Produktivitet og styringsinformasjon

Transkript

1 Oslo kommune Rapport 19/ Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogiskpsykologisk tjeneste - integritet og verdiskaping

2 Rapport 19/2010 Tidligere publikasjoner fra i Oslo Rapport 1/2010 Kontroll av anskaffelser i 16 virksomheter Rapport 2/2010 Styring, tilsyn og kontroll med særskilt fokus på anskaffelsesområdet i eiendomsforetak Rapport 3/2010 Sluttrapport - Undersøkelser rettet mot økonomiske misligheter i Undervisningsbygg Oslo KF Rapport 4/2010 Barneverntjenestenes anskaffelse, kontroll og oppfølging av private leverandører av tiltak i hjemmet i to bydeler. Rapport 5/2010 Regelverksdatabasen - fungerer den som forutsatt? Rapport 6/2010 Ulike undersøkelser i regnskapsrevisjonen - Samlerapport Rapport 7/2010 Bydelsutvalgenes tilsynsansvar - tilrettelegging for tilsyn gjennom organisering og rapportering Rapport 8/2010 Misligheter ved frivillig forvaltning av klientmidler i sosialtjenesten - Bydel Grorud Rapport 9/2010 Ren Oslofjord Rapport 10/2010 Bydelenes tilsyn, oppfølging og kontroll ved fosterhjemsplasseringer Rapport 11/2010 Internkontroll i og rundt IT-systemer - Samlerapport 2009 Rapport 12/2010 Økonomisk styring av investeringsprosjekter i Undervisningsbygg Oslo KF Rapport 13/2010 Omstilling i bydeler Rapport 14/2010 Generelle IT kontroller i og rundt Rusdata i Rusmiddeletaten Rapport 15/2010 Bruk av fritaksbestemmelsene ved nasjonale prøver konsekvenser for styringsinformasjon om skolene i Oslo Rapport 16/2010 Saksbehandling av søknad om kommunal bolig Rapport 17/2010 Oslo kommunes rehabiliteringssenter i Altea Rapport 18/2010 Undersøkelse om bruk av filippinske helsearbeidere - Asor For mer informasjon om og våre rapporter se 2

3 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet om produktivitet og styringsinformasjon i Utdanningsetatens pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT). Den er basert på undersøkelser rettet mot samtlige seks PPT-kontor. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave for Oslo. Formålet med forvaltnings revisjon er nedfelt i kommuneloven 77 nr. 4 som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Denne forvaltningsrevisjonen er forankret i kontrollutvalgets vedtak om forvaltnings revisjonsprosjekter , sak 69. Den tilhører fokusområde Virksomhetsstyring, jf. bystyrets vedtak om Overordnet plan for forvaltningsrevisjon , sak 259. Undersøkelsen er gjennomført av seniorrådgiver Jorun Andreassen (prosjektleder) med seniorrådgiver Hanne Sophie Hem som prosjektmedarbeider og revisjonsrådgiver Stig Eliassen som intern kvalitetssikrer. I tillegg har førsteamanuensis Ingrid Fylling ved Høgskolen i Bodø vært tilknyttet prosjektet. Hennes bidrag har vært gitt gjennom diskusjoner og kommentarer til rapportutkast underveis i arbeidet. Hun har imidlertid intet faglig ansvar for rapporten. Vi vil takke alle vi har vært i kontakt med for nødvendig bistand i løpet av undersøkelsesperioden Lars Normann Mikkelsen avdelingsdirektør Jorun Andreassen seniorrådgiver 3

4 Rapport 19/2010 4

5 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste Innhold Hovedbudskap...7 Sammendrag Innledning Problemstillinger og formål Revisjonskriterier Undersøkelsesopplegget Fremstillingen videre i rapporten Pedagogisk - psykologisk tjeneste Organisering Arbeidsoppgaver i henhold til opplæringsloven Sakkyndig vurdering Systemrettet arbeid Faktorer som må tas hensyn til ved vurdering av produktivitet i PPT Manglende indikatorer Ulike arbeidsmåter påvirker indikatorene Svakheter og feil i statistikken Dimensjonering av stillingshjemler i PPT Styringsinformasjon om produktivitet Revisjonskriterier Beskrivelse av fakta Budsjettet for Tildelings- og rammebrev og strategisk kart for Rapportering i Utdanningsetatens årsberetninger Rapportering fra det enkelte PPT-kontor til områdedirektør Rapportering fra områdedirektør til etatens toppledelse Annen styringsinformasjon: Brukerundersøkelser s vurdering Operasjonalisering av mål for PPT Styringsinformasjon om produktivitet Saksbehandlingstid Revisjonskriterier Beskrivelse av fakta Foreløpig svar Saksbehandlingstid s vurdering Foreløpig svar Saksbehandlingstid Analyse av ulike indikatorer for PPT-kontorene Beskrivelse av fakta Produksjon og produktivitet ved det enkelte PPT-kontor Ulik produktivitet ved de seks PPT-kontorene? s vurderinger

6 Rapport 19/ Beskrivelse av tiltak for å sikre effektiv ressursutnyttelse Beskrivelse av fakta Iverksatte tiltak Planlagte tiltak IT-revisjon av Dagny Revisjonskriterier s funn Styring og intern kontroll av IT Databehandling i Dagny s konklusjoner og anbefalinger Konklusjoner Anbefalinger Kommentarer til rapporten og s vurdering av disse Rapportens konklusjoner og anbefalinger Høringsuttalelser s vurdering Prosjektets hensikt Høringsuttalelser s vurdering Metode, anvendte kilder eller data av betydning for rapportens konklusjoner Høringsuttalelser s vurdering IT-revisjonen Høringsuttalelser s vurdering...51 Vedlegg 1: Nærmere om utarbeidelse av revisjonskriteriene...55 Vedlegg 2: Nærmere om metode og undersøkelsesopplegg...58 Vedlegg 3: Kvalitetsvurderinger av Dagny...62 Vedlegg 4: PPTs mandat i opplæringsloven...65 Vedlegg 5: Systemrettet arbeid...67 Vedlegg 6: IT-kontroller i og rundt Dagny i Utdanningsetaten...71 Vedlegg 7: Høringsuttalelse fra byråden for kultur og utdanning...96 Vedlegg 8: Høringsuttalelse fra Utdanningsetaten...98 Vedlegg 9: Høringsuttalelse fra Utdanningsetaten om IT-kontroller i og rundt Dagny i Utdanningsetaten

