ETAT FOR PLAN OG GEODATA

Transkript

1 BERGEN KOMMUNE Byutvikling, klima og miljø/etat for plan og geodata Fagnotat Saksnr.: /18 Emnekode: ESARK 5120 Saksbeh.: MEIV Til: Byrådsavd Byutvikling, klima, miljø Kopi til: Fra: Etat for plan og geodata Dato: 30. september 2013 Endring av planbestemmelsene til arealplan-id Vågsbunnen, arealplan-id Vågen, kaiene og Bryggen og arealplan-id Marken. Forslag til endring, 1. gangs behandling. Sammendrag Med bakgrunn i utfordringer knyttet til endret grunnvannsnivå i Vågsbunnen har kommunen gjennomført et forprosjekt, Forprosjekt Vågsbunnen. Forprosjektet har pekt på flere ulike forhold som kan være medvirkende til at grunnen i Vågsbunnen komprimeres og at grunnvannsnivået varierer i ulike områder. En av anbefalingene i forprosjektet er at det utredes nye planbestemmelser som begrenser adgangen til å gjøre inngrep som endrer grunnvannstanden i området. Oppstart av planarbeidet ble varslet 3.februar 2013, og det er kommet inn 12 uttalelser. Høringsuttalelsene har ingen innvendinger til oppstart av planarbeid, med unntak av Riksantikvaren som mener at planområdet bør utvides til å gjelde hele planområdet for reguleringsplanene Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen og Marken, og ikke kun begrense seg til forprosjektets avgrensning. Anbefalt forslag fra fagetaten 1. I medhold av plan- og bygningsloven legges følgende forslag til reguleringsbestemmelse knyttet til planene Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen og Marken, ut til offentlig ettersyn: "Tiltak som kan medføre økt risiko for setninger i grunnen, f.eks inngrep i bakken eller tiltak som kan endre grunnvannsnivået, er ikke tillatt innenfor planområdet. Kommunen kan godkjenne tiltak dersom det fremlegges dokumentasjon for at tiltaket ikke medfører setningsrisiko og det foreligger tillatelse fra kulturminnemyndighetene etter kulturminneloven 8 første ledd, der tiltaket medfører krav om dette". 2. Planområdet utvides til å gjelde hele området for de 3 reguleringsplanene Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen og Marken 3. Det varsles om oppstart for det utvidete planområdet, i tråd med pbl ETAT FOR PLAN OG GEODATA Mette Svanes etatsleder/plansjef Mette Iversen rådgiver

2 SAKSUTREDNING 1. Bakgrunn for planarbeidet Kommunen har økt oppmerksomheten knyttet til inngrep som kan endre grunnvannsnivået i Vågsbunnen og hvilke lokale konsekvenser dette kan få, i form av skade på kulturminner i grunnen og setninger som kan skade bygninger, anlegg, ledningsnett i grunnen og vegdekker mv. Med bakgrunn i disse utfordringene har det vært gjennomført et forprosjekt. Forprosjekt Vågsbunnen har hatt som oppgave å se helhetlig på forholdene, finne fram informasjon, samle problemstillinger og gi forslag til den videre oppfølgingen av disse. Forprosjektet peker på at flere ulike forhold kan være medvirkende til at grunnen i Vågsbunnen komprimeres og at grunnvannsnivået varierer i ulike områder. Dreneringspumper har fått særskilt omtale fordi deres innvirkning på omgivelsene i liten grad er berørt tidligere. Etablering av dreneringspumper i eksisterende bygg er ikke søknadspliktig etter byggesaksreglene. Forprosjektet anbefaler blant annet at eksisterende dreneringspumper kartlegges og at det initieres et overvåknings- og måleprogram for setninger og grunnvannsnivå i Vågsbunnen. I tillegg anbefaler forprosjektet at det utredes nye planbestemmelser som begrenser adgangen til å gjøre inngrep som endrer grunnvannstanden i setningssensitiv grunn. Byrådet behandlet saken i møte 8.november 2012 og fattet følgende vedtak: Det startes opp arbeid med formål å endre planbestemmelser vedrørende adgang til å foreta inngrep som kan endre grunnvannstanden, med hjemmel i plan- og bygningsloven 12-8 og 12-14, i følgende planer: Reguleringsplan Vågsbunnen, i kraft (plannr ) Reguleringsplan Vågen, kaiene og Bryggen, i kraft (plannr ) Reguleringsplan for Marken, i kraft (plannr ) Formålet med planarbeidet er å utarbeide en planbestemmelse som begrenser adgangen til å gjøre inngrep som endrer grunnvannstanden i setningssensitiv grunn innenfor planområdet. Planbestemmelsen skal innarbeides i bestemmelsene til de nevnte reguleringsplanene. 2. Planprosessen Etat for plan og geodata har fått i oppdrag å utarbeide nye planbestemmelser knyttet til reguleringsplanene Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen, og Marken. Etter delegert myndighet vedtok plansjefen oppstart av planarbeid 23. januar Varsel om oppstart ble lagt ut til offentlig ettersyn i perioden til Utkast til nye planbestemmelser er utarbeidet i dialog med Byantikvar og Riksantikvar. Offentlig ettersyn kunngjøres i dagspressen og på kommunens nettsider. Grunneiere og høringsinstanser varsles ved brev. Etter offentlig ettersyn vil innkomne merknader og uttalelser bli behandlet, og eventuelle endringer innarbeidet. Saken vil så bli oversendt byrådsavdelingen, med fagetatens endelige innstilling, for politisk behandling (2.gangs behandling). Side 2 av 11

