og i påvente av sak om nye planbestemmelser, ble det sendt ut varsel om midlertidig forbud mot tiltak som kan redusere grunnvannsnivået i Vågsbunnen, eller vanskeliggjøre planarbeidet. Varselet ble sendt til hjemmelshavere i Vågsbunnen og berørte myndigheter, og det ble ikke mottatt uttalelser/merknader til varselet. Den vedtok Etat for byggesak og private planer et midlertidig forbud mot tiltak. Vedtaket ble ikke påklaget og gjelder inntil foreliggende sak om planbestemmelser er endelig avgjort, jf. plan- og bygningsloven Planområdet omfatter de 3 nevnte reguleringsplanene. Det er gjort en rekke reguleringsendringer innenfor planområdet. I tillegg inngår planområdet i kommunedelplan Sentrum. I Kommuneplanens arealdel 2010 inngår området i hensynssonen "Fredet bygrunn i Bergen sentrum". Kommuneplanens arealdel 2010, plannummer (2013) «Middelalderbyen Bergen» er fredet i henhold til Lov om kulturminner av 9. juni I KPA 2010 er «Middelalderbyen Bergen» vist som hensynssonen Båndlegging etter lov om kulturminner: Fredet bygrunn i Bergen sentrum, med tilhørende bestemmelse: «Innenfor fredet bygrunn kreves det særskilt tillatelse fra riksantikvaren for følgende tiltak: Inngrep i bakken (for eksempel graving eller treplanting) Tiltak som kan endre grunnvannsnivået Tiltak som kan virke skjemmende på middelalderbygg eller automatisk fredete kulturminner Endringer i den middelalderske gatestruktur eller sperring av siktlinjer mot sjøen» Kommunedelplan Sentrum, plannummer (2001) Kommunedelplanen erstatter ikke de eldre reguleringsplanene Vågsbunnen og Marken. Kommunedelplanen har bestemmelser og retningslinjer for å ivareta bygninger med antikvarisk verdi og i verneverdig kulturminnemiljø, men har i mindre grad fokus på forhold under bakken. Planen viser til at alle tiltak som berører fredete kulturminner, vedtaksfredete bygninger, anlegg eller kulturmiljø krever dispensasjon i henhold til kulturminneloven. Reguleringsplan for Vågsbunnen, plannummer (1994), med senere planendringer Formålet med planen er blant annet «Å sørge for vern og pietetsfull skjøtsel av antikvarisk verdifull bebyggelse, gaterom og bylandskap». Planen regulerer et større område til Spesialområde Bevaring med tilhørende bestemmelser, deriblant: «Innenfor spesialområde bevaring skal hensynet til områdets kulturhistoriske verdier vektlegges ved alle tiltak vedrørende bevaring og fornying av bebyggelse, gaterom og plassdannelser». Reguleringsplanen har ingen bestemmelse som omtaler inngrep som kan endre grunnvannsnivået i Vågsbunnen. Reguleringsplan Marken, plannummer , med senere planendringer (1979) Reguleringsplanen regulerer store deler av området til Spesialområde bevaring. Heller ikke denne planen har bestemmelser som begrenser inngrep i grunnen. Reguleringsplan for Vågen, kaiene og Bryggen, plannummer (2006), med senere endringer Hele planområdet er regulert til Spesialområde Bevaring. Til område for bevaring av automatisk fredet bygrunn, «Middelalderbyen Bergen», har planen bestemmelser med krav til dokumentasjon av omsøkte tiltaks konsekvenser for kulturminner som berøres direkte eller indirekte. Og at øvrige tiltak som er egnet til å skade, flytte, tildekke eller på annen måte skjemme kulturminnet, jf. kulturminneloven 3, er forbudt uten etter særskilt søknad og dispensasjon gitt av rette kulturminnemyndighet. For planområdet vil dette blant annet omfatte: Skade på kulturlag i bakken, ved graving, peiling, rystelser, grunnvannsendring eller trykkendring. Blant senere planendringer som endrer, erstatter eller delvis erstatter plan , vises her til: Bergenhus, gnr 165 bnr 1122, Mathall på Strandkaien, Bergenhus, gnr 165 bnr 117, 118, Grieggården,

4 Nærmere om forslag til nye planbestemmelser Avgrensning Planområdet for planbestemmelsen dekker området for de tre reguleringsplanene Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen og Marken, jf. Figur 1 ovenfor. Forslag til ny planbestemmelse Etablering av dreneringspumper i eksisterende bygg (for å holde kjeller/grunnmur tørr) er ikke søknadspliktig etter byggesaksreglene, men kan medføre at grunnvann pumpes opp og ledes ut av området. Det er derfor behov for en bestemmelse med hjemmel i plan- og bygningsloven, som gir kommunen mulighet til å ta stilling til om slike tiltak, og den risiko de medfører for skade i grunnforhold med høy setningsrisiko, er i samsvar med hensynene bak planene. De fleste tiltak som berører grunnen i de tre planområdene vil trolig komme i berøring med kulturminner (kulturlag i grunnen) som er fredet med hjemmel i kulturminneloven. Kulturminnemyndighetene