7 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste Hovedbudskap Det har vært en sterk nedgang i saksbehandlingstiden i PPT de siste årene. En ikke ubetydelig del av nedgangen skyldes endrede registreringsrutiner. Statistikk som har fått fra Utdanningsetaten viste at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for skoleåret 2008/09 var 220 dager, og at det var store variasjoner i saksbehandlingstiden mellom de seks PPTkontorene. Mange saker var på venteliste i lang tid før saksbehandlingen startet, og en stor andel av sakene hadde lang saksbehandlingstid. Det var feilregistreringer og mangelfull implementering av registreringsrutinene i klient registreringssystemet Dagny. Den faktiske gjennom snittlige saksbehandlingstiden var derfor sannsynligvis kortere enn ovennevnte. Samlet sett mener likevel at forvaltningslovens krav om at alle saker skal behandles og avgjøres uten ugrunnet opphold ikke kan sies å være innfridd for skoleåret 2008/09. Det var stor variasjon mellom PPT-kontorene i produktivitetsindikatorene for klientsaker. Ulike måter å jobbe på ved kontorene, feilregistreringer og mangel på indikatorer for systemrettet arbeid, har gjort at det ikke var grunnlag for å forklare variasjonene ut fra forskjeller i produktivitet ved kontorene. Det var i liten grad utarbeidet operasjonaliserte mål for PPT sitt arbeid. Det var en del styringsinformasjon om produksjonen i PPT, men mindre om produktiviteten. Det var etablert et styringssystem rundt klientregistreringssystemet Dagny, men systemet ble ikke i tilstrekkelig grad vedlikeholdt. Det var derfor mangler på kritiske områder som risikostyring, tilgangsadministrasjon og endringshåndtering. Sammendrag I henhold til opplæringsloven skal PPT utarbeide sakkyndige vurderinger før skoleeier fatter vedtak om spesialundervisning. PPT skal også drive systemrettet arbeid, det vil si bistå skolene i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov. I denne rapporten presenterer en undersøkelse av produktivitet og styringsinformasjon i PPT. Utgangspunktet for undersøkelsen var at det i flere år hadde vært mange saker på venteliste i PPT, og at saksbehandlingstiden var lang. Hovedproblemstillingen i revisjonen var å vurdere om PPT har tilfredsstillende produktivitet og tilfredsstillende styringsinformasjon om produktivitet. I tillegg ble det sett på hvilke tiltak som var iverksatt for å bidra til kortere saksbehandlingstid. Undersøkelsen ble startet opp i desember Vi har bl.a. gjennomført intervjuer med PPT-kontorenes ledelse og områdedirektører, og benyttet statistikkrapporter fra Utdanningsetaten over produksjonen av klientsaker i PPT. Kommune revisjonen har også utført egne analyser på grunnlag av et datauttrekk fra Dagny. har lagt forvaltnings lovens krav til saksbehandling av enkeltvedtak og Utdannings direktoratets veileder til opplæringsloven til grunn for vurdering av saksbehandlingstid for klientsaker. I tillegg har vi vurdert saksbehandlingstiden opp mot Utdanningsetatens eget mål om saksbehandlingstid i PPT. I undersøkelsen av om PPT har tilfredsstillende produktivitet har gjennomført en sammenlignende analyse av produksjon og produktivitet ved de seks PPT-kontorene. 7

8 Rapport 19/2010 Oppsummering av funn i revisjonen og s vurderinger I det følgende har vi oppsummert sentrale vurderinger fra vår side knyttet til PPTs produktivitet og til styringsinformasjon om produktivitet. Vurderingene var hoved sakelig gjort med utgangspunkt i informasjon om skoleåret 2008/09. Feil i klientregistreringssystemet Gjennom denne undersøkelsen ble det avdekket at det i skoleåret 2008/09 var en del feil regi streringer og mangelfull implementering av endrede regist reringsrutiner i PPTs klient registreringssystem Dagny. IT- revisjonen bekreftet at det var mangelfulle kontroll mekanismer i Dagny og at sluttbrukerne ikke alltid registrerte på en enhetlig måte. IT-revisjonen Utdanningsetaten hadde igangsatt arbeid med å implementere IT-sikkerhet i klientregistreringssystemet Dagny basert på instruks og anbefalt mal fra Oslo kommune sentralt. Styrende doku menter og rutiner var tilpasset krav i person opplysningsloven med forskrift. Kommune revisjonens hovedinntrykk var at etaten hadde etablert et styringssystem for IT, men at systemet ikke i tilstrekkelig grad ble vedlikeholdt. Etaten hadde utfordringer med etterlevelse av styringssystemet. Det var mangler på kritiske områder som risikostyring, administrasjon av tilganger, samt håndtering av programendringer og avvik. Manglene kunne føre til redusert tiltro til sentral styringsinformasjon og sikring av sensitive opplysninger i PPT. Utdanningsetaten hadde ingen gyldig videreutviklingsavtale for Dagny, og det kunne være vanskelig å tilpasse systemet ved endringer i for eksempel lovkrav og/eller ved større endringer i IT-miljøet. Styringsinformasjon og produktivitet; mål og resultater Skolene og PPT hadde i 2009 felles hovedmål; å styrke elevenes basisferdigheter, at flest mulig skal fullføre og bestå grunnopplæring og et bedre lærings- og arbeidsmiljø. Disse målene var, slik ser det, i liten grad operasjonalisert mot PPTs virksomhet, og det var derfor ikke mulig å måle PPTs bidrag til måloppnåelse. Bortsett fra resultatmål på saksbehandlingstid og tid på venteliste for klientsaker, stilte ikke Utdanningsetaten konkrete resultatmål til PPTs sakkyndige arbeid, eller til det systemrettede arbeidet. I PPTs styringsdialog med Utdanningsetaten ble det gitt en god del informasjon om produksjonen i PPT, hovedsakelig om klientsaker, men det ble i mindre grad gitt informasjon om produktivitet. Etter s vurdering var det ikke tilfredsstillende skriftlig styrings informasjon om produktivitet i PPT. Kommune revisjonen ser samtidig at det er krevende å etablere gode indikatorer for produktivitet i PPT. Saksbehandlingstid Den gjennomsnittlige tiden på venteliste for enkeltsaker i PPT var 57 dager for skoleåret 2008/09. Det var stor variasjon i ventetiden ved de seks PPT-kontorene; fra 35 dager ved ett kontor til 84 dager ved et annet kontor. En av fire saker i PPT var på venteliste i mer enn tre måneder før saksbehandlingen startet opp. Den gjennomsnittlige samlede saksbehandlingstiden for klientsaker i PPT var 220 dager for skoleåret 2008/09. Det var stor variasjon i saksbehandlingstiden ved de seks PPT-kontorene; fra 176 dager til 278 dager. Utdanningsetatens eget mål om en maksimal gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 180 dager var kun innfridd av ett PPT-kontor. 72 prosent av alle enkeltsakene i PPT hadde i denne perioden en saksbehandlingstid på mer enn tre måneder, mens rundt 15 prosent av sakene hadde en saksbehandlingstid på over 300 dager. s undersøkelser viste at feilregistreringer og mangelfull implementering 8