3 3. Gjeldende planstatus Planområdet berøres av de 3 nevnte reguleringsplanene. I tillegg inngår planområdet i kommunedelplan Sentrum. I kommuneplanens arealdel (KPA2010) inngår området i hensynssonen "Fredet bygrunn i Bergen sentrum". Kommuneplanens arealdel 2010, plannummer Kommuneplanens arealdel (KPA2010) ble stadfestet i miljøverndepartementet 24.april "Middelalderbyen Bergen" er fredet i henhold til Lov om kulturminner av 9.juni 1978, 4. I KPA2010 er "Middelalderbyen Bergen" vist som hensynssonen Båndlegging etter lov om kulturminner: Fredet bygrunn i Bergen sentrum, med tilhørende bestemmelse: Innenfor fredet bygrunn kreves det særskilt tillatelse fra riksantikvaren for følgende tiltak: Inngrep i bakken (for eksempel graving eller treplanting) Tiltak som kan endre grunnvannsnivået Tiltak som kan virke skjemmende på middelalderbygg eller automatisk fredete kulturminner Endringer i den middelalderske gatestruktur eller sperring av siktlinjer mot sjøen Utsnitt fra KPA2010 som viser område båndlagt etter lov om kulturminner (H730) Kommunedelplan Sentrum, plannummer Kommunedelplanen ble vedtatt i Kommunedelplanen erstatter ikke de eldre reguleringsplanene Vågsbunnen og Marken. Kommunedelplanen har bestemmelser og retningslinjer for å ivareta bygninger med antikvarisk verdi og i verneverdige kulturminnemiljø, men har i mindre grad fokus på forhold under bakken. Planen viser til at alle tiltak som berører fredete kulturinner, vedtaksfredete bygninger, anlegg eller kulturmiljø krever dispensasjon i henhold til kulturminneloven. Side 3 av 11

4 Utsnitt fra KDP Sentrum, plankart 2: Byform Bebyggelse. Store deler av planområdet består av "Bygninger som omfattes av spesialområde bevaring i gjeldende reguleringsplaner pbl 25", markert med lilla farge. Reguleringsplan for Vågsbunnen, plannummer Reguleringsplan for Vågsbunnen ble vedtatt 1993 og bekreftet i miljøverndepartementet Formålet med planen er blant annet "Å sørge for vern og pietetsfull skjøtsel av antikvarisk verdifull bebyggelse, gaterom og bylandskap". Planen regulerer et større område til Spesialområde Bevaring med tilhørende bestemmelser, deriblant: "Innenfor spesialområde bevaring skal hensynet til områdets kulturhistoriske verdier vektlegges ved alle tiltak vedrørende bevaring og fornying av bebyggelse, gaterom og plassdannelser". Reguleringsplanen har ingen bestemmelse som omtaler inngrep som kan endre grunnvannsnivået i Vågsbunnen. Opprinnelig planområde for Forprosjekt Vågsbunnen dekker mesteparten av reguleringsplan for Vågsbunnen. Side 4 av 11