behandler søknader om dispensasjon etter kulturminneloven for tiltak som kommer i berøring med fredete kulturminner. Kulturminnemyndighetene har hjemmel til å nekte tiltak som skader/kan skade fredet kulturminne. I hvilken grad tiltak medfører økt risiko for setning og skade på bygg/anlegg som ikke er fredet, vil ikke være gjenstand for behandling av Kulturminnemyndighetene. Planbestemmelsen er hjemlet i plan- og bygningsloven 12-7, nr 2: «Vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, eller forbud mot former for bruk, herunder byggegrenser, for å fremme eller sikre formålene med planen, avveie interesser og ivareta ulike hensyn i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet.» Forslag til ny planbestemmelser, slik den var formulert ved høringen: «Tiltak som kan medføre økt risiko for setninger i grunnen, f.eks inngrep i bakken og tiltak som kan endre grunnvannsnivået, er ikke tillatt innenfor planområdet. Kommunen kan godkjenne tiltak dersom det fremlegges dokumentasjon for at tiltaket ikke medfører setningsrisiko og det foreligger tillatelse fra kulturminnemyndighetene etter kulturminneloven 8 første ledd, der tiltaket medfører krav om dette.» Forslag til ny bestemmelse knyttes til Generelle bestemmelser i Vågsbunnen, Bestemmelser i Marken, Middelalderbyen Bergen i Vågen, kaiene og Bryggen og Mathall på Standkaien, og Hensynssoner i Grieggården. Andre reguleringsendringer har enten ikke egne bestemmelser eller viser til enhver tid gjeldende bestemmelser i hovedplanen. I prosessen har det vært vurdert å knytte bestemmelsen til områder som er regulert til spesialområde bevaring, men da ville ikke hele planområdet være dekket. Bestemmelsen er derfor gjort gjeldende for hele planområdet i de 3 reguleringsplanene, med senere endringer. Konsekvenser av planforslaget Planforslaget inneholder en ny bestemmelse i et planområde som allerede har en del begrensninger på arealbruken. En slik bestemmelse vil gi kommunen hjemmel til å hindre nye tiltak som kan medføre økte setninger. Med nye tiltak menes også utvidelse av eksisterende tiltak, både i og utenfor bygninger. Dette medfører at noen tiltak, som i dag er unntatt søknadsplikt etter byggesaksreglene, f.eks. dreneringspumper i grunnen, vil kreve søknad. Der det framlegges tilfredsstillende dokumentasjon på at setningsrisiko er godt nok ivaretatt, kan tiltak likevel tillates. Bestemmelsen sikrer at tiltak i grunnen og deres innvirkning på grunnvannsnivå og stabiliteten i grunnen vil bli gjenstand for behandling av bygningsmyndighetene. Bestemmelsen kan også gi økt bevissthet om de særegne grunnforholdene i området, og på den måten virke forebyggende. 4

5 Bestemmelsen vil gi både kommunen og andre berørte myndigheter bedre oversikt over tiltak i planområdet og dermed bedre grunnlag for å håndtere utfordringene i Vågsbunnen og begrense skadene på bygninger, infrastruktur og kulturminner. Intensjonen med denne bestemmelsen er å forebygge økte setninger, ved å sikre at tiltak i grunnen er forsvarlige forhold til risiko for setninger og å fange opp alle tiltak, selv om de ikke er søknadspliktige etter ordinære byggesaksregler. I mer kompliserte prosjekt, som forutsetter egen plan, vil konsekvenser for kulturlag og Middelalderbyen uansett måtte vurderes som en del av konsekvensutredningen etter dagens krav, noe som medfører at forslag til ny bestemmelse ikke medfører en utvidelse av plikten til kartlegging av setningsrisiko i vesentlig grad. Uttalelser og merknader innkommet ved offentlig ettersyn Det er som nevnt mottatt 8 uttalelser fra offentlige instanser og interesseorganisasjoner. Det er ikke kommet noen merknader fra private til planforslaget. De fleste høringsuttalelsene er positive til ny planbestemmelse, Norges miljøvernforbund under forutsetning av at det lages et unntak for at bestemmelsen ikke kan brukes til å ta en omkamp om bybane over Bryggen. Det vises for øvrig til fagnotatet for nærmere redegjørelse for høringsinnspill. Fagetatens anbefaling Fagetaten mener at høringsuttalelsene ikke gir grunnlag for å foreta endringer i forslag til ny planbestemmelse etter høring. Fagetaten anbefaler at ny planbestemmelse innarbeides i de tre reguleringsplanene: - Vågsbunnen, plannummer , - Vågen, kaiene og Bryggen, plannummer Marken, plannummer senere reguleringsendringer med eget plannummer; Mathall på Strandkaien og Grieggården. Bestemmelsene til reguleringsplanene vil bli oppdatert og gjort tilgjengelig i digitalt planarkiv braplan. Endelig dato for revisjon vil tilsvare bystyrets vedtaksdato. Byrådets innstilling