9 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste av registreringsrutinene i klientregistreringssystemet Dagny medførte at den faktiske gjennomsnittlige saksbehandlingstiden sannsynligvis var kortere enn 220 dager i 2008/09. Feilregistreringene medførte at det var en viss usikkerhet også med hensyn til andelen saker med saksbehandlingstid på over tre måneder. På bakgrunn av det ovenstående vurderer Kommune revisjonen at forvaltningslovens krav om at alle saker skal behandles og avgjøres uten ugrunnet opphold ikke kan sies å være innfridd for skoleåret 2008/09. Positiv utvikling De siste årene har det vært et sterkt fokus på å få ned saksbehandlingstiden. Det har vært en positiv utvikling i ulike indikatorer for klientsaker i PPT fra skoleåret 2007/08 til 2008/09: Saksbehandlingstiden er redusert med 27 prosent Saker på venteliste ved utgangen av skoleåret er redusert med 25 prosent Saker under behandling ved utgangen av skoleåret er redusert med 59 prosent Dette har skjedd samtidig med at bemanningen ved PPT stort sett har vært uendret. Det er viktig å presisere at en ikke ubetydelig andel av denne nedgangen skyldes endrede registreringsrutiner. Selv om det var en viss usikkerhet knyttet til om dette ville bli resultatet for hele skoleåret 2009/10, viste tall for første halvår av skoleåret en ytterligere nedgang i saksbehandlingstiden fra året før på rundt 40 prosent. Registreringene i Dagny viste at de endrede registreringsrutinene i logopedsaker langt på vei var implementert for skoleåret 2009/10. Produktivitet Vi har sammenlignet ulike produktivitetsindikatorer, saksbehandlingstid og saker på venteliste for de seks PPT-kontorene, og funnet store variasjoner. Undersøkelsen gir imidlertid ikke grunnlag for å fastslå at variasjonene skyldes ulik produktivitet ved PPT-kontorene. Variasjonene kan også skyldes andre forhold som svakheter ved styringsinformasjonen, ulike måter å jobbe systemrettet på og ulik prioritering av oppgaver. Anbefalinger gir følgende anbefalinger på bakgrunn av denne undersøkelsen av PPT: Utdanningsetaten bør utarbeide operasjonaliserte mål for PPT, for i større grad å kunne måle PPTs resultater opp mot overordnede målsettinger. Utdanningsetaten bør vurdere å videreutvikle resultatindikatorer for PPT slik at de i større grad enn i dag vil være egnet som grunnlag for å vurdere produktiviteten i PPT totalt og mellom PPT-kontorene. Utdanningsetaten bør forsterke internkontrollen i og rundt journalsystemet Dagny for å sikre at grunnlaget for styringsinformasjon er enhetlig og korrekt. Utdanningsetaten bør oppdatere og komplettere styringssystemet for IT og sikre etterlevelse av styringssystemet. Utdanningsetaten bør sikre at saksbe handling av klientsaker gjennomføres uten ugrunnet opphold. Dette innebærer blant annet at ikke en vesentlig andel av sakene har en saksbehandlingstid på over tre måneder. Utdanningsetaten bør utarbeide indikatorer som er egnet til å vurdere om saksbehandlingstiden for klientsaker er i tråd med de krav som stilles. Varslede tiltak Byråden for kultur og utdanning og Utdanningsetaten gjør i sine kommentarer til rapporten rede for tiltak som er relevante i forhold til rapportens anbefalinger. Tiltakene er enten iverksatt allerede eller skal iversettes innen utgangen av

10 Rapport 19/

11 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste 1. Innledning Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) er kommunens rådgivende og sakkyndige instans i spørsmål som omhandler barn, ungdom og voksne som opplever å ha en vanskelig opplærings- eller oppvekstsituasjon. 1 PPTs mandat er hjemlet i opplæringsloven og er i utgangspunktet en skoletilknyttet tjeneste. Elever som ikke har eller ikke kan få tilfredsstillende utbytte av det ordinære opplæringstilbudet, har rett til spesialundervisning og dermed rett til en individuell opplæringsplan. Barn under opplæringspliktig alder som har særlige behov for spesialpedagogisk hjelp, har også rett til å få spesialpedagogisk hjelp. Videre står det i opplæringsloven at PPT skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering før det fattes vedtak om spesialundervisning. PPT skal videre hjelpe skolen i arbeidet med kompetanse- og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov; såkalt systemrettet arbeid. Bystyret behandlet den sak 230; Spesialundervisning i grunnskolen Prinsipper for fremtidig organisering og finansiering (byrådssak 3/07). I byrådssaken vises det til en rekke utredninger som byrådet bygger på i sine vurderinger av organisering og finansiering av spesialundervisning. I sin behandling vedtok bystyret blant annet følgende: Byrådet bes vurdere tilpasninger i PPT som fører til at Osloskolen kan ta i bruk den spesialkompetanse som finnes ved de enkelte PPT-kontorene på tvers av de 6 områdeteamene. Byrådet bes utvikle felles standarder for PPT og legge til rette for at PPT stadig kan øke sin kompetanse. PPT organiseres med en felles faglig ledelse uten at PPT sentraliseres organisatorisk. Som en oppfølging av ovennevnte sak har byrådet fremmet ny sak, Samordning og styrking av spesialundervisningen i grunnskolen (byrådssak 203 av ). Saken ligger p.t. til behandling i bystyret. Kultur- og utdanningskomiteen behandlet saken i møtet (sak 12) og pekte bl.a. på de utfordringene som knytter seg til å få ned saksbehandlingstiden i PPT. I tilknytning til flere budsjettbehandlinger har kultur- og utdanningskomiteen vært opptatt av saksbehandlingstiden. I den forbindelse uttrykte eksempelvis komiteen at den ikke fant det tilfreds stillende at det per var ca. 800 saker på venteliste i PPT. 2 Det ble videre bemerket av komiteen at dette var svært uheldig i forhold til prinsippet om tidlig inngripen. Blant annet på bakgrunn av bystyrets og kultur - og utdanningskomiteens fokus på ventelisten for sakkyndig vurdering i PPT, bestilte kontrollutvalget , sak 69 en under søkelse som skulle belyse PPTs produktivitet og styringsinformasjon. I den foreliggende rapporten presenteres resultatet av undersøkelsen. 1.1 Problemstillinger og formål Formålet med forvaltningsrevisjonen av PPT var å bidra til mer effektiv ressursutnyttelse og derav bedre effekt og nytte for brukerne av PPT. Undersøkelsen av PPT omfattet tre problemstillinger: i) Har PPT tilfredsstillende skriftlig styringsinformasjon om produktivitet? ii) iii) Har PPT tilfredsstillende produktivitet? Hvilke tiltak er iverksatt/planlagt iverksatt i PPT for å sikre effektiv ressursutnyttelse? 1 pptjenesten/ 2 Byrådets årsberetning 2007, vedlegg 1 (side 13) 11