5 Reguleringsplan Vågsbunnen. Største delen av planområdet er regulert til Spesialområde bevaring. Reguleringsplan Marken, plannummer Reguleringsplan for Marken ble endelig stadfestet i Reguleringsplanen regulerer store deler av området til Spesialområde bevaring. Heller ikke denne planen har bestemmelser som begrenser inngrep i grunnen. Opprinnelig planområde for Forprosjekt Vågsbunnen dekker om lag halve planområdet for reguleringsplan Marken. Reguleringsplan for Marken. Store deler av planområdet er regulert til Spesialområde bevaring. Side 5 av 11

6 Reguleringsplan for Vågen, kaiene og Bryggen, plannummer Reguleringsplanen ble vedtatt i Hele planområdet er regulert til Spesialområde bevaring. Til område for bevaring av automatisk fredet bygrunn, "Middelalderbyen Bergen" har planen bestemmelser med krav til dokumentasjon av omsøkte tiltaks konsekvenser for kulturminner som berøres direkte eller indirekte. Og at øvrige tiltak som er egnet til å skade, flytte, tildekke eller annen måte skjemme kulturminnet, jfr Kulturminneloven 3, er forbudt uten etter særskilt søknad og dispensasjon gitt av rette kulturminnemyndighet. For planområdet vil dette blant annet omfatte: Skade på kulturlag i bakken, ved graving, peiling, rystelser, grunnvanndrenering eller trykkendring. Opprinnelig planområde for Forprosjekt Vågsbunnen berører kun deler av denne reguleringsplanen; Småstrandgaten, Torgallmenningen, Torget og Vetrlidsallmenningen. Reguleringsplan for Vågen, kaiene og Bryggen. Side 6 av 11

7 4. Planbeskrivelse Avgrensning av planområdet Planområdet i varsel om oppstart er i tråd med området definert i Forprosjekt Vågsbunnen. Dette planområdet berører som nevnt deler av de 3 reguleringsplanene: Vågsbunnen Vågen, kaiene og Bryggen Marken I tråd med innspill fra Riksantikvaren foreslås det å utvide planområdet til å gjelde hele området som dekkes av reguleringsplanene Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen og Marken. Forslag til ny avgrensning Side 7 av 11

8 Forslag til ny bestemmelse Forslag til ny bestemmelse knyttes til Generelle bestemmelser i Vågsbunnen, Felles bestemmelser i Vågen, kaiene og Bryggen og Bestemmelser i Marken. Det har vært vurdert å knytte bestemmelsen til områder som er regulert til spesialområde bevaring, men da ikke hele planområdet vil være dekket foreslås det at bestemmelsen gjelder hele planområdet i de 3 reguleringsplanene. Byantikvaren mener at bestemmelsen bør ha fokus på å forebygge økte setninger i grunnen (og eksisterende bebyggelse). Dette gir informasjon om at setningsrisiko er et tema som må vurderes særskilt ved tiltak i setningssensitiv grunn i sentrum, både for tiltakshavere og for kommunens plan- og byggesaksbehandlere. De fleste tiltak som berører grunnen i de tre planområdene vil trolig komme i berøring med fredete kulturminner. Kulturminnemyndigheten har god kompetanse og ressurser til å vurdere søknader om dispensasjon. Temperatursvingninger er ett av forholdene Riksantikvaren har hjemmel til og praksis for å vurdere når de behandler søknad om tiltak som berører fredete kulturlag, jf norsk standard på dette feltet. Kulturminnemyndighetene har kun hjemmel til å nekte tiltak som skader/kan skade fredet kulturminne, de har ikke hjemmel til å nekte tiltak som skader setningssensitiv grunn fordi det faller utenfor kulturminneloven og deres mandat. Det er kommunen som med hjemmel i plan- og bygningsloven som må ta stilling til om tiltaket, og den risiko det medfører for skade på setningssensitiv grunn, er i samsvar med hensynene bak planene. Fagetaten foreslår å hjemle ny bestemmelse i plan- og bygningsloven 12-7, nr 2: Vilkår for bruk av arealer, bygninger og anlegg i planområdet, eller forbud mot former for bruk, herunder byggegrenser, for å fremme eller sikre formålet med planen, avveie interesser og ivareta ulike hensyn i eller av hensyn til forhold utenfor planområdet. Forslag til ny planbestemmelse blir da: Tiltak som medfører økt risiko for setninger i grunnen, f.eks inngrep i bakken og endring i grunnvannsnivå, er ikke tillatt innenfor planområdet. Kommunen kan godkjenne tiltak dersom det framlegges dokumentasjon for at setningsrisiko er tilfredsstillende ivaretatt og det foreligger tillatelse fra kulturminnemyndighetene etter kulturminneloven 8 første ledd, der tiltaket medfører krav om dette. 5. Konsekvenser av planforslaget Riksantikvaren har spilt inn at endring i reguleringsbestemmelsene bør gjelde hele planområdet for reguleringsplanene Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen og Marken. Utvidelse av planområdet vil kreve ny varsel om oppstart for de som blir innlemmet i nytt planområde. Dette kan gjøres samtidig som forslag til ny bestemmelse sendes på høring. Planforslaget innebærer en ny bestemmelse for et planområde som allerede har en del begrensninger på arealbruken. Den direkte konsekvensen av planforslaget et at grunneiere må søke om etablering av grunnvannspumper og andre tiltak som kan påvirke grunnvannstanden i området, tiltak som tidligere ikke har vært søknadspliktig. Side 8 av 11