Byrådet slutter seg i all hovedsak til fagetatens vurderinger og konklusjon i fagnotatet. Byrådet mener det er viktig at det gis rom for at dette sentrale området av byen får mulighet til å videreutvikle seg, men er samtidig opptatt av at nye tiltak skal gjennomføres på en måte som ikke framskynder setningene og tap av kulturminner. Det er viktig at kommunen tar disse utfordringene på alvor, fordi enkelttiltak kan medføre skade, ikke bare på den aktuelle eiendommen, men på bygg og infrastruktur på tilliggende eiendommer. Det presiseres for øvrig at planarbeidet ble påbegynt før, og behandles uavhengig av, sak om bybanetrase til Åsane. Planprogrammet og formelle krav i KU-forskriften medfører at grunnforhold må utredes ved valg av bybanetrase. Den nye reguleringsbestemmelsen endrer ikke kravet til eller behovet for nye utredninger. Byrådet mener forslaget ivaretar formålet med endringen, som er å hindre tiltak somfører til økte setninger innenfor planområdet, f.eks. ved å senke grunnvannsnivå. Kommunen vil for øvrig arbeide videre med å samle informasjon om både grunnforhold og grunnvannsnivå innenfor planområdet, samt faktorer som kan påvirke disse. Målet er å øke kompetansen om grunnforholdene, hvordan ulike inngrep påvirker grunnforholdene og hvordan skade eventuelt kan forebygges. En slik kunnskapsbase vil bidra til forsvarlig forvaltning og gjøre det enklere for private utbyggere å utrede konsekvenser/nødvendige forholdsregler ved tiltak. 5

6 Byrådet foreslår noen mindre endringer i bestemmelsen som har vært på høring, merket med kursiv og overstreking, jf. nedenfor. Endringene anses ikke å være av et slikt omfang at saken må på ny høring: «Tiltak som kan medføre økt risiko for setninger i grunnen, f.eks. inngrep i bakken og tiltak som kan endre grunnvannsnivået, er ikke tillatt innenfor planområdet. Kommunen kan likevel godkjenne tiltak dersom det fremlegges dokumentasjon for at tiltaket ikke medfører setningsrisiko og det foreligger tillatelse fra kulturminnemyndighetene etter kulturminneloven 8 første ledd, der tiltaket medfører krav om dette.» Som det framkommer ovenfor, er det vedtatt et midlertidig forbud mot tiltak - inntil planspørsmålet er avklart. Dette er et virkemiddel som brukes svært sjelden her i kommunen. Ved nærmere gjennomgang av kommunens fullmaktsreglement, er bystyret rette vedtaksmyndighet for slike midlertidige forbud. Til tross for denne inkurien, anses imidlertid kommunens vedtak å være gyldig på forvaltningsrettslig grunnlag. Ettersom det midlertidige forbudet automatisk faller bort når planspørsmålet er endelig avgjort gjennom denne saken, er det ikke hensiktsmessig å oppheve vedtaket så tett opptil bystyrets behandling. Det vises til at vedtaket var lite omstridt, ved at det ikke ble påklaget av noen av de berørte hjemmelshaverne i området, og at det midlertidige forbudet har en konkret og direkte relevans til det foreliggende planspørsmålet. Byrådet anbefaler at forslag til ny reguleringsbestemmelse vedtas av bystyret slik den framgår av innstillingen nedenfor. Før kunngjøring, må bestemmelsene i de berørte planene korrigeres i samsvar med bystyrets vedtak. Begrunnelse for fremleggelse for bystyret: I henhold til plan- og bygningsloven ligger det til bystyret å vedta reguleringsplan. Komité for miljø og byutvikling avgir innstilling i saken. Byrådet innstiller til bystyret å fatte følgende vedtak: I medhold av plan- og bygningslovens 12-7 nr. 2 og vedtas ny planbestemmelse innarbeidet i reguleringsplanene Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen, Marken, Mathall på Strandkaien og Grieggården: «Tiltak som kan medføre økt risiko for setninger i grunnen, f.eks. inngrep i bakken og tiltak som kan endre grunnvannsnivået, er ikke tillatt innenfor planområdet. Kommunen kan likevel godkjenne tiltak dersom det fremlegges dokumentasjon for at tiltaket ikke medfører setningsrisiko og det foreligger tillatelse fra kulturminnemyndighetene, der tiltaket medfører krav om dette.» Dato: 26. august 2014 Dette dokumentet er godkjent elektronisk. Ragnhild Stolt-Nielsen byrådsleder Henning Warloe byråd for byutvikling, klima og miljø Vedlegg: Figur A og B Fagnotat datert fra Etat for plan og geodata Saksframlegg i byrådssak 1.gangsbehandling Fagnotat 1.gangsbehandling 6

7 Revidert bestemmelser Vågsbunnen Reviderte bestemmelser Vågen, kaiene og Bryggen Reviderte bestemmelser Marken Reviderte bestemmelser Mathall på Strandkaien Reviderte bestemmelser Grieggården Saksframlegg byrådssak 1470/12 Vedtak om midlertidig forbud mot tiltak Kartvedlegg til midlertidig forbud 7