12 Rapport 19/ Revisjonskriterier Revisjonskriterier utgjør den målestokk som ligger til grunn for s vurderinger. Revisjonskriteriene i denne revisjonen bygger på forvaltningsloven, opplæringsloven, Utdanningsdirektoratets Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning 3, Bystyremeldingene 3/87 og 2/95 4, samt Instruks for virksomhetsledere i Oslo kommune. De kriteriene som er benyttet og kildene for disse, vil framkomme de stedene de benyttes i rapporten. I vedlegg 1 er det redegjort nærmere for kriteriene. 1.3 Undersøkelsesopplegget Vi har benyttet ulike datakilder i denne revi sjonen av PPT: intervju, statistikk og datauttrekk fra PPTs klientregistreringssystem Dagny 5, doku menter, kartleggingsskjema og stikkprøve kontroll. Det er gjennomført revisjon av IT-kontroller i og rundt Dagny for å støtte datagrunnlaget. Revisjonen omfatter alle de seks PPT-kontorene i Utdanningsetaten.Vi har gjennomført intervjuer med samtlige ledere og assisterende ledere ved de seks PPT-kontorene (desember 2009), og med de seks områdedirektørene i Utdanningsetaten (hovedsakelig i januar 2010). PPT-lederne har videre fylt ut et kartleggingsskjema over ressurssituasjonen for de tre siste skoleårene. I tillegg har de gitt et grovt anslag på hvor stor andel av årsverkene ved PPT-kontorene som er benyttet på de ulike hovedoppgavene i PPT i løpet av skoleåret 2008/09. I april 2010 intervjuet vi faglig leder for PPT. 3 Spesialundervisning Veileder til opplæringsloven om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning. Utdanningsdirektoratet. Publisert på Utdanningsdirektoratets hjemmeside den Bystyremelding 3/87 Om målstyring i Oslo kommune og Bystyremelding 2/95 Strategier for organisering og styring av Oslo kommunes virksomhet 5 Dagny har en helhetlig oversikt over hele utrednings- og oppfølgingsprosessen av elever/barn som henvises til PPT. Det er et modulbasert system, og består av følgende system: Klient-, oppdrag-, journal- og statistikk/ rapporteringssystem. Utdanningsetaten har oversendt statistikk rapporter til over produksjon og saksbehandlingstid for alle klientsaker for hvert av PPT-kontorene for de tre siste skoleårene, samt til og med for skoleåret 2009/10. 6 Vi har videre fått et uttrekk fra klientregistreringssystemet Dagny per av alle registreringer av klientsaker og system rettet arbeid for de tre siste skoleårene, samt til og med november i skoleåret 2009/10. Vi har gjennomført en stikkprøvekontroll som omfatter ca 10 journalnotat for saksbehandling av enkelthenvisninger fra hvert PPT-kontor, til sammen 59 saker. Sakene var valgt ut strategisk innenfor de tre sakstypene Utredning av behov for spesialpedagogiske tiltak, Logopedsaker og Rådgivning/veiledning. Det var hovedsakelig saker med relativt lang saksehandlingstid (over ett år), samt noen saker med svært kort saksbehandlingstid (et par dager). Vi valgte saker som ble avsluttet i løpet av skoleåret 2008/09 og 2009/10, samt saker som på undersøkelsestidspunktet ikke var avsluttet. Hovedhensikten med stikkprøvekontrollene har vært å danne oss et bilde av hvilke typer saker som inngikk i fra klient registreringssystemet Dagny, samt få et bilde av kvaliteten på registreringene. Det siste ble gjort ved å sammenligne registreringene i Dagny med journalnotatene til de utvalgte sakene. Mer informasjon om framgangsmåte og metode for denne undersøkelsen finnes i vedlegg Fremstillingen videre i rapporten I kapittel 2 ser vi nærmere på hvordan PPT i Oslo er organisert, samt hvilke arbeidsoppgaver PPT har i henhold til opplæringsloven. 6 Statistikken for skoleårene 2006/07 til 2008/09 er basert på et uttrekk fra Dagny fra Statistikken for skoleåret 2009/10 er basert på et uttrekk fra Dagny fra

13 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste I kapittel 3 beskriver vi hvordan vi i denne revisjonen måler produksjonen og produktivitet i PPT, samt svakheter i grunnlagsdataene som benyttes i produktivitetsanalysen. I kapittel 4 redegjør vi for den skriftlige styringsinformasjonen om produktivitet som forelå mellom PPT og områdedirektør og områdedirektør og toppledelsen i UDE. I kapittel 5 presenteres statistikk over saksbehandlingstid for klientsaker i PPT. Vi foretar også en vurdering av i hvilken grad PPT har innfridd de krav som stilles til saksbehandlingstid for klientsaker. I kapittel 6 gjøres en produktivitetsanalyse av de seks PPT-kontorene. Analysen bygger på ulike indikatorer over produksjonen av klientsaker i PPT, samt informasjon om PPT-kontorene og deres systemrettede arbeid. I kapittel 7 gis en beskrivelse av de effektiviseringstiltak som har vært iverksatt de siste årene og som var planlagt iverksatt, for å få en mer effektiv saksbehandling av klientsaker og for å få ned saksbehandlingstiden. I kapittel 8 gis en beskrivelse av resultatene fra IT-revisjonen av Dagny. I kapittel 9 presenteres s konklusjoner og anbefalinger på bakgrunn av undersøkelsen om PPT. I kapittel 10 sammenfatter og kommenterer vi mottatte uttalelser til rapporten. 13

14 Rapport 19/ Pedagogisk - psykologisk tjeneste 2.1 Organisering PPT er organisert under Utdanningsetaten i Oslo kommune. PPT er delt inn i seks atskilte organisatoriske enheter tilhørende skole områdene A til F. Områdedirektør for skoleområdet har personal ansvaret for lederen av det aktuelle PPT-kontor. Hvert PPT-kontor har eget resultatog budsjettansvar, og de rapporterer til sine respektive områdedirektører. Hvert PPT-kontor har ansvar for grunnskoler, videregående skoler og barnehager innenfor sitt skoleområde. Voksenopplæringen er lagt under PPT D. Fra er det en egen områdedirektør med ansvaret for videregående skoler; skoleområde G.. Dette er en byomfattende enhet, og skoleområdet har ikke et eget PPT-kontor. Fra januar 2010 er det opprettet en egen områdedirektør for voksenopplæringen. Fra er det opprettet en stilling som faglig leder av PPT. Still ingen er organisatorisk lagt under avdeling for elevforvaltning og planlegging (EFP) i Utdannings etaten. Stillingens ansvarsområde omfatter hovedsakelig det faglige aspektet ved arbeidet i PPT, både faglig utvikling av tjenesten og faglig oppfølging av PPT-lederne. Ansvaret for barn under skolepliktig alder med særskilt behov for spesialpedagogisk hjelp er delt mellom PPT og bydelene. PPT har ansvaret for utarbeiding av sakkyndige vurderinger/ logopedrapporter, mens bydelene har ansvaret for oppfølging og iverksetting av tiltak. 7 7 Fra ble ansvar for oppfølging av barna overført fra PPT til bydelene. 16,7 årsverk spesialpedagoger ble overført fra PPT til bydelene i forbindelse med overføring av ansvaret for oppfølging av barn med spesialpedagogisk hjelp. Ansvaret ble lagt til et Fagsenter i hver bydel med ansvar for blant annet å følge opp barn under opplæringspliktig alder med særskilte spesialpedagogiske behov. Fra og med er det kun Bydelene som kan henvise barn under skolepliktig alder til PPT. PPT hadde per skoleåret 2008/09 totalt 180 stillings hjemler. 8 Det er 161,5 fagårsverk og 18,5 merkantile årsverk. Stillingshjemlene til PPT ble fordelt av Utdanningsetaten i I fordelingen ble det tatt hensyn til en rekke demografiske kjennetegn ved skoleområdene: antall elever i grunnskolen, i videregående skole, i spesialskoler og i førskolen, samt andel minoritetsspråklige elever. PPT D fikk 3 fagstillinger og 1/2 administrativ stilling for å betjene voksenopplæringen, mens PPT C fikk 2 stillinger med synspedagoger. Senere er det skjedd justeringer bl.a. ved at 16,7 spesialpedagogstillinger ble overført fra PPT til bydelene ( ). Grunnskolens informasjonssystem viser at for skoleåret 2009/10 er 63 prosent av fagårsverkene i PPT spesialpedagoger/pedagoger, 11 prosent er psykologer, 22 prosent logopeder og 4 prosent har sosialfaglig kompetanse. Rundt 10 prosent av alle årsverk i PPT er merkantilt personell. I tabell 1 vises hvilke bydeler som hørte inn under de seks PPT-kontorene på undersøkelsestidspunktet. Tabell 1 Bydeler som hørte inn under de seks PPT-kontorene PPT A PPT B PPT C Nordstrand og Søndre Nordstrand Gamle Oslo og Østensjø Alna og Stovner PPT D PPT E PPT F Grünerløkka, Bjerke og Grorud Nordre Aker, Sagene og St. Hanshaugen Kilde: Vestre Aker, Ullern og Frogner 8 Oppgitt av PPT-leder i kartleggingsundersøkelsen. I henhold til Utdanningsetaten hadde PPT 179,3 stillingshjemler. 14