9 Intensjonen med å kreve søknad for tiltak som endrer grunnvannsdrenering er å gi kommunen og kulturminnemyndigheten bedre oversikt over tiltak og forhold i Vågsbunnen og dermed bedre grunnlag for å håndtere utfordringene i Vågsbunnen og begrense skadene på bygninger, anlegg, ledningsnett og vegdekker i området. 6. Forhåndsuttalelser/merknader Det kom inn totalt 12 høringsuttalelser til varsel om oppstart, i hovedsak fra offentlige etater. Bergen og omland havnevesen, dok 6 Bergen og omlands havnevesen (BOH) har fått delegert myndighet som tilligger kommunen etter Lov om havner og farvann av 17.april 2009 nr 19. jf 10. Planområdet omfatter ikke sjøområde, men BOH minner likevel om at tiltak som bygging, graving, utfylling i sjø samt andre tiltak som kan påvirke sikkerheten eller fremkommeligheten i sjøområdet krever tillatelse fra BOH. En orientering om denne søknadsplikten bør etter BOH vurdering tas inn i reguleringsbestemmelsene. Da dette er forhold som allerede er regulert i Havneloven synes det ikke hensiktsmessig å innarbeide dette kravet i bestemmelser etter plan- og bygningsloven. Grønn etat, dok 7 Grønn etat er kjent med problemene knyttet til endringer i grunnvannstanden og slutter derfor opp om varslet planoppstart med formål å utarbeide en planbestemmelse som begrenser adgangen til å gjøre inngrep som endrer grunnvannstanden i setningssensitiv grunn. Utover dette har Grønn etat ingen merknader på det nåværende stadium. Statens vegvesen, dok 8 Statens vegvesen har i utgangspunktet ikke vesentlige merknader til det varslete planarbeidet med endring av planbestemmelsene i de nevnte planer. Det er nylig startet opp planarbeid for oppgradering og miljøopprusting av Kong Oscars gate. Statens vegvesen forutsetter at dette planarbeidet kan gjennomføres uten vesentlig hindring av planarbeidet for endring av planbestemmelsen for det varslete planarbeidet. Forhold til grunnvannsendring antas å være en problemstilling som uansett må vurderes i planarbeidet for oppgradering og miljøopprusting av Kong Oscars gate. Kystverket Vest, dok 10 Kystverkets interesser er først og fremst å legge forholdene til rette for en best mulig planlegging, utbygging og drift av havner, og å trygge ferdselen på sjøen. Kystverket har ingen merknader til planforslaget. Side 9 av 11