15 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste 2.2 Arbeidsoppgaver i henhold til opplæringsloven Opplæringsloven understreker PPTs tosidige arbeidsoppgaver: PPT skal sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering før det fattes et vedtak om spesialundervisning, og PPT skal bistå skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge opplæringen bedre til rette for elever med særlige behov; såkalt systemrettet arbeid. Nedenfor går vi litt nærmere inn på hva som ligger i PPTs to hovedoppgaver. I vedlegg 4 gis en mer detaljert beskrivelse av PPTs mandat i opplæringsloven, samt hvilke krav som gis i opplæringsloven om sakkyndig vurdering Sakkyndig vurdering Behandlingen av en sakkyndig vurdering startet når PPT mottok en henvisning. Det er først når skolen har oppfylt lovens bestemmelse om tilpasset opplæring at PPT skal vurdere om den enkelte eleven har behov for spesial undervisning. Skolen skal i samråd med - og etter samtykke fra - eleven/foresatte henvise eleven til PPT for utredning. Men også eleven/foresatte kan sende en henvisning til PPT. De aller fleste henvisninger kom imidlertid fra skolen. PPTs ledelse vurderte ved mottak av en henvisning om det var en hastesak som skulle påbegynnes umiddelbart. Som eksempler på hastesaker oppga PPT-lederne at dette var saker som dreide seg om skolevegring, selvskading, utagerende atferd m.v. Øvrige saker ble satt på venteliste. Det gikk varierende tid før saker ble tildelt saksbehandler, og arbeid med saken sakkyndig utredning startet opp. Ulike typer henvisninger krever ulik behandling og de har ulike forløp. Felles var imidlertid at når saksbehandler var tildelt, innkalte PPT foresatte og eleven til et første møte. Innkallingen skjedde oftest per brev. PPT opplyste at det av og til kunne være foresatte som ikke møtte til avtalt tid med PPT, og det måtte da avtales et nytt møte. I noen tilfeller var det behov for tolk til møtene. PPT erfarte at det var lang ventetid for tolk for enkelte språk - opptil 2-3 måneder. På bakgrunn av opplysninger gitt av foresatte, elev og skolen ville PPT så gjennomføre ulike tester av elevene, og ofte ble også observasjon av eleven i skolesituasjonen benyttet. Etter at PPT hadde tolket testresultatene og resultater av observasjon, var det ikke uvanlig at det var behov for å gjennomføre flere tester. På nytt må det avtales tidspunkt for testene med foresatte/ elev/skole. I noen tilfeller var den henviste eleven allerede under utredning ved for eksempel Barne- og ungdomspsykiatrien (BUP) eller Habiliteringstjenesten, og resultatet av disse utredningene ga PPT svært viktig informasjon. I enkelte situasjoner var det med andre ord utredninger fra andre instanser som forsinket PPTs arbeid med å ferdigstille en sakkyndig vurdering. Før den sakkyndige vurderingen (dvs. en sakkyndig utredning og en sakkyndig tilrådning) ferdigstilles, ble det gjennomført en samtale med foresatte. Det er lovpålagt at foresatte skal høres og gis anledning til å uttale seg før sakkyndig vurdering endelig ferdigstilles. Den sakkyndig vurderingen ble så oversendt henvisende instans, dvs. som oftest skolen. Det er rektor som har fått delegert fullmakt i Oslo kommune til å treffe enkeltvedtak om spesialundervisning. Den sakkyndige vurderingen skal spille en sentral rolle når rektor skal fatte enkeltvedtak om hvorvidt eleven har rett til spesialundervisning eller ikke. Den sakkyndige vurderingen skal også brukes av skolen i forbindelse med utarbeiding av en individuell opplæringsplan (IPO). Opplæringslovens krav til sakkyndig vurdering gjelder ved vurdering av behovet for spesial pedagogisk hjelp i førskolealder og ved behov for spesialundervisning for elever i grunnskolen, i videregående opplæring og i voksen opplæring på grunnskolens område. I tillegg krever opp læringsloven også sakkyndig vurdering i følgende tilfeller; ved fremskutt el- 15

16 Rapport 19/2010 ler utsatt skolestart, ved fritak fra opplæringsplikten eller fra karakterer i ett eller flere fag, ved tegn s pråkopplæring og ved punktskriftopplæring for blinde og sterkt svaksynte elever, ved søknad om inntil to års ekstra videregående opplæring og ved søknad om inntak på særskilt grunnlag i videregående opplæring. Noen av disse henvisninger kan behandles på kort tid, for eksempel vurdering av søknad om inntak på særskilt grunnlag i videregående skole, eller en revurdering av spesialundervisning etter tre år. Disse elevene har ofte allerede spesialundervisning, og det foreligger derfor grundig dokumentasjon av elevenes vansker. Andre saker kan være mer komplekse. PPT får også saker til vurdering etter andre krav i opplæringsloven, som behov for særskilt norsk opplæring for elever fra språklige minoriteter og saker som komme inn under elevenes skolemiljø. Sistnevnte saker kan for eksempel være sosio-emosjonelle vansker som kan medføre at eleven/barnet får problemer på skolen/barnehagen. Det blir utarbeidet sakkyndige uttalelser på bakgrunn av slike saker, med forslag til tiltak som kan iverksettes for å bedre problemet til eleven/barnet. PPT har også logopeder som både utreder og under viser elever/barn som blir henvist på grunn av vansker med språk, uttale, taleflyt, stemme eller lesing og skriving eller dysfagi/-svelgevansker. Logopedene utarbeider logopedrapporter. Alle disse ulike sakstypene; sakkyndige vurderinger, uttalelser og logopedrapporter, utgjør enkelthenvisninger til PPT. I statistikk rapportene fra Utdanningsetaten over henvisninger og saker i PPT skilles det ikke mellom disse ulike sakstypene. I denne rapporten har vi kalt alle enkelthenvisninger saker eller klientsaker. I noen tilfeller refereres det til sakkyndighetsarbeidet i PPT, det omfatter alle klientsaker Systemrettet arbeid Mandatet for systemrettet arbeid i PPT er relativt vidt definert 9 i opplæringsloven ( 5-6): Tenesta skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å leggje opplæringa betre til rette for elevar med særlege behov. I Utdanningsdirektoratets veileder om spesialundervisning står følgende: Det er en nær sammenheng mellom det individrettede og det systemrettede arbeidet. PPT kan for eksempel gi råd både på individuelt og på generelt grunnlag om hvordan man kan avhjelpe vanskene elevene har innenfor det ordinære opplæringstilbudet. Å forbedre det ordinære opplæringstilbudet, blant annet gjennom generelle styrkingstiltak, kan også bidra til å forebygge vansker av ulik art og dermed redusere behovet for spesialundervisning. I Utdanningsetatens rundskriv nr. 9/2008 Spesialundervisning står det følgende om systemrettet arbeid: PPT skal hjelpe skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å tilrettelegge opplæringen for elever med særlige behov. Det fremheves i rundskrivet at denne bestemmelsen i opplæringsloven ikke bare gjelder elever med rett til spesialundervisning. I vedlegg 5 gis en mer detaljert beskrivelse av hva systemrettet arbeid består av. 9 I Earnst & Youngs undersøkelse fremkommer det at PPTs rolle innenfor systemrettet arbeid ikke er tydelig avklart innenfor systemrettet arbeid, verken innad i PPT eller ut mot skolene 16

17 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste 3. Faktorer som må tas hensyn til ved vurdering av produktivitet i PPT I dette kapitlet ser vi på manglende indikatorer, svakheter ved de tilgjengelige kvantitative indikatorene som vi har benyttet i vurderingen av produktiviteten i PPT, samt belyser kvalitative faktorer som må tas hensyn til når vi skal vurdere produktiviteten i PPT med de tilgjengelige indikatorene. 3.1 Manglende indikatorer Registreringen av systemrettet arbeid i Dagny var mangelfull, og det ble oppgitt to årsaker til dette. Den første årsaken var stor grad av underrapportering av systemrettet arbeid i Dagny. Registrering av systemrettet arbeid i Dagny skulle i utgangspunktet gjøres på grunnlag av en skriftlig henvisning fra skolen, men i praksis skjedde ikke dette systematisk. En del av det systemrettede arbeidet hadde et ad hoc preg, og det ikke ble sendt henvisninger på alt. Det var også forskjeller mellom PPT-kontorene i hvor systematisk de registrerte inn systemarbeid i Dagny. Den andre årsaken var at det ikke fremgikk i Dagny hvor mye ressurser som medgikk til det systemrettede arbeidet. Systemrettet arbeid besto både av generelt systemarbeid som kurs, foredrag, deltakelse i ressursteam osv, og individrettet systemarbeid som oppfølging, veiledning og observasjon av enkeltelever. I følge PPT-lederne var det svært stor forskjell i hvor mye ressurser det enkelte systemarbeidet tok. Siden det ikke var tilgjengelige indikatorer over det systemrettede arbeidet i PPT, har det ikke vært mulig innenfor denne revisjonens rammer å si noe om produktiviteten i PPT-kontorenes systemrettede arbeid. En relativt stor andel av årsverkene ved PPTkontorene ble benyttet til systemrettet arbeid. Figur 1 viser hvor stor andel av årsverkene de enkelte PPT-kontorene oppga i s kartleggingsundersøkelse at de benyttet til ulike aktiviteter i løpet av skoleåret 2008/09. Dette var et grovt estimert anslag som det er usikkerhet knyttet til, og ikke registrert tidsbruk. Figur 1 Anslag på andel av årsverk brukt på ulike aktiviteter ved PPT skoleåret 2008/09 Sakkyndighetsarbeid Systemrettet generelt Individrettet systemarbeid Internt arbeid Kompetanse egne ansatte Gjennomsnitt 55 % 9 % 22 % 10 % 4 % PPT F 55 % 5 % 25 % 10 % 5 % PPT E 45 % 5 % 35 % 10 % 5 % PPT D 65 % 15 % 14 % 4 % 2 % PPT C 55 % 7 % 18 % 15 % 5 % PPT B 55 % 11 % 25 % 5 % 4 % PPT A 55 % 10 % 15 % 15 % 5 % 0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 % Kilde: Kartleggingsundersøkelse rettet mot PPT-ledere 17

18 Rapport 19/2010 Som vist i figuren var det noe forskjell i hvor stor andel av årsverkene de seks PPT-kontorene oppga at de brukte til ulike aktiviteter i skoleåret 2008/09. Fire PPT-kontor oppga at de benyttet 55 prosent av alle årsverkene til sakkyndighetsarbeidet, et kontor benyttet litt mer ressurser til dette, mens et annet benyttet litt mindre. Figuren viser også at det var forskjell i hvordan kontorene jobbet systemrettet. Mens for eksempel PPT E oppga at de brukte 5 prosent av ressursene på systemrettet arbeid generelt og 35 prosent på individrettet systemarbeid, oppga PPT D at de benyttet omtrent like mye tid på generelt (15%) og individrettet (14%) systemarbeid. 3.2 Ulike arbeidsmåter påvirker indikatorene Gjennom intervjuene med PPT-lederne og områdedirektørene fikk vi et generelt bilde av hvordan PPT-kontorene jobbet systemrettet. På bakgrunn av denne informasjonen har vi sett at systemarbeidet kan påvirke produksjonen og produktiviteten i sakkyndighetsarbeidet. Vi har sett at de seks PPT-kontorene jobbet noe ulikt i ressursteamene, og at de hadde ulik praksis med hensyn til hvilke saker som skulle henvises til PPT og hvilke saker som skulle diskuteres i ressursteam. Dette betydde at PPT-kontorenes arbeid i ressursteamene kunne påvirke antall henvisninger til PPT, og dermed også antall saker. For ikke å trekke feilaktige konklusjoner om PPT-kontorenes produktivitet, har det vært viktig å ikke tolke de tilgjengelige indikatorene over produktivitet isolert, men ta slike faktorer med i vurderingen. 3.3 Svakheter og feil i statistikken Forvaltningslovens krav til saksbehandling er knyttet til enkeltvedtak, det vil si at det er en individuell rettighet og gjelder alle enkelt saker. Utdanningsetatens rapporterer i årsberetningene for årene gjennomsnittlig saksbehandlingstid for alle klientsaker som var henvist til PPT. Et gjennomsnitt gir begrenset informasjon om fordelingen av enkeltsaker. har, i tillegg til statistikkrapporter fra Utdanningsetaten,hatt tilgang til et uttrekk fra klientregistreringssystemet Dagny per På grunnlag av dette uttrekket har utarbeidet frekvensfordelinger for tid på venteliste og saksbehandlingstid for hele PPT for skoleåret 2008/09. I dette datauttrekket var ikke PPT-kontor koblet på som en egen variabel, noe som medførte at vi ikke kunne analysere data for de enkelte PPTkontor, kun for hele PPT ble det iverksatt endringer i registrerings rutinene i Dagny. 10 s gjennomgang av statistikk og grunnlagsdata fra Dagny viste at det per og for skoleåret 2008/09 på noen områder var ulik registreringspraksis i Dagny ved de seks PPT-kontorene. En stikkprøvekontroll av registreringene i Dagny sett opp mot journalnotat avdekket at det var en del feil registreringer og mangelfull implementering av endrede registreringsrutiner, som besto i at saker ikke ble avsluttet i Dagny når sakkyndig vurdering/ logopedrapport var sendt. Det medførte at den gjennomsnittlige faktiske saksbehandlingstiden sannsynligvis var kortere enn det som framkom av statistikk på grunnlag av Dagny per desember 2009 og for skoleåret 2008/09. I følge Utdanningsetaten var flere saker med feilregistrert avslutningstidspunkt i Dagny i ettertid blitt rettet opp av PPT-kontorene. Statistikk rapporter fra Utdanningsetaten på grunnlag av et uttrekk fra Dagny den viste en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 220 dager. Statistikk har utarbeidet på grunnlag av et uttrekk fra Dagny den viste en gjennomsnittlig saksbehandlingstid som var 15 prosent kortere (186 dager). I følge Utdanningsetaten kan denne forskjellen forklares med at feilregistreringer var manuelt korrigert i tiden mellom disse to datauttrekkene. 10 Se Vedlegg 3. 18

19 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste IT-revisjonen av Dagny avdekket at det var mangelfulle kontrollmekanismer i Dagny og at registreringene i Dagny ikke alltid ble gjort på en enhetlig måte. Ovenstående viser at det var usikkerhet knyttet til kvaliteten på data fra Dagny. Dette gjaldt både for saksbehandlingstid for hele PPT, men også forskjeller mellom de seks PPT-kontorene. 3.4 Dimensjonering av stillingshjemler i PPT Ulike kjennetegn ved elevgrunnlaget ved de seks PPT-kontorene kan også vanskeliggjøre en sammenligning av produktivitetsindikatorene mellom kontorene. Ved noen kontor var andelen minoritetsspråklige elever langt høyere enn ved andre kontor. I følge PPT-ledere ved kontorene med en høy andel minoritetsspråklige elever, kunne dette medføre større utfordringer knyttet til testing, kommunikasjon med foresatte og i å få tolk. Dette var faktorer som gjorde at disse sakene kunne være mer arbeidskrevende og det kunne medføre en lengre saksbehandlingstid enn for andre saker. Noen PPT-kontor hadde et langt større innslag av spesialskoler og byomfattende barnehager 11 enn andre kontor, noe som kunne innebære mer sammensatte og arbeidskrevende saker og derav lengre saksbehandlingstid. I fordelingen av stillingshjemler til PPTkontorene i 2004 ble det, i tillegg til elevgrunnlaget, også tatt hensyn til ovenfornevnte forskjeller. 12 Fordelingen av stillingshjemler har siden 2004 ligget fast. hadde ikke grunnlag for å vurdere om dimensjoneringen av stillingshjemler i PPT var godt tilpasset de seks PPT-kontorenes ulike utfordringer, og om dimensjoneringen tok høyde for eventuelle endringer i både kjennetegn og omfang ved elevgrunnlaget som har funnet sted siden dimensjoneringen i Blant annet barnehager for multifunksjonshemmede barn og for barn med Conclatinplatet. 12 Dokumentasjonsperm fra Utdanningsetaten: Dimensjonering av PPT 19

20 Rapport 19/ Styringsinformasjon om produktivitet I dette kapitlet ser vi nærmere på rapportering av produktivitet i styringsdialogen; det vil si styringsinformasjon i form av skiftlige rapport eringer fra PPT-leder til områdedirektør, fra område direktør til ledelsen i Utdanningsetaten og rapportering av informasjon om produktivitet i PPT som gis i etatens årsberetning. Vi har primært tatt utgangspunkt i 2009, men vi har også referert til tidligere år der det var relevant. 4.1 Revisjonskriterier Det overordnede styringsprinsippet i Oslo kommune er mål- og resultatstyring. Det kan kort defineres som følger: Å sette mål for hva virksomheten skal oppnå, å måle resultater og sammenligne dem med målene, og bruke denne informasjonen til styring, kontroll og læring for å utvikle og forbedre virksomheten. 13 En grunnleggende forutsetning for mål- og resultat styring er at virksomheten har konkrete og operasjonaliserte mål, slik at måloppnåelsen kan måles og vurderes ved hjelp av kvantitative eller kvalitative metoder. Styringsinformasjon bør være systematisk, faktabasert og represent ativ. Styringsinformasjonen bør vise utvikling over tid, slik at man ser om utviklingen går i ønsket retning, og eventuelt kan agere dersom den ikke gjør det. Ved avvik fra mål oppnåelse bør det informeres om årsaker til det, samt iverksatte/planlagte tiltak. På bakgrunn av det ovenstående og det at produktivitet er sentralt i virksomhetsstyring, la til grunn som revisjonskriterium at 13 Bystyremelding 3/87 Om målstyring i Oslo kommune og 2/95 Strategier for organisering og styring av Oslo kommunes virksomhet, samt Veileder i strategisk planlegging (1998). Utdanningsetaten bør ha skriftlig styringsinformasjon som er egnet til å vurdere produktiviteten i PPT 4.2 Beskrivelse av fakta Budsjettet for 2009 I budsjettet for 2009 fremgikk det at PPT skulle gjennomføre de målene som var angitt under kapitlet om utdanning, dvs. tre overordnede mål med en rekke målsetninger under hvert av de overordnede målene. De tre overordnede målene var: Alle skulle lære mer elevenes grunnleggende ferdigheter og kompetanse i basisfagene styrkes Flest mulig skulle oppnå fullført og bestått grunnopplæring Bedre lærings- og arbeidsmiljø Det var videre satt som mål at ventetiden på utredning og sakkyndig uttalelse fra PPT skulle reduseres, og at det skulle etableres felles faglige kriterier og tydeligere ansvarsområder for PPT Tildelings- og rammebrev og strategisk kart for 2009 Verken i tildelingsbrevet fra byrådsavdelingen eller i rammebrevet fra etatens ledelse til alle virksomhetene (skolene, PPT, mv.) var det satt resultatmål / - indikatorer knyttet til PPTs produksjon eller til PPTs produktivitet 14. Det framgikk av rammebrevet at PPT skulle arbeide for å redusere behandlingstiden i sitt sakkyndige arbeid med utredning av barn og elever. I Utdanningsetatens Strategisk kart var det satt et krav på maksimalt 220 dagers gjennomsnittlig saksbehandlingstid. Etaten hadde den gangen mål om en maksimal 14 Måltall er for andre kapitler gitt i tildelingsbrevet. 20

21 Produktivitet og styringsinformasjon i pedagogisk-psykologisk tjeneste tid på venteliste på 3 måneder. Utdanningsetaten har oppgitt at det uformelt ble diskutert og konkludert med at maksimalt 220 dagers gjennom snittlig saksbehandlingstid var for lite ambisiøst, og diskusjonen resulterte i at styringsmålet for saksbehandlingstid ble satt til maksimalt 180 dager i gjennomsnitt for skoleåret 2008/09. Utdanningsetaten hadde formidlet dette muntlig til PPT-kontorene. s under søkelse viste at det var dette kravet PPT- kontorene hadde forholdt seg til dette skoleåret. I rammebrevet var det også pekt på det ansvaret som PPT hadde for sakkyndige vurderinger av barn og elever. Videre ble det pekt på at PPT skulle arbeide mot de mål som var skissert i budsjettet for Oslo kommune, og som gjaldt for hele etaten. Det var gitt følgende nærmere spesifiserte føringer for PPTs systemrettede arbeid: PPT skal hjelpe skolene i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for bedre å tilrettelegge for alle barn, unge og voksne med spesielle opplæringsbehov. Det var også satt som mål at PPT skulle: ha et spesielt fokus på oppfølging av enkeltelever som hadde behov for spesialundervisning, som en del av arbeidet med kompetanseutvikling for skolene. arbeide for å gjøre tjenesten mer lik på tvers av ulike skolegrupper for elever med spesielle behov i Osloskolen. ha et spesielt fokus på kartlegging av elever med minoritetsspråklig bakgrunn og hvilke tiltak som måtte iverksettes for at de skulle få et adekvat læringsspråk på norsk Rapportering i Utdanningsetatens årsberetninger Utdanningsetaten har i en årrekke rapportert på to produktivitetsindikatorer i sin års beretning, nemlig antall vurderte barn/elever per årsverk og korrigerte brutto driftsutgifter per vurdert barn/ elev. I årsberetningen for 2009 var det imidlertid ikke rapportert på antall vurderte barn/elever per årsverk. I tabell 2 gjengis nøkkeltall fra årsberetningen for årene Tabell 2 Nøkkeltall i Utdanningsetatens årsberetning for 2009 og tidligere år Produksjonsvolum: Barn/elever til vurdering Produktivitet: Vurderte barn/elever per årsverk Gjennomsnittlig behandlingstid for PPT-utredning per elev (dager) Antall henviste barn Antall saker avsluttet/fullført Korrigerte brutto driftsutgifter per vurdert barn/elev Note: Tabellen bygger på Utdanningsetatens årsberetninger for årene Enkelte tall er hentet fra årsberetningen for påfølgende år. Fra august 2008 skjedde en endring ved at spesialpedagoger ble overført bydel og en endring i registrering av logopedsaker som medfører at tallene fra de ulike årene ikke er direkte sammenliknbare. 21

22 Rapport 19/2010 Av tabellen over ser vi at det har blitt rapportert på produksjonsvolum (antall barn/elever til vurdering), gjennomsnittlig behandlingstid for PPT-utredning per elev (antall dager) og antall saker avsluttet/fullført. I tillegg ble det rapportert på to produktivitetsindikatorer, slik det er redegjort for ovenfor; vurderte barn/elever per årsverk og korrigerte brutto driftsutgifter per vurdert barn/elev. For årene var det ikke satt noe måltall for disse indikatorene. Disse produktivitetsindikatorene er sårbare både for endrede registreringsrutiner og endrede arbeidsmåter. Ved overganger mellom ulike registrerings- og/eller saksbehandlingsregimer vil indikatorene kunne gi et misvisende bilde av produktiviteten. Dette er for eksempel tilfelle for produktivitetsindikatoren korrigerte brutto driftsutgifter per vurdert barn/elev i tabellen over. Fra ble registreringspraksis endret ved at logopedsaker fra da av skulle avsluttes når logopedvurderingen var ferdig. Dette førte til at mange logopedsaker som hadde vært i systemet lenge, ble registrert avsluttet (derav den kraftige økningen i antall saker avsluttet/ fullført i 2008). Resultatet av denne endringen er at det var registrert færre barn/elever til vurdering i 2009, sammenlignet med årene før. Det igjen påvirket indikatoren korrigerte brutto driftsutgifter per vurderte barn/elev for 2009, sammenlignet med årene før. Det fremstår som om produktiviteten ble sterkt redusert i 2009, ved at den korrigerte brutto driftsutgiften per vurdert barn/elev steg kraftig fra 2008 til Men i realiteten kan dette antagelig i stor grad forklares med endrede registreringsrutiner i logopedsaker. I enkelte av årsberetningene de senere årene ble det også vist til aktiviteter som kunne rubriseres under systemrettet arbeid. Det var ingen systematisk rapportering i årsberetningen av det systemrettede arbeidet som har foregått, eller angivelse av omfang på slikt arbeid. Det enkelte PPT-kontor utarbeidet ikke egne årsberetninger, fordi PPT Oslo er én tjeneste. PPTkontorene oppga at hvert enkelt kontor ga innspill til etatens årsberetning, og at utdanningsadministrasjonen deretter utarbeidet tekst og tabeller for kapitlet om PPT i Utdannings etatens årsberetning. For 2007 ble det rapportert om at hoved fokuset hadde vært på sakkyndighetsarbeid knyttet til enkeltelever. Det ble opplyst at ventelistene hadde økt som følge av at antall henvisninger fra skolene hadde økt. I årsberetningen for 2009 var det opplyst at det per var 742 barn og elever på venteliste, mens det var 679 på venteliste. Det framkom videre at ca halvparten av disse var nyhenviste, mens de øvrige allerede hadde spesialundervisning og skulle revurderes i forhold til innhold, omgang og organisering av opplæringen. Når det gjaldt rapportering på aktivitetsmål i årsberetningen for 2009, ble det vist til at PPTs mål var identiske med skolenes mål. I Utdanning setatens strategidokument 15 sto det at det f orutsettes at skolene og PPT-kontorene arbeider mot alle mål i brukerperspektivet. 16 Det sto videre at PPT-kontorene i samråd med sine respektive områdedirektører skulle velge relevante parametre for sine utvalgte mål. Flere av PPT-lederne og områdedirektørene ga uttrykk for at det var vanskelig å måle PPT sitt bidrag til måloppnåelse i brukerperspektivet. En PPT-leder uttalte følgende: Brukerperspektivet i strategisk kart henvender seg i stor grad til skolen, og Utdanningsetatens styringsparametre måler kun skolenes innsats i forhold til elevenes resultater i dette perspektivet. Det er vanskelig å skulle måle PPT sin innsats i forhold til elevenes resultater i brukerperspektivet. 15 Strategi og Årsplan 2009 ( til alle skoler, voksenopplæringssentra og PPT-team) 16 Målene i brukerperspektivet går blant annet på elevenes ferdigheter i basisfagene, andelen som fullfører og består et 13-årig utdanningsløp, samt en del indikatorer knyttet til arbeids- og læringsmiljøet ved skolene. 22