10 Stiftelsen Bergen sjøfartsmuseum, dok 11 Museet ser positivt på endringen i bestemmelsene og har ingen videre kommentar til planarbeidet. Fylkesmannen i Hordaland, dok 12 Fylkesmannen har ingen særlige merknader til oppstart planendring Byantikvaren, dok 13 Byantikvaren er veldig positiv til at dette arbeidet er igangsatt og har ingen merknader til saken. Byantikvaren er Bergen kommune sin fagetat på kulturminner og har mye fagkompetanse når det gjelder de ulike kulturminnene i Vågsbunnen og kulturmiljøet som helhet. Ta kontakt med Byantikvaren for mer informasjon Norges vassdrags- og energidirektorat, dok 14 NVE har ingen innspill til planarbeidet. Vann- og avløpsetaten, dok 15 Va-etaten stiller seg positiv til dette arbeidet og bidrar gjerne i planprosessen videre. Trafikketaten, dok 16 Trafikketaten har ingen merknader til tiltaket Hordaland fylkeskommune, dok 17 Hordaland fylkeskommune skal som kulturminnemynde samordne fråsegn frå Bergen Sjøfartsmuseum og Riksantikvaren, som er mynde i høve til marine kulturminne og automatisk freda bygrunn. Hordaland fylkeskommune ber om at fråsegna frå Riksantikvaren vert teke omsyn til i det vidare planarbeidet. Utover dette har vi ikkje merknader til planarbeidet. Riksantikvaren har gjeve følgjande fråsegn: "Riksantikvaren vurderer det som svært positivt at Bergen kommune gjennomfører dette planarbeidet. Planbestemmelser som begrenser adgangen til å gjøre inngrep som endrer Side 10 av 11

11 grunnvannstanden vil bidra til å sikre gode bevaringsforhold for de arkeologiske kulturlagene og bidra til å hindre setninger på bevaringsverdige og fredete bygninger og kulturmiljøer. Planområdet er begrenset til området som er avgrenset i Forprosjekt Vågsbunnen. Vi vil anbefale at bestemmelsen innarbeides slik at den gjelder hele planområdet for reguleringsplanene Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen og Marken da inngrep som kan endre grunnvannstand utenfor det definerte planområdet kan ha stort influensområde, og dermed indirekte medføre skade på kulturminner i Vågsbunnen. Bestemmelsen bør også innehold begrensning i adgang til temperaturøkning i grunnen, da dette også kan ha innvirkning på bevaringsforholdene til arkeologiske kulturlag. Riksantikvaren kan, ved behov, bidra til utforming av bestemmelsen før saken sendes på høring". Fagetatens kommentar Planområdet utvides i tråd med innspill fra Riksantikvaren. Fagetaten kan ikke se at plan- og bygningsloven gir rom for å stille krav til temperatur. Dette er forhold som må vurderes av RA ved vurdering av tiltak som berører fredete kulturlag, jf NS. Knut Stensvaag og Sonja Irene Fjelland Stensvaag, dok 19 Stensvaag kjøpte eiendommen Øvre Korskirkealmenning 1 i 1982, og er positiv til at kommunen har satt ned en gruppe som holder oppsyn med grunnforholdene i denne delen av Bergen sentrum. De har opplevd at setningsskader på eiendommen er blitt betraktelig verre de siste årene. De mener det er viktig at det blir utført registreringer og analyser av grunnen i området, og håper det blir satt av midler til at situasjonen kan videre registreres, kontrolleres og utbedres. De har også merknader til pågående arbeid med opprustning/endring av uteområder/dekke i Kong Oscarsgate og Nedre Korskirkealmenningen. Og de ønsker tilbakemelding på om når disse planene er tenkt gjennomført. De ønsker at trafikken i området begrenses, men at nytt dekke må tilpasses planlagt aktivitet i området. Fagetatens kommentar Eierne er positiv til at kommunen har fokus på problemstillingen i området. De har en del innspill til andre planarbeid i området i Kong Oscarsgate og Nedre Korskirkealmenning. Innspillet er derfor videreformidlet til saksbehandlere for disse planene i kommunen. 7. Konklusjon Planområde utvides i tråd med innspill fra Riksantikvaren til å gjelde hele planområdet i de tre reguleringsplanene. Ny bestemmelse hjemles i plan- og bygningsloven 12-7, nr 2. Forslag til ny bestemmelse innarbeides i reguleringsplanene Vågsbunnen, Vågen, kaiene og Bryggen og Marken; "Tiltak som kan medføre økt risiko for setninger i grunnen, f.eks inngrep i bakken eller tiltak som kan endre grunnvannsnivået, er ikke tillatt innenfor planområdet. Kommunen kan godkjenne tiltak dersom det fremlegges dokumentasjon for at tiltaket ikke medfører setningsrisiko og det foreligger tillatelse fra kulturminnemyndighetene etter kulturminneloven 8 første ledd, der tiltaket medfører krav om dette". Side 11